Административно-территориальное деление Российской Федерации

Попробуем охарактеризовать две имеющиеся основные концепции конституционно-правовой ответственности и их наиболее «слабые» места.

Сторонники первой понимали под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как последствия совершенного конституционного правонарушения. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке со стороны государства, выражающейся в несении определенных обременении виновного в правонарушении.

На наш взгляд, понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:

- государственное и(или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения и т. п.;

- совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;

- установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения. Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. С. 17.

Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.

Опираясь на имеющиеся разработки, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

- отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта;

- роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта;

- отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации;

- признание недействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органов власти федерации;

- временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;

- изменение статуса субъекта федерации;

- назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);

- ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством. Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. С. 18.

Классифицировать перечисленные федеральные санкции (меры ответственности) можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их органов их можно разделить на:

- санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действия актов);

- санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация может основываться на разграничении мер ответственности по правовому результату:

- меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу (признание актов недействительными, отмена или приостановление их действия вышестоящими органами);

- меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий (отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа);

- меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие федерального закона об изменения статуса субъекта);

- меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.) Там же..

В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на окончательные и временные, в зависимости от длительности воздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может применяться только временно.

В-четвертых, меры ответственности можно классифицировать по степени использования государственного принуждения:

- меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);

- меры фактического, прямого физического принуждения (использование армии и милиции).

В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по использованию функционального критерия: карательные меры, основой которых является назначение наказания, возложение специальных отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации, фактически лишающие их государственного статуса, -- ликвидация собственной системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего должностного лица и приостановление либо роспуск законодательного органа, а также назначение федерального представителя для управления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, -- отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти субъектов -- ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей, беспорядков, сепаратистских выступлений.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъектов федеративных отношений - федерации и ее членов - разработана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства. Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. - 2009. С. 25..

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами.

По нашему мнению, необходимо в ближайшее время внести поправки в Конституцию России с целью создания стройной системы мер конституционной ответственности субъектов Федерации.

В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответственности: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2 ст. 85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:

- временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Президента России. Окончательное отстранение от должности происходит по итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,

- приостановление деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта;

- в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначение Президентом России временного федерального управления данным субъектом федерации сроком не более чем на год. В случае необходимости продления срока согласие должен давать Совет Федерации;

- крайней мерой конституционной ответственности является введение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецподразделений милиции в случае вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации, деятельности сепаратистских групп. Подобная мера вводится указом Президента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной необходимости указ вступает в силу немедленно с одновременным внесением его на утверждение Совета Федерации. Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России // Полис. С. 8..

На мой взгляд, необходимы исследования по разработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И.А.Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория.

В такой ситуации требуется введение в перечень мер конституционной ответственности комплексной меры правового воздействия о признании системы государственной власти субъекта антиконституционной.

В виде последствий ее использования будет автоматически выступать применение сразу целого комплекса мер - смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления, перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу Федерации и др.

В литературе было высказано предложение о принятии федерального закона «О конституционной ответственности», в котором были бы четко «определены юридические основания для наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, равно процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц», и создании Кодекса конституционных правонарушений. По нашему мнению, эти предложения несколько скороспелы и недостаточно обоснованны. Показателен даже факт отсутствия в российской науке конституционного права специальных исследований, посвященных проблемам конституционной ответственности субъектов Федерации.

Думается, становление института конституционно-правовой ответственности должно пройти несколько этапов.

2.4 Политико-правовой анализ АТД РФ: перспективы развития

Именно исторические традиции России недавнего прошлого породили феномен «матрешечных» субъектов Федерации, т.е. вхождение автономных округов в состав краев, областей, признанных в то же время по Конституции равноправными субъектами Федерации.

Другое серьезное противоречие концептуального характера - попытка соединить собственно национальный и территориальный факторы в государственном устройстве в том варианте, в котором он существует в настоящее время в России. Национальный фактор во многом является у нас "квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении, так как связана с вопросом обеспечения действия главных принципов основ конституционного строя. С внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организации новой федерации должна быть именно территориальной.

В ближайшую четверть века Россия может распасться на несколько государств, если не изменит свое административно-территориальное устройство. Такое мнение накануне Нового года высказал известный политолог, директор российских и азиатских программ Института безопасности США Николай Злобин. «Без отказа от внутреннего национально-административного устройства Россия рискует развалиться в ближайшие десятилетия», - считает он.

В ходе дискуссии на snob.ru, эксперт напомнил, как и почему развалился Советский союз, и высказал мнение, что аналогичная судьба грозит Российской Федерации. При этом новый распад может произойти намного болезненней, чем предыдущие - не исключена, в том числе, гражданская война.

«Все помнят, что 30 декабря 1922 года был образован СССР - самое крупное по площади государство в мире? Это была территория Российской империи, но без Финляндии, части Польши и некоторых других территорий, например Карса, принадлежащего сейчас Турции, которые, так или иначе, отпали в революцию. Зато с Галицией, Закарпатьем, частью Пруссии, Северной Буковиной, Южным Сахалином и Курилами, которые не входили в эту империю, но на разных этапах вошли в СССР. В 1922 году Советский Союз был создан путем объединения России, Украины, Белоруссии и Закавказья», - отмечает Николай Злобин.

При этом он добавляет, что административная структура нового государства была крайне запутанной и основывалась на внутренних национальных и этнических границах. Состоял СССР из союзных республик - в разные годы от четырех до шестнадцати, которые по Конституции являлись суверенными государствами. В состав России входили края, а в состав краев - автономные области. В области и края также входили национальные округа. Автономные республики и области были в составе еще пяти республик - Украины, Грузии, Азербайджана, Узбекистана и Таджикистана.

26 декабря 1991 года СССР прекратил существование. Его распад привел к появлению 15 самостоятельных государств, а также к созданию еще ряда образований, позиционирующих себя в качестве таковых.

«Я напоминаю об этом не только потому, что мы переживаем очередную годовщину событий, но и потому, что на недавнем заседании Госсовета России неожиданно встал вопрос о советском опыте национальных отношений», - подчеркивает Злобин.

Он отмечает, что оба члена российского тандема высказались по этому поводу. Сначала Владимир Путин, в частности, сказал: «Ведь в Советском Союзе не было таких проблем с межнациональными отношениями. Советской власти удалось создать обстановку межэтнического и межконфессионального мира. Не было таких проблем, где бы мы ни жили... Почему? Тому есть несколько причин. И первая заключается в том, что советской власти удалось создать некую субстанцию, которая оказалась над межнациональными и межконфессиональными отношениями. К сожалению, она была и носила идеологический характер. Это социалистическая идея. Даже придумали некую новую общность людей - советский народ. А у нас такого нет сегодня. Мы говорим: россияне, российский народ. Но это пока не то. Мы с вами не смогли найти эквивалента того, что было в Советском Союзе изобретено. И я думаю, что нам искать-то далеко ходить не нужно. Есть только одно, что может заменить то, что неплохо работало раньше, - это общероссийский патриотизм».

И далее: «Мы совсем недавно приняли решение о том, чтобы регистрация, скажем, в таком городе, как Москва, проводилась заявочным способом через интернет. Видимо, рановато мы перешли к таким либеральным формам регистрации граждан. Более того, нужно повысить ответственность за нарушение административного режима. У нас в прежние времена была 196-я статья, если мне память не изменяет, за нарушение паспортного режима. Теперь у нас прописка отменена. Есть решение Конституционного суда. Но в рамках этих решений повысить ответственность за нарушение административного режима возможно, вплоть до уголовной».

Президент Дмитрий Медведев: «Только что Владимир Владимирович, выступая, вспомнил Советский Союз, который действительно нашел свою схему достижения определенного результата межнационального мира. Возможно ли повторение того, что было сделано в советский период? Мы с вами все реальные люди, понимаем: нет, невозможно, потому что Советский Союз был государством, построенным на идеологии и, скажем откровенно, очень жестким государством. Россия - другая [страна], с этим связаны и наши дополнительные возможности, и наши проблемы. Если бы у нас были те возможности, которые были еще 25 лет назад, скажем откровенно: руководство страны сейчас в этом зале эту тему бы не обсуждало, другие средства были бы применены где-то эффективно, а где-то нет. Судьба Советского Союза в этом смысле дает самую лучшую пищу для размышлений».

Как отмечает Злобин, не вдаваясь в анализ того, что было сказано главными российскими политиками, ибо оно говорит за себя, хотелось бы сделать несколько замечаний.

Таким образом, во-первых, СССР никак нельзя считать удачным примером решения национального вопроса. Не нужно вспоминать про насильственные переселения народов, пятый пункт в паспорте или волюнтаристские сливания и разделения этнических образований. Достаточно помнить, что распался Советский Союз именно по национальным границам, а абсолютно все постсоветские конфликты носят национальный, этнический характер. В СССР, безусловно, было меньше уличного национализма, чем сейчас, ибо система контроля над населением в нем была фундаментально тоталитарной. Но это была страна, где национальные интересы были полностью подчинены политическим задачам, а не наоборот. То есть носили подчиненный характер. В результате советский народ добровольно и стремительно распался на национальные государства.

Во-вторых, - дореволюционная Россия также не была успешной моделью национальных отношений. Это было одной из причин ее краха. Кстати, и она распалась по национальным границам, часть из которых потом склеивались в ходе кровопролитной гражданской войны и репрессий.

В-третьих, нельзя полностью отказывать СССР в наличии позитивного опыта национальной стратегии. Необходимо выделить советскую языковую, культурно-образовательную и научно-техническую политику, которая при всей идеологизированности и явной ограниченности обладала немалым количеством рационализма и здравого смысла. И это стало одной из важнейших причин того, что СССР распался сравнительно мирно - без широкомасштабной гражданской войны, переходящей в войну между новообразованными суверенными государствами.

В-четвертых, Россия сохраняет до сих пор национально-административное устройство РСФСР, что не только не соответствует современному этапу ее развития, но является, основой ее возможного будущего распада, как это произошло с царской Россией и СССР.

В-пятых, для решения национального вопроса необходим полный отказ от внутреннего национального разделения России.

Сегодня это невозможно, но необходима постепенная, и последовательная экономическая, политическая и психологическая работа в этом направлении. О необходимости отказа от национального устройства страны в разное время говорили многие, в том числе Юрий Андропов, Александр Волошин и Владимир Жириновский. Проблема в том, что любой политик, который сегодня заговорит об этом, публично рискует поставить крест на своей политической карьере.

В-шестых, любые предложения по ужесточению внутреннего миграционного законодательства не только носят антирыночный и антимодернизационный характер, но, как показывает опыт СССР, а также ряда других стран, в конечном счете неэффективны и даже вредны, ибо потенциально ведут к нагнетанию национальных противоречий. Нужен совсем другой инструментарий управления национальными отношениями и их негативными проявлениями.

В-седьмых, без отказа от внутреннего национально-административного деления Россия имеет все шансы на распад в ближайшие четверть века, когда новое поколение россиян станет основой ее демографии. Этот распад опять пройдет по границам национальных образований. Он (распад) будет носить поэтапный характер и сначала выражаться в нарастающем уменьшении контроля федерального центра за этническими территориями, изменении национальной структуры армии, правоохранительных органов и состава населения ключевых экономических центров, а также в росте националистических движений и настроений.

В-восьмых, неграмотная и непродуманная стратегия перестройки внутреннего устройства России с целью отказа от национально-административной структуры также приведет к распаду единого государства или даже широкомасштабной гражданской войне. Эта стратегия должна быть частью постепенной, но системной перестройки территориальной структуры государства на основе баланса экономических интересов, политического равенства, национального паритета полного верховенства закона и доверия к институту власти, что весьма маловероятно в обозримом будущем.

В-девятых, сохранение территориального единства России является важнейшей задачей, соответствующей стратегическим национальным интересам всех, проживающих в ней народов, а также интересам мирового сообщества.

Существенной для федеративной государственности России является и противоречивость закрепления в Конституции правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий (соотношение между ст. 4, 11, 15 и 76 Конституции РФ). Спор о том, что первично при разграничении предметов ведения и полномочий - договор или федеральный закон, приобрел достаточно затяжной характер. Именно эти разногласия в немалой степени мешали принятию Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», работа над которым велась палатами Федерального Собрания РФ более трех лет. До сих пор конституции немалого числа республик в составе России определяют договор приоритетной формой правового регулирования по сравнению с Конституцией и федеральным законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и ряд других). Аналитический обзор конституций, входящих в состав Российской Федерации. // Российская Федерация. С. 30..

Складывающаяся в связи с этим государственно-правовая практика требует критической юридической оценки. Если договор имеет приоритет над Конституцией и федеральным законом, то речь должна идти о договорной федерации, о новом типе договорного государства, если Конституция и закон (ст. 4, 15) первичны, а договор - вторичен, то мы имеем дело с классическим суверенным правовым государством.

Другая группа противоречии, обнаруживаемых в Конституции РФ, возникла, как представляется, в результате определенной недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии. Эти противоречия в меньшей степени связаны собственно с поиском компромисса в определении парадигмы федеративных отношений, и их "цена" с точки зрения политико-правовых последствий менее существенна. Однако несовершенство конституционного регулирования не может не мешать эффективности федеративных связей.

В частности, считается, что именно уступкой республикам оказалось включение в ст. 5 Конституции РФ наряду с ч. 1 и ч. 5, которая нивелирует общий конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, уточняя, что он действует только во взаимоотношениях субъектов Федерации с федеральной властью. По этой же причине перечень субъектов РФ в ст. 65 дан по шести категориям, а не общим списком, хотя сами субъекты признаны равноправными.

По-видимому, следствием спешки явилось и то обстоятельство, что в ст. 71 и 72 Конституции РФ встречаются совпадающие предметы ведения (п. "в" ст. 71 и "б" ст. 72 - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств). Явное несоответствие обнаруживается между п. "а" ст. 71. согласно которому изменение Конституции РФ отнесено к ведению РФ, и ст. 136, устанавливающей, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Можно было бы привести и другие примеры подобных противоречий, конкретно обнаруживаемых сегодня в процессе непосредственного применения норм действующей Конституции РФ. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России. // Полис. С. 43

Более чем пятилетний период действия Конституции Российской Федерации наряду с противоречиями выявил пробелы в Конституции Российского государства.

Так, обращает на себя внимание неполнота конституционного регулирования системы принципов федерализма (ч. 3 ст. 5). В частности, не закреплен основополагающий принцип конституционного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), в то время как вытекающий из него принцип разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обозначен специально (ч. 3 ст. 5).

Длительное время имелись трудности в толковании ст. 76 Конституции РФ, а именно: ч. 1 и 2. Сохранялся открытым вопрос, могут ли по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов приниматься акты Президента РФ и Правительства РФ. В настоящее время решением Конституционного Суда РФ этот пробел восполнен, однако Суд осуществил это не путем толкования, а в процессе рассмотрения конституционности отдельных положений Федерального закона, а именно: Лесного кодекса РФ. В своем постановлении от 9 января 1998 г. Конституционный Суд, ссылаясь на статьи 90, 115, 125 (пункт «а» части 2) Конституции РФ, указал на то, что Президент РФ и Правительство РФ также принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения. Там же. С. 45

Как показала практика реализации Конституции, несовершенным оказался перечень ст. 72 (возникли вопросы, к какому виду предметов ведения относятся государственная служба, миграция, межбюджетные отношения, социальное обслуживание и др.). Пока пробелы восполняются двухсторонними договорами между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, где такие сферы относятся к совместному ведению. Однако, думается, такая практика неконституционна. Исходя из смысла ст. 72 и 76 Конституции РФ, конкретизация предметов совместного ведения возможна лишь с помощью федеральных законов. Определение же вопроса о том, относится ли данная сфера к предмету совместного ведения, установленного Конституцией, является прерогативой Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ).

Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности).

Наличие противоречий и пробелов, снижающее эффективность федеративных связей, свидетельствует о важности поиска путей решения данных проблем. Идеальным вариантом является совершенствование самой Конституции РФ, внесение в нее поправок. Этот путь - наиболее юридически чистый, но достаточно долгий и не всегда реальный. И хотя к этому нужно стремиться, представляется, что сегодня основное внимание следует уделить расширению использования двух других, более оперативных способов устранения конституционных противоречий и пробелов. Это - толкование Конституционным Судом РФ отдельных статей Конституции РФ и принятие федеральных конституционных и федеральных законов по тем вопросам федерализма, решение допустимо в форме законодательного регулирования и в определенной мере направлено на исполнение и конкретизацию судебных актов толкования российской Конституции.

Имея в виду тот факт, что Российская Федерация представляет собой весьма многочисленное по составу ее субъектов государство с ярко выраженными элементами асимметрии, а также учитывая значительную степень несоответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам в настоящее время, в целом напрашивается вывод о том, что централизм пока неизбежен. Необходим он и по причине длительно сохраняющихся кризисных явлений в социально-экономическом развитии России, в результате которых все больше регионов остановятся дотационными.

Таким образом, современная конституционная модель российского федерализма, являясь в определенной мере продуктом политического и правового компромисса, тем не менее, в целом сориентирована на развитие классической и достаточно сильной федерации (принцип равноправия, конституционное разграничение предметов ведения и полномочии, институт совместного ведения Федерации и ее субъектов, единство государственного суверенитета России, прерогатива Федерации в регулировании прав и свобод, международных связей, централизованная судебная система и др.). Эта тенденция подкрепляется решениями Конституционного Суда РФ, который устраняет неопределенность в понимании отдельных противоречивых положений российской Конституции. И с этой точки зрения представляется, что современной конституционной моделью сделано больше к укреплению федерации, чем к ее разрушению. Однако вопрос о том, пойдем ли мы и далее по пути совершенствования России именно как федерации, сохраняет свою злободневность. Непременными условиями успеха российского федерализма являются преодоление общих кризисных явлений экономического, социального и правового характера как негативных факторов, влияющих на стабильность и развитие федеративных отношений; создание механизма обеспечения соблюдения Конституции Российской Федерации и действующей конституционной модели федерализма, в частности посредством повышения общей правовой культуры и осознания ценности федерализации России и, наконец, решение задач совершенствования конституционно-правового регулирования федеративных отношений, которые были выше затронуты мною.

Основополагающий принцип федерализма, состоящий в верховенстве норм федеральной Конституции и ее одинаковой силе для всех субъектов федерации, подвергся пересмотру при определении статуса последних в период повальной болезни суверенизации.

В период подготовки Федеративного договора активно развивалась идея перехода от конституционной федерации к конституционно-договорной. По всей вероятности, именно она обусловила создание не имеющей аналога в современной международной практике прецедента: Конституция Российского федеративного государства была составлена из двух частей - собственно Конституции и приложенного к ней федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и соответствующими органами ее субъектов.

Эта новелла о практике российского конституционализма нашла одобрение в центральных и властных местных структурах, да и в научной среде главным образом в связи с тем, что параллельно шла подготовка проекта новой Конституции. В этих условиях Федеративный договор сыграл и продолжает играть позитивную роль в выяснении и согласовании ряда основополагающих начал преобразования Российской Федерации.

Но это не означает превращения нашей федерации из конституционной в конституционно-договорную. Правовую основу федеративного государства и его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция, а также Федеративный и иные государственно-правовые договоры в той мере, в какой они соответствуют федеральной Конституции. Федеративный договор имел целью преобразование государственного устройства страны в направлении децентрализации и расширения полномочий субъектов федерации, но не превращение России из конституционной в договорную федерацию. Именно эта идея была заложена в его названии и содержании.

В порядке возражения против данного тезиса обычно ссылаются на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данная норма Конституции, однако, не может рассматриваться вне связи с другими ее фундаментальными положениями.

В частности, федеративное устройство страны основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов решен в ст. 71, 72, и 73 Конституции.

Кроме того, ст. 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы. В свою очередь ст. 136 Основного Закона России предусматривает, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Отсюда следует, что никакие новые договоры не могут изменить или отменить конституционные установления по разграничению предметов ведения и полномочий РФ (федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов федерации).

Не следует ли из изложенного, что ч. 3 ст. 11 содержит внутреннее противоречие? Полагаю, что нет. Положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией, Федеративным и иным договорами не уравнивает субъектов этих договоров. Их конституционный статус не меняется. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ речь идет о взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // По-лис. С. 97.

Иначе говоря, Конституция РФ предусматривает возможность заключения таких договоров между правительством РФ и правительствами субъектов федерации, соответствующими министерствами и ведомствами по отраслям управления. Не может быть договора между РФ в целом и субъектом федерации как равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов федерации между собой, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят. В Конституции сохраняется иерархия федеративного государства и его субъектов. Нет лишь иерархической соподчиненности между последними, они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В связи с этим обратим внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения РФ имеют прямое действие федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. Доминирующее положение занимает Конституция РФ, которая устанавливает конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории РФ федеральной Конституции составляет не договор о союзе, в который объединяются субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое существовало до и сохраняется после подписания Федеративного договора и не ставится под сомнение иными договорами, заключенными федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

При этом, однако, федеральная Конституция установила, что предусматриваемая ею политическая децентрализация не может быть построена на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, а должна сообразовываться с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, его экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства, численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная Конституция предусматривает такую возможность в форме заключения договоров между федеральными органами и органами власти субъектов федерации. До последнего времени идея асимметричной федерации не находила поддержки со стороны федеральных органов государственной власти. Однако после подписания договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» отношение к ней изменилось. Асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности.

В связи с этим правомерен вопрос, может ли федерация быть стабильной и прочной, если асимметрия состоит в предоставлении тому или иному субъекту федерации особого статуса, не соответствующего федеральной Конституции. При такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный Основной Закон, между данным субъектом и федерацией в целом устанавливаются иные, менее тесные отношения. Нарушение меры приводит к новому качеству. Некоторые положения названного договора напоминают не договор федеральных властей с властями субъектов федерации о перераспределении полномочий, а договор между самостоятельными государствами.

Постановка этих вопросов - не результат казуистики или юридического крючкотворства, а попытка обратить внимание на недопустимость волюнтаристского отношения к заключению договоров с субъектами федерации, отступления от ряда положений федеральной Конституции. Речь не о том, что федеральные органы не могут заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной Конституции и не противоречить ей. Конституция не может и не должна пасть жертвой этих договоров, напротив, такие договоры правомерны лишь постольку, поскольку они соответствуют федеральному Основному Закону. Федеральная Конституция продолжает оставаться критерием легитимности Федеративного и иных государственно-правовых договоров, заключаемых между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также договоров между ее субъектами. Это специально оговаривается в ч. 1 разд. II Основного Закона России. Поэтому свобода усмотрения органов государственной власти и их должностных лиц, заключающих между собой договоры, ограничивается требованиями именно федеральной Конституции.

Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обуславливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации:

а) являются государствами;

б) имеют конституции, а не уставы;

в) вправе устанавливать свои государственные языки.

Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское гражданство (что противоречит Конституции РФ).

В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга - это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: «территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ним». Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования, входящих в состав других территориальных образований - краев и областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов - как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или области.

В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область…).

Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется договорное право.

И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что «статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом». Следовательно, предполагается, что статус у субъектов федерации может различаться, и они его могут изменять.

Статус субъекта федерации - это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации? Полагаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И, прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, полагаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса. Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // По-лис. С. 76..

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

Приложение

Административно-территориальное деление России 1999-2000

Рис.

Состав федеральных округов Российской Федерации

Центральный

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г.Москва

Северо-Западный

Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ

Южный

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область

Приволжский

Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика Ц Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ

Уральский

Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ

Сибирский

Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ

Дальневосточный

Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ

Размещено на Allbest.ru