Організація та діяльність виконавчих органів місцевих рад в Україні

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом функцій та повноважень.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Аналіз повноважень сільського, селищного, міського голови дає змогу визначити основні вимоги, яким має відповідати його діяльність: вона має бути чітко та вичерпно регламентована законодавством України, вона не може перетинатися з діяльністю інших органів та посадових осіб, зокрема з діяльністю ради або її виконавчого органу, дублюючи або підміняючи її; вона має бути спрямована на забезпечення всебічного розвитку місцевості, задоволення матеріальних, духовних та інших потреб відповідної територіальної громади. Іншими словами, діяльність сільського, селищного, міського голови має відповідати його призначенню бути гарантом законності та дбати про благоустрій території, добробут її населення.

2.2 Форми і методи діяльності виконавчих органів місцевих рад

Серед правових форм діяльності місцевих рад можна виділити нормотворчу, установчу, правозастосовчу, контрольну та інтерпретаційну.

Нормотворча форма діяльності місцевих рад здійснюється шляхом прийняття ними рішень нормативного характеру, затвердження регламенту ради, статуту територіальної громади, положень про символіку територіальної громади, про постійні комісії ради, про відділи, управління та інші виконавчі органи ради, про Президію ради та інших.

Установча форма діяльності місцевих рад отримує свій прояв у формуванні власної структури та визначення кількісного складу ради, структури виконавчих органів ради, чисельності апарату ради і виконкому; обранні депутатами голови районної і обласної ради; прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень депутата, сільського, селищного, міського голови, секретаря ради.

Правозастосовча форма реалізується через прийняття радою рішень індивідуального характеру, висновків і рекомендацій постійними комісіями ради, рішень президій обласної, районної ради дорадчого характеру.

У межах контрольної форми діяльності місцевих рад можна виділити два види проваджень: нормотворче і виконавче. Нормотворчо контрольне провадження полягає у здійсненні контролю за законністю нормативних актів виконавчих органів ради, державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. За підсумками контрольної діяльності місцеві ради можуть скасовувати акти виконавчих органів ради, які суперечать законодавству чи рішенням ради, можуть звертатися до суду щодо визнання незаконними актів державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що обмежують права громад, повноваження органів місцевого самоврядування. Виконавче контрольне провадження полягає у контролі за реалізацією відповідними органами та посадовими особами своїх повноважень і здійснюється шляхом заслуховування звітів сільського, селищного, міського голови про роботу виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає, повідомлень депутатів про їх роботу та ін.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково застосовується у випадках: обрання за пропозицією сільського селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови; обрання голови районної та обласної ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації; внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої адміністрації.

Сільський, селищний, міський голова наділений своєрідним «правом вето» щодо рішень відповідної ради. Виконання рішення сільської, селищної, міської ради у 5-денний строк з моменту його прийняття може бути призупинене сільським, селищним, міським головою, а саме питання, з якого це рішення приймалося, внесене на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у 2-тижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.

Акти місцевих рад, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Акти місцевих рад, так само як акти інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України можуть бути визнані незаконними в судовому порядку.

Основними організаційними формами діяльності місцевих рад є: сесії; окремі та спільні засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп; засідання президій обласних, районних рад; засідання тимчасових контрольних комісій; персональна робота голови ради, секретаря, заступників голови ради; робота депутатів у виборчих округах; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян за місцем проживання; участь депутатів з правом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови перед територіальною громадою, депутатів перед виборцями.

Ефективною формою роботи, що активізує діяльність громад, підвищує відповідальність посадових осіб, є зустрічі керівників та посадових осіб місцевих рад з населенням. Відповідні групи на таких зустрічах очолюють місцевий голова чи голова ради, його заступники. Підготовка до зустрічей здійснюється заздалегідь, про них попереджується населення, попередньо вивчаються запити жителів. Апарат ради і місцеві держадміністрації узагальнюють зміст заяв і пропозицій громадян, про їх виконання та заплановані заходи надається інформація у місцевих засобах масової інформації. До вирішення звернень і критичних зауважень населення залучаються керівники підприємств, установ та організацій, депутати місцевих рад.

Серед допоміжних організаційних форм діяльності місцевих рад можна також виділити періодичне проведення їх посадовими особами і депутатами прес-конференцій та інтерв'ю, прийом громадян, участь у роботі «Виїзних приймалень» тощо.

Керівники та інші посадові особи органів місцевого самоврядування зобов'язані проводити особистий прийом громадян. Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян. Порядок прийому громадян в органах місцевого самоврядування визначається їх керівниками. Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.

Матеріально-технічні форми реалізуються секретарем та апаратом ради.

Арсенал методів діяльності місцевих рад дедалі збагачується. Серед них можна виділити методи планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, контроль і координацію діяльності.

Метод планування виявляється у складанні поточних і перспективних планів роботи ради, які затверджуються на пленарних засіданнях ради. До них включаються питання щодо строків і порядку реалізації організаційних форм діяльності ради та її органів, а також графіки проведення контрольних заходів.

Пропозиції до планів можуть вносити голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет. При формуванні планів враховуються також місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації. Проекти планів розробляються апаратом ради за участю керівника апарату, секретаря ради і під керівництвом голови.

Як свідчить практика, обласні ради, як правило, планують роботу в розрізі основних питань на рік, районні й міські, селищні, сільські ради -- на півріччя. Діяльність виконавчих комітетів, постійних комісій програмується на квартал-півріччя. В кожному з планів роботи передбачається здійснення контрольних функцій безпосередньо як на рівні ради (сесійна діяльність), так і її органів.

Метод вироблення рішень у діяльності місцевих рад має низку особливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Постійні комісії ради готують висновки і рекомендації, які приймаються на засіданні постійної комісії більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії. Висновки приймаються з питань попереднього розгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження радою, а також з питань попереднього розгляду проектів соціально-економічних програм і програм культурного розвитку, місцевого бюджету, звітів про виконання програм і бюджету, проектів рішень ради. Рекомендації приймаються за результатами контрольних заходів і носять, обов'язковий для розгляду характер адресованим підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам, які повинні повідомити про результати розгляду і вжиті заходи.

Метод інформаційного забезпечення у сучасних умовах набуває дедалі більшого значення. Всі рішення рада та її органи приймають на основі документальної чи фактичної інформації, яка отримується шляхом:

-- проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних і підконтрольних раді та виконкому органів;

-- звітів постійних комісій, тимчасових контрольних комісій, керівників виконавчих органів ради про свою діяльність;

-- звітів сільського, селищного, міського голови про виконання бюджету і про діяльність виконавчих органів ради;

-- заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконання доручень ради;

-- заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на території громади;

-- обов'язкових повідомлень місцевих державних адміністрацій про розгляд ними питань, які стосуються інтересів місцевого самоврядування, звітів державних адміністрацій перед обласними і районними радами про виконання делегованих радами повноважень;

-- обов'язкового інформування керівниками підприємств, установ, організацій про результати розгляду депутатських звернень і рекомендацій постійних комісій місцевих рад;

-- участі голови і депутатів місцевих рад у роботі загальних зборів громадян;

-- виїздів депутатів разом з працівниками засобів масової інформації на місця з метою вивчення громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування по виконанню делегованих та власних повноважень;

-- проведення консультативних референдумів на території громади.

Крім цього, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що на вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов'язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів.

Метод контролю у роботі місцевих рад є необхідною передумовою ефективного вирішення справ місцевого значення. Деякі місцеві ради впровадили систему контролю виконання, відповідно до якої на кожній сесії розглядається стан виконання рішень і зняття їх з контролю. Практикується проведення «днів контролю» тощо.

Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Обласні, районні ради здійснюють контроль шляхом: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Сільська, селищна, міська рада здійснює контрольні повноваження шляхом: затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; заслуховування на пленарних засіданнях ради звіту про виконання плану роботи ради, звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує, заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру чи про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законодавством; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; здійснення контролю за виконанням органами самоорганізації населення повноважень, наданих їм радами.

Метод координації в діяльності місцевих рад реалізується у двох формах: координація-керівництво і координація-взаємодія.

Координація-керівництво має місце, наприклад, у тих випадках, коли секретар сільської, селищної, міської ради за дорученням відповідного голови (а в районних, обласних, районних у містах радах -- голова ради) координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій.

Координація-взаємодія виявляється у діяльності Координаційної ради з питань взаємодії місцевих органів влади і самоврядування при Секретаріаті Верховної Ради України та відповідних координаційних рад при головах обласних і районних рад, які були утворені наприкінці 1998 -- на початку 1999 р. Координація-взаємодія здійснюється також через роботу постійних комісій місцевих рад. На підставі спільних засідань декількох постійних комісій, спільних бесід і конкретного вивчення стану справ з керівниками галузевих підрозділів держадміністрації, виконавчих комітетів міських, селищних, сільських рад, фахівцями здійснюється всебічний принциповий аналіз проблем, вносяться кваліфіковані висновки та пропозиції на пленарні засідання ради, попередньо усуваються неузгодженості, досягаються компроміси. В результаті на сесіях вирішуються найбільш принципові питання, скорочується час їх розгляду, приймаються виважені рішення. Як наслідок, рада має можливість розширювати порядок денний, скоротити тривалість проведення сесій до 1--2 днів.

На місцях застосовуються й інші конструктивні форми і методи до взаємодії рад різних рівнів. Зокрема, сільські, селищні, міські ради делегують обласним і районним радам повноваження з багатьох питань, що зачіпають спільні інтереси територіальних громад, між обласною та міськими і районними радами укладаються угоди про взаємодію тощо. Голова і депутат місцевої ради на території ради, до якої його обрано, може брати участь з правом дорадчого голосу у роботі інших рад та їх органів. У своєму виборчому окрузі депутат може брати участь з правом дорадчого голосу в зборах колективів підприємств, установ, організацій, а також у засіданнях органів самоорганізації і зборах громадян за місцем проживання.

2.3 Відповідальність виконавчих органів місцевих рад

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, Законом України „Про місцеве самоврядування в України” та іншими законами.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України. Органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування - за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.

Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності підстав, передбачених частиною першою цієї статті, та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень ради визначається законом про місцеві референдуми.

Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого референдуму може бути порушене сільським, селищним, міським головою, а також не менш як однією десятою частиною громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.

За наявності підстав, передбачених частиною першою цієї статті, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед Верховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

Порядок проведення позачергових виборів рад визначається законом про вибори.

Сільська, селищна, міська, районна в місті рада, повноваження якої достроково припинено за рішенням місцевого референдуму, а також рада, щодо якої Верховна Рада України прийняла рішення про проведення позачергових виборів, продовжує діяти до обрання нового складу відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік повинен звітувати про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше 1/2 депутатів відповідної ради він зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.

Серед підстав дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради закон називає такі:

-- звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

-- припинення його громадянства;

-- набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

-- порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні»;

-- визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;

-- його смерті.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності вищевказаних підстав можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як 2/3 голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми. Рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймається відповідною радою як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як 1/10 частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.

За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного парламентського комітету Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського, селищного, міського голови. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови може порушуватись перед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про це, а в разі призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови -- в день обрання головою іншої особи.

Голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Він виконує свої обов'язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Голова районної, обласної, районної у місті ради також виконує представницьку, установчу, організаційно-розпорядчу та контрольну функції, однак перелік його повноважень дещо відрізняється від статусу сільського, селищного, міського голови.

Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді: він звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, а на вимогу не менш як 1/3 депутатів -- у визначений радою термін.

Голова районної, обласної, районної в місті ради може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менше третини депутатів від загального складу ради.

Розділ 3. Перспективи удосконалення діяльності виконавчих органів місцевих рад в Україні

Природа місцевого самоврядування дає підстави розглядати його як проміжну сходинку між державою та громадянським суспільством. Водночас це не означає повної автономності місцевого самоврядування та державної влади. Ці дві форми публічної влади активно взаємодіють між собою, що знаходить свій вияв у тому, що:

по-перше, завдання та функції місцевого самоврядування тісно переплетені із завданнями та функціями держави. Тому їх реалізація потребує відповідної координації і належного ресурсного забезпечення, що, в свою чергу, потребує надання державної допомоги тим територіальним громадам, які не володіють необхідними матеріальними та фінансовими резервами;

по-друге, держава, визнаючи та гарантуючи місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України), зобов'язана забезпечити виконання тих рішень, що приймаються у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України;

по-третє, Конституція України прямо передбачає відповідні повноваження органів державної влади у галузі місцевого самоврядування. Так, наприклад:

а) Верховна Рада України визначає правовий режим комунальної власності (п. 7 ч. І ст. 92), засади місцевого самоврядування (п. 15 ч. І ст. 92), утворює і ліквідовує райони, встановлює і змінює межі районів і міст, відносить населені пункти до категорії міст, здійснює найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ч. І ст. 85), призначає чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування (п. 30 ч. І ст. 85), визначає організацію та порядок проведення виборів до органів місцевого самоврядування (п. 20 ч. І ст. 92);

б) держава зобов'язана фінансувати здійснення делегованих органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (ч. З ст. 143 Конституції України);

в) у межах, визначених Конституцією та законами України, може здійснюватися державний контроль за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

г) одним із принципів місцевого самоврядування в Україні є принцип його державної підтримки та гарантії (ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

д) держава фінансове підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні бюджетів місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

по-четверте, в Україні існує змішана система територіальної організації влади, за якої управління на регіональному (область) та субрегіональному (район) територіальних рівнях здійснюють як органи місцевого самоврядування, так і органи виконавчої влади, що обумовлює необхідність координації їх діяльності;

по-п'яте, органам місцевого самоврядування згідно з Конституцією України (ст. 143) законом надаються окремі повноваження органів виконавчої влади, з питань здійснення яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

З метою подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні - як особливо важливого фактора становлення громадянського суспільства, його державної підтримки, поліпшення умов для самостійного вирішення територіальними громадами питань місцевого значення - 30 серпня 2001 р. був виданий Указ Президента України № 749/2001 «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні».

Цим Указом Президент України визначив основні пріоритети, завдання та принципи муніципальної державної політики, утворив робочу групи з підготовки пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування та затвердив Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Згідно з Указом провідними вченими визначені завдання робочої групи, до складу якої ввійшли представники Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх об'єднань. Такими завданнями є:

* аналіз проблемних питань розвитку місцевого самоврядування в Україні, підготовка і внесення пропозицій щодо їх вирішення;

* комплексна підготовка та опрацювання проектів законів з питань удосконалення засад місцевого самоврядування в Україні, зокрема щодо чіткішого розмежування функцій, повноважень і відповідальності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, визначення правового статусу комунальної власності, спільної власності територіальних громад, а також з питань володіння, використання та розпорядження землями та природними ресурсами місцевого значення;

* залучення в установленому порядку до підготовки та опрацювання проектів законів з питань удосконалення основ місцевого самоврядування в Україні іноземних фахівців;

* вивчення причин проблемних ситуацій, що склалися в окремих областях України у відносинах між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, внесення пропозицій щодо попередження виникнення таких ситуацій та поліпшення взаємодії між органами місцевого самоврядування та органами державної влади;

* підготовка та внесення пропозицій щодо посилення державного контролю за виконанням органами місцевого самоврядування, органами державної влади, юридичними особами та громадянами актів законодавства про місцеве самоврядування;

* аналіз стану реалізації Україною міжнародних зобов'язань щодо розвитку місцевого самоврядування, внесення пропозицій щодо забезпечення безумовного їх виконання, створення чіткої системи інформування відповідних структур Ради Європи, міжнародних організацій про виконання Україною зазначених зобов'язань.

На сьогодні робоча група працює за такими напрямами:

* аналіз проблемних питань розвитку місцевого самоврядування та підготовка пропозицій щодо їх вирішення (керівник підгрупи - Заступник глави Адміністрації Президента України, Керівник Головного управління організаційно-кадрової політики та взаємодії з регіонами О. Іщенко);

* комплексна підготовка та опрацювання проектів законів з питань удосконалення засад місцевого самоврядування в Україні (керівник підгрупи - Перший заступник Керівника Головного державно-правового управління Адміністрації Президента України В. Олещенко);

* вивчення причин проблемних ситуацій у відносинах між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, внесення пропозицій щодо поліпшення взаємодії між ними (керівник підгрупи - Голова Луганської обласної ради, президент Української Асоціації місцевих та регіональних влад В. Тихонов);

* питання кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування (керівник підгрупи - ректор Української Академії державного управління при Президентові України В. Луговий);

* аналіз стану реалізації Україною міжнародних зобов'язань щодо розвитку місцевого самоврядування, внесення пропозицій щодо безумовного їх виконання (керівник підгрупи - народний депутат України А. Толстоухов);

* підготовка та внесення пропозицій щодо здійснення державного контролю за виконанням органами місцевого самоврядування законодавства про місцеве самоврядування (керівник підгрупи - Державний секретар Міністерства фінансів України А. Максюта).

Метою затвердженої Указом Президента України Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування є:

* зміцнення засад громадянського суспільства, розвиток демократії;

* удосконалення правових засад місцевого самоврядування;

* зміцнення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування;

* поліпшення умов для забезпечення життєдіяльності та соціального захисту населення, надання йому соціальних послуг на належному рівні;

* розвиток ініціативи населення у вирішенні питань місцевого значення.

А до основних завдань Програми віднесено:

* сприяння формуванню економічно достатніх територіальних громад;

* удосконалення механізмів управління об'єктами права комунальної власності та спільної власності територіальних громад;

* надання науково-методичної допомоги органам місцевого самоврядування;

* підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів;

* здійснення просвітницької діяльності з питань розвитку місцевого самоврядування в Україні та розв'язання проблем у цій сфері;

* поліпшення взаємодії асоціацій та інших об'єднань органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади;

* проведення наукових досліджень з проблемних питань місцевого самоврядування; створення належних умов для реалізації територіальними громадами та органами місцевого самоврядування прав та повноважень, визначених Конституцією та законами України;

* залучення громадських організацій, наукових установ, вчених, жителів сіл, селищ, міст до процесів розвитку місцевого самоврядування в Україні;

* вивчення, аналіз, узагальнення і впровадження кращого вітчизняного та міжнародного досвіду в сфері розвитку місцевого самоврядування;

* підготовка пропозицій і рекомендацій щодо розвитку місцевого самоврядування в Україні та розв'язання актуальних проблем у цій сфері.

Виходячи з мети та основних завдань, в Програмі визначені також і конкретні заходи щодо нормативно-правової, фінансово-матеріальної, інформаційної, кадрової підтримки подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Однак реальний стан справ у сфері взаємовідносин місцевого самоврядування з державною владою свідчить про те, що вони не завжди здійснюються в рамках зазначених конституційних положень. Зокрема, досить часто на практиці можна спостерігати неправомірне втручання органів виконавчої влади та їх окремих посадових осіб у вирішення питань, віднесених законом до компетенції місцевого самоврядування. У зв'язку з цим особливого значення набуває проблема зміцнення гарантій місцевого самоврядування, ефективного захисту прав та законних інтересів територіальних громад.

Висновки

Аналіз теоретичних і практичних проблем державного управління в Україні переконує в тому, що сьогодні вихід нашого суспільства із системної кризи потребує такої організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення результативності державного управління. Насамперед у таких сферах, де переважає частка державної власності та здійснюється соціально-захисна і правоохоронна діяльність держави.

Виправлення такого становища неможливе без активного і широкого використання наукових підходів до реформування всіх основних інститутів державного управління, в тому числі на місцевому рівні. Основоположне значення має суттєве поглиблення фундаментальних теоретико-методологічних досліджень управлінської проблематики. Серед першочергових напрямів потребує постійної уваги аналіз суспільної сутності державного управління і управлінського змісту виконавчої влади, теоретичних засад співвідношення і взаємодії виконавчої влади з іншими гілками влади, розмежування державного управління і місцевого самоврядування, поглиблення соціальної спрямованості і демократизації державно-управлінських відносин, забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина в діяльності апарату державного управління.

Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування має особливе значення для вирішення питань місцевого самоврядування. Але більша частина роботи виконується органами місцевого самоврядування, зокрема сільськими, селищними, міськими, районними у містах радами та їх виконавчими органами, а також районними і обласними радами. Кожна рада -- це самостійний орган місцевого самоврядування. Немає принципу демократичного централізму, який свого часу визнавався основоположним в організації і функціонуванні системи рад.

У реалізації функцій і повноважень місцевих рад велика роль належить виконавчим комітетам, відділам, управлінням та іншим створюваним цими радами органам. Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи місцевих рад є підконтрольними і підзвітними відповідним місцевим радам. Це узгоджується зі ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій зазначається, що ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Головними функціями виконавчих органів рад є виконавча, тобто організація виконання рішень відповідної ради, та розпорядча, тобто самостійний розгляд чи вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Згідно з частиною другою ст. 141 Конституції України територіальні громади обирають на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає сільського, селищного, міського голову ще як головну посадову особу самої територіальної громади (частина перша ст. 12).

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, належать питання: щодо самоорганізації ради та формування її органів; організації і функціонування системи місцевого самоврядування; питання економічного та соціального розвитку території, бюджету, управління комунальної власності.

Місцеві ради реалізують свої функції і повноваження в межах відповідних організаційно-правих форм роботи. Сесія є основною організаційною формою роботи сільських, селищних, міських, районних, обласних, районних у місті, а також міст Києва та Севастополя рад. Сесія -- це сукупність пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій. Для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Комісії як допоміжні органи рад покликані виконувати підготовчу і контрольну функції.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він здійснює три функції: 1) представляє територіальну громаду у відносинах з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями; 2) головує на пленарних засіданнях відповідної ради; 3) очолює виконавчий комітет відповідної ради. Всі ці функції взаємопов'язані. В межах своїх повноважень сільський, селищний, міський голова видає розпорядження.

Виконавчі органи рад -- це їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади -- також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Виконавчий комітет ради утворюється радою на термін її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради -- голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради. Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті ради. Після закінчення повноважень ради, кількісний склад виконавчого комітету визначається самостійно відповідною радою, а його персональний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради -- за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Суттєве значення має те, що він має право попередньо розглядати проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради.

Список використаної літератури

Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. 88 Відомості Верховної Ради України. -- 1996. -- № 30. -- Ст. 141.

Закон України від 7 лютого 1991 р. № 697-12 «Про власність» // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 20. - Ст. 249.

Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради України. -- 1997. -- №24.-- Ст. 170.

Закон України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» // Відомості Верховної Ради. - 2002. - № 40. - ст. 290.

Рішення Координаційної Ради з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України № 18 від 25 червня 1999 р. «Про записку Відділу по зв'язках з місцевими органами влади і самоврядування Секретаріату Верховної Ради України щодо навчання працівників органів місцевого самоврядування України в 1998--1999 навчальному році та пропозиції до тематики навчальних програм підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування на 1999--2000 навчальний рік».

Батанов О.В. Територіальна громада -- основа місцевого самоврядування в Україні: Монографія. -- К.: Ін-т держави і лрава ім. В.М. Корецького НАН України, 2001.

Батанов О. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади // Право України. -- 1999. -- № 5. -- С. 25--30.

Батанов О.В. Місцеве самоврядування в Україні // Державотворення і правотворення в Україні: досвід, проблеми, перспективи / За ред. Ю.С. Шемшученка: Монографія. -- К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, 2001.

Безсмертний Р. Самоврядування. Конституційна модель і проблеми повноцінного функціонування // Віче. -- 1997. -- № 11. -- С. 45--56.

Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). Навчальний посібник. -- К.: Атіка, 2000.

Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніціпальне право). - К.: Атіка, 2000.

Боброва І.І. Роль асоціацій місцевих рад у політико-правовому механізмі функціонування місцевого самоврядування в Україні // Вісник Університету внутрішніх справ. -- 1999. -- № 9. -- С. 258--264.

Болдирєв С.В. Система місцевого самоврядування в Україні (теоретичний аспект) // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наукових праць. Випуск 4. -- Харків: Ін-т державного будівництва та місцевого самоврядування, 2002. -- С. 123--128.

Борденюк В. Деякі проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування у містах з районним поділом // Право України. -- 2001. -- № 2 . -- С. 53--57.

Васильєв В.И. Местное самоуправление. - М., 1999.

Воронов М.П. Організаційно-правові проблеми становлення місцевого самоврядування в Україні // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4--5 грудня 2001 р. / За ред. М.І. Панова. -- Харків: Над. юрид. акад. України, 2002. -- С. 59--63.

Гладун З. Поняття і зміст державного управління: адміністративно-правовий аналіз. - Львів, 1996.

Головченко В., Корпань О. Конституційні принципи місцевого самоврядування // Право України. -- 1998. -- № 3. - С. 14-17.

Делія Ю. Місцеве самоврядування як суб'єкт конституційних правовідносин // Право України. -- 1999. -- № 11. -- С. 24--27.

Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. Авер'янова В. Б. - К.: Юрінком Інтер, 1998.

Журавський В.С., Серьогін В.О., Ярмиш О.Н. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні. - К.: Концерн „Видавничий Дім „Ін Юре”, 2004.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»: науково--практичний коментар / Ред. кол.: В.Ф. Опришко (голова), М.Ф. Верменчук, В.В. Медведчук та ін. -- К.: Ін-т зак-ства Верх. Ради України, 1999.

Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні. -- К.: Ін Юре, 1997.

Клімова Г.П. Інститут місцевого самоврядування в сучасній Украні // Державне будівництво та місцеве самоврядування: 36. наук, праць. Випуск 4. -- Харків: Ін-т держ. будівництва та місцевого самоврядування, 2002. -- С. 15--23.

Корнієнко І.М. Місцеве самоврядування: вибір зроблено, проблеми залишилися // Вісник Академії правових наук України. -- 1996. -- № 7. -- С. 87--92.

Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. - К.: Атіка, 2003.

Кравченко В.В. Конституційне право України. - К.: Атака, 2006.

Куйбіда В. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні: Монографія. -- Львів: Літопис, 2001.

Куйбіда В., Чушенко В. Поняття місцевого самоврядування в Україні // Право України. -- 1998. -- № 5. -- С. 17--21.

Мартиненко Ф. Децентралізація у здійсненні державної влади як конституційний принцип в Україні // Українсько-європейський журнал міжнародного та порівняльного права. Спеціальний випуск.- Том 1.- Вип. 2. - 2001. - С. 29.

Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. -- К.: Юрінком Інтер, 2001.

Мягченко М. Загальнотеоретичні засади діяльності органів самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування в Україні // Право України. -- 2000. -- № 7. -- С. 19--22.

Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. -- Львів: Літопис, 2002.

Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування / За ред. В.В. Кравченка. - К., 2000.

33. Серьогіна С.Г. Форми діяльності місцевих рад: проблеми правового регулювання і реалізації // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4--5 грудня 2001 р. / За ред. М.І. Панова. -- Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. -- С. 56--59.

34. Ткаченко А. Місцеве самоврядування в Україні на сучасному етапі: проблеми становлення і перспективи розвитку // Голос України. -- 1999. -- № 155. -- 21 серпня.

Размещено на Allbest.ru