Конституция России: природа, эволюция, современность

Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" говорит, что порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и настоящим Федеральным законом (выделено мной - С.А.). Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции Российской Федерации.

Указание на ст. 137 понятно, но вот слова "и настоящим Федеральным законом" вызывают вопрос. Надо ли понимать так, что изменения в ст. 137 по правилам Закона 1998 г. направляются субъектам РФ и требуют их одобрения? Думается, нет. Часть 1 ст. 137 однозначно требует принятия федерального конституционного закона, а не закона о поправке по процедуре федерального конституционного закона (что нужно по ст. 136 Конституции). Принятый в установленном порядке федеральный конституционный закон отразит принятие в состав РФ нового субъекта, образование нового субъекта, изменение статуса субъекта. Правовые последствия наступают с вступлением в силу данного конституционного закона без дополнительных ожиданий.

Как уже было сказано в главе 1, четвертый вариант изменения Конституции РФ связан с отражением в ее тексте нового наименования субъекта РФ. Как явствует из ч. 2 ст. 137, новое наименование принимается самим субъектом РФ и подлежит включению в Конституцию РФ. Постановлением КС РФ от 28 ноября 1995 г. о толковании части 2 статьи 137*(265) определено, что делается это указом Президента РФ. В постановлении КС четко сказано, что такое изменение наименования отражается в Конституции РФ указом Президента, так сказать, в бесспорных случаях. Не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, в целом РФ либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Коллизия подходов субъекта РФ и федеральных органов власти, включая самого Президента РФ, к изменению наименования, а соответственно и Конституции РФ, возможна. Нельзя исключать и неоднозначную реакцию других субъектов РФ, особенно соседей, на новое имя соответствующего субъекта. Поэтому, думается, даже для так называемого бесспорного случая вряд ли правильно оставить решение вопроса у двух инстанций - органа субъекта РФ и Президента РФ. Скорее всего, было бы нелишним получение Президентом заключения Совета Федерации - палаты федерального парламента, где представлены все субъекты РФ.

Кроме того, не соответствующий субъект и не Президент должны решать вопрос о том, что новое наименование не затрагивает названные выше моменты. Подход должен быть иным: достаточно обращения кого-либо, чтобы были приведены в действие механизмы взаимного согласования интересов. Мы указывали в главе 1, что органом, который в случае разногласий должен сказать окончательное слово, мог бы быть Конституционный Суд РФ. Однако пока этого его права прямо нигде не предусмотрено.

Завершая рассмотрение данной проблемы, следует поддержать предложение Ю.А. Юдина о том, что нужен общий федеральный закон, который урегулировал бы процедурные вопросы, связанные со всеми четырьмя способами внесения изменений в Конституцию*(266).

4.3.3 О способах принятия новой Конституции

Из предшествующих частей работы пока очевиден один путь появления нового Основного Закона: если возникла идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9. Причем в этом случае созываемое Конституционное Собрание либо подтвердит неизменность данной Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. Нигде еще нет ответа на вопрос, как понимать слово "разрабатывает": создается ли для этого Конституционная комиссия, сколько будет длиться эта разработка и т.д. Надо полагать, федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании ответит на эти вопросы.

Что касается способов принятия, то по ст. 135 Конституции в данном случае их может быть два: самим Конституционным Собранием двумя третями от общего числа его членов или всенародным голосованием.

Конституция не отвечает на вопрос: а можно ли подготовить вообще новый текст Конституции, вынести его на референдум, принять таким путем и тем самым "опрокинуть" действующую Конституцию с ее усложненным порядком пересмотра?

Обратимся для этого к Федеральному конституционному закону о референдуме РФ 1995 г.*(267). Согласно ст. 1 данного ФКЗ, референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Достаточно очевидно, что проект новой Конституции РФ - в этом смысле также законопроект. Следовательно, вроде бы его можно выносить на референдум. Однако в ст. 3 сказано, что на референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. Помимо Конституционного Собрания другим инициатором всероссийского референдума могут быть сами граждане РФ - если не менее 2 млн. подписалось за проведение референдума с соответствующей формулировкой (ст. 8 Закона). Естественно, надо четко выяснить: не будет ли на основании ст. 3 дано такое толкование ситуации, что лишь в случае, если Конституционное Собрание ставит вопрос о новой Конституции, референдум возможен?

Думается, что один вариант принятия новой Конституции отнюдь не исключает другой. Поэтому мы считаем вполне возможной разработку проекта новой Конституции, сбор 2 млн. подписей за вынесение ее на референдум, проведение референдума и принятие таким путем новой Конституции. В практике многих стран принятие новой конституции отнюдь не всегда выглядит как реформа действующей конституции. Да и в нашей стране на предшествующих этапах принятие новой конституции отнюдь не выглядело как переработка действующей. Поэтому приходится вновь напомнить вывод, который был сделан в первой главе: речь идет в России о намеренно усложненном порядке появления новой Конституции для того, чтобы продлить действие данной Конституции. Между тем социально-экономическое и политическое развитие страны может потребовать появления принципиально нового Основного Закона. И на этот счет также надо иметь легитимный путь.

Отметим, что само по себе принятие новой Конституции России референдумом кажется не самым лучшим вариантом. Ранее уже говорилось о том, в какой обстановке шла кампания за принятие действующей Конституции, поэтому не будем повторяться. С формальной точки зрения Конституция была принята демократическим путем, поскольку голосование на референдуме считается высшим непосредственным выражением власти народа, о чем сказано в ст. 3 самой новой Конституции. Но останется в истории тот факт, что сначала был разогнан парламент страны, применены танки для расстрела его здания, распущены все нижестоящие представительные органы власти, приостановлена деятельность Конституционного Суда РФ, вся полнота власти сконцентрировалась в руках Президента, который, в свою очередь, был объявлен отстраненным от власти Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ.

Население в этой ситуации проявило довольно ощутимую пассивность участия в выборах и референдуме. Из 107 млн. избирателей приняло участие в референдуме 58 млн. Таким образом, 49 млн. вообще не пришли на участки для голосования. Естественно, оппозиционно настроенные Б.Н. Ельцину силы тут же заявили, что референдум не отражает объективную картину, что не пришедших также надо считать не поддержавшими Конституцию. Особенно если учесть, что из принявших участие в голосовании 23 млн. проголосовало против принятия Конституции, получается, по мнению оппозиции, что 72 млн. граждан, т.е. две трети, не приемлют этой Конституции. Казалось бы, при вынесении проекта Конституции на референдум можно говорить о расчете на мудрость народа. На этом и строится вся официальная пропаганда о пользе всенародного голосования 12 декабря 1993 г. Но, как говорилось ранее, расчет был также на страх народа, на его боязнь осложнений. Подавляющее большинство граждан, наученных горьким опытом отечественной истории, предпочло не спорить с реальной властью*(268). Все эти моменты следует учесть на будущее. Однако иного пути принятия новой Конституции России, кроме как путем референдума, мы пока не видим. К тому же это было логичнее, чем принимать Конституцию на Конституционном Собрании. Ведь в Законе о референдуме сказано, что решение, принятое путем референдума, может быть отменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме РФ. И хотя сама Конституция позволяет принять новый Основной Закон Конституционному Собранию, вынесение его на референдум было бы проявлением уважения к народу. Но в новой Конституции надо предусмотреть возможность внесения изменений в ее текст актами парламента (конечно, квалифицированным большинством), а также принятия им последующей Конституции. Голосуя на референдуме за Конституцию в целом, народ тем самым поддержал бы и такое правило, вручая принятие Основного Закона избранному им парламенту.

4.4 Конституционализм

Пришло время ответить на последний вопрос, связанный с Конституцией РФ: существует ли в современной России конституционализм? Для этого прежде следует выяснить, что такое конституционализм.

К проблематике конституционализма обращались авторы в советское время*(269), есть и некоторые современные работы*(270).

Что же такое конституционализм? По мнению И.М.Степанова, высказанному им в работе 1996 г., в широком смысле это явление охватывает теорию Конституции, историю и практику развития той или иной страны, группы стран, мирового сообщества в целом. В узком смысле под конституционализмом понимается система знаний о фундаментальных ценностях демократии: их составе, формах выражения, методах и степени реализации*(271). В статье 1992 г. И.М.Степанов обозначил конституционализм как систему представлений об общедемократических, общецивилизационных политико-правовых ценностях государственно организованного общества*(272).

Можно было бы согласиться с таким подходом, однако при одном условии. Указанные общие ценности следует трактовать как набор нужных, желательных в любой стране. Однако нельзя их рассматривать как некую аксиоматическую заданность и соизмерять с нею то, что имеет место в конкретном государстве. В этом случае анализ реальности, в том числе и достижений соответствующего общества, невольно подменяется формальными критериями: есть все из набора - значит, государство может похвалиться наличием конституционализма, чего-то недостает - значит, до "подлинного" конституционализма еще путь не пройден.

Кроме того, само понятие "общедемократических", "общецивилизационных" ценностей весьма относительно. Ведь даже страны, считающиеся демократическими, отнюдь не обладают рядом элементов, которые считаются традиционными для демократически организованного государства. К примеру, Великобритания не имеет конституции, нет там конституционного суда, строгого провозглашения теории разделения властей, верхняя палата носит отпечаток архаично-наследственного порядка формирования и т.д. Вроде есть основания отказать ей в наличии конституционализма, но вряд ли у кого хватит смелости это сделать, поскольку есть формальные критерии и есть практика конституционализма. В свою очередь, некоторые республики бывшего СССР могут похвастаться тем, что весь набор конституционных ценностей они имеют, вплоть до конституционного суда или комитета конституционного надзора, однако с обеспечением демократических прав и свобод дела там обстоят отнюдь не идеально.

Думается, конституционализм следует связывать в четырьмя главными моментами: конституционные идеи; наличие соответствующего нормативно-правового фундамента; достижение определенного фактического режима; система защиты конституционного строя и конституции.

4.4.1 Конституционные идеи

Предпосылку конституционализма составляют конституционные идеи. Их может быть много. Попытаемся назвать главные, хотя не исключаем упрека - что-то может быть упущено. Но тем не менее.

Во-первых, прежде всего конституционализм есть там, где главное не в наличии текста Конституции - хотя архиважно, что все же он имеется (об этом чуть позже), - а в глубоком почитании связанности государства и общества правом, законом.

Во-вторых, конституционализм состоит во внедрении в общественное сознание и бытие людей идеи высокого авторитета человеческой личности, уважения ее достоинства.

В-третьих, конституционализм означает участие непосредственно народа в осуществлении функций власти, не просто наличие определенных государственных органов, но демократический порядок их формирования, всеобщую подчиненность интересам народа деятельности этих органов.

В-четвертых, конституционализм - это и наличие процессуальных механизмов защиты прав и свобод граждан, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, создания и участия в государственно-политических делах общественных объединений.

В-пятых, конституционализм есть и общественное сознание, построенное на убежденности в необходимости и пользе институтов власти и государственных законов, их оформляющих, возможности достижения социальной справедливости и защиты обоснованных интересов посредством своих действий и шагов властей, основанных на нормах права.

4.4.2 Нормативно-правовой фундамент

Предпосылкой конституционализма, как уже сказано, является наличие нормативно-правового фундамента. Проявляется данное требование в нескольких направлениях.

Прежде всего, в условиях нашей страны рациональнее всего говорить о пользе наличия самого официального текста Конституции. Трудно обеспечивать реализацию названных выше конституционных идей, если вместо единого текста появляются разрозненные решения. Единый текст Конституции РФ имеет конституирующее значение для общества и государства, это огромный политико-организующий и социальный фактор. Не случайно с принятием новой Конституции связывается окончание одного и начало нового этапа в социально-политической истории страны. Мы говорили в первой главе об учредительном характере Конституции, и в этом плане можно считать каждую новую конституцию обозначением тех или иных граней в конституционализме.

Наличие единого текста - конечно, не самоцель. Конституционализм выражается в том, что посредством Конституции закрепляется набор конституционно-правовых институтов. Мы не можем согласиться с тем, что на предшествующих этапах истории Советского государства хотя и существовали многие эти институты, но конституционализма вообще не было. Есть конституционализм как абстрактное понятие, как идеальная модель. Есть и конституционализм конкретной страны. К примеру, у нас не было профессионального парламента. Но ведь концепцией власти того времени и не предусматривался такой орган. Считалось, что лучше, когда депутаты не порывают с выполнением производственных функций, когда они связаны со своими трудовыми коллективами, ответственны перед избирателями и могут быть ими отозваны. Отказать какой-то стране в попытках создания своей модели государственной власти никак нельзя. Где сказано, что она должна идти путем других стран? И почему принцип ответственных перед народом депутатов хуже, чем принцип так называемого свободного мандата и неответственности депутатов перед избирателями? Следовательно, могут быть разные модели конституционализма, и трудно по каким-то формальным критериям одни признавать хорошими, другие - плохими. К тому же ведь модель и практика - это разные вещи. Многие благие идеи представительной демократии были попросту извращены в прежние времена, и считать это конституционализмом было бы неверно.

В этом плане можно сказать в общем и целом о том, что конституционно-правовые институты в совокупности создают демократический конституционализм, когда в них отражаются:

- демократическое общество и государство;

- свобода личности, демократические права и свобода граждан;

- инструменты власти, сочетающие прямое народовластие, и органы, формируемые демократическим путем, испытывающие на себе влияние народа, имеющие необходимые полномочия и средства воздействия друг на друга;

- избирательная система, основанная на всеобщности, свободе и состязательности выборов;

- политический плюрализм и многопартийность.

4.4.3 Политический режим

Третьим компонентом конституционализма является наличие определенного фактического политического режима, адекватного конституции. Разумеется, здесь надо сразу уточнить, о чем идет речь. Может быть налицо реакционная конституция и соответствующий ей политический режим. Ни о каком конституционализме в данном случае говорить нельзя. Мы предполагаем иное: демократическую конституцию и вытекающий из нее политический режим. Не может быть такого перекоса, когда конституция звучит демократически, а режим ей не соответствует - как это было, например, при принятии Конституции СССР 1936 г.

Вопросы вызывает и такая ситуация, когда Конституция ущербна, тоталитарна, а фактический порядок становится демократичным. В данном случае следовало бы как можно скорее заменить данную конституцию новой, соответствующей реальному режиму. Иначе могут найтись силы, которые по формальному признаку противоречия Конституции фактического демократического порядка сворачивают его. Не очень желательна и такая ситуация, когда Конституция демократична, но фактический порядок еще "демократичнее", поскольку речь идет в этом случае об угрозе анархии и отсутствии дисциплины.

Таким образом, проблема соответствия конституции фактическим общественным отношениям является вечной. Ее решает каждая страна, не составляет исключения и Россия.

Конституционализм предполагает определенную стабильность конституционно-правовых институтов. Мы обращались к данному вопросу в первой главе. Подчеркнем, что речь идет отнюдь не о том, чтобы делать признаком конституционализма сохранение всех без исключения институтов, заложенных в конкретной Конституции. К примеру, страна могла не иметь президента, затем ввести данный пост, а по прошествии какого-то времени его упразднить. Сказать, что при этом произошел отказ от конституционализма, было бы преувеличением. Есть функции высшей власти, они существуют объективно. А вот как их распределить, кому что поручить, какие органы для этого иметь - дело конкретного строя. Вот если будет иметь место узурпация власти, сосредоточение всех функций в руках одного лица или узкого круга лиц - тогда можно говорить об утрате конституционализма, даже если новый порядок будет оформлен принятием очередной Конституции.

4.4.4 Система защиты конституционного строя и конституции

Четвертый компонент конституционализма - система защиты конституционного строя и Конституции. Конституционализм требует верховенства Конституции РФ. Нельзя подменять ее положения ни федеральным конституционным законом, ни федеральным законом, ни тем более указом Президента или актом Правительства. В федеративном государстве не может быть низведения на "нет" Конституции всего государства конституцией, уставом субъекта. Верховенство связано не только с субординацией актов, но также и обеспечением авторитета Конституции, в том числе в общественном сознании, о чем уже шла речь.

Задачу защиты Конституции и ее ценностей выполняют, с одной стороны, все государственные органы, органы местного самоуправления, более того - любые общественные объединения. Специфические функции возложены на Конституционный Суд РФ, конституционные, уставные суды (палаты) субъектов РФ. С другой стороны (и это очень важно), нужна система гарантий непосредственного участия граждан в защите Конституции, чтобы это было и обеспечением интересов народа, и не переросло в стихийные волнения, в том числе и инспирированные под флагом защиты Конституции.

Итак, конституционализм - сложная общественно-политическая модель. Ее компоненты позволяют захватить общество светлыми идеями, сделать их содержанием конкретного основного закона, превратить в набор конституционно-правовых институтов, жить в соответствии с ними при должном политическом режиме и защищать ценности конституционной демократии. Конституционализм - это идеал, к которому должно стремиться общество, идущее по пути социального прогресса. Хочется надеяться на то, что конституционализм - это база и ориентир политического развития современной России.

Размещено на Allbest.ru