Конституционное право России

Работая с избирателями, парламентарии обязаны принимать меры, направленные на обеспечение прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы; способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.

Парламентарии информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Принимая меры, обеспечивающие права, свободы и законные интересы избирателей, парламентарии взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, с депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с политическими партиями и иными общественными объединениями.

Депутату Государственной Думы для работы с избирателями ежемесячно предоставляются соответствующие дни. Депутатам Государственной Думы в их избирательном округе или на территории субъекта Российской Федерации, в границах которого находится этот округ, либо в определенном соответствующим депутатским объединением регионе руководители исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления для осуществления полномочий депутата предоставляют транспорт, отдельное помещение, оборудованное мебелью, средствами связи, в том числе правительственной, и необходимой оргтехникой, а также извещают население о месте и времени встречи депутата с избирателями и выделяют для этого помещение.

Главы администраций в пределах своих полномочий несут персональную ответственность за создание условий для нормальной деятельности парламентариев.

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации обязаны соблюдать правила парламентской этики. Так, согласно Регламенту Государственной Думы, выступающий в ней не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня заседания.

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют в налоговые органы декларацию о доходах и сведения об изменении своего имущественного положения одновременно с представлением их соответственно в Государственную Думу и Совет Федерации. Информация о нарушениях, выявленных в результате проверки налоговыми органами, подлежит опубликованию в "Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации".

Возлагая на парламентариев самые ответственные обязанности, законодательство предоставляет им все необходимые для работы условия. Эти условия, позволяющие успешно решать стоящие перед ними задачи, - важнейшие гарантии их плодотворной деятельности.

Такие гарантии устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", другими федеральными законами, а также Временным положением об обеспечении деятельности членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В качестве этих гарантий выступают прежде всего права парламентариев на условия работы, обеспечивающие эффективное и беспрепятственное осуществление их полномочий, а также обязанности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц создавать эти условия.

Согласно Конституции РФ (ст. 104) и названному ранее Федеральному закону о статусе депутатов (ст. 11), члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают правом законодательной инициативы. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Законодательные инициативы подлежат обязательному рассмотрению в Государственной Думе.

Парламентарии обеих палат пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым соответствующей палатой, а также комитетом, комиссией палаты, членами которых они состоят.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы лично участвует в заседании своей палаты, а также комитета или комиссии, членом которой он состоит.

Если парламентарий не может присутствовать на заседании соответствующей палаты, комитета, комиссии по уважительной причине, он заблаговременно информирует об этом соответствующего председателя палаты, председателя комитета, комиссии.

Член Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государственной Думы, а депутат Государственной Думы - на всех заседаниях Совета Федерации.

Депутат и группа депутатов Государственной Думы, а также член, группа членов Совета Федерации вправе обращаться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный палатой срок.

Запрос, внесенный в письменной форме, и письменный ответ на него оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения членов (депутатов) палаты иным путем.

Запрос призван служить средством контроля Совета Федерации и Государственной Думы за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, которым он адресуется, средством выявления и устранения недостатков в их работе.

Депутат или группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с вопросом к любому члену Правительства РФ на заседании палаты. Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения члена Правительства РФ. Если приглашенный член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ члена Правительства доводится до сведения депутатов.

По роду своей деятельности депутату Государственной Думы нередко приходится встречаться с руководящими работниками государственных органов, обращаться в различные государственные и иные организации, к должностным лицам. В связи с этим по вопросам своей деятельности депутаты пользуются правом безотлагательного приема их руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований. Аналогичным правом обладают и члены Совета Федерации.

Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также предприятия, учреждения и организации, должностные лица, к которым обратился парламентарий по вопросам, связанным с его деятельностью, обязаны дать ему ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им документы или сведения безотлагательно.

При необходимости проведения в связи с обращением члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов руководители органов и должностные лица обязаны сообщить ему об этом в трехдневный срок со дня получения его обращения. Окончательный ответ представляется не позднее 20 дней со дня получения обращения. Члены Совета Федерации имеют право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных ими в обращении вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения они должны быть извещены заблаговременно, но не позднее чем за три дня.

Вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в деятельность органов дознания, следователей и судов не допускается.

Важное значение имеют установленные законом гарантии получения депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации необходимой им информации. Они обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания, документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, иными государственными органами и общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

При обращении депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации должностные лица обеспечивают их по вопросам, связанным с парламентской деятельностью, консультациями специалистов, безотлагательно предоставляют необходимую им информацию и документацию независимо от степени секретности в соответствии с федеральным законодательством о государственной тайне.

Парламентарии пользуются преимущественным правом выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации. При этом материалы, представляемые ими по поручению соответствующей палаты, комитета или комиссии, а также депутатского объединения, подлежат обязательному опубликованию или распространению через государственные средства массовой информации в срок, согласованный с депутатом (членом Совета Федерации), но не позднее семи дней после обращения. Редактирование представляемых депутатом (членом Совета Федерации) материалов без его согласия не допускается.

Наряду с этим федеральное законодательство устанавливает для парламентариев дополнительные юридические гарантии охраны их прав в области трудовых, административно-правовых, уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений.

По Конституции РФ (ст. 98) и Федеральному закону о статусе депутатов член Совета Федерации и депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Однако следует иметь в виду, что, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г., эти положения распространяются лишь на действия по осуществлению парламентариями их деятельности в качестве депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.

В случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, применительно к действиям, не относящимся к осуществлению парламентской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания.

Неприкосновенность депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации распространяется на их жилые, служебные помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые ими средства связи, на принадлежащие им документы.

Депутат Государственной Думы и член Совета Федерации не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и за другие действия, соответствующие их статусу, в том числе и по истечении срока их полномочий. Это положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации были допущены публичные оскорбления или клевета и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.

Депутат Государственной Думы или член Совета Федерации вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих обязанностей.

Вопрос о лишении депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой. Для получения согласия на привлечение к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание, кроме случаев задержания на месте преступления, арест и обыск депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации Генеральный прокурор вносит в соответствующую палату представление.

Палата не позднее чем в недельный срок со дня внесения представления Генерального прокурора рассматривает это представление, принимает по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса в палате вправе участвовать ее член (депутат), в отношении которого внесено представление.

Жизнь и здоровье депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации подлежат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета. Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случае гибели (смерти) депутата (или члена Совета Федерации), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного повреждения его здоровью в связи с осуществлением им парламентских полномочий или в случае причинения депутату (члену) в связи с осуществлением им своих полномочий увечья или иного повреждения здоровья, как не повлекших стойкой утраты трудоспособности, так и повлекших стойкую утрату трудоспособности.

В случае причинения депутату Государственной Думы или члену Совета Федерации в связи с осуществлением им своих полномочий увечья или иного повреждения здоровья, повлекших стойкую утрату трудоспособности, ему ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением на момент выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию.

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации освобождаются на срок их полномочий от призыва на военную службу и на военные сборы.

Срок полномочий депутата Государственной Думы засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или на службу в течение трех месяцев после прекращения депутатских полномочий.

Депутату Государственной Думы по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Государственной Думы, приостанавливают свою службу в ранее занимаемых должностях на период осуществления депутатских полномочий, по окончании срока депутатских полномочий вправе продолжить военную службу (службу в органах внутренних дел, органах прокуратуры) или досрочно уволиться с военной службы (службы в органах внутренних дел, органах прокуратуры). По окончании депутатских полномочий им предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по профилю либо с их согласия по иному месту службы.

Федеральное законодательство предусматривает обеспечение материально-финансовых условий для осуществления членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы своих полномочий.

Члену Совета Федерации ежемесячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением его полномочий. Размер этих расходов определяется решением Совета Федерации <*>. При этом выплаты по возмещению расходов, связанных с осуществлением членом Совета Федерации его деятельности, не облагаются подоходным налогом.

Члену Совета Федерации возмещаются вызванные проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им работы в Совете Федерации расходы по проживанию в гостинице или найму жилого помещения и суточные.

Все депутаты Государственной Думы независимо от занимаемой должности, за исключением Председателя Государственной Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение, которое состоит из должностного оклада и надбавок к нему. Депутату устанавливается ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере должностного оклада федерального министра и надбавок к этому окладу. Председателю Государственной Думы устанавливается ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере должностного оклада Председателя Правительства РФ и надбавок к этому окладу.

Депутату Государственной Думы ежемесячно возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда. При этом выплаты по возмещению расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, не облагаются подоходным налогом.

Депутату Государственной Думы возмещаются вызванные проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им депутатской деятельности расходы по проживанию в гостинице или найму жилого помещения, а также суточные. Ему и членам его семьи оплачиваются также расходы, связанные с переездом в Москву для выполнения депутатом его полномочий, и расходы, связанные с их переездом к постоянному месту жительства по прекращении его депутатских полномочий. При переезде в Москву депутату и членам его семьи выплачивается единовременное денежное пособие: депутату - в размере одного ежемесячного денежного оклада, каждому члену его семьи - по 0,5 этого оклада.

В случае роспуска Государственной Думы ее депутаты получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока полномочий депутатов, из расчета их ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских полномочий; в этом случае на депутатов распространяются гарантии трудовых прав, предусмотренные федеральным законодательством для депутатов Государственной Думы Федерального Собрания.

Депутату Государственной Думы и проживающим совместно с ним членам его семьи, находящимся на день роспуска Государственной Думы вне своего постоянного места жительства, обеспечиваются бесплатный проезд и провоз принадлежащего им имущества к постоянному месту жительства.

Депутату Государственной Думы, имеющему трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по возрасту, полномочия которого прекращены в связи с роспуском Государственной Думы, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством пенсионного возраста. При этом размер пенсии не может составлять менее 75 процентов ежемесячного денежного вознаграждения депутата.

Депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере их двойного ежемесячного денежного вознаграждения. Им также предоставляется медицинское и бытовое обеспечение на условиях, установленных для членов Правительства Российской Федерации.

Федеральным законодательством предусматривается ряд других гарантий для выполнения депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации своей работы.

Депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации для осуществления ими своей деятельности в здании соответствующей палаты предоставляются отдельные служебные помещения. Они пользуются в связи с осуществлением ими своих полномочий правительственной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации на территории Российской Федерации. Все услуги связи они получают вне очереди. Все виды их почтовых и телеграфных отправлений пересылаются, обрабатываются и доставляются в разряде правительственных, а расходы по использованию средств связи возмещаются за счет федерального бюджета. Они пользуются правом бесплатных телефонных переговоров.

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, а также право внеочередного приобретения проездных документов.

Администрации государственных и муниципальных гостиниц обязаны в течение часа предоставить депутату (члену) отдельный номер с телефоном.

Депутатам Государственной Думы, не имеющим в Москве жилой площади, по их заявлению в течение трех месяцев со дня начала работы Государственной Думы данного созыва предоставляется служебная жилая площадь (квартира с мебелью и телефоном) для проживания, которую они обязаны освободить не позднее одного месяца со дня прекращения их депутатских полномочий <*>. Занимаемая депутатом и членами его семьи жилая площадь по постоянному месту жительства бронируется на время его отсутствия в связи с осуществлением депутатских полномочий.

В Москве члену Совета Федерации номер в гостинице предоставляется на постоянной основе.

Расходы органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, связанные с материальным обеспечением деятельности депутатов и членов Совета Федерации, относятся на счет федерального бюджета.

Член Совета Федерации вправе иметь до пяти помощников, работающих на основании трудового договора (контракта), а также не более пяти помощников, работающих на общественных началах <*>. Депутат Государственной Думы тоже вправе иметь до пяти помощников: по работе в палате (одного помощника) и по работе в своем избирательном округе (для депутатов, избранных по одномандатным округам) или по работе в регионе, определяемом соответствующими депутатскими объединениями (для депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу). Депутаты сами определяют общее число своих помощников и распределяют обязанности между ними. Они вправе иметь также помощников, работающих на общественных началах.

Важное значение с точки зрения обеспечения парламентариям нормальных условий работы имеет установленная Федеральным законом о статусе депутатов ответственность за невыполнение их законных требований; за неправомерное воздействие на парламентариев, членов их семей и других их родственников; за посягательство на честь и достоинство депутатов (членов Совета Федерации); за нарушение их неприкосновенности.

Невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений законных требований парламентариев либо создание им препятствий в осуществлении их деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных Федеральным законом сроков и порядка предоставления информации и ответов на их запросы и обращения; неправомерное воздействие на парламентариев, членов их семей и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения их парламентской деятельности или изменения ее характера; оскорбление депутатов (членов Совета Федерации), в том числе при исполнении ими своих обязанностей, а равно клевета в отношении депутата (члена Совета Федерации) либо распространение информации о его деятельности в искаженном виде, нарушение федерального законодательства, регулирующего вопросы неприкосновенности депутатов и членов Совета Федерации, влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством Российской Федерации.

Парламентарии имеют удостоверения, являющиеся их основными документами, подтверждающими их личность и полномочия, и нагрудные знаки соответственно "Член Совета Федерации" <*> и "Депутат Государственной Думы", которыми они пользуются в течение срока своих полномочий.

Удостоверения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации <*> - это документы, дающие право беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации, воинские части, общественные объединения.

§ 7. Акты Федерального Собрания и его палат. Законодательный процесс

Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания Российской Федерации являются принимаемые им акты. Основные акты Федерального Собрания - это законы.

Закон характеризуется рядом черт. Он принимается только палатами Федерального Собрания и выражает волю народа Российской Федерации. Закон содержит правовые нормы и потому является нормативным актом. Он обязателен к исполнению всеми государственными органами, действующими на территории Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами. Ему должны соответствовать акты всех других государственных органов. Закон имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации. Он является юридической базой деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан и обладает высшей юридической силой по сравнению с любыми актами государственных органов, кроме Конституции РФ, которой закон не может противоречить.

В соответствии с Конституцией (ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3) <*>.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. К их числу относятся: чрезвычайное положение (ст. 56); принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ст. 65); изменение статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66); описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70); референдум (ст. 84); режим военного положения (ст. 87); введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения (ст. 88); порядок деятельности Правительства РФ (ст. 114); установление судебной системы Российской Федерации (ст. 118); установление полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ст. 128); созыв Конституционного Собрания (ст. 135).

Законы принимаются палатами Федерального Собрания в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания. В Российской Федерации законодательный процесс состоит из нескольких стадий.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Согласно ст. 104 Конституции, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками. Во вторую же группу входят те из них, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Статья 104 Конституции устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Законопроекты, исходящие из государственных органов, общественных объединений, от граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Согласно Регламенту Государственной Думы, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104 (ч. 3) Конституции РФ).

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства, внесение которых в соответствии со ст. 104 Конституции требует обязательного заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Вторая стадия законодательного процесса - предварительное рассмотрение законопроектов.

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту.

Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный комитет по законопроекту.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний (ст. 109 Регламента Государственной Думы).

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Это рассмотрение может осуществляться в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение в соответствии с действующим законодательством и Регламентом Государственной Думы.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней направляется субъектам права законодательной инициативы, а в случае принятия законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Этот срок не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Законопроект вместе с материалами к нему, включающими проект постановления Государственной Думы по законопроекту; таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, а также таблица поправок, рекомендуемых к отклонению; таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений; текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении); заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект рассылаются Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении <*> и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложения о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий в законопроекте, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Четвертая стадия законодательного процесса - принятие закона.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией (ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Пятая стадия законодательного процесса - рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон в срок не более 48 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.

Конституция (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации после их принятия Государственной Думой. К их числу относятся законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Согласно ст. 108 Конституции, обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат и все федеральные конституционные законы.

После поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя определяют комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону.

В отношении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в заключениях по которому комитет предлагает одобрить федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации принимает одно из следующих решений: согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой закон на рассмотрение Совета Федерации или отклонить решение комитета и включить в повестку дня Совета Федерации закон, принятый Государственной Думой.

Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня палаты рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Российской Федерации, настаивают на рассмотрении закона Советом Федерации или если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

В случае, если комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в течение 14 дней со дня его поступления в Совет Федерации не представил его Председателю заключения по федеральному закону, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя принимает одно из следующих решений: включить в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации; направить федеральный закон Президенту РФ для подписания и обнародования как считающийся одобренным Советом Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение 14 дней.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов данной палаты, а постановление об одобрении федерального конституционного закона - большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа ее членов.

Федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, если в течение 14 дней он не был рассмотрен им (ч. 4 ст. 105 Конституции).

Следует иметь в виду, что, согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ, рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться по ч. 4 ст. 105 не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации.

Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации.

В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей этого закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Постановление Совета Федерации об отклонении или одобрении принятого Государственной Думой федерального закона по результатам его рассмотрения в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. В случае принятия Советом Федерации решения об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона его текст вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.

Особая стадия законодательного процесса - преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов.

Если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он направляется Советом Государственной Думы в ответственный комитет палаты, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения о преодолении возникших разногласий на рассмотрение палаты.

По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий; принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции; снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть образована согласительная комиссия. Она создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации

Члены согласительной комиссии от Совета Федерации избираются им и образуют депутацию от Совета Федерации в согласительной комиссии. Избранными считаются те члены Совета Федерации, которые получили наибольшее число голосов из всех предложенных на заседании палаты кандидатур, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании.

Решение об избрании депутатов Государственной Думы в состав согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов от общего числа депутатов.

Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст соответствующего федерального закона. Решения комиссии принимаются раздельным голосованием членов комиссии от каждой из палат. Комиссия принимает решение открытым голосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии от каждой из палат.

По итогам работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В этой таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Протокол согласительной комиссии и сопоставительная таблица, а также федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы на рассмотрение Совета Государственной Думы для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие поправки, выходящие за пределы этих предложений, Государственная Дума не рассматривает.

В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить продолжить ее работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления комиссией новых предложений. Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в ее работе. Государственная Дума принимает решение по предложению согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный закон в редакции, учитывающей предложения согласительной комиссии, которые были одобрены Государственной Думой, направляется в Совет Федерации в течение пяти дней с приложением необходимых материалов.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложений согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.