Российский федерализм

3. Установление федеральным центров, в сфере социальной политики такой модели отношений, при которой происходят явные перекосы и в основном вся социальная ответственность даже за социальные реформы, предлагаемые самим федеральным центром возлагается (а проще -- перекладывается) на региональные власти при этом параллельно происходит сокращение финансовой обеспеченности регионов через реформирование налогово-бюджетных отношений.

Источником противоречий в экономическом развитии явилось, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации. Известная нестабильность федеративных отношений и постоянный уход нормативно-правового регулирования то в «договорную», то в «указную» плоскости во многом обусловлены недостатками системы конституционно-правового регулирования федеративных отношений.

Закономерно, что подобная политика федерального центра порождает встречную реакцию субъектов, которая в 1990-е гг. выражалась, прежде всего, в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также в попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.

К 2002 г. очевидным стало вхождение российского федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.

Асимметрия Российской Федерации сложилась как результат действия двух основных факторов.

Во-первых, это одновременное существование в рамках федерации шести видов субъектов, сформированных по двум основным критериям территориально-демографическому и национальному.

Во-вторых, это беспрецедентные в мировой практике диспропорции в экономическом развитии субъектов, когда разрывы между отдельными субъектами по численности населения, стоимости основных фондов и величине промышленной продукции составляют 100 раз и более а разрыв величины валового регионального продукта (ВРП) на душу населения и среднедушевых доходов между субъектами федерации -- 20 раз

Асимметричность нашла свое развитие в практике заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, породивших тенденцию формирования фактически индивидуализированного статуса у каждого отдельно взятого субъекта.

Субъектный состав Российской Федерации сегодня весьма разнообразен. Статья 5 Конституции РФ описывает видовой состав субъектов, подчеркивая при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Выделяется шесть видов субъектов РФ, что является ее отличительной особенностью в сравнении с другими федеративными государствами. Можно выделить три категории субъектов федерации, различающиеся особенностями статуса:

1. Республики. Это государства в составе Российской Федерации,

2. обладающие всей полнотой власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они образованны как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих (титульных наций). Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. При этом она имеет следующие государственные признаки:

· конституцию республики, республиканское законодательство

· систему органов государственной власти, которая устанавливается республикой самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти закрепленными федеральным законом;

· территорию, причем границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия;

· судебную систему;

· государственный язык;

· собственные символы.

3. Автономные округа и автономная область. Эти субъекты федерации также созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус отличается от статуса республик гораздо меньшим объемом прав. Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или области: Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, не входящие в состав других субъектов федерации, обладают практически тем же статусом, что и нижеследующие субъекты.

4. Края, области, города федерального значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ, а в качестве государственного языка в них используется только русский.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.

Для конституционно-правового статуса указанных выше субъектов федерации характерно наличие следующих элементов:

· устава;

· законодательства;

· системы органов государственной власти соответствующего субъекта федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом;

· территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного согласия органов власти сопредельных субъектов РФ,

· судебной системы;

· символики.

Конституция РФ, закрепляя республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации, признает их равноправными (ч. 1 Ст.5), провозглашает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст.5). Данными предписаниями Конституция РФ юридически устанавливает казалось бы, одинаковый правовой статус всех субъектов федерации.

Однако, наряду с этим конституционные нормы предписывают и иное. В частности, ч.5 ст. 66 Конституции РФ предоставляет право на изменение статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию России и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.

Возникает вопрос: если все субъекты федерации обладают (конституционно и фактически) равным правовым статусом то появляется ли практическая необходимость его изменения? Наверное, нет!

Вне сомнения подобное конституционное предписание в противовес ч.1 ст.5 Конституции РФ указывает на то что субъекты Российской Федерации имеют разностатусный характер своего правового положения. Более того, само конституционное выделение видов субъектов федерации - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - также подчеркивает, что их статус далеко не одинаков.

Исследователи предлагают разные варианты разрешения конституционных противоречий в области симметрии государственного устройства.

Первый. Низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и реорганизацию Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что ввиду объективных и субъективных факторов данный путь неприемлем.

Второй. Придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное государство. Такой путь для России также вряд ли оправдан.

Третий. Создание симметричной федерации, т. е федерации включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не имеющие статуса «внутренних государств». Полагаю что это наиболее правильный путь реализации предписаний гл. 1 Конституции РФ. Он имеет свои подварианты.

Одним из них является поднятие статуса всех субъектов федерации до уровня республики.

Другой вариант -- отказ от определения республик в качестве государств и построение федерации не по национально-территориальному, а по территориальному принципу. Могут быть и иные подходы.

В рамках третьего варианта возможно разумное укрупнение субъектов. Данный проект имеет, как представляет, значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.

Следует обратить внимание на один характерный аспект.Проведенные исследования правового статуса субъектов РФ и анализ ситуации последних лет, как ни парадоксально, убеждают в том, что федеральному центру действительно не нужны «сильные» регионы, с высокой степенью самодостаточности в решении экономических и социальных проблем территорий, самостоятельной политикой в этих и иных сферах в пределах даже согласованной с центром компетенции.

Такое понимание роли и места субъектов федерации в государственном устройстве России не приведет в ближайшей перспективе к установлению по-настоящему (с правовой, политической, экономической и иных точек зрения) равного их статуса в отношениях как с федеральным центром, так и между собой; наоборот, оно убеждает в правильности предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом управления.

Подобное заключение логично исходит из следующих выводов.

Во-первых, введение новых принципов формирования Совета Федерации, с одной стороны, отстранило руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от «прямого» их участия в управлении государственными делами на высшем уровне, с другой - привело к тому, что, по мнению аналитиков, деятельность Совета Федерации стала носить декоративный характер и он уже не является реальным рычагом сдержек и противовесом, тем более - балансом в расстановке политических сил.

Во-вторых введение института полномочных представителей Президента РФ и образование семи федеральных округов отодвинуло на «задний» план руководителей законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов федерации значительно сократило их возможности напрямую решать проблемы регионов в федеральном центре и отдалило на большую, чем прежде дистанцию от Президента РФ. Одновременно полномочные представители Президента РФ «обросли» в эти годы весомым набором федеральных территориальных органов власти и практически «подмяли» под себя деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, экономику, социальную сферу территорий, входящих в те или иные федеральные округа.

В-третьих, принятие федерального закона, закрепившего назначаемость губернаторов, обозначило чрезвычайно тревожную проблему: опасность дальнейшего ослабления роли губернаторов в системе исполнительной власти.

В-четвертых, федеральный центр «навязал» новые (свои) правила формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (что не в полной мере согласовывается с духом и буквой Конституции страны), при которых эти органы должны наполовину состоять из депутатов, избранных по спискам партий и общественно-политических движений.

При этом, как представляется, с одной стороны, неизбежно возникнут проблемы при формировании такого выборного органа, и он станет больше похожим на дискуссионный клуб, с другой -- подобный подход значительно ослабит позиции руководителей исполнительных органов государственной власти регионов, лишит мобильности в принятии важных управленческих решений.

В-пятых, на федеральном уровне происходит (пока скрытое) нивелирование налогового и бюджетного законодательства РФ с переносом большего объема прав и полномочий на федеральный центр и возложением максимальной социальной ответственности за исполнение полномочий на регионы и органы местного самоуправления при резком уменьшении здесь объема прав. Складывается о многом говорящая закономерность: степень централизации в указанной области прав и полномочий обратно пропорциональна степени децентрализации ответственности.

К сожалению тенденция такова, что ежегодно субъекты федерации и органы местного самоуправления теряют самые стабильные и легко собираемые доходные источники. Центр постепенно изъял налог на добавленную стоимость, отменил ряд местных налогов, целевые сборы в дорожный фонд, а теперь передает в регионы и муниципальные образования новые и соответственно трудно собираемые налоги (к примеру, введение акцизов на бензин, которые должны взиматься с АЗС). На местах порой не хватает средств на первоочередные расходы - зарплату бюджетникам, оплату повышенных тарифов на тепло- и электроэнергию.

Политика централизации всех доходов в Москве приводит к тому, что оставшиеся субъекты РФ - доноры дотационные территории и наряду с остальными вынуждены просить у федерального центра финансовую помощь. Практика подтверждает парадоксальный вывод: в России, как ни странно, выгодно быть бедным регионом. Все это не стимулирует руководство дотационных территорий привлекать инвестиции, способствовать росту экономики.

Принятые в 2003 г. законы о разграничении полномочий между центром и регионами и реформе местного самоуправления ставят на первый взгляд благие цели -- субъекты РФ и муниципальные образования должны иметь четкий перечень своих полномочий и собственные доходные источники для их исполнения. Однако известно лишь одно: на места передается основная масса базовых и затратных полномочий государства, что увеличивает нагрузку на бюджеты. За счет чего будет пополняться доходная составляющая регионального и местного бюджетов, остается проблемой, так как по-прежнему отсутствует приемлемая рабочая модель межбюджетных отношений на всех уровнях власти.

Самым сложным оказалось найти (придумать) справедливый механизм финансирования местной власти, поскольку для этого нужно подыскать налог, который можно собирать «в любой деревне, независимо от того, находится она на Крайнем Севере, в тайге или Подмосковье».

В данном даже тщательно просчитанное перераспределение налогов не позволит освободить «богатые» субъекты РФ от помощи «бедным». Предполагается, что новая процедура выравнивания будет прописана в Бюджетном кодексе. Напомним, что согласно официальным данным сейчас в России 18 регионов являются донорами, а 71 живет на дотации. Реформаторы надеются, что в недалеком будущем примерно треть территорий получит возможность отказаться от трансфертов из центра. В предложенной арифметике есть одно существенное «но». Новая схема не дает увеличения консолидированного федерального бюджета. Просто около 30 субъектов РФ станут чуть богаче только за счет того, что «богатые» регионы станут беднее.

В-шестых, и на этот факт следует обратить особое внимание, принятый Государственной Думой РФ 4 июля 2003 г. федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации"» фактически открыл дорогу двойным стандартам в федеративном устройстве страны и серьезно ущемляет права некоторых субъектов федерации, а именно - автономных округов. Базовые полномочия жизнеобеспечения этих территорий - экономические и социальные - передаются, если иного не предусмотрено федеральным законом или договором между автономией и «материнской» территорией, в управление областей и края. Так как появление подобного договора может (при скрытом нежелании его подписке стороны области или края) затянуться на годы, автономные округа вполне могут лишиться экономической, а значит, и политической самостоятельности. Таким образом, оставаясь юридически равноценными, членами федерации, автономии фактически становятся 6есправными придатками получивших более высокий статус области или края.

Принятие подобного закона открывает прямую дорогу для принудительного укрупнения субъектов РФ. Изменение административных границ перестает иметь принципиальное значение, если у региона не остается реальных ресурсов и прав на исполнение полномочий. Сам же автономный округ превращается в некую промежуточную инстанцию между субъектом федерации и субъектом муниципального управления.

Субъекты РФ требуют к себе грамотного и индивидуального подхода, и в интересах государства в целом такой подход обеспечить. Гораздо более правильным с точки зрения конституционных и правовых норм представляется поэтапное добровольное, экономически целесообразное слияние субъектов федерации. При этом главной целью объединения регионов должно быть, безусловно, построение более эффективной системы менеджмента территории, ведущее к усилению ее экономических позиций и повышению уровня жизни населения.

2.4 Новая модель государственного устройства Российской федерации

Любая модель федерализма может органично и эффективно функционировать лишь в том случае, если в ее основе лежат соответствующие стоящим перед ней задачам субъекты федерации, выступающие в качестве базовых элементов любой системы федерализма

Субъект федерации определяется как базовый элемент системы федеративных отношений, политико-территориальное образование в составе федерации, равноправное относительно других субъектов формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве, обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно федерального центра.

Однако надо иметь в виду, что субъект федерации есть политико-правовое оформление региона. Категория субъекта федерации максимально юридизирована и в правовой форме отражает экономические, культурные и другие параметры занимаемой субъектом территории.

Регион, таким образом, более содержательная категория, чем субъект федерации. Под регионом мы понимаем территорию, обладающую совокупностью общих, прежде всего социально-экономических, взаимосвязанных характеристик и вместе с иными регионами непосредственно входящую в социум, составляющую с ними социально-экономическую основу общества и государства. Сам регион вбирает в себя местные территориальные коллективы.

В настоящей работе для обозначения базового элемента системы нового российского федерализма предложено принять термин «регион нового типа». Такой выбор обусловлен стремлением подчеркнуть лежащую в основе выделения региона нового типа максимально достижимую общность социально-экономических характеристик данной территории, что в недостаточной степени обеспечивает категория субъекта федерации. В отличие от региона категория субъекта федерации имеет преимущественно юридическую и политическую природу, которая может полностью либо частично игнорировать естественно сложившиеся на данной территории социально-экономические условия.

Итак, еще раз подчеркнем, что регион -- субъект имеет двойственную сущность. Как элемент системы федеративных отношений (как субъект федерации) он представляет собой по преимуществу политико-правовое явление, но в то же время собственно регион- это прежде всего социально-экономическая система. Не будучи эффективной социально-экономической системой регион не в стоянии решать задачи в системе федеративных отношений.

Ключевым для обеспечения региональной экономической эффективности является вопрос о распределении налоговых и бюджетных отношении и полномочий между федерацией и регионами. Очевидная флуктуационность данной ключевой для развития государства характеристики может поставить под сомнение и будущее российского федерализма.

Реальный федерализм покоится на прочной основе федерализма бюджетного. В условиях же современного курса, взятого на перераспределение средств из регионов в центр, об эффективном реальном федерализме говорить затруднительно.

Государственный организм не может развиваться через искусственное ограничение какой-либо его части (в нашем случае регионов): при этом заложенные дисбалансы развития через какое-то время дадут знать о себе с непредсказуемыми последствиями. Понятно, что такая проникнутая недоверием политика центром выросла не на пустом месте. Это ответ окрепшего центра на недавний сепаратизм многих регионов, однако ответ явно неадекватный, в том числе с точки зрения интересов самой федерации.

Главная стратегическая альтернатива в развитии российского федерализма на настоящий момент заключается в выборе путей развития: продолжать следовать схеме «фантомного» федерализма или строить новую систему действительно федеративных отношений.

Кризис исходной базовой модели российского федерализма, сконструированной как компромисс между национально-территориальными образованиями советского периода и государственной слабостью 1992-1993 гг., стал очевиден.

Следует отметить, что в 2000-2005 гг. в государственной политике обозначилась тенденция к реформированию федеративных отношении путем отдельных бессистемных тактических действий, когда нет даже попыток объединить, конкретные политико-правовые акции в целостную модель российской государственности. Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то отдельных элементов.

Первым этапом в выработке базовой модели федерализма является решение проблемы асимметрии федеративных отношений и устранение «фантомности» в развитии российского федерализма. Речь идет о выборе симметричной (одноуровневой) или асимметричной (многоуровневой) модели федерации и тем самым преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений в РФ.

Предлагая вариант решения проблемы симметрии/асимметрии федеративных отношений, следует подчеркнуть опасность для будущего федерации нормативного закрепления сложившейся асимметричности. Так как признание субъектов неравноправными в нынешней ситуации предельно обострит политические отношения, как между субъектами, так и между «ущемленными» субъектами и федеральным центром, что спровоцирует в итоге рост дезинтеграционных тенденций и сепаратистских настроений внутри федерации.

Устраняя асимметрию федерации, мы приближаемся к ключевым целям российской государственности на современном этапе:

1. Сохранить Россию как единое государство.

2. Преодолеть социально-экономический кризис.

Достижение указанных целей следует проводить только через комплексную реформу федеративных отношений. Именно федерализм представляет собой каркас российской государственности, от состояния которого зависит решение стоящих перед государством задач.

Главным ценностным ориентиром в построении базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях сложившейся ситуации в области социального развития, занятости и т п.

К достижению цели, обозначенной подобным ценностным ориентиром, необходимо идти, во-первых, развивая нормативно-правовую базу, обеспечивающую равенство статуса субъектов российской федерации; во-вторых, создавая объективные предпосылки для равномерного социально-экономического развития субъектов через трансформацию федеративных отношений на основе критерия экономической самодостаточности субъектов.

При этом есть все научно подкрепленные основания полагать что подобный комплексный подход неизбежно приведет к созданию политической инфраструктуры для устойчивого социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Потребность инфраструктурного обеспечения возможности социально-экономического развития приводит к необходимости постановки во главу угла именно экономического критерия при формировании структурных оснований системы нового федерализма. Это, в свою очередь, означает, что базисный элемент федерализма -- регион -- субъект федерации должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности при вхождении в систему нового федерализма. Поэтому основным системным критерием для выделения региона -- субъекта в составе федерации следует считать экономическую самодостаточность субъекта федерации.

Под экономической самодостаточностью региона -- субъекта федерации понимается мера способности данного региона принять на себя всю полноту ответственности, которая связана с обладанием статусом субъекта федерации. Ключевой характеристикой, позволяющей делать вывод об экономической самодостаточности того или иного региона, является, финансово-бюджетная бездотационность. Следовательно, ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить дотирование регионов из федерального бюджета. Однако опыт 1990-х гг. показал что переход к бездотационности субъектов недостижим в настоящей структуре федерации с опорой на существующие субъекты. Основной причиной служит органический и неустранимый без коренной ломки во всей структуры недостаток асимметричной федерации, а именно построение субъектов на основе случайных «исторически сложившихся» критериев без учета экономической целесообразности и тем более тех социально-экономических изменении, которые произошли за последние 15 лет.

Логика развития социально-экономической структуры российского общества со всей очевидностью подводит нас к необходимости преобразования системы федеративных отношении на основе критерия экономической целесообразности.

Цель нового федерализма как системы государственного устройства РФ - создание условий для экономического развития страны и повышения жизненного уровня граждан как основной задачи социально-экономического развития конкретного региона. Тут надо особо отметить пример Томской области, которая, находясь среди лидеров по уровню ВРП на душу населения, декларировала в Концепции социально-экономического развития области повышение жизненного уровня граждан как цель системы регионального управления.

Если проанализируем другие возможные цели совершенствования федеративной модели, в частности институциональное закрепление в региональной структуре специфики национально-культурного своеобразия народов, населяющих территорию РФ, то увидим что, дальнейшая расстановка акцентов на «суверенизацию» в федеративной политике неизбежно приведет к росту сепаратизма.

Специфика национально-регионального сепаратизма в РФ заключается в том, что под благими намерениями обеспечения условий для гармоничного национально-культурного развития зачастую скрывается стремление региональных элит к полной экономической независимости от федерального центра либо попытки эксплуатацией националистических и сепаратистских настроений скрыть собственную непригодность к эффективному управлению регионом и переложить ответственность за тяжелейшее социально-экономическое положение на федеральный центр. Природа отношений «регион -- гражданин» находится в плоскости ответственности региональной власти перед избравшими ее гражданами за социально-экономическое положение в регионе и в особенности уровень их жизни. Ситуация усугубляется перманентным кризисом российской экономики и вытекающим из него бедственным положением самых широких слоев населения. Возложенная на региональные власти социальная ответственность делает повышение уровня жизни граждан объективной необходимостью для политиков, стремящихся продлить мандат народного доверия. Повышение же уровня жизни возможно только в условиях реального экономического развития, интересам которого и должна быть подчинена как стратегия регионального управления, так и развитие федерализма в целом.

Попытки реформирования федерации путем частных, тактических реформ, воздействия на отдельные проблемы федерации или трансформации ее элементов с неизбежностью будут дестабилизировать федеративную систему в целом и вызовут последствия, аналогичные тем, которые имели место в СССР, когда хаотичные и непродуманные политические реформы привели к распаду государства.

Возникает острейшая необходимость в формировании единой модели и системного видения федерализма, которое позволит определить ключевые приоритеты в дальнейшем развитии федеративных отношений.

Федерализм интерпретируется как система постольку, поскольку он наделен признаками системы, а именно:

1. Наличие совокупности элементов -- субъектов федерации.

2. Объединение элементов в рамках целостной совокупности - государства.

3. Многообразие связей между элементами как через организующее начало - федеральный центр, так и через взаимодействие

4. субъектов в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности.

5. Завершающий признак, по которому можно судить об эффективности системы,- ее устойчивость, понимаемая как устойчивость связей и взаимодействий элементов в системе

Исходя из этого, цель развития системы федерализма как достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Потребность в новом федерализме как концепции государственного устройства РФ вытекает, прежде всего, из требования создания условий для эффективного экономического развития российского общества и государства. Декларированная законодательством симметричность федерации должна наполниться новым содержанием через установление принципиально иной модели федеративных отношений -- нового российского федерализма.

Цель нового федерализма, как было заявлено выше,-- создание политической инфраструктуры для экономического развития. Формирование системы нового федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений в РФ, которая складывается из следующих элементов:

Во-первых, поэтапное изменение субъектной структуры федерации в сторону уменьшения числа субъектов до 40-50 с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе целью федеративной реформы должен стать отказ от этнополитического критерия в формировании субъектной структуры федерации и введение экономического критерия в качестве универсального, с обязательным присутствием в данных субъектах всех возможностей для сохранения и расцвета культуры любой нации;

Во-вторых, модернизация нормативной базы федеративных отношений, перевод ее на исключительно конституционно-правовое регулирование с отказом как от договорных (между федерацией и ее субъектами), так и от «указных» (федеральные округа) форм регулирования федеративных отношений в РФ.

В-третьих, создание в результате реформы нового системообразующего элемента федерации - «региона нового типа»,- характеризующегося отлаженной системой регионального управления и широким объемом полномочий и развитым экономическим базисом поддерживающим функционирование субъектного статуса.

Новый федерализм будет представлять собой гармоничное и взаимодополняющее сочетание основных элементов федерализма: экономического, правового и политического. При этом экономический элемент определяет правовую и политическую составляющие.Возможно представить модель новых федеративных отношений в формуле:

Новый федерализм = «экономический» федерализм (в том числе «бюджетный») + федерализм как правовое явление + федерализм элемент политической культуры и политической системы общества. Структурное описание системы нового федерализма вполне можно выразить в виде следующих переменных и параметров:

Sf = {M,R,A, Т),

где Sf-- система нового федерализма;

М = {mj} -- совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитического положения;

R = {ф} -- связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия);

А -- политико-административная структура федерации;

T-- модель федеративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; регион нового типа как основа нового государственного устройства).

Отсутствие любого из указанных параметров позволяет говорить и об отсутствии целостной системы федерализма. Применив формулу к современному состоянию российского федерализма, мы увидим, что в нашем случае нет параметра Т. Это дает основание сделать вывод о том, что кризисные тенденции в российском федерализме невозможно преодолеть до тех пор, пока система федеративных отношений не будет построена на основе единой модели.

Модель федеративных отношений при этом играет роль интегрирующего агрегата государственного механизма, придавая ему завершенность и целостность, с одной стороны, и развивая остальные параметры системы -- с другой. Модель федеративных отношений постулирует фундаментальные основания всей системы федерализма: цель, задачи, критерии выделения элементов системы, оптимальные параметры элементов и связей между ними. Представляется, что вне модели федеративных отношений построение оптимальной и эффективной федерации недостижимо.

Как и любая социально-экономическая система, новый федерализм должен формироваться по единым принципам, которые можно условно разбить на две основные группы:

1) Системные, обеспечивающие устойчивость, целостность и управляемость федерации;

2) Экономические, соблюдение которых приведет к созданию условий для равномерного социально-экономического развития федерации.

Построение эффективной системы государственного устройства находится в плоскости общей эффективности действующего социально-экономического механизма. Построение новой федерации решение насущных социально-экономических проблем должно осуществляться не механическим перераспределением бюджетных средств и искусственным укрупнением субъектов, а проведением системной реформы федеративных отношений, исходя, прежде всего, из роста социально-экономической эффективности, политической структуры российского государства.

Основополагающим, системообразующим принципом нового федерализма как модели государственного устройства является равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения.

Относительно статуса и видов субъектов федерации подчеркнем следующее. Можно без какого-либо ущерба для государственного устройства страны максимально придать субъектам федерации действительно равный конституционно-правовой статус и сократить число их видов как минимум на половину.

В качестве наименований субъектов РФ можно использовать сложившиеся, в том числе исторически, названия: республика, губерния, город федерального значения.

В пользу создания регионов нового типа в виде губерний говорят следующие факторы:

1. Историческая преемственность

2. Отсутствие прямой связи с существующими видами субъектов, что облегчит трансформацию на основе критерия экономической целесообразности и исключит попытки возрождения малоэффективных конструкции советского периода.

3. Возможность построить в губерниях новую, более эффективную систему управления с единой терминологией для обозначения органов государственной власти субъектов, логично увязанной с видом субъекта. Во главе исполнительной власти губерний должны стоять губернаторы, а законодательная власть должна осуществляться губернскими думами.

4. Историческая традиция и политическое сознание не вкладывают в содержание понятия «губерния» государственного суверенитета, в отличие от республик, что, в свою очередь, даст дополнительную гарантию от проявлений сепаратизма в регионах нового типа.

Введение губерний как стержневого системообразующего элемента нового федерализма позволит осуществить в сжатые сроки переход к новой модели федеративных отношений, в которой останется только три вида субъектов вместо шести. Края, области, автономная область, автономные округа окажутся сведенными в один вид субъектов -- губернии, в соответствии с критерием экономической самодостаточности новых субъектов. Таким образом, построенная на основе модели нового федерализма Российская Федерация будет состоять из трех основных видов субъектов: республика, губерния, город федерального значения.

В то же время из данного перечня на определенном этапе реформ возможно исключить «город федерального значения», имея в виду, что, по сути, такой субъект -- особое муниципальное образование, статус которого может быть установлен специальным федеральным законом, а в отношении столицы РФ -- тем более. Нет особой необходимости и предпосылок правового характера, чтобы выделять указанный вид субъекта федерации.

Таким образом, оптимальным и весьма предпочтительным является вариант, при котором конструкция «базовой» модели будущего государственного устройства Российской Федерации будет состоять из республик и губерний.

Заключение

Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталкивавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.

Формирование эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям современной политической, социальной, экономической ситуации в России. Поэтому остро стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта федерации. Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России -- о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а прежде всего на экономической основе. С этой целью предстоит научно обосновать и практически доказывать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации. Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации. Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессе укрупнения современных субъектов федерации в первую очередь. Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма. Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более пятнадцати лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых испытаний. В этой связи исследование динамики федеративных отношений в России, комплексный, непредвзятый анализ изменений, происходящих во всех сферах жизни федеративного государства, представляются как нельзя более актуальными.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. - Новосибирск: Сиб. Унив. Изд-во, 2009.

2. Разграничение полномочий органов государственной власти в Российской Федерации (Информационно - аналитический материал Аналитического Управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации.)// Федеративные отношения. 2008. №3. С 21-28.

3. Теория и практика государственного управления: учебник для ВУЗов/ Добрынин. Н.М. Новосибирск: Наука, 2006. 437с.

4. Андриченко. А, Валентей. С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ// Федерализм. 2008. № 4. С. 31-53

5. Аринин. А.Н. Стратегия развития Российского Федерализма/ А.Н. Аринин. М., 2004.

6. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. 7. Добрынин Н.М. Федерализм. Историко-методологические аспекты / Добрынин. Н.М. Новосибирск: Наука, 2004. 289с.

8. Добрынин Н.М. Российский Федерализм: становление, современное состояние и перспективы/ Добрынин. Н.М. Новосибирск: Наука, 2005. 427с.

9. Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм: К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 3

10. Инченко. Н. Российский регионализм// Свободная мысль. 2008. №8

11. Инченко. Н. Циклы Российского Федерализма// Свободная мысль. 2007. №6.

12. Косолапов Д.Модели Федерализма в современном мире//Право Политика.2008.№11

13. Смирнов. Л.В. Бюджетный федерализм: Парадоксы и противоречия// Государственная служба. 2004. №3. С 41-45

14. Тарасенко. Ф.П. Прикладной системный анализ (Наука и искусство решения проблем)/ Ф.П. Тарасенко.: Учебник. - Томск: Изд-во Том. Ун-та, 2004. - 186 с.

15. Шимширт. Н.Д. Управление государственными и муниципальными финансами/ Н.Д. Шимширт. Томск, 2008. 328с.

16. Швейцов. Ю.Г., Булаш. О.А. Утопизм Российского бюджетного федерализма// Федеративные отношения. 2008. №6. С 74-80.

17. Швейцов. Ю.Г., Бутакова. О.В. Основные направления совершенствования бюджетного регулирования в Российской Федерации// Федеративные отношения. 2008. №5. С 73-80.

18. Чешков, М.А. Новый этап дискуссий о федерализме// Регион. 2008. №3 С. 27- 34

19. Холопов В.И. Реформирование политической системы// Общество и экономика. 2008. №8

20. Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма http://www.nasled.ru/structure/01.htm

21. Волкова. Е.С. Сравнительный анализ развития федерализма в Российской Федерации и в зарубежных государствах с позиции теории самоорганизации/ Институт оптического мониторинга СО РАН, Томск

http://pozdnyakov.tut.su/Seminar/a0100/a014000.htm

федеративный государственный управление политический

Приложение

Таблица. Современные федерации

	Официальное название	Составные части
1.	Австралийский Союз	> штатов и 2 территории: Столичная территория Австралии и Северная территория
2.	Австрийская республика	Э земель, включая столичную Вену, приравненную к остальным землям
3,	Республика Аргентина	23 провинции и 1 столичный федеральный округ
4.	Королевство Бельгия	3 региона (фламандский, валлонский, столичный регион Брюсселя) + 3 культурные автономии-сообщества: французское, фламандское, германо-язычное. Официальное административное деление: 10 провинций + столичный Брюссель + 589 коммун
5.	Федеративная Республика Бразилия	26 штатов и 1 федеральный столичный округ
б.	Республика Венесуэла	23штата, 1 федеральная зависимая территория (состоит из 11 островных групп, насчитывающих 72 острова в Карибском море и управляемых федеральным правительством) и 1 федеральный округ
7.	Федеративная республика Германия	16 земель, из них 5 вошло в состав ФРГ после воссоединения ГДР с ФРГ в 1990 г.
8.	Республика Индия	28 штатов и 7 территорий центрального подчинения, включая Дели
9.	Канада	10 провинций и 3 территории
10.	Федеративная Исламская Республика Коморские Острова	3 острова (Мвали (Мохели), Нджуани (Анжуан), Нгазиджа (Гранд-Комор)). На практике- конфедерация: о. Анжуан объявил о выходе из состава федерации (в 1997 г. был поднят мятеж с целью сецессии от федерации), на о. Мвали также сильны сепаратистские настроения
11.	Малайзия	13 штатов и 2 федеральные территории
12.	Соединенные Штаты Мексики	31 штат и 1 федеральный округ
13.	Федеративные Штаты Микронезии	4 штата на основе 4 островных групп
14.	Федеративная Республика Нигерия	36 штатов и 1 федеральный столичный округ Абуджа
15.	Объединенные Арабские Эмираты	7 эмиратов. Каждый эмират -- абсолютная монархия. Правители эмиратов из своего числа избирают пожизненного президента.
16.	Исламская Республика Пакистан	4 провинции, 1 столичная территория и племенные территории, управляемые федеральным правительством
17.	Российская федерация	89 субъектов, имеющих равный статус по Конституции 1993 г.
18.	Федерация Сент-Киттс и Невис	2 острова
19.	Соединенные Штаты Америки	50 штатов и федеральный округ Колумбия. В состав США также входят: 2 присоединившиеся самоуправляющиеся общины, 3 неприсоединившиеся территории, имеющие статус свободно-ассоциированных с США, и 130 местных зависимых этнических общин
20.	Объединенная Республика Танзания	Объединяет Танганьику и Занзибар
21.	Федерация Боснии и Герцеговины и Республики Сербской	Состоит из мусульманско-хорватской Федерации Боснии и Герцеговины и Сербской республики. Самоуправляемое административное образование Брчко на северо-востоке Боснии хотя и находится под суверенитетом Боснии и Герцеговины, официально не входит в состав ни мусульманско-хорватской федерации, ни Республики Сербской
22.	Швейцарская конфедерация	26 кантонов, включая 6 полукантонов, функционирующих как полные кантоны
23.	Федеративная Демократическая Республика Эфиопия	9 штатов на этнической основе и 2 самоуправляющиеся единицы

Размещено на Allbest.ru