Нравственные и правовые основы государственной службы в России
Соотношение понятий морали и права как теоретическая проблема. Взаимодействие правовых и моральных норм государственной службы в Российской Федерации: исторический аспект. Право и мораль как основы государственной службы в современном российском обществе.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 16.01.2012 |
| Размер файла | 77,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Таким образом, в развитии формы государственного единства в рассматриваемый период можно отметить две взаимосвязанные тенденции: тенденцию к усложнению, вызванную расширением территории империи, и тенденцию к упрощению, обусловленную политикой царизма на укрепление централизации, единообразия и в определенной мере -- русификация национальных окраин. При этом архаичные, чисто феодальные формы государственного единства (сюзеренитет -- вассалитет, личная уния) сменяются «свойственными буржуазному государству отношениями инкорпорации, унитаризма» Российское законодательство X--XX веков. Т.6. Законодательство первой половины XIX века. М.,1988 С. 13..
В это время, особенно в период царствования Николая I, абсолютизм достигает своего апогея. В Основных законах, открывающих Свод законов Российской империи, идея самодержавия сформулирована четко и безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает» Там же. Т. 4. С. 19.. По-прежнему, как видим, самодержавие идеологически обосновывается божественным происхождением. Вместе с тем появляется новая идея -- идея законности власти монарха См.: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX века) М., 1981. С. 29..
Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений. Однако продолжалось разбухание государственного механизма, количественный рост чиновничества, бюрократии, отмеченный еще В.О.Ключевским См.: Ключевский В.О. Сочинения в 9 томах. М., 1977. Т. 5. С. 188.. Николай I был сторонником того, чтобы ничего не менять в праве, а лишь привести в порядок существующие нормы.
Для этого была создана кодификационная комиссия, успеху работы которой способствовал и субъективный фактор: ее фактически возглавлял М.М. Сперанский -- видный юрист. После издания Полного собрания законов он приступил ко второму этапу работы -- созданию Свода законов Российской империи.
Развитие государственного механизма России в начале XIX века характеризуется проведением некоторых реформ, необходимость которых осознавалась еще в конце XVIII века. Касаются они преимущественно высших органов управления. Созданные Петром I коллегии, высшие органы преимущественно отраслевого управления, в новых условиях уже не отвечали усложнившимся задачам: стали очевидны такие недостатки коллежской системы, как медлительность в рассмотрении и решении дел, обезличивание, отсутствие должной ответственности. Павел I предложил реорганизацию коллегий. В его записке «Об устройстве разных частей государственного управления» предусматривалось создание главных департаментов -- фактически министерств -- юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны.
При Александре I был образован так называемый Негласный (или «интимный», т. е. неофициальный) комитет, состоящий из друзей и единомышленников императора (П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, А. Чарторыйский). А. Чарторыйский в декабре 1801 года представил записку об общей программе реформы центрального управления, главное место в которой занимала министерская реформа. В апреле 1802 года был представлен проект Н.Н. Новосильцева, который предлагал учредить, помимо министерств, Комитет министров для решения наиболее важных и общих для министерств дел. Оба проекта легли в основу подписанного императором 8 сентября 1802 г. манифеста «Об учреждении министерств» Полное собрание законов Российской империи: Собр.1. СПб., 1830. Т. XXVII, № 20405., согласно которому министрам предоставлялось право законодательной инициативы.
Дальнейшее развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельностью М.М. Сперанского. По поручению Александра I в 1809 г. он подготовил обширный проект под названием «Введение к уложению государственных законов», который преследовал цель упорядочения высшего государственного управления, приспособление его к новым условиям.
Низкий профессиональный уровень чиновничества был свойствен всему государственному аппарату. В 1809 г. по инициативе М.М. Сперанского был принят закон о необходимости определенного образования, в том числе и юридического, для продвижения по службе (была развернута сеть учебных заведений, включавшая университеты, гимназии и пр.).
Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской, составившего 3 том Свода законов Российской империи. Свод был подготовлен к 1832 г., но затем Николай II дополнил его содержание «Положением о порядке производства в чины по гражданской службе». В течение всего XIX века основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».
В дореволюционной России не было специального дисциплинарного устава гражданской службы. В определенной мере его отсутствие восполняли некоторые главы Уложения; в частности, за преступления, проступки по службе предусматривались следующие виды наказаний: 1) исключение из службы, 2) отрешение от должности, 3) вычет из времени службы, 4) удаление от должности, 5) перемещение с высшей должности на низшую, 6) выговор, более или менее строгий, с внесением в послужной список, 7) вычет из жалования, 8) выговор, более или менее строгий, без внесения в послужной список, 9) замечание, более или менее строгое.
Определенный интерес имеет глава «О мздоимстве и лихоимстве». В Уложении под лихоимством понималось принятие должностным лицом подарка за совершение таких действий или бездействий, которые являлись нарушением его служебных обязанностей. Если же должностное лицо за взятку совершало действия или бездействовало в пределах круга своих полномочий, то такое преступлением считалось мздоимством. Так, статья 406 гласит: «Высшей степенью лихоимства почитается вымогательство» Российское законодательство X--XX веков. Т.6. Законодательство первой половины XIX века. М.,1988. С. 278.. Под вымогательством понимались: 1) получение прибыли притеснением по службе или угрозами; 2) требование подарков плат, ссуд, услуг; 3) взимание излишних плат, поборы деньгами, вещами; 4) незаконные наряды на работу. Кроме того, закон регулировал такой вопрос, как участие государственного служащего в коммерческой деятельности.
Важную роль в развитии гражданской государственной службы России конца XIX--начала XX вв. сыграло принятие в 1896 г. «Устава о службе по определению от Правительства» Свод законов Российской империи. СПб., 1912. Т. 3., который явился одной из частей Свода законов Российской империи и входил в третий том «Свода законов о службе гражданской».
Остановимся на вопросах, касающихся обязанностей служащих и ограничений, связанных с гражданской службой. Статья 750 указывает основные качества лиц, состоящих на государственной службе, и рекомендует все деяния служащих соизмерять по этому перечню: 1) здравый рассудок, 2) добрая воля, 3) человеколюбие, 4) верность к службе его императорского величества, 5) усердие к общему делу, 6) радение о должности, 7) честность, бескорыстие, воздержание от взяток, 8) правый и равный суд всякому состоянию, 9) покровительство невинному и скорбящему. Именно эти качества являлись слагаемыми, составляющими понятие «гражданская честь». Устав о службе по определению от Правительства -- документ, регламентирующий отношения в сфере государственной службы, -- явился первым крупнообъемным законодательным актом в данной сфере общественных отношений.
Таким образом, приведенный обзор правовых актов России, регулирующих государственную службу, позволяет в определенной мере понять характер ее организации, функций, отношений внутри бюрократического аппарата. Однако представление о государственной службе царской России будет неполным без анализа ее взаимоотношений с обществом в целом и отношения общества к ней. Для этого анализа обратимся к воспоминаниям очевидцев.
Как отмечал Н.А. Бердяев, «…русское самодержавие, особенно самодержавие Николая I, было абсолютизмом и империализмом… было чудовищным развитием всесильной бюрократии» Бердяев Н.А. Русская идея. Судьба России. М., 2007. С.127.. Именно в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия государственных управленческих решений, более того, как сказал В.О. Ключевский, в XIX веке «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией» Ключевский В.О. Сочинения в 9 томах. М., 1977. Т. 3. С. 9..
Известный литератор и публицист Н.Г.Чернышевский в своей работе «Письма без адреса» попытался изложить систему работы бюрократического аппарата российской империи на конкретном примере деятельности комиссий, занимавшихся вопросами отмены в России крепостного права Чернышевский Н.Г. Письма без адреса. М., 1986. С.297..
О чиновничестве писали также В.Г.Белинский, Н.В.Гоголь, М.Е. Салтыков-Щедрин. Галерея созданных ими образов свидетельствует, на наш взгляд, о том, что моральные проблемы государственных служащих были объектом не только иронии, но и пристального внимания общественности.
Следует иметь в виду, что российская бюрократия, в большинстве своем, не обладала государственным мышлением, необходимым для адекватного осмысления властью сложившегося в обществе положения. В качестве подтверждения можно привести слова Б.Н.Чичерина: «Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл…» Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Т. 2. М., 1883. С. 39.
В конце XIX -- начале XX века предпринимались еще попытки реформирования государственной машины. Они связаны прежде всего с именами С.Ю. Витте и П.А. Столыпина. С.Ю. Витте, в частности, понимал, что для социально-экономического развития России требуются концептуальные усилия верховной власти и правящей бюрократии. Дело в том, что бюрократия в начале XX века оставалась ведущим элементом правящей элиты. В то же время происходило падение качества бюрократии, которому способствовало множество причин -- от негибкости системы чинопроизводства до низкой сплоченности внутри бюрократического слоя. Это позволило накануне февраля 1917 года констатировать, что русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и в чем старалась найти искупление своим грехам -- внешний порядок и формальную работоспособность» Дякин В. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (1914-1917). Л., 1967. С. 275..
Таким образом, существенная роль бюрократии в социально-экономической и политической жизни государства вкупе с неэффективностью ее деятельности оказали существенное влияние (а по мнению некоторых исследователей, предопределили См., например: Гаман-Голутвина О.В. Политичекие элиты России. Вехи исторической эволюции. М., 1998. С. 239.) падение Российской империи.
В дореволюционной России немалое внимание проблемам государственной службы уделяли и ученые. До нашего времени дошли труды П.А. Зайончковского, Н.М. Коркунова, М.М. Шмилова, А. Яновского и др., пытавшихся определить место института государственной службы в структуре государственного права.
Главной идеей советского периода выступают «нигилистические позиции в отношении государства и права» Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С.23.. Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу государственной службы. Теоретические представления руководства победившей в России большевистской партии о судьбах старого государственного аппарата и чиновничества логически вытекают из марксистско-ленинского учения о государстве вообще и социалистическом в частности. Отличительной чертой этого строя должно было стать широчайшее самоуправление трудящихся, на которое будет опираться новая государственная машина. Первоначально предполагалось сломать старый буржуазный государственный аппарат «до основанья» и заменить новым, в который должны были войти сначала большинство, а затем все трудящиеся.
После того как вся нормативно-правовая база, регулирующая государственную службу, была упразднена или отменена, Советское Правительство (Совет Народных Комиссаров) стало разрабатывать новое законодательство. Этот процесс начался только с 1922 года. Первым документом, регулирующим государственную службу, были Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях от 21 декабря 1922г., которые были утверждены ВЦИК, но действовали до 1991 года.
По мнению большинства правоведов, диапазон органов государственного управления был очень широким -- от правительства до администраций предприятий и учреждений, что диктовалось не правом, а существовавшей в стране государственной практикой.
Отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались во всех Конституциях СССР -- 1924 г., 1936 г., 1977 г., где закреплялись некоторые общие обязанности государственных служащих: соблюдение законов, служебной дисциплины, уважение личности граждан, охрана и укрепление социалистической собственности. Значительный объем служебных отношений регулировался Основами законодательства о труде, Кодексом законов о труде, законами о Совете министров, местных Советах.
В составе советского законодательства о государственной службе имелись нормативные акты о дисциплинарной ответственности государственных служащих: «Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» (Утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 года.), «Положение о порядке рассмотрения трудовых споров» (утверждено указом Президиума Верховного Совета СССР 31 января 1957 года.) с перечнем должностей, занятие которых влекло за собой утрату права на судебную защиту в случае увольнения. Эти акты сохраняли свое юридическое значение до 1991 года.
Сложившаяся «нормативная база» государственной службы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех государственных служащих, другие -- на отдельные группы лиц, которые заняты в конкретной отрасли. Такие акты принимались на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. Правительство принимало эти решения совместно с ЦК партии.
Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемой им Теория права и государства: Учебник. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 344. , поэтому советская концепция исходила из того, что нет необходимости устанавливать особый статус для государственных служащих.
Прием на государственную службу осуществлялся с соблюдением специальных условий -- объективных и субъективных. Объективные условия заключались в наличии необходимых вакантных должностей в государственном аппарате и соответствующего фонда заработной платы. Субъективные условия поступления предъявлялись к гражданам, желающим работать в государственном аппарате. Эти условия устанавливались в соответствии с ленинскими принципами о подборе кадров по их политическим, моральным и деловым качествам.
Остановимся на вопросе морали Советского периода вообще и государственных служащих в частности. В первое послереволюционное десятилетие главным этическим вопросом был следующий: насколько новая коммунистическая эпоха совместима с моралью в ее традиционном смысле. В морали видели выражение духовного насилия над пролетариатом, которое является дополнением материального насилия над ним. В 1920--1950-е гг. мораль в нашей стране по существу отождествлялась с политической целесообразностью, практическими нуждами государства. Всеобщность морального требования стала рассматриваться с классовых позиций. Так, В.И. Ленин утверждал: «Наша нравственность подчинена … интересам классовой борьбы пролетариата. Наша нравственность выводится из интересов классовой борьбы пролетариата» Ленин В.И. Соч. Т.41. С. 399.. Проблема общечеловеческого и классового в морали особенно остро встала в период становления советской этики. Примером может служить, в частности, этико-культурологическая концепция А.А. Богданова. Мораль объявлялась фетишистским образованием, которое надлежит отбросить во имя принятия «норм целесообразности» Богданов А.А. Вопросы социализма. М., 1918. С. 122.. Он отрицал даже угрызения совести, считая их «бесплодной растратой психических сил, нужных для работы» Там же. С. 341.. Такую трактовку морали в период военного коммунизма разделял и Н.И. Бухарин. Он считал нужным разрушить нормы морали и вместо них ввести правила простой целесообразности Бухарин Н.И. Коммунистическое воспитание молодежи. М.; Пг., 1924. С. 94.. Но необходимо отметить, что впоследствии Бухарин отказался от этой позиции Квасов Г.Г. Развитие нравственного сознания и ценностного потенциала социализма в условиях перестройки. // Человек. Общество. Этика. М., 1990. С.37--38..
В 20--30 годах XX века прошли широкие дискуссии о партийной этике и нормах нравственности. К этому времени мораль, по сути, сводилась к политике, к практическим задачам преобразований в различных сферах жизни государства, которые проводились административно-командными методами. Изначально провозглашалось превосходство классовых принципов и целей пролетариата в идеологии, политике и морали. Деятельности советского государства по осуществлению экономических, социальных и культурных преобразований автоматически придавался «нравственно возвышенный смысл» Степнов П.П. Мораль и этика: вопросы истории и теории. М., 1999. С. 142.. В ходе дискуссии видные деятели партии пытались выработать моральные критерии поведения коммунистов в условиях, когда партия стала правящей. Обсуждался и вопрос о роли общих норм морали в партийной жизни. Уже в 1920-е годы в партии началось расслоение и выделился бюрократический слой, а с момента возникновения ВЧК одной из важнейших ее функций стал контроль за работой государственного аппарата. Дискуссия завершилась в 1927 году объявлением классовой пролетарской морали со своими нормами, правами и обычаями нормой жизни коммунистов. Моральные оценки, при этом, зачастую были крайне нечеткими.
Таким образом, в советском обществе культивировалось нигилистическое отношение к общечеловеческим моральным нормам и принципам, в соответствии с положениями которого моральные нормы полностью совпадают с господствующими политическими установками, практическими преобразованиями. В результате проведенной Сталиным кадровой революции сформировался новый служилый класс -- безусловно лояльный верховной власти и безупречный с точки зрения исполнительской дисциплины. В это время степень зависимости правящего слоя -- бюрократии -- от верховной власти была максимальной.
После знаменитого XX съезда партии складывается новая ситуация. Требовалось расширить область личностной автономии, для чего следовало, как минимум, вывести мораль из-под жесткого авторитарного влияния политики. Но слова государственных и партийных деятелей все больше расходились с их делами в угоду административно-командной системе. Как результат, закончилось «превращение морали господствующего класса в господствующую мораль» Гусейнов А.А. Иррлитц Г. Краткая история этики. М., 1987. С. 4.. И если в 1920--1950-е годы мораль в СССР во многом отождествлялась с политической целесообразностью, то в 1960--1970 годы она стала рассматриваться в качестве относительно самостоятельного духовного феномена, предопределяемого экономическими интересами и классовыми целями, включающего, в частности, некоторые общечеловеческие элементы.
Вопрос коммунистической морали рассматривал XXII съезд КПСС, итогом работы которого стало принятие Морального кодекса строителя коммунизма. Поскольку между понятиями «советский государственный служащий» и «строитель коммунизма» фактически можно было поставить знак равенства, это был тот акт, который был призван регулировать моральный облик должностного лица в системе государственного управления СССР.
Моральный кодекс строителя коммунизма включал нравственные принципы и проповедовал высокие нравственные идеалы. Однако, как показала история, исполнение принципов Кодекса не исключало возможности «двойной бухгалтерии», когда значительная часть чиновников, контролируя исполнение Кодекса другими, поступала в собственной деятельности так, как того требовала ситуация и исходя из личной заинтересованности и корысти. Такая двойственность в оценках собственного и чужого поведения стала типичной для функционеров, которых в народе пренебрежительно прозвали «чинушами». В итоге, сложилось противоречие между тем, что заявлялось с высоких трибун, и тем, что было в действительности.
К началу 1980-х годов противоречие между моральными обязанностями человека и его практическим, благоразумным стремлением к себялюбию в советской этике было снято отождествлением морали с интересами и целями Советского государства Гусейнов А.А. Перестройка и нравственность. // Вопросы философии. 1990. № 7. С. 4--6..
В условиях ослабления традиционных иерархических связей, произошедших в 1990-е годы, российская политическая культура показала неспособность к самостоятельной гармонизации социального порядка. Личностный характер власти не изменился: существовала неподконтрольность власти общественным установлениям, более того, власть была не готова к такому контролю.
Но, на наш взгляд, есть необходимость взглянуть на проблему и с другой стороны. Дело в том, что человек при поступлении на службу становился как бы казенной собственностью и так и оставался ею на протяжении всей своей жизни. И поскольку оплата их труда, их жизнь полностью зависели от государства, которое далеко не всегда исполняло свои обязанности по отношению к своим слугам, то и «злоупотребления росли с необыкновенной быстротой. Они были практически неискоренимы, так как государство хотя и боролось с ними, но, по существу, само же их и порождало» Лотман Ю.М. Люди и чины. // Лотман Ю.М. Беседы о русской культуре. СПб., 2002. С.44..
Таким образом, советская номенклатура как «господствующий класс» общества, на самом деле была бесправным служилым классом, наделенным весьма скромными благами, которые постоянно должна была отрабатывать «вечно страшась того, что полученное вчера заберут обратно завтра. Даже самые высокопоставленные чины пролетарского государства в глубине души… оставались пролетариями, ибо не имели ничего, да и не значили ничего, невзирая на свои способности и заслуги, вне официально подтвержденной очередным руководителем суммы привилегий и благ» Грачев А. Кремлевская хроника. М., 1994. С.74..
Раздел III. Право и мораль как основы государственной службы в современном российском обществе
Государственная служба современного демократического, социально ориентированного государства призвана защищать права и свободы граждан, удовлетворять их социальные потребности, способствовать реализации их интересов. Но сегодня государственная служба и сам государственный аппарат находятся в кризисном состоянии. Старые модели и принципы формирования деятельности государственного аппарата отвергнуты, новые не до конца созданы.
Полагаем, что демократизация и оптимизация деятельности государственной службы должна идти по двум основным направлениям -- путем совершенствования правовых норм и через укрепление связей с гражданским обществом. Проблема морали государственных служащих актуальна не только в нашей стране, но и в мире в целом. В работах Ч.И. Митчелл (США), В. Пуджас, М. Родес (Великобритания), Г. Вильсон (Канада) и др. указываются разрушительные тенденции в сфере государственной службы: «падение уровня профессиональной этики» Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего: Реферативный бюллетень. М.: РАГС, 2003. № 3 (49). С. 160., «принятие незаконных решений и злоупотребление служебным положением» как проявление «этического кризиса» Там же. С. 47., «проблема связи глобализации и коррупции» Там же. С. 72. . В связи с этим особое значение для правового регулирования приобретают вопросы, связанные с:
моральными качествами государственных служащих (Й. Фогараши, Д. Кои, С.Д. Ленч, С.И. Ленч, Д. Гуйяш и др.);
обоснованием этики государственных служащих (Д. Гуйяш, Э. Глор);
повышением уровня нравственности государственных служащих (В. Пуджас, М. Родес и др.).
Анализ мирового опыта в аспекте темы исследования показывает, что повышение нравственности государственных служащих начинается со стремления привить высокие моральные нормы, принятия кодексов чести, вслед за чем разрабатываются законодательные акты, регламентирующие различные стороны деятельности государственных служащих.
Наиболее ярким примером в данном случае может выступить США. Впервые Кодекс этики правительственной службы Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса. Он получил рекомендательный статус: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения.
При Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и разрешения «конфликтов интересов», под которыми понимаются столкновения личных интересов должностного лица и государства. С конца 1980-х годов этические начала государственной жизни становятся объектом жесткого социального контроля и регламентации, в том числе и на законодательном уровне. В ноябре 1989 г. был принят новый Закон о реформе этических норм. В октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным указом Президента «Принципы поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Основные цели -- поддержание высоких стандартов в среде федеральных служащих, предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Что касается обучения, то по данным Управления, каждый год «этическое обучение» проходит от 400 до 600 тысяч федеральных служащих Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австрия. М., 2002. С. 130..
Большое значение этическому регулированию деятельности государственной службы придается в Англии. Поведение рядовых служащих британского государственного аппарата регулируется Кодексом государственной гражданской службы, в котором правовые нормы переплетаются с нормами этическими. Это подчеркивает мысль о наличии в государственном управлении этических принципов, проведенных в жизнь через юридические документы. В 1994 г. был образован Комитет по стандартам публичной жизни. Этот Комитет подготовил Доклад, в котором провозгласил следующие цели: 1) восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности; 2) восстановление ясности ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой. Доклад содержал и рекомендации, которые затрагивали описание принципов: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Следует заметить, что при размытости указанных принципов, их содержание сформулировано достаточно конкретно, а это налагает на должностных лиц вполне реальные ограничения и позволяет контролировать их соблюдение.
Одной из составляющих реформы государственной службы в Австралии было принятие Закона о государственной службе (1999 г.), в котором провозглашены следующие принципы работы государственных учреждений: «деполитизированность, объективность и беспристрастность; справедливость, честность, вежливость; умение общаться, взаимодействие и работа в команде; организация труда в соответствии с принципами справедливости, безопасности и вознаграждение по труду, нацеленность на достижение главного результата и эффективности» Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего: Реферативный бюллетень. М.: РАГС, 2003. № 3 (49). С. 106. . Положительной чертой названного закона, на наш взгляд, является то, что в него включен важный раздел -- Кодекс поведения государственных служащих. Именно в таком виде -- как составная часть Закона о государственной службе -- Кодекс поведения определяет требования к служащим, основные из которых -- соблюдение законов, лояльность, конфиденциальность, недопущение конфликтов интересов, ответственность за государственную собственность и забота о репутации государственной службы.
В Канаде разработка вопросов этики государственных служащих не привела к принятию какого-либо официального документа, но отдельные формулировки вошли в важнейшие законы -- Конституцию, Хартию прав и свобод, законы о найме на государственную службу, о распоряжении государственными средствами, а также в многочисленные правила и положения.
Определение современного состояния правовой базы, регулирующей отношения в сфере государственной службы Российской Федерации, невозможно без анализа основных устоев современного государства, которые закреплены в основном законе государства -- Конституции Российской Федерации.
Согласно конституционным нормам, Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Высшей ценностью государства являются человек, его права и свободы, основной обязанностью государства -- признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина. Конституционные принципы служат фундаментом государственной службы, которая не только должна на них основываться, но и их воспроизводить, и обеспечивать их практическую реализацию.
Основные свойства государства, установленные основами конституционного строя Российской Федерации, определяют предназначение государственной службы как реализацию государственного управления в изменившихся политических условиях. Задачами государственной службы являются обеспечение социальной стабильности, безопасности государства, эффективного функционирования всей инфраструктуры.
Как отмечается в научной литературе, вопрос о соотношении Конституции Российской Федерации и законодательства о государственной службе состоит из двух взаимодополняющих аспектов: вопрос о конституции как основе законодательства о государственной службе и вопрос о конституционной основе государственной службы.
Однако рамки правового института государственной службы определены Конституцией Российской Федерации только в общем виде и это является причиной теоретических споров и разных практических подходов к организации государственной службы.
Конституцией Российской Федерации установлено, что государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -- равноправных субъектов Российской Федерации. Федеративное устройство государства определяет двухуровневую систему российского законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
Одним из первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». // Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 923.. В целях усиления борьбы с коррупцией на период принятия Закона о государственной службе в Российской Федерации на служащих государственного аппарата накладывался ряд ограничений и ответственность за нарушение указанных требований; устанавливалось обязательное представление при назначении государственных служащих на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 (ред. от 26 февраля 1997 года) «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». // Собрание актов президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5073; Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1012..
В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации». // Собрание актов президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 23.Ст. 2108. был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В январе 1995 года Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 (ред. от 23 октября 1998 года) «О государственных должностях Российской Федерации». и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих Российская газета. № 11--12 от 17.01.95; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 52. Ст.5912; 1998. № 43. Ст. 5337; Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 33 (ред. от 16 мая 1997 года) «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст.174; 1997. № 20. Ст. 2244..
Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года, который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации, а также в принятых впоследствии Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. и «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. // Российская газета. 2004. 31 июля; Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ. // Российская газета. 2008. 30 декабря.
Большинство субъектов разработали собственное законодательство о государственной службе. Но и на федеральном, и на региональном уровне остались неурегулированными вопросы норм морали на государственной службе. Поэтому одной из задач является создание реальной системы морали государственной службы, для которой необходимо проанализировать два уровня -- общий и специальный. Эти попытки уже находят практическое применение. Доказательством этого являются Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» Собрание законодательства Российской Федерации. № 33 от 30 августа 2002 г. Ст. 3196..
Необходимо остановиться на таком моменте, как подзаконность данного документа. Кроме того, названные принципы носят обязательный характер применительно к государственным служащим категории «Б» и «В», а применительно к лицам, замещающим должности категории «А», носят рекомендательный характер. Что касается содержания данного Указа, то на наш взгляд, он не в полной мере соответствует приоритетам, которые закреплены в Конституции РФ. В данном указе приоритеты распределились следующим образом: «государственный служащий, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами», однако в законе говорится о том, что институт государственной службы существует в первую очередь для граждан и направлен на решение проблем, которые возникли в обществе.
В перечне принципов отсутствуют такие, как патриотизм, гражданственность, открытость, честность государственного служащего, честь и достоинство государственного органа, корректность, подотчетность гражданам, ведения здорового образа жизни, запрет принимать подарки. А такие категории, как добросовестность, законность, независимость, бескорыстие, корректность, объективность перечисляются в Общих принципах, но не раскрываются, что вызывает неточность в толковании. Более того, эти принципы прописаны, зафиксированы, но санкции за их нарушение не предусмотрены. Не указываются способы контроля предъявленных требований.
Таким образом, получается, что закреплены общие принципы служебного поведения государственных служащих, а на практике никакого положительного результата не получено. Отсутствие систематического морального обучения государственных служащих позволяет с достаточной долей вероятности судить о том, что далеко не все из них сейчас знакомы с «Общими принципами поведения государственных служащих».
Нормативная база регулирования федеральной государственной службы (в том числе службы в отдельных федеральных государственных органах) определяется различными нормативными правовыми актами, основным из которых является Федеральный закон «Об основах государственной службы». Деление государственной службы Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации предопределяет и другой уровень законодательства о государственной службе, состоящий из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данную проблему разрешил принятый 27 мая 2003 года Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. .
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба (подразделяется на федеральную и службу субъекта РФ), военная служба, правоохранительная служба. Принятие этого закона разрешил пробел, который существовал до недавнего времени, на что было указано в Послании Президента РФ и принятии Указа Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 года «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.. Целью программы является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
На наш взгляд, назрела необходимость введения единого для управленческого аппарата Кодекса государственной службы Российской Федерации. Обобщение общественно-исторического опыта свидетельствует о том, что вопросы нравственной оценки служащих всегда привлекали внимание как законодателей, так и философов и рядовых граждан. Связано это с тем, что лицо, облаченное властью и призванное обеспечивать законность и полноценное функционирование государства, должно проявлять высокие нравственные качества. Именно в этом мы видим гарантию социальной справедливости, обеспечения прав и свобод граждан. Проступки, противоречащие моральным нормам, прощаются обычным гражданам, о них общество долго не помнит, но те же проступки несовместимы со статусом государственного служащего. Однако, хотя проблема нравственности должностных лиц и органов государственной власти является очень важной, ее многоаспектность порождает дополнительные сложности при попытках решения. Повышение нравственности государственных служащих может быть обеспечено только принятием комплекса мер -- воспитательных и правовых.
Итак, сегодня необходимы новые законодательные акты, направленные на решение таких проблем, как злоупотребление правом, возмещение морального вреда, причиненного незаконным действием чиновника; совершенствование моральных стимулов деятельности государственных служащих; профессиональный отбор кадров в системе государственной службы; защита нравственности государственных служащих, в частности принятие Морального кодекса и присяги государственных служащих.
Для поддержания высоконравственной атмосферы в органах исполнительной власти следует создать специальную комиссию по этике, в компетенцию которой будет входить планирование и проведение мероприятий пропагандистского характера, разработка соответствующих правовых положений, этическое просвещение служащих, а также контроль за выполнением моральных требований и нормативно-правовых актов, касающихся поведения государственных служащих и не регулирующихся другими законодательными актами. Внимание общества должно сконцентрироваться на необходимости повышения эффективности нравственного и правового воспитания молодежи, что обеспечит преемственность традиций в сфере государственной службы.
Материалы социологического исследования «Актуальные проблемы государственной гражданской службы в современной России», проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в январе 2009 года, позволяют констатировать, что участники опроса в целом невысоко оценивают авторитет государственных служащих в обществе. Это в значительной степени мешает развитию конструктивного диалога власти и общества, способствует развитию такого опасного социального явления, как аномия, ослабляющего позитивный настрой общественных и государственных процессов. Поэтому не вызывает сомнение необходимость активизации работы по повышению авторитета государственных служащих среди населения, что подтверждается и мнениями участников исследования: 53,9% респондентов и 69,1% экспертов считают это крайне необходимым, 33,4% респондентов и 27,9% экспертов -- в какой-то мере необходимым, и только 6,8% респондентов и 2,0% экспертов ответили, что такой необходимости нет (5,9% респондентов и 1,0% экспертов затруднились с ответом) См.: Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы: духовно-нравственные проблемы. М.: РАГС, 2010. С. 71--90..
Однако существует ряд неблагоприятных факторов, мешающих работе по повышению авторитета государственных служащих среди населения. С этими факторами необходимо бороться не только нормативно-правовыми и административными мерами, но и нравственным воздействием на социальную среду государственной службы, как внутреннюю (собственно государственных служащих), занимаясь их нравственным воспитанием, так и внешнюю (преодолевать в обществе терпимость к безнравственному поведению в самом широком виде).
Итак, современное развитие российского общества во многом зависит от качества функционирования органов государственной власти и управления. В последние годы активно обсуждаются различные вопросы, связанные с реформированием государственной гражданской службы Российской Федерации, необходимостью совершенствования ее правовых и моральных основ и изменения профессионального и социально-психологического состояния ее социальной среды.
Государственная гражданская служба в качестве социально-управленческого института находится в постоянном взаимодействии с институтами гражданского общества, развитие которого признается как стратегическая задача по формированию современных правовых основ российского общества, источника демократических процессов и оплота их стабильности. Поэтому возникающие духовно-нравственные проблемы обеспечения конструктивного диалога государственной власти и гражданского общества должны постоянно находиться в центре внимания государственных, общественных структур и научно-исследовательских сообществ.
Заключение
Изменения в сложившихся общественных отношениях Российской Федерации повлекли за собой необходимость переосмысления правовых и нравственных основ государственной службы. В государственной службе главными регуляторами взаимоотношений и поведения выступают право и мораль, причем их влияние осуществляется во взаимосвязи. На законотворчество в данной сфере влияет специфика государственной службы, которая неизбежно вытекает из ее природы и заключается в том, что она одновременно является, во-первых, социально-политическим институтом, во-вторых -- сферой профессионального слоя управленцев, в-третьих -- властной структурой. К примеру, возникающие проблемы согласования властных полномочий и нравственных ценностей, ослабление моральных устоев общества порождают необходимость принятия актов, затрагивающих нравственность государственных служащих, их воплощения в правовом регулировании нравственных ценностей.
В законодательных актах последних лет отмечается усиление влияния нравственных регуляторов на поведение государственных служащих. Власть и общество осознают необходимость в таких правовых нормах, которые позволят свести к минимуму негативные тенденции, связанные со злоупотреблением правом. Речь идет о совершенствовании нравственных ценностей деятельности государственных служащих; профессиональном отборе кадров в системе государственной службы; защите нравственности государственных служащих, в частности, принятии кодекса поведения государственных служащих, введении присяги государственными служащими.
Требования нравственного порядка, предъявляемые к государственным служащим обществом, включают два уровня: общий (требования, предъявляемые к любому члену общества): уважение к правам и свободам других людей, честность, принципиальность и специальный (специфические требования, обусловленные особенностями государственной службы): беспристрастность, компетентность, политический нейтралитет, беспрекословное соблюдение законности, отстаивание интересов государства и др. Конкретизируя подходы к моральной оценке отношений в государственной сфере, можно утверждать, что критерием оценки морального в деятельности государственного служащего является его обязанность действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа Российской Федерации. В то же время государственный служащий не должен своими действиями, предложениями, решениями подрывать авторитет государственной власти. Сегодня все чаще используется понятие «внутриаппаратное нравственное поведение», которое является результатом внутренней моральности государственного служащего и проявляется в стремлении к антикоррупционному поведению, поддержанию достойного образа государственной службы, сдержанности в публичной критике государственного аппарата, верности государству, Конституции, что возведено в ранг принципа корпоративной чести государственного служащего.
Специфика отношений в системе государственного управления, в частности, наличие субординации и авторитарный характер взаимодействия руководящих звеньев с подчиненными, определяет важность безусловного соблюдения моральных норм, поскольку модель поведения представителей вышестоящих структур воспроизводится нижестоящими государственными и муниципальными служащими. В государственной службе современной Российской Федерации зачастую утратили силу прежние нормы неформальной служебной морали, которые в определенной степени регулировали поведение государственных служащих. Стоит вопрос о создании критериев оценки нравственных нормативов в практике государственных служащих. Одним из самых важных критериев, определяющих в том числе и степень нравственности современных государственных служащих, является их компетентность. Компетентность сегодня означает «способность индивида полностью отвечать предъявляемым к нему специфическим требованиям». «Быть компетентным» означает «способность делать то, что требуется». Так своеобразно проявляется связь между нравственными регуляторами бюрократической практики и конкретной спецификой института государственной службы.
Анализ мирового и российского опыта эволюции бюрократического этоса показывает, что повышение уровня нравственности государственных служащих начинается со стремления привить высокие моральные нормы. Важно само стремление разработать законодательные акты, регламентирующие различные стороны деятельности государственных служащих. Правовые нормы получают свое развитие и дополнение в установках прикладной этики -- этики государственного служащего.
Список использованной литературы
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Федеральный закон РФ «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 31 мая 2003 г. № 58-ФЗ. // Российская газета. 2003. 31 мая.
Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. // Российская газета. 2004. 31 июля.
Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ. // Российская газета. 2008. 30 декабря.
Указ Президента Российской Федерации № 885 от 12 августа 2002г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». // Собрание законодательства Российской Федерации № 33 от 30 августа 2002г. Ст. 3196.
Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». // Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
Административная этика. М.: Изд-во РАГС, 1999.
Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.
Апресян Р.Г. Идея морали и базовые нормативно-этические программы. М.: ИФРАН, 1995.
Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII - XX века. М., 1999.
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: РАГС, 2002.
Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье). // ПОЛИС, 1995, № 6.
Багер Х. Реформы Петра Великого: Обзор исследований. М., 1985.
Барышев В., Журавлева Т. Российская государственная служба: с петровских времен до наших дней. // Человек и труд, 2002. № 1.
Власов Ю.Н. Власть, право, мораль: категориальная проблематика в актуальных идеях русской философии. М., 1998.
Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т. II. Л., 1942.
Востриков П.П., Василевская А.Р. Система подготовки и повышения квалификации государственных служащих: правовой аспект. // Право и образование, 2001, № 4.
Гегель Г.В.Ф. Философия права. // Гегель Г.В.Ф. Сочинения: В 14 томах. Т. 7. М.; Л., 1934.
Подобные документы
Конституционно-правовые основы государственной службы. Понятие государственной службы в Российской Федерации, принципы государственной службы и классификация. Правовое обеспечение государственной службы. Права и обязанности государственных служащих.
курсовая работа [52,9 K], добавлен 12.01.2009Необходимость создания государственной службы и ее правого регулирования. Понятие, виды, уровни и правовые основы государственной службы. Основы правового положения, классные чины, права и обязанности государственного служащего в Российской Федерации.
курсовая работа [35,1 K], добавлен 06.10.2010Историко-правовой анализ развития института государственной службы в России. Правовые аспекты функционирования правоохранительной службы Российской Федерации. Законодательные основы института государственной службы в Министерстве внутренних дел.
дипломная работа [136,6 K], добавлен 10.05.2016Система государственной службы Российской Федерации. Нормативно-правовая основа государственной службы. Статус, основные права и обязанности государственного служащего. Правовая природа ограничений, связанных с прохождением государственной службы.
курсовая работа [51,5 K], добавлен 11.05.2012Государственная служба как основной институт административного права. Понятие, правовые основы, принципы государственной службы России. Характеристика видов государственной службы. Причины, служащие основанием для реформирования государственной службы.
контрольная работа [32,2 K], добавлен 09.01.2011Правовые основы института таможенной службы как вида государственной службы граждан Российской Федерации. Отличительные признаки службы в таможенных органах Российской Федерации. Обязательные и дополнительный условия службы сотрудника в контракте.
презентация [152,5 K], добавлен 20.10.2013Законодательство о службе в таможенных органах. Принципы организации и деятельности государственной таможенной службы в России. Исследование условий прохождения службы на должностях сотрудников таможенных органов и государственной гражданской службы.
курсовая работа [103,0 K], добавлен 13.06.2014Отражение этических требований и норм в законах и других правовых актах. Анализ Этического кодекса государственного служащего, соотношение права и морали. Особенности организации и функционирования государственной службы, их влияние на мораль госслужащих.
курсовая работа [67,4 K], добавлен 07.04.2011История развития государственной службы в России. Особенности и необходимость реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации, классификация государственных должностей. Права, обязанности и запреты государственного служащего.
курсовая работа [34,1 K], добавлен 26.02.2011Понятие и принципы государственной службы. Классификация и правовое положение государственных служащих. Поступление на административную государственную службу. Комплектование должностей государственной службы. Задачи и функции государственной власти.
реферат [27,0 K], добавлен 20.10.2008
