Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе о гражданстве, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения (ст. 51) содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г.

Право на гражданство является одним из важнейших неотъемлемых прав и занимает особое место среди основных прав человека. Это связано прежде всего с тем, что гражданство представляет собой системообразующий элемент правового статуса лица, определяющий принципиальные начала взаимоотношений государства и личности. Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе за пределами государства, гражданином которого оно является.

Гражданство как одно из основных прав человека нашло отражение в международных нормативных правовых актах. В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.¹¹ См.: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., ч. 1 ст. 15 // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1989.

говорится, что каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.

Право на гражданство Российской Федерации занимает особое место среди основных прав человека в Российской Федерации, а его реализация гарантируется Конституцией Российской Федерации. Провозглашая приоритетом соблюдение и охрану прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации устанавливает основополагающие нормы по вопросам гражданства Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его без его согласия (ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации, ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»).¹¹ Далее - Закон о гражданстве.

На современном этапе развития Российской Федерации институт гражданства призван обеспечить стабильность и сплоченность общества, укрепить российскую государственность, сбалансировать интересы личности, общества и государства.

Однако практика реализации Закона о гражданстве свидетельствует, что процесс формирования института гражданства в Российской Федерации нельзя признать сложившимся и завершенным. Имеющие место пробелы и коллизии законодательства в этой области отрицательно сказались на соблюдении прав и социальной защищенности отдельных групп населения России и ряда категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, переселенцев из республик бывшего СССР.

Прежде всего это относится к той многочисленной группе граждан бывшего СССР, которые прибыли в Россию до принятия Закона о гражданстве 2002 г. и даже до принятия Закона о гражданстве 1991 г.

Закон о гражданстве 2002 г. сделал более сложным получение гражданства лицами, имевшими гражданство СССР, переехавшими на постоянное место жительство в Российскую Федерацию из государств, входивших ранее в состав СССР, в период до принятия закона, но не использовавших по тем или иным причинам возможность оформления российского гражданства в порядке регистрации. Упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации, предусмотренный Законом о гражданстве, не может обеспечить право на гражданство всех категорий бывших российских соотечественников.

Отдельной проблемой реализации права на гражданство в Российской Федерации стало увеличивающееся количество случаев изъятия органами Федеральной миграционной службы паспортов гражданина Российской Федерации как необоснованно выданных. Вместе с российскими паспортами переселенцы из числа граждан бывшего СССР получали права и принимали обязанности, вытекающие из принадлежности к гражданству Российской Федерации, между тем как изъятие документа, удостоверяющего личность, ведет к ограничению прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере Подробнее см.: Рубанов А.А. Основные коллизионные вопросы советского законодательства о гражданстве // Советское государство и право. 1979. № 7. С. 48 - 55..

Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Вслед за Конституцией Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 2), что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами РФ.

Сложность устранения противоречий между государствами является причиной того, что по вопросам гражданства заключено сравнительно мало универсальных международных договоров. Государства в основном регламентируют вопросы гражданства на основе региональных соглашений. Отдельные вопросы обычно включаются в договоры о территориальных изменениях, о защите национальных меньшинств, о правовой помощи и правоспособности граждан договаривающихся государств, о срочной службе в армии и о двойном налогообложении и т.д.

Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была предпринята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатрида перед государством, гражданством которого лицо также обладает; утвердила принцип эффективного гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве; предложила гарантии против возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. Конвенция содержала ряд статей, гарантирующих женщин от безгражданства при заключении брака, а также положения относительно гражданства детей, в том числе при усыновлении.

В современном международном праве нормы, имеющие отношение к вопросам гражданства, содержатся главным образом во Всеобщей декларации прав человека; в Конвенции о статусе беженцев; в Конвенции о статусе апатридов; в Конвенции о гражданстве замужней женщины; в Конвенции о сокращении безгражданства; в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации; в Международном пакте о гражданских и политических правах; в Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказания за него; в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают; в Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания от 15 января 1989 г.; в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и др.

Необходимость ее разработки обусловливалась, во-первых, тем, что с момента принятия в 1930 г. Гаагской конвенции по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве, число международных документов, содержащих положения о гражданстве, значительно возросло, и следовало свести в единый текст новые идеи, которые возникли в результате изменений во внутреннем законодательстве и в международном праве; во-вторых, тем, что в период с 1989 г. в странах Центральной и Восточной Европы возник ряд проблем в связи с происшедшими в них демократическими изменениями, и практически всем этим новым демократическим государствам пришлось разрабатывать новые законы о гражданстве и иностранцах.

Европейская конвенция о гражданстве, принимая во внимание многочисленные международные документы, касающиеся гражданства, множественного гражданства и безгражданства; признавая, что в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать законные интересы как государств, так и отельных лиц; желая содействовать прогрессивному развитию правовых принципов, касающихся гражданства, а также их закреплению во внутреннем законодательстве и желая максимально сократить число случаев безгражданства; желая исключить дискриминацию в вопросах, касающихся гражданства; отмечая различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве и признавая, что каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия того, что его гражданин приобретает или имеет другое гражданство; признавая, что желательно найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством; учитывая желательность того, чтобы лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, выполняли свою воинскую обязанность только в одном из этих участников; учитывая необходимость содействия международному сотрудничеству между национальными органами, отвечающими за вопросы гражданства, устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств-участников. В ней указывается (ст. 3), что каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином. Это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства.

Важную роль в регулировании вопросов гражданства играют также двусторонние и многосторонние договоры и соглашения России с другими государствами Подробнее об этом см.: Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. М., 1999; она же. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии. Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2001..

Российской Федерацией заключен также и ряд других международных соглашений, в которых рассматриваются вопросы гражданства.

Сила (конкурентоспособность) современного государства определяется, прежде всего, содержанием многообразных связей с гражданами, которые должны быть нравственными, правовыми, и коренится в особенном интересе каждого гражданина.

Человек должен видеть, что законы способствуют достижению его целей и что без законов их осуществить невозможно см.: Гегель. Философия права. М., 1990. С. 435. В законе должно быть воплощены добро, справедливость и право. Закон закрепляет уровень свободы граждан.

Государство соединяет общество правовыми отношениями и, будучи всеобщностью (системой), способствует единству в нравах, образовании и во всеобщем образе мыслей и действий. Обязанности граждан перед государством - это долг каждого перед целым. Но целое (государство) имеет также свои обязательства перед конкретным человеком. Как могут развиваться эти связи? Во многом направление развития зависит от понимания сущности государства его гражданами. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Если государство рассматривать как союз между равноправными свободными гражданами, то возникает один набор возможностей; если государство рассматривать как систему, состоящую из управляющих и подвластных, - другой набор.

Отношения гражданства трансформируются в современном мире. Так, чтобы получить гражданство США, иммигрант должен сдать экзамен по английскому языку, по американской истории и основам политического устройства, принять присягу. Каждый претендент на гражданство должен иметь достаточные навыки чтения, письма и устной речи на официальном языке государства. Претендент на американское гражданство не обладает необходимой моралью с точки зрения американского государства, если он: совершал преступления против личности, собственности или государства; страдает наркотической зависимостью, болезненной склонностью к алкоголю, уличен в нелегальных азартных играх, проституции либо многоженстве; уличен в неуплате алиментов либо ином аналогичном проступке в отношении своих детей; уличен во лжи, связанной с иммиграцией; был депортирован по любой причине; в любой форме осуществлял дискриминацию любого лица на территории США по национальным, политическим, расовым либо религиозным признакам. Каждый получающий гражданство США должен любить свою новую родину. И наконец, перед тем как стать полноправным гражданином США, необходимо пройти через специальную церемонию принятия клятвы на верность Соединенным Штатам. Принимая эту клятву, человек берет на себя обязательство соблюдать американские законы, конституцию и объявляет свою верность Америке. В то же время необходимо отказаться от аналогичных обязательств в отношении прочих государств.

Лица, претендующие на получение финляндского, норвежского гражданства (подданства), должны иметь источники материального обеспечения.

В Греции, Канаде, скандинавских странах от натурализующихся требуется ведение добропорядочного образа жизни, во Франции - хорошее здоровье.

В отдельных арабских странах (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) в гражданство могут быть приняты только мусульмане, лица же других вероисповеданий, в том числе супруги, должны для приема в гражданство изменить свою религию.

По сводным статистическим данным о приобретении гражданства в странах СНГ и Балтии за 1999 г., предоставленным Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, приобрели гражданство Российской Федерации: за 1992 - 1996 гг. - 1167394 чел.; в 1998 г. - 140756 чел.; в 1999 г. - 75490 чел.; всего за 1992 - 1999 гг. - 1506833 чел.

По данным Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, вышли из гражданства Российской Федерации: в 1992 - 1996 гг. - 71500 чел.; в 1997 г. - 8963 чел.; в 1998 г. - 24295 чел.; в 1999 г. - 27626 чел., всего за 1992 - 1999 гг. - 142374 чел. см.: Н. Яшин, В. Калинин. Правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации: современные проблемы. М., 2003

Ввиду того факта, что численность мигрирующего населения в мире в настоящее время составляет более 150 млн. человек и продолжает расти, а отдельные группы населения теряют статус граждан в результате изменения границ и иных социально-политических изменений, проблема гражданства приобретает общемировые масштабы.

Проблема прав переселенцев и других лиц, не имеющих гражданства, заслуживает особого внимания как в контексте равноправия, так и в более широком контексте.

Любое общество должно сформулировать для себя, кто принадлежит к данной общности граждан, какие степени принадлежности к ней признаются юридически и какие способы участия в жизни общества предусмотрены для тех, кто является или не является членом данной общности.

Конкурентоспособность государства можно повышать разными способами. Это пути, которые используются сегодня: административная реформа, которая приводит к изменению системы управления государством; политическая реформа; реформа местного самоуправления и т.д. Не меньше возможностей, а может быть, и значительно больше содержится в реформе отношений гражданства.

Показательны проблемы взаимосвязи гражданства и суверенитета государства на примере конфликта в Южной Осетии. На известной Люблянской 2005 года конференции министров иностранных дел европейских стран было недвусмысленно указано, что «территориальная целостность Грузии не может быть подвергнута сомнению». Проблема в том, что этой целостности фактически не существует: она, скажем так, подвергнута практическому сомнению. Речь таким образом идет скорее о принципе, а не факте. Более того, речь идет не о поиске фактического компромиссе принципов целостности и самоопределения, а о компромиссе принципа целостности, должного быть утвержденным, и фактически состоявшимся самоопределением, подлежащим отмене (или подлежащим, скажем, некой коррекции в соответствии с нормами международного права и даже новейшей практикой их исполнения).

«Территориальная целостность» - это лишь первая часть предложения, сформулированного международным сообществом и обращенного к сторонам в конфликте (да и к самому себе как «системе координат урегулирования»). Это только часть предложения о том, какими являются базовые принципы урегулирования. В силу таковой ограниченности «принцип целостности» не может быть исчерпывающим, самодостаточным. Главное ведь не в том, чтобы провозгласить нечто «целостным», но в том, чтобы определить, как возможно его восстановление и, самое главное, каков будет механизм, который сможет эту целостность поддерживать в приемлемой - для данной «системы координат» - форме. Территориальная целостность Грузии не может быть и не будет безусловной и единственной заботой международного сообщества в урегулировании - нет, не только в урегулировании «культурных» или «социально-гуманитарных» аспектов данного конфликта, - но его политико-правовых, статусных аспектов. Если целостность Грузии должна быть достигнута с помощью международных партнеров и гарантируется международным правом, политическая автономия Южной Осетии в международно-признанных границах Грузии также должна включать международные гарантии. Именно опасения того, что Южная Осетия никак не застрахована от будущих рецидивов нацие-строительства в Грузии, ограничивает Цхинвали в политической гибкости по статусному вопросу, а Россию - в том, чтобы сделать принцип «территориальной целостности Грузии» своим безусловным государственным приоритетом.

Именно здесь существо урегулирования: Южная Осетия не может быть «мирно» или хотя бы «устойчиво» реинтегрирована в Грузию, не обладая элементами «внешнего патроната» - в процедурном отношении (т.е. в ходе длительного процесса реинтеграции), или же в институциональном отношении (имея этот внешний «анкораж» записанным, зафиксированным в итоговом статуте автономии). Речь должна идти о характере и процедуре этого патроната, о форме международного «ограничения» полноты грузинского суверенитета над Южной Осетией и лишь в содержательной связке с этим - о реконструкции этого (ограниченного) суверенитета.

Показательно, что грузинский «полномасштабный план» вовсе не упоминает ни то, какое направление конституционных реформ самой Грузии полагается потребным для реинтеграции Южной Осетии, ни самой автономии, ни процедур встраивания ее политических институтов в «тело» грузинского государства.

Сегодня же Тбилиси пытается действовать таким образом, как будто искомый суверенитет и территориальная целостность уже обеспечены, уже гарантированы, что показал военный конфликт между Россией и Грузией 2008 г. Это усугубляет проблему виз и «законности нахождения иностранных граждан на территории Грузии» (имеется ввиду миротворцы в Южной Осетии или осетины с российскими паспортами без грузинских виз, проживающие или пребывающие в Южной Осетии). Южная Осетия до настоящего времени является зоной грузино-югоосетинского конфликта. Это - особая зона, фактический военно-политический и политико-правовой режим которой напрямую связан с процессом урегулирования, его международным форматом и во многом основывается на Сочинском соглашении 1992 года. Вопрос о введении или согласованном исключении грузинского паспортно-визового и иного контроля на Рокском тоннеле, может быть в повестке переговоров по политико-правовому урегулированию лишь на заключительных этапах процесса - тогда, когда станет ясной и согласованная модель для статуса Южной Осетии. Тогда же станет ясным, какой будет форма согласованного паспортно-визового контроля на въезде в Южную Осетию. До того, как не согласованы общие контуры статуса Южной Осетии, а суверенитет Грузии над территорией Южной Осетии остается лишь принципом, а не развернутой в легитимирующих институтах реальностью, вопрос о Рокском тоннеле не может включать установления здесь грузинского контроля. Меньше всего этот вопрос сегодня может быть предметом дискуссий и инструментом давления на югоосетинскую сторону. Развитие законодательства о гражданстве Южной Осетии является направлением, которое имеет большой потенциал повышения конкурентоспособности участвующих в конфликте государств. В XXI веке возникает потребность поиска нового содержания отношений гражданства, которые должны отвечать на вызовы времени.

Глава 2. Способы приобретения гражданства РФ

Признание гражданства является своего рода юридической «инвентаризацией» государством своего населения, разделением его на «своих» и «чужих», которое осуществляется периодически на основе наиболее общих, часто формальных принципов, обусловливающих связь лица с государством. Устанавливая круг своих граждан, государство создает тем самым необходимые предпосылки для отграничения граждан от иностранцев или лиц без гражданства, а также для решения всех других вопросов гражданства. При этом государство определяет условия, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признано гражданином.

На самом деле признание гражданства означает, что лицо приобретает право на принадлежность к гражданству независимо от его на то согласия, а тем более волеизъявления, направленного на признание за ним гражданства. Что же касается государства, то оно обязано признать всякое лицо своим гражданином, если такое признание соответствует определенным государством условиям. Оно не вправе ему в этом отказать.

Следует сказать, что в отечественной правовой литературе нет единого понимания того, что представляет собой признание гражданства. Оно часто отождествляется с приобретением гражданства, особенно когда приобретение гражданства, как и его признание, не требует согласия лица, приобретающего гражданство. Такое отождествление иногда встречается даже в законодательных актах, посвященных гражданству.

По мнению в прошлом В.М. Сафронова, признание (констатация) наличия у лица гражданства - это такая форма возникновения у лица гражданства СССР, при которой, по общему правилу, от лица или его законных представителей не требуется письменно выраженного волеизъявления. Поэтому признанием гражданства он считает все случаи приобретения гражданства в силу рождения, в силу изменения гражданства родителей и т.д. См.: Сафронов В.М. Конституция СССР и советское гражданство. М., 1984. С. 25 - 26.

28 ноября 1991 г., как уже говорилось, Верховный Совет РФ принял Закон «О гражданстве РСФСР». Со дня его вступления в силу - 6 февраля 1992 г. - прекратилось действие на территории Российской Федерации тех положений Закона СССР о гражданстве и других нормативных актов СССР, которые противоречили ему.

Для признания гражданства России в новом Законе (ч. 1 ст. 13) был избран наиболее демократичный, так называемый «нулевой» вариант. Гражданами России признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления Закона в силу, т.е. на 6 февраля 1992 г. При этом под территорией Российской Федерации понималась территория России по состоянию на дату их рождения.

В течение года с момента вступления в силу Закона (т.е. до 6 февраля 1993 г.) каждый мог заявить о своем несогласии состоять в гражданстве Российской Федерации, т.е. отказаться от российского гражданства.

Часть 2 ст. 13 Закона устанавливала рамки признания гражданства по рождению. Гражданами Российской Федерации по рождению признавались все лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (день подписания Договора об образовании СССР) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, если они родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. При этом под территорией РСФСР понималась территория РСФСР по состоянию на дату их рождения, поскольку границы РСФСР после октября 1917 г. постоянно изменялись.

Закон о гражданстве 2002 г. (ст. 8), в основном повторяя норму Закона 1991 г. о гражданстве Российской Федерации и браке, внес в нее лишь некоторые редакционные изменения.

Сохранение гражданства лицами, проживающими за пределами страны, направлено на поддержание связей между нашей страной и ее гражданами, проживающими за рубежом. Оно ликвидирует складывающиеся годами представления о том, что проживание граждан за границей, не связанное с исполнением ими служебного долга, заслуживает осуждения. Понятно, что пребывание граждан за границей может быть обусловлено многими причинами как субъективного, так и объективного характера, что, разумеется, не должно приводить к нежелательным для гражданина правовым последствиям.

Важное значение имеют и нормы законов о гражданстве, посвященные вопросам гражданства и брака. Поскольку вступление в брак и связанное с ним изменение гражданства нередко негативно сказывается на судьбе женщины, действующий и предшествовавшие ему законы о гражданстве исходят из основных положений Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., в которой, с учетом того, что «коллизии в праве и практике, относящиеся к гражданству, возникают как результат постановлений об утрате или приобретении гражданства женщинами вследствие вступления в брак, расторжения брака или перемены гражданства мужем во время существования брачного союза», предусматривается, что ни заключение, ни расторжение брака с иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены. Конвенцией предусмотрено также, что ни добровольное приобретение кем-либо из граждан гражданства какого-либо государства, ни отказ кого-либо из граждан от своего гражданства не будут препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина.

Вместе с тем, признавая значение брачного союза для каждого человека, Конвенция предусматривает возможность приобретения иностранкой гражданства мужа по ее просьбе в специальном упрощенном порядке натурализации. При этом оговаривается, что приобретение гражданства в таком порядке может быть ограничено в интересах государственной безопасности или публичного порядка.

Нормы, касающиеся гражданства и брака, в полной мере соответствуют также Европейской конвенции о гражданстве, в которой указывается (п. «d» ст. 4), что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

На защиту стабильности отношений гражданства, а также охрану интересов детей направлено положение законов о гражданстве, устанавливающее, что расторжение брака не влечет за собой изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

2.2 Приобретение российского гражданства

Приобретение гражданства по рождению (происхождению) регулируется законодательством в зависимости от гражданства родителей (так называемое «право крови») и в зависимости от места рождения (так называемое «право почвы») или посредством комбинации этих двух начал. «Право крови» (jus sanguinis) означает, что лицо, рожденное от граждан данного государства, приобретает его гражданство независимо от места рождения. Таким образом, «право крови» означает государственную принадлежность родителей, а не их национальность. «Право почвы» (jus soli) означает, что лицо, родившееся на территории соответствующего государства, приобретает его гражданство независимо от гражданства своих родителей.

В законодательстве Российской империи не содержалось никаких положений о том, кто признается русским подданным по рождению. В нем не было даже прямого указания на то, что вообще рождением можно приобретать подданство.

Одним из традиционных оснований приобретения российского гражданства является восстановление в гражданстве, известное законодательству со времен Российской империи. Например, бывшая русская подданная в случае вдовства или расторжения брака имела право восстановиться в русском подданстве. Для этого было необходимо только представить местному губернатору удостоверение о прекращении ее брака с иностранцем.

Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. рассматривал выбор гражданства (оптацию) в качестве одного из оснований приобретения гражданства (п. «е» ч. 1 ст. 12). В нем указывалось (ст. 21), что при изменении границы Российской Федерации в порядке, определенном законодательством РФ, лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определенные международным договором Российской Федерации.

В несколько измененной форме воспроизводит указанную статью действующий Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. В нем установлено (ст. 17), что при изменении Государственной границы РФ в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации. Данная норма соответствует международной практике и ст. 19 Европейской конвенции 1997 г. об урегулировании вопросов гражданства путем заключения международных договоров.

Разумеется, и оптация может быть связана с принципом самоопределения наций, в частности, при территориальных изменениях. В этом случае она дает возможность лицам, принадлежащим к разным нациям, населяющим территорию, переходящую от одного государства к другому, путем индивидуального выбора гражданства одного из этих государств сохранить или упрочить связь с соответствующей нацией, но право оптации всегда предоставляется в конечном счете непосредственно заинтересованным лицам. При самоопределении какой-либо нации выбор гражданства носит производный характер, зависит от решения основного вопроса о будущем национальном государстве и осуществляется не в индивидуальном порядке, а всей нацией Подробнее см.: Черниченко С.В. Право наций на самоопределение и вопросы гражданства // Советское государство и право. 1964. № 1. С. 110 - 114..

Сравнение данных о числе иммигрантов в Россию с числом лиц, получивших гражданство, показывает, что в последние годы получают гражданство не только вновь прибывшие, но и многие из тех, кто приехал в Россию в прошлом десятилетии. Многие их этих мигрантов жили по старым «советским» паспортам, и кампания по переходу на бланки паспортов нового типа в 2002-2004 годах вызвала потребность в урегулировании их статуса. Для этого в законодательство была внесена специальная норма, упрощавшая получение российского гражданства тем лицам, кто на 1 июля 2002 года был зарегистрирован по месту жительства или имел разрешение на временное проживание в Российской Федерации. Из-за большого числа таких случаев, в начале 2008 года было принято постановление о продлении до 1 января 2009 года срока действия старых «советских» паспортов для этой категории мигрантов.

На рис. 2 отчетливо виден «переломный момент» ввода в действие сначала закона 1993 г., потом нового закона о гражданстве в 2003 году и неизбежных отсрочек, вызванных отработкой новых процедур, после которого произошло резкое увеличение числа лиц, получивших российское гражданство.

Рисунок 2.1. Число лиц, получивших гражданство Российской Федерации и число иммигрантов, 1992-2006 годы, тыс. человек Источник: данные Росстата и ФМС России

Следует отметить, что вопросы приобретения и выхода из гражданства России также решаются консульскими учреждениями МИД России за рубежом. По данным руководства МИД, ежегодно консульские учреждения оформляют гражданство Российской Федерации для 50 тысяч человек и выход из гражданства еще для 10 тысяч человек. С 1992 года по настоящее время сформирована электронная база данных, в которой хранятся данные более чем 2 миллионов лиц, изменивших гражданство через консульства России, поэтому приведенная статистика является очень приблизительной, а в отношении выхода из гражданство, которое по большей части оформляется через консульские учреждения, не может быть сформирована в принципе Статья директора Консульского департамента МИД России В.А. Павловского о консульской деятельности, опубликованная в «Российской газете» 15 мая 2008 года

2.2.2 Производство по делам о гражданстве РФ

Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. в отличие от ранее действующего закона объединяет все условия приобретения гражданства по рождению в ст. 12. В ней указывается, что ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день его рождения:

а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка);

б) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);

в) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;

г) оба его родителя или единственный родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители или единственный родитель, не предоставляют ему свое гражданство.

Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев.

Закон устанавливает новое правило, согласно которому ребенок, родившийся на территории России от состоящих в браке родителей, имеющих различное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации по рождению без необходимости согласия родителей. Ребенок же, родившийся в таком браке за границей, приобретает гражданство Российской Федерации в порядке приема по заявлению родителей (ст. 14).

Одним из оснований приобретения гражданства иностранцами и лицами без гражданства является прием в гражданство. Так как прием в гражданство касается лиц, не имеющих права на гражданство данного государства, он является не обязанностью государства, а его правом, актом свободного усмотрения государственной власти, которая всегда может в нем отказать.

Поскольку государства не признают себя обязанными принимать в гражданство каждого просящего об этом иностранца или каждое лицо без гражданства, то прием в гражданство обусловливается специальными условиями. Эти условия служат материально-правовым основанием приобретения гражданства лицами, не имеющими права на гражданство данного государства и достигшими совершеннолетия.

Устанавливая такие условия, государство преследует цель предотвратить прием в гражданство нежелательных лиц, которые ищут перемены гражданства только как средства избегнуть, например, уголовного преследования и т.п. Поэтому прием в гражданство допускается после получения о желающем приобрести гражданство необходимых государству сведений, для чего от претендентов на гражданство часто требуется предварительное проживание в стране в течение определенного срока.

Существенные изменения в порядок приема в гражданство Российской Федерации внес Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. Так, в соответствии со ст. 13 устанавливается общий порядок приема в гражданство Российской Федерации. Он предусматривает право иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших 18 лет и обладающих дееспособностью, обращаться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации. Однако таким правом пользуются далеко не все из указанных граждан и лиц - оно принадлежит только тем иностранцам и лицам без гражданства, которые отвечают следующим основным требованиям Закона. Эти лица должны:

1) иметь вид на жительство - документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию;

2) проживать на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года;

3) взять на себя обязательство соблюдать Конституцию и законодательство РФ;

4) иметь законный источник средств к существованию;

5) обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или действующим федеральным законодательством либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;

6) владеть русским языком. Порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Отказ от иного гражданства при приобретении российского гражданства отвечает принципу устойчивой правовой связи лица с государством и согласуется с широко распространенной законодательной и правоприменительной практикой других государств. Это требование не исключает возможности приобретения гражданином Российской Федерации в дальнейшем иного гражданства, однако оно в определенной мере снимает коллизию с законами о гражданстве стран СНГ и открывает перспективу дальнейшего сближения законодательств этих стран путем заключения международных договоров. Без соблюдения всех этих условий может быть принято в гражданство Российской Федерации лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией.

Вместе с тем Закон 2002 г. предусматривает обстоятельства, облегчающие прием в гражданство. В нем указывается, что пятилетний срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года, если имеется хотя бы одно из следующих оснований:

а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства;

б) состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста 18 лет и имеющих гражданство Российской Федерации ;

г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;

д) предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;

е) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Последнее основание зачастую сталкивается при реализации с рядом практических проблем. Так, «Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила без изменения решения Санкт-Петербургского городского суда, которым оставлена без удовлетворения жалоба гражданина Иордании на действия Миграционной службы Санкт-Петербурга, отказавшей ему в предоставлении статуса беженца. Суд всесторонне исследовал причины, побудившие заявителя выехать из Ливана и не возвращаться в страну его гражданской принадлежности - Иорданию, и правильно сделал вывод о том, что ими явились опасность преследования со стороны властей этих государств не за политические убеждения, а за конкретную военную деятельность, а также социально - экономические причины: нестабильность обстановки в данном регионе, слаборазвитая экономика, желание заявителя дать своим детям возможность жить в иных условиях. Вместе с тем Федеральный закон «О беженцах» не предусматривает эти причины в качестве достаточных оснований для предоставления заявителю статуса беженца» Семенова А.Н. Обзор судебной практики по делам о гражданстве. - М.: Литература, 2006 - с.57.

Имеют место случаи обжалования в суд решений (действий) других государственных органов, затрагивающих права беженцев.

«Так, Ленинским районным судом г. Самары было рассмотрено дело по жалобе О. на действия администрации Ленинского района г. Самары, отказавшей ей в постоянной регистрации по месту жительства ее сестры в г. Самаре в связи с тем, что в случае такой регистрации будут существенно ухудшены жилищные условия лиц, проживающих в этом жилом помещении. Как установил суд, заявительница О. является беженкой, ее сестра согласна на регистрацию О. с детьми на занимаемой ею жилой площади. Согласно п. 8 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» разрешена регистрация беженцев и вынужденных переселенцев на жилой площади их родных и знакомых при их согласии независимо от размеров жилой площади. При таких обстоятельствах суд правильно удовлетворил жалобу» Семенова А.Н. Обзор судебной практики по делам о гражданстве. - М.: Литература, 2006 - с.108.

«В судебном порядке разрешались также споры о выселении беженцев. Гагаринский межмуниципальный (районный) суд Юго - Западного административного округа г. Москвы рассмотрел иск гостиницы «Академическая» к М. о выселении в предоставленное жилое помещение. Как установил суд, на момент рассмотрения дела М. с двумя детьми имели статус беженцев и временно бесплатно проживали в гостинице «Академическая». Самостоятельно М. не принимала никаких мер по реализации права на выбор постоянного места жительства. В 1997 г. М. с семьей была выделена отдельная двухкомнатная квартира в г. Ростове, которая на день судебного заседания оставалась свободной и закрепленной за М. Согласно подп. 6 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О беженцах» лицо, признанное беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения в случае приобретения, получения, найма другого жилья. Поскольку М. с детьми получила жилье для постоянного проживания, суд правильно удовлетворил иск о выселении из гостиницы» Семенова А.Н. Обзор судебной практики по делам о гражданстве. - М.: Литература, 2006 - с.173.

Установлены случаи обращений в суды в связи с отказом территориальных органов федеральной миграционной службы России зарегистрировать ходатайство заявителя о предоставлении статуса вынужденного переселенца. «Решением Мещанского межмуниципального (районного) суда Центрального административного округа г. Москвы удовлетворена жалоба А. на действия Миграционной службы г. Москвы, отказавшей зарегистрировать ходатайство А. о предоставлении статуса вынужденного переселенца в связи с пропуском месячного срока со дня приобретения гражданства Российской Федерации. Согласно подп. 2 п. 1 ст. 2 упомянутого Закона вынужденным переселенцем не может быть признано, в частности, лицо, не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации. Как установил суд, А. являлся беженцем и приобрел гражданство России в порядке регистрации в соответствии с п. «г» ст. 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), однако обратиться с ходатайством в Миграционную службу в месячный срок не мог, так как находился на стационарном лечении в больнице. Суд признал причину пропуска месячного срока уважительной и обязал Миграционную службу г. Москвы зарегистрировать ходатайство» Семенова А.Н. Обзор судебной практики по делам о гражданстве. - М.: Литература, 2006 - с.219.

Закон о гражданстве 2002 г. отказался от регистрации как способа приобретения российского гражданства. Однако он предусматривает упрощенный порядок приема в гражданство, т.е. порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по этим вопросам в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, установленные им.

Упрощенный порядок приема в гражданство не предусматривает необходимости проживания на территории Российской Федерации и позволяет приобрести гражданство Российской Федерации лицам, проживающим за границей. Это касается иностранцев и лиц без гражданства, которые:

а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации В Федеральном законе от 11 ноября 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» этот пункт ст. 14 сформулирован иначе. В нем говорится: «а) имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации».;

б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» установил также, что упрощенным порядком пользуются граждане государств, входивших в состав СССР, получившие среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г.

В этом Законе также устанавливается, что иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, вправе обращаться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, установленного Законом, если указанные граждане и лица:

а) родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;

б) состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами Российской Федерации.

Нетрудоспособные иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г., вправе обращаться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания на территории Российской Федерации, установленного Законом, и без представления вида на жительство.

Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных Законом, и без представления вида на жительство, если они до 1 января 2006 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных Законом, и без представления вида на жительство ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории Российской Федерации.

Что же касается детей и недееспособных лиц, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, то для них упрощенный порядок приема в гражданство предусматривает снятие требования проживать на территории Российской Федерации и иметь законный источник средств к существованию, владеть русским языком, обязательства соблюдать Конституцию и законодательство РФ, а также требования об отказе от иного гражданства.

К числу лиц, принимаемых в упрощенном порядке в этих случаях, относятся:

а) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такого согласия не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;

б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению родителя;

в) ребенок или недееспособное лицо, над которым установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.