Конституционное право и законодательный процесс в Республике Беларусь

В русле рассуждений о том, что всю Конституцию нельзя выносить на референдум, а можно только отдельные изменения, выскажу замечание относительно части второй ст. 140, согласно которой решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовали две трети граждан, внесенных в списки для голосования. Получается, что решение принято, если за проект выскажется ровно две третьих всех граждан, не больше и не меньше. Вряд ли в Конституции должны быть такие формулировки.

Почему многие положения проекта вызывают столь нелестные выражения? Можно ли одобрять для народного голосования проект по столь серьезному вопросу, содержащий очевидные правовые ляпы. Большинство депутатов видели его всего несколько часов перед голосованием, не их в этом вина, но надо ли было их подставлять? Так, безусловно, не работают над проектами важнейших государственных решений. Что можно говорить о работе над проектами обычных законов.

Конституцию в редакции от 15 марта 1994 г. оценивал и оцениваю как документ высокой пробы, хотя имелись положения, которые следовало конкретизировать, чтобы не было споров о компетенции. К великому сожалению за два с половиной года ее дух и суть были извращены. И не только исполнительной властью. Внесли "основательную", не меньшую лепту в это и другие ветви власти, на что я уже обращал внимание. Не буду останавливаться здесь на законах о Верховном Совете и Президенте. Скажу только, что число нарушений Конституции в этих только двух актах примерно такое же как и во всех указах Президента. Да, многие указы Президента противоречат Конституции. Но нужны справедливые оценки. Каждой сестре должно быть роздано по серьге. Однобокие оценки провоцируют на нежелательные действия. Об этом я систематически публично высказывался в печати. Но правовые аспекты проблемы, видимо, мало кого интересовали.

Реализация конституционных норм в сфере законодательного процесса, разграничения полномочий была неадекватной Конституции. Например, в одном из вариантов проекта действующей Конституции была запись о том, что "Верховный Совет может решать иные вопросы (помимо тех, что прямо перечислены - Г.А) в соответствии с Конституцией и законами". В рабочей группе и конституционной комиссии пришли к выводу, что парламент должен осуществлять свои полномочия, основываясь только на Конституции, он не вправе расширять свои права путем издания законов. (Это тоже принятая практика). Поэтому указание на законы, как источник полномочий Верховного Совета, было в окончательном варианте проекта Конституции 1994 года изъято (см. часть вторую ст. 83 Конституции). Разве это требование соблюдается? Провозглашают лозунг диктатуры закона. Да нет же. Ни диктатуры закона, ни диктатуры указа быть не должно. Только верховенство Конституции, которой должны соответствовать и законы, и указы, и решения Конституционного Суда. Об этом говорится в статьях 6 и 146 Конституции. На обеспечение специально этого принципа нацелена статья 112 Конституции, в соответствии с которой, если суд (общей компетенции или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он должен принять решение в соответствии с Конституцией. Но кто из правоприменителей, из судей сейчас рискнет "отвергать" неконституционный закон и применять Конституцию, если установлена уголовная ответственность за неисполнение законов. Был нормальный, пожалуй, основной путь для продвижения по пути обеспечения действия норм Конституции и об этом я, пожалуй одним из первых, публично стал говорить в печати. Но во многом этот путь перечеркнут изменениями в Уголовный кодекс об ответственности за неисполнение законов.

Подчеркиваю, множество законов, принятых до марта 1994 года, явно противоречат Конституции. Но они применялись годами. Были случаи, когда тот, кто смел руководствоваться Конституцией, а не противоречащими ей законами, привлекался к ответственности. Но ведь мы то должны выполнять "диктат" Конституции, а не закона! И Президент, и Парламент, и Суд.

Не идеализирую проект изменений и дополнений Конституции, предложенный Президентом. Проект безусловно нуждался в уточнении.

Первый вариант проекта Конституции, предложенного Президентом, был опубликован для народного обсуждения в газетах (см. Народная газета. 1996. 31 августа - 2 сентября). Надо сразу отметить, что первый опубликованный проект был достаточно жестким, содержал множество явно недемократических норм, что вызвало справедливые возражения со стороны участников народного обсуждения проекта, и прежде всего это касалось организации, деятельности, полномочий центральных органов государственной власти.

Согласно проекту Национальное собрание должно было состоять из Палаты представителей и Сената. [Три этом предлагался следующий порядок его формирования: в Сенат должны входить по девять сенаторов от каждой области и гор. Минска. При этом по шесть сенаторов от каждой области и гор. Минска избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и гор. Минска. Предполагалось, что одна треть сенаторов будет назначаться 11резидентом. После ухода в отставку лица, занимавшие пост Президента, являются сенаторами пожизненно, если не откажутся от этого.

Конечно, наделение Президента правом назначения одной трети сенаторов усиливало его влияние на Парламент. Однако надо отдать должное Главе государства - он в дальнейшем внес коррективы в проект, предусмотрев право назначения во вторую палату, получившей в дальнейшем другое название - Совет Республики, лишь восьми его членов. При этом следует иметь в виду, что практика формирования второй палаты путем косвенных выборов (во Франции, Нидерландах), а также путем частичного назначения его членов Президентами либо иным способом (Италия, Казахстан, Ирландия) имеет место и в других странах. Президент посчитал также необходимым изъять из проекта указание о возможности пожизненного занятия должности сенатора лицами, ранее занимавшими должность Президента.

В проекте предусматривалось, что возражение Президента относительно изменений и дополнений Конституции, толкования Конституции, принятия программных законов должны быть повторно обсуждены и проголосованы не менее чем тремя четвертыми голосов от полного состава начат. Эта "высокая" норма в дальнейшем была также снижена (до двух третей).

К сожалению, и в проекте, и в действующей редакции Конституции осталось требование о кворуме для признания правомочности заседания палат Парламента - не менее двух третей депутатов или сенаторов (членов Совета Республики), хотя для принятия обычного закона достаточно большинства голосов членов каждой из палат.

Интересно, что в ст. 101 проекта было предусмотрено, что в силу особой необходимое™ и срочности Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства мог издавать временные декреты, имеющие силу закона. При этом они сохраняют силу, если они не отменены палатами, т.е. по существу простым большинством голосов (в последующем в проекте было предусмотрено требование о необходимости не менее 2/3 голосов).

В заключительных (переходных) положениях содержалась вполне приемлемая на переходный период норма, согласно которой обе палаты Парламента формировались из депутатов Верховного Совета.

Были по проекту Президента и другие замечания. Важно, что он был опубликован для обсуждения и Президент был готов прислушаться к разумным предложениям, опираясь на опыт, проверенный в развитых государствах. Отличительной чертой хода обсуждения проектов Конституции Президента и депутатов было то, что Главой государства для учета поступающих предложений и замечаний от граждан была создана рабочая группа, которая и доработала проект (см. Республика. 1996, 18 сентября). В целом проект был улучшен, хотя в окончательный вариант, предложенный для народного голосования, были включены и некоторые такие нормы, которые принципиально отличают белорусскую Конституцию от Конституций других стран.

Что же касается проекта Верховного Совета, то его не планировалось обсуждать. Несомненно, что выносить проект с такими противоречиями для голосования - это действительно проявлять неуважение к участникам референдума. Вообще же полагаю, что лучшей агитацией за проект Президента явилось ознакомление с проектом Верховного Совета. Все-таки в качестве альтернативы следовало предлагать более демократичный, юридически выверенный документ. Совсем не случайно, что даже в негосударственном прессе не было публикаций в его поддержку.

Конституционный кризис без танков был разрешен осенью 1996 года. Идеальна ли действующая редакция Конституции? Конечно, нет. Идеальна ли практика ее исполнения? Нет. Об этом приходится говорить в публичных выступлениях и публикациях. На это Конституционный Суд обратил внимание и в своем Послании о состоянии конституционной законности в 1999 году. " Что необходимо? Консенсус, согласие. Сейчас больше спорим о редакциях Конституции, и упускаем из поля зрения жизненные проблемы людей (именно их разрешением постоянно заняты Президент. Правительство, Парламент), обеспечение прав и свобод, соблюдение обязанностей.

Так и хочется заметить, история повторяется. В преддверии референдума восемьдесят - девяносто процентов времени ушло на спор о том, можно на референдум выносить весь текст Конституции или допустимо предлагать для голосования только отдельные изменения. Вместо содержательного разговора о редакциях статей время потратили на это.

Принцип конституционности не может иметь конъюнктурный характер.

Мы живем в одной стране - Республике Беларусь. Здесь должны обеспечиваться права и свободы каждого, независимо от мировоззрений, действовать следует строго в рамках права.

После прошедшего референдума Конституция фактически действует на протяжении нескольких лет.

В Основном Законе закреплен принцип верховенства права (ст. 7). Это обеспечивает более полную реализацию концепции разделения властей и большую свободу судебным органам по осуществлению правосудия, т.е. вынесению решений, основанных прежде всего не на актах какого-либо одного вида, а на праве как высшей справедливости. Такой подход позволяет нам предъявлять соответствующие требования к органам, осуществляющим нормотворческую деятельность, к судам, которые призваны осуществлять не законо- или указосудие, а правосудие, включая и конституционное правосудие.

Наиболее существенные изменения претерпел раздел IV, посвященный организации и деятельности высших органов государства - Президента, парламента, правительства и судов, расширены права граждан.

Произошло перераспределение полномочий между указанными органами, их уточнение. Будет неверным утверждать, что только Президент получил дополнительные права и обязанности, ведь значительно возрос объем полномочий правительства, более конкретно сформулирован механизм взаимодействия между представительной и исполнительной властью, законодательный процесс сформулирован таким образом, чтобы к минимуму свести споры между его участниками.

По форме правления Беларусь - президентская республика, где Президент обладает весомыми полномочиями, однако по своему объему они не шире тех, которыми обладают Президенты, например, США, России, Франции, Казахстана и других стран. Кстати, Францию очень часто в литературе определяют как президентскую монархию. По Конституции Казахстана Президент единолично утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства. Нужны ли еще какие-либо полномочия? По Конституции Беларуси основные направления внутренней и внешней политики утверждаются Парламентом.

Важнейшие полномочия Президента перечислены в ст. 84 Конституции. При этом следует иметь в виду, что иные полномочия могут быть предусмотрены обычными законами.

Одним из путей предупреждения конфликтных ситуаций является определение предмета и пределов законодательного ведения Парламента. В этих целях в ст.ст. 97, 98 Конституции указано, какие общественные отношения должны регулироваться законами, а также указано на то, что палаты могут принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией. Такой подход позволяет исключить превышение Парламентом своих полномочий. В то же время Президент в силу особой необходимости и срочности по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. И за рубежом также часто исполнительная власть имеет право издания актов, имеющих силу законов.

В этой связи на практике есть, конечно же, вопросы о соотношении законов и декретов. По существу здесь могут возникать споры о компетенции Президента и Парламента. Их будет разрешать Конституционный Суд, определяя конституционность того или иного нормативного акта. На мой взгляд, издание декретов должно действительно диктоваться особой ситуацией. Президент, например, в условиях реформирования Парламента издал декрет о порядке избрания Совета Республики.' В последующем Парламент принял окон (Избирательный кодекс) по вопросу о формировании верхней палаты Парламента.

Парламент Беларуси стал двухпалатным. По Конституции не предусматривается проведение совместных заседаний палат для принятия каких-либо решений. Каждая из них обладает своей компетенцией. И лишь принятие законов - дело обеих палат, причем любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а кием в Сенате.

Существование двухпалатного парламента способствует повышению эффективности законодательной деятельности. Замечу, что в современный период не было случаев перехода от двухпалатного к однопалатному парламенту. Наоборот отмечается тенденция к созданию двухпалатных парламентов. Они существуют, не только в федеративных, но и в большинстве унитарных европейских государств, и обычно в тех, где население составляет более 10 млн. человек.

По Конституции обеспечивается участие двух ветвей власти - представительной и исполнительной -- в формировании третьих органов: Конституционного суда, Центризбиркома, Верховного и Высшего Хозяйственного судов. Здесь также нет принципиально нового в сравнении с зарубежной практикой.

Интересные, с точки зрения наших традиций, имеются в Конституции нормы, определяющие законодательный процесс. Это проявляется в том, что сужен крут субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в то же время им наделено Правительство. Однако, несмотря на это, круг таких субъектов все же шире, нежели это принято за рубежом.

Более продуманному отношению к подготовке проектов будет способствовать правило, согласно которому законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, вносятся в Парламент лишь с согласия Президента либо по его поручению - с согласия Правительства. Это также не является "открытием" белорусской Конституции, наоборот, за рубежом давно существует подобная практика. Не является также совершенно новой норма, предоставляющая Президенту (Правительству) право потребовать голосования за внесенный проект (его часть) в целом либо сохранить лишь те поправки, которые предложены или приняты главой государства либо Правительством. За рубежом давно осознали, что проект очень часто "обрастал" в парламенте такими поправками, которые меняли первоначальную концепцию документа, поэтому и предусматривали в Конституциях изложенное выше правило.

Конституция, обладая высшей юридической силой, определяет иерархию подконституционных нормативных актов. Вслед за Основным Законом идут акты толкования Конституции, принимаемые парламентом, затем ратифицированные международные договоры, законы, декреты, указы, акты Правительства.

Особое место среди законов занимают Основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине, которые являются программными. Это означает, что все иные подконституционные акты должны базироваться на программных законах. Полагаю, что, например, международные договоры должны основываться на таком программном законе, как основные направления внутренней и внешней политики либо, в случае ратификации международного договора, при необходимости должны корректироваться основные направления внутренней и внешней политики.

В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом (ст. 138). Таким образом, здесь сформулирован важнейший аспект концепции разделения властей, согласно котором)1 акты Президента и Парламента в первую очередь должны базироваться на Конституции. Безусловно, при издании актов названными органами могут быть разночтения Конституции. В таком случае дело за Конституционным Судом, который должен разрешить возникший спор и определить, какой из актов - декрет, закон или указ - базируется на Конституции, а какой выходит за ее рамки. И только тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом, верховенство имеет такой закон. Данный подход также основывается на зарубежном опыте.

Президент, как и ранее, имеет право вето на принятый закон. Однако новым является то, что закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Это так называемое "карманное" вето, которое давно предусмотрено в Конституции США. С учетом опыта работы законодательных и исполнительных органов штатов США в Конституции Беларуси предусмотрено право Президента высказать возражения относительно отдельных положений закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Совета Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения. Это позволяет исключить ситуацию, когда необходимый для практики закон не может быть введен из-за каких-то частных замечаний.

Одним из важнейших принципов права, возведенных в ранг конституционной нормы, является запись в ст. 104 Конституции о непридании обратной силы закону за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

К сожалению, в нашей истории было немало случаев, когда принимаемым актам придавалась обратная сила. Лишь в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях есть статьи, согласно которым недопустимо придавать обратную силу актам, которые устанавливают или усиливают ответственность.

Полагаю, что эту конституционную норму следует трактовать и как предписание для введения в действие всех нормативных актов, а не только законов. Подобный подход обязывает все нормотворческие органы страны строить свою деятельность таким образом, чтобы их правовые нормы не ущемляли права и свободы граждан, не налагали на них дополнительные тяготы, не ставя их заранее в известность об этом.

В Конституции получил свое развитие принцип судебной защиты гражданами своих прав и свобод. Во-первых, в ст. 60 Основного Закона закреплено право каждого на защиту прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в установленные законом сроки. Во-вторых, согласно новой редакции ст. 61 каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта конституционная норма устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан, позволяя им выходить на международный уровень, если внутри государства не удалось защитить свои права. Основой для этого являются соответствующие международные договоры. В-третьих, начиная с марта 1994 г., в ст. 112 Конституции было закреплено правило, гласившее, что, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

К сожалению, за последние пять лет действия Конституции не было случаев обращения общих судов в Конституционный Суд о проверке конституционности примененных в деле нормативных актов. Полагаю, что реализация судами своих прав способствовала бы обеспечению верховенства Конституции. Также следует отметить недостаточно активное использование судами своего права выносить решение, основываясь исключительно на конституционной норме. Закрепленный в ст. 112 Конституции принцип следует распространить и на международные договоры, которые стоят выше законов.

Предупреждению конфликтных ситуаций, нарушений прав и свобод граждан могло бы явиться наделение Конституционного Суда правом осуществлять превентивный контроль за принятыми актами. Сочетание его с последующим контролем способствовало бы укреплению конституционного порядка в стране.

Традиционно за рубежом предусматриваются нормы, обеспечивающие стабильность Конституции. В этих целях в Основном Законе определено, какие конституционные положения могут быть изменены только путем народного голосования. У нас это разделы, посвященные основам конституционного строя, личности, обществу, государству, организации и деятельности высших органов государства, а также действию Конституции и порядку ее изменения. Такой подход отвечает тому обстоятельству, что решения, принятые путем референдума, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. На первый взгляд -сложная формула. Однако суть ее состоит в том, что народ, принимая то или иное решение, может делегировать часть своих полномочий какому-либо государственному oprairy, например, Президенту или Парламенту. В случае, если изменения в Конституцию вносятся парламентом, то соответствующий закон может быть принят, как и в Италии, после двух обсуждений и одобрений парламентом с промежутком не менее трех месяцев.

В целом, оценивая Конституцию, несмотря на некоторые минусы, можно сказать, что она создает условия для формирования сильного государственно-правового механизма. Поэтому очень важно, чтобы мерилом деятельности государственных органов было их стремление к демократии, обеспечению прав и свобод граждан.

Заключение

Высшее место в иерархии законодательных актов обычно занимает Конституция (писаная или неписаная). Чтобы подчеркнуть это обстоятельство, Конституции республик бывшего СССР имели второе название - "Основной Закон". Таким образом, они являются базой для развития всего текущего законодательства. В действующей Конституции лишь в преамбуле подчеркнуто, что она является Основным Законом.

В Конституции принцип ее верховенства сформулирован следующим образом: она обладает высшей юридической силой, законы декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 137). Сейчас в законодательстве определяются последствия, которые наступают в связи с нарушением данного принципа. "На основе и в соответствии" означает, что ни один акт не может быть принят, если он противоречит Основному Закону, причем, недопустимо принятие вначале закона, а затем "приведение" Конституции в соответствие с законом.

Конституция отличается от иного закона как по юридической силе, так и по форме и содержанию. Конституция является таким Основным Законом государства, который регулирует главные стороны государственной, общественной жизни, допуская и прямо предполагая процесс правового, в том числе законодательного регулирования, стимулируя и направляя его.

Анализ содержания Конституции Беларуси свидетельствует о стремлении законодателя закрепить в ней нормы прямого действия, которые могли бы применяться без их фиксирования в специальных актах.

Непосредственно к тексту Конституции примыкают конституционные законы.

Особенностью конституционного закона является то, что закрепленные в нем предписания являются базовыми для других актов, обычных законов, подзаконных актов, т.е. они имеют приоритет как в правотворческой деятельности, так и в правоприменительной. Учитывая специфику порядка принятая Конституции, его усложненный характер, впредь недопустимо принятие конституционных законов, которые стояли бы по своей юридической силе выше Конституции, как это произошло с Конституцией 1978 года и законом от 25 августа 1991 года о придании Декларации о государственном суверенитете статуса конституционного закона. Действующая Конституция Беларуси в принципе это исключает.

Список литературы

Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь.- Мн.: Изд-во «Право и экономика», 2002. - 686 с.

Василевич Г.А. Конституция как фактор, интегрирующий систему источников белорусского права // Юридический журнал. - 2005. - №1. - с.10

Гавриленко В.Г., Ядевич Н.И. Конституционное право: термины, понятия, определения. - Мн., 1998. - 352 с.

Игнатович В.В. Конституционные основы регулирования земельных отношений // ВКС РБ. - 2005. - №2. - с.145.

Конституционное право Республики Беларусь: В понятиях и схемах / С.П. Чигринов, А.А. Подупейко, И.А. Канашевич и др.; Под общ. ред. И.А. Сухарковой. - Мн.: Амалфея, 2002. - 320 с.

Конституционное право Республики Беларусь: Учеб. / Г.А. Василевич. - Мн.: Интерпрессервис, 2003. - 832 с.

Конституционное право: Учеб. пособие / Д.М. Демичев. - Мн.: Вышэйшая школа, 2004. - 351 с.

Конституция Республики Беларусь. Конституция Республики Беларусь Верховного Совета Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. № 2875-XII

Кунцевич К.Н. Конституционное право Республики Беларусь: Практ. пособие. Мн.: Мол. науч. об-во, 2001. - 150. с.

Основы права: Учеб. пособие / Под. ред. В.А. Витушко и др. - Мн.: БГЭУ, 2002. - 784 с.

Размещено на Allbest.ru