Формы прямого волеизъявления в системе местного самоуправления: виды и проблемы реализации

На заседании Конституционного суда ни представитель Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия), ни представители Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) не привели данных, которые бы ставили под сомнение полномочия органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюктяйинский наслег". Нет и решений юрисдикционных органов, аннулирующих легитимность образования муниципального образования.

Таким образом, делает вывод республиканский Конституционный суд, муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" Мегино-Кангаласского улуса было создано в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) и его функционирование не противоречит федеральному законодательству.

Вопросы организации и проведения местного референдума в республике урегулированы Законом Республики Саха (Якутия) "О местном референдуме" в редакции от 15 июня 2002 г. В ст. 8 указанного Закона Республики Саха (Якутия) определены два возможных варианта назначения референдума: органом местного самоуправления и Центральной избирательной комиссией Республики Саха (Якутия). При этом второй порядок по отношению к первому является дополнительным, вступающим в силу при отсутствии надлежащих субъектов назначения референдума.

Между тем из вышеизложенного видно, что в муниципальном образовании "Нерюктяйинский наслег" соответствующие субъекты функционировали. Это исключает возможность игнорирования их права назначать местный референдум в пределах данного муниципального образования.

В указанном Законе закреплен порядок реализации инициативы проведения местного референдума, в котором установлены взаимоотношения инициаторов местного референдума с избирательной комиссией муниципального образования. Статья 9 Закона, согласно которой инициативная группа по проведению референдума обращается в улусное (районное) Собрание депутатов с ходатайством о регистрации, касается только переходного периода, т.е. когда речь идет о переходе от местных органов государственной власти к местному самоуправлению. Таким образом, Центральная избирательная комиссия Республики Саха (Якутия), назначая своим Постановлением от 30 июля 2002 г. проведение местного референдума на территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег", вторглась в полномочие другого органа. Решение этого вопроса отнесено Конституцией и Законом к компетенции представительного органа муниципального образования "Нерюктяйинский наслег".

На основании вышеизложенного Конституционный суд Республики Саха (Якутия) признал Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 г. не соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия) в части назначения местного референдума.

Представляется, что Конституционный суд Республики Саха (Якутия) правильно оценил обстоятельства дела и вынес правомерное решение Павлушкин А.В. Судебная практика по делам о местных референдумах // Комментарий судебной практики. - 2005. - №11. - С. 13.. Это подтверждается и федеральным законодательством. Сама концепция местного самоуправления предполагает максимальную возможность решения вопросов местного значения населением непосредственно или же через формируемые им органы местного самоуправления. Вмешательство же государственных органов в решение вопросов местного значения недопустимо, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией РФ.

Споры, связанные с назначением местных референдумов, неоднократно рассматривались судами общей юрисдикции. Одним из них был вопрос о полномочии избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

Населением военного городка N 11 (место дислокации с. Воздвиженка Уссурийского района, входящего в состав муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район) была образована инициативная группа по проведению местного референдума по вопросу создания муниципального образования на территории данного городка. 17 июня 2004 г. члены инициативной группы обратились в избирательную комиссию Приморского края с ходатайством о регистрации группы. 29 июня 2004 г. члену инициативной группы С-к за подписью председателя избирательной комиссии Приморского края был дан ответ о том, что законодательством о выборах и референдумах не предусмотрена возможность регистрации (отказа в регистрации) избирательной комиссией Приморского края инициативных групп по проведению местных референдумов. Право инициативы по вопросу создания муниципального образования может быть реализовано путем внесения соответствующего предложения инициативной группой в Думу муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район (т.е. представительный орган данного муниципального образования).

С-к, С-в обратились в суд с заявлением на бездействие избирательной комиссии Приморского края. В судебном заседании заявители уточнили требования, просили о возложении обязанности на избирательную комиссию Приморского края зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума. По мнению заявителей, военный городок, в котором они проживают, не входит в состав муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район, в связи с чем жители данного населенного пункта лишены права на осуществление местного самоуправления.

Представитель избирательной комиссии Приморского края возражала против удовлетворения заявления и пояснила в суде, что в соответствии с действующим региональным законодательством регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума вправе осуществить только избирательная комиссия муниципального образования.

Решением Приморского краевого суда от 1 сентября 2004 г. в удовлетворении заявления было отказано. Обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не нашла.

Было отмечено, что в соответствии с Законом Приморского края N 161-КЗ от 14 ноября 2001 г. "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" (ст. 12) администрацией Приморского края ведется Реестр административно-территориальных единиц и населенных пунктов. В данный Реестр внесена административно-территориальная единица Уссурийский район, в состав которой входит с. Воздвиженка. Согласно Уставу муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район (ст. 1) в состав муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район входят г. Уссурийск, Уссурийский район, которые включают 37 пунктов, объединенных в сельсоветы, в том числе Воздвиженский: село Воздвиженка, станция Воздвиженская. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2000 г. N 752-р место дислокации военных городков N 11 (в котором проживают заявители) и N 4 - село Воздвиженка Уссурийского района.

Как видно из материалов дела и установлено судом, в Приморском крае создана необходимая правовая база, позволяющая определить территории местного самоуправления. Кроме того, в г. Уссурийске и Уссурийском районе уже создано муниципальное образование, Устав которого не предусматривает создания в районе внутренних муниципальных образований. В г. Уссурийске и Уссурийском районе сформированы органы местного самоуправления, принят и зарегистрирован в установленном порядке Устав муниципального образования, в силу которого создание органов местного самоуправления на нижестоящем уровне не предусмотрено.

То есть, отмечает Судебная коллегия, право жителей на местное самоуправление военного городка (N 11), расположенного на территории сельской администрации Воздвиженская, входящей в состав муниципалитета, реализовано путем участия в формировании органов местного самоуправления г. Уссурийск и Уссурийский район. Имеющееся у них право создания собственного муниципального образования может быть реализовано на основании федерального и краевого законодательства.

Законом Приморского края "О местном референдуме в Приморском крае" от 5 января 2004 г. N 97-КЗ установлен порядок назначения и проведения местного референдума в Приморском крае. В соответствии с пп. 3 и 6 ст. 21 данного Закона Приморского края инициативная группа по проведению местного референдума обращается с ходатайством о регистрации группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии местного референдума. Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение о направлении документов в представительный орган муниципального образования, уполномоченный принимать решение о назначении местного референдума, либо отказать в регистрации инициативной группы.

При этом регистрация инициативной группы по проведению местного референдума осуществляется избирательной комиссией муниципального образования только после проверки представительным органом соответствия вопросов, предлагаемых для вынесения референдум.

Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации было отмечено, что суд правильно указал в решении, что по смыслу приведенных статей регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума осуществляет избирательная комиссия муниципального образования. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не обладает полномочиями по регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

Из вышеизложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации делает вывод, что с учетом того обстоятельства, что действия избирательной комиссии Приморского края осуществлены в пределах ее полномочий и не нарушают права и свободы заявителей, в удовлетворении заявления С-ку и С-ву отказано обоснованно.

Довод кассационных жалоб об отсутствии избирательной комиссии муниципального образования, по мнению Судебной коллегии по гражданским делам, не свидетельствует о незаконности решения суда. В таком случае в соответствии с п. 4 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании обращения представительного органа местного самоуправления этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию.

Следует отметить, что в судебных заседаниях не рассматривались доводы заявителей о том, что городок Воздвиженка является самостоятельным территориальным образованием, статус которого не определен ни одним нормативным правовым актом; на территории городка Воздвиженка действующим муниципальным образованием не решаются вопросы, отнесенные к ведению местного самоуправления. По нашему мнению, одной из основных причин возникновения рассматриваемого спора была неопределенность со статусом муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район.

Как было уже отмечено выше, суд установил, что в г. Уссурийске и Уссурийском районе уже создано муниципальное образование, Устав которого не предусматривает создания в районе внутренних муниципальных образований. В г. Уссурийске и Уссурийском районе сформированы органы местного самоуправления, принят и зарегистрирован в установленном порядке Устав муниципального образования, в силу которого создание органов местного самоуправления на нижестоящем уровне не предусмотрено. Поскольку речь здесь шла о районе, то можно было сделать вывод, что муниципальное образование г. Уссурийск и Уссурийский район будет наделено статусом именно муниципального района. Однако если иное не установлено федеральным законодательством, военный городок должен быть или самостоятельным поселением, или входить в состав иного поселения либо городского округа, но никак не муниципального района. Поэтому регистрировать инициативную группу по проведению местного референдума в таком случае должна муниципальная избирательная комиссия поселения либо городского округа.

Заключение