Механизм реализации экологического и природно-ресурсного законодательства

1. Социальные аспекты охраны окружающей среды, которые приобретают особую значимость в связи с формированием новой экологической доктрины государства. Имея ярко выраженные гуманистические приоритеты, центральным звеном экологической доктрины становится человек, его жизнь и здоровье. Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду получает конституционное оформление. Согласно ст. 42 Конституции Российской Федерации, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий его жизнедеятельности, а также научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды закрепляются в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" в качестве основных принципов охраны окружающей среды.

2. Экономические аспекты охраны окружающей среды, которые связаны с переходом к рыночным отношениям в экономике, что имеет важное значение для функционирования общественного производства и охраны окружающей среды, ее организационно-правового обеспечения. К числу условий, позволяющих создать экономические условия, обеспечивающих деловую активность в экономике в переходный период, без чего невозможна эффективная природоохранительная деятельность предприятий и организаций, в частности относятся:

а) изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности и сокращение его доли собственности на основные средства производства в промышленности;

б) многообразие форм собственности на природные ресурсы, получившее закрепление в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ч. II ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной собственности. При этом Конституция Российской Федерации закрепляет приоритет частной собственности на природные ресурсы перед другими ее формами (государственной и муниципальной), что имеет принципиальное значение для приватизации земли и других природных ресурсов и их дальнейшего использования.

Более того, в соответствии с ч. II ст. 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц. Тем самым признаются недействительными все иные ограничения права частной собственности на землю и другие природные ресурсы, что дает возможность собственникам максимально использовать предоставленные им правомочия по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами. В экономической сфере получает развитие приватизация крупных и средних предприятий, основными задачами которой являются повышение эффективности приватизированных предприятий, в том числе за счет привлечения дополнительных инвестиций, а также создание рынка недвижимости путем продажи части земельных участков, на которых они расположены, и объектов недвижимости, переходящих из государственной собственности в частную собственность. Являясь важным элементом политики государства в переходный период к рыночной экономике, приватизация предприятий и природных ресурсов может оказать существенное влияние на природоохранительную деятельность предприятий, интересы их новых собственников. В результате происходящих в экономике процессов активизируется предпринимательская деятельность в природопользовании, увеличивается число предприятий частной и смешанных форм собственности, других субъектов предпринимательской деятельности, которые зачастую не знакомы с нормами природоохранного законодательства и не соблюдают правовые экологические требования. Соответствующие изменения должны произойти в законодательстве и управлении в области охраны окружающей среды.

3. Поэтапность решения экологических и связанных с ними социально-экономических проблем в природопользовании, которая должна носить последовательный характер. Правовое регулирование экологических отношений следует направлять не только на решение перспективных задач по охране окружающей среды, касающихся перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, но и текущих, приоритетных экологических проблем, в том числе касающихся охраны здоровья населения. Природоохранительная деятельность и ее организационно-правовое обеспечение должны охватывать ряд этапов, выделяя на каждом приоритетные задачи в сфере природопользования и охраны окружающей среды, требующей первоочередного решения. Так, на первом этапе необходимо решить наиболее острые проблемы, связанные с преодолением экологического кризиса. Развитие общественного производства должно сопровождаться сохранением окружающей среды и природно-ресурсного потенциала. При этом в законодательстве должны содержаться обоснованные экологические ограничения хозяйственной деятельности в промышленности, предусматривающие, в частности:

а) проведение обязательной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду реализуемых проектов (программ), оказывающих вредное воздействие на природную среду и ее отдельные объекты;

б) осуществление реконструкции и перепрофилирования промышленных предприятий и экологически опасных производств;

в) усиление экологического нормирования и стандартизации;

г) расширение правовых экологических требований при размещении, проектировании, строительстве (реконструкции), вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий и иных производственных объектов;

д) осуществление основных структурных преобразований в экономике, качественное технологическое обновление всего промышленного производства с точки зрения сохранения и улучшения окружающей среды.

4. Необходимость решения региональных проблем в области природопользования и охраны окружающей среды. Экологическое благополучие отдельных территорий страны обеспечивается прежде всего за счет рационального использования богатого природного потенциала, снижения его относительных затрат на душу населения, что вытекает из Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. В Концепции большое значение придается региональным аспектам, соблюдению экологических интересов субъектов Российской Федерации, местных особенностей, поскольку переход к устойчивому развитию в стране возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов в соответствии с разрабатываемыми и реализуемыми региональными программами, в том числе на Урале. Это предполагает формирование производства с точки зрения сохранения и улучшения окружающей среды, эффективной пространственной структуры общественного производства и реконструкцию региональной производственной системы, а также регионального хозяйственного механизма. Так, в правовом регулировании экологических отношений в Свердловской области необходим учет ее специфики как старо-промышленного региона, на территории которого находятся предприятия горнодобывающей и химической промышленности, черной и цветной металлургии, машиностроения, энергетики, являющиеся основными загрязнителями окружающей среды. Произошедшие за последние годы изменения в структуре промышленного производства Свердловской области привели к увеличению доли загрязняющих окружающую среду отраслей промышленности (черной и цветной металлургии, топливно-энергетического комплекса) и уменьшению доли других ее отраслей, оказывающих меньшее воздействие на окружающую среду и здоровье населения.

5. Необходим учет международно-правовых аспектов охраны окружающей среды, международного сотрудничества в решении экологических проблем, что нашло отражение в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а также в действующем законодательстве. Так, согласно Конституции Российской Федерации (ч. IV ст. 15), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации становятся составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Кроме того, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" закрепляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в качестве одного из ее основных принципов. В настоящее время соглашения, принятые в результате международного сотрудничества Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, являются базовыми как для правового регулирования экологических отношений, так и для правоприменительной и управленческой деятельности в этой сфере Экологическое право России: учебное пособие для студентов вузов / Под ред. Н.В. Румянцева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. - С - 119. .

Таким образом, задачами правового регулирования экологических отношений на современном этапе являются обеспечение стабилизации и коренное улучшение экологической ситуации в Российской Федерации и ее регионах, в том числе на Урале, за счет экологизации общественного производства, осуществления институционных и структурных преобразований, позволяющих ввести производственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры производства, структуры личного и общественного потребления.

Ведущее положение среди указанных выше законов и иных нормативных правовых актов принадлежит Конституции Российской Федерации. Содержащиеся в ее отдельных статьях положения закрепляют конституционные основы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. В ее отдельных статьях сформированы цели, задачи и главные направления государственной и общественной деятельности в области охраны природной среды, а также обязанности граждан в отношении природопользования. Закрепив достигнутый уровень развития общества, Конституция Российской Федерации служит базой для дальнейшего развития и совершенствования всего экологического законодательства. Анализ действующего экологического законодательства: во-первых, осуществляется с позиций его системы, что обусловлено спецификой предмета регулирования и соответствует положению закона как акта высшей юридической силы по отношению к другим источникам права, взаимной согласованности между собой нормативных актов внутри системы, а также комплексному характеру экологического законодательства; во-вторых, касается содержания законов и иных нормативных правовых актов с позиций их полноты и достаточности для решения социально-экономических и экологических проблем, соответствия условиям переходного периода, учета комплексного характера охраны окружающей среды и специфических особенностей ее отдельных объектов, а также выявления пробелов и противоречий и определения путей их устранения. По мнению М.М. Бринчук, экологическое законодательство по своему содержанию состоит из законов и иных нормативных правовых актов:

- природоохранительного законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Они содержат нормы и правовые экологические требования к работе источников вредного воздействия на природную среду, функционирующих на всей территории хозяйственного пространства страны, задача которых состоит в подчинении деятельности предприятий экологическим правилам. В актах природоохранительного законодательства формулируются экологические требования применительно к отдельным стадиям и видам хозяйственной деятельности, а также экономические и организационно-контрольные механизмы, правовые гарантии и стимулы по внедрению и исполнению этих требований, меры юридической ответственности за экологические правонарушения. Это повышает эффективность законодательства, обеспечивает защиту экологических прав и законных интересов предприятий и организаций, отдельных граждан;

- природо-ресурсного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, где содержатся правила использования и охраны отдельных объектов природы предприятиями и организациями. В отличие от природоохранительного законодательства задачей природо-ресурсного законодательства является подчинение деятельности предприятий-природопользователей правовым требованиям по охране и рациональному использованию земель, вод, недр и других природных ресурсов, а также закрепление материальных, организационных и правовых гарантий по их внедрению и исполнению Бринчук, М.М. Экологическое право: Учеб./ М.М. Бринчук. - 2-е перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - С - 128. .

Наряду с комплексной отраслью экологического законодательства в системе российского законодательства выделяются самостоятельные отрасли - земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране атмосферного воздуха и животного мира, которые участвуют в регулировании природоохранительной деятельности. Это отражает дифференцированный подход к правовому регулированию экологических отношений и согласуется с Общеправовым классификатором отраслей законодательства Российской Федерации, где наряду с законодательством об охране окружающей среды имеется законодательство о земле, недрах, об охране лесов, вод, животного мира, атмосферного воздуха.

Ведущая роль в системе экологического законодательства принадлежит актам природоохранительного законодательства, или об охране окружающей среды, где предусматриваются наиболее важные положения, в частности, принципы, приоритеты, правила, императивы, лимиты и др. Первостепенное значение среди нормативных правовых актов природоохранительного законодательства принадлежит Федеральному закону "Об охране окружающей среды" как головному акту всего природоохранительного законодательства Российской Федерации. Важной проблемой в решении экологических задач является обеспечение оптимального сочетания общереспубликанского и регионального уровней правового регулирования в области охраны природной среды. Это связано с децентрализацией правовой системы, перераспределением нормотворческой компетенции между Российской Федерации и ее субъектами в пользу последних, расширением самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении экологических проблем.

Что же касается эффективности экологического законодательства, то следует отметить следующее. Эффективность правовых норм, касающихся природоохранной деятельности, определяется полнотой и научной обоснованностью, их согласованностью с законами природы (социальной экологии) и закономерностями общественного развития. Оценивая в целом эффективность федерального и регионального законодательства в сфере охраны окружающей среды, следует сказать, что она является недостаточной. В этой области имеются общие недостатки, характерные для всего федерального и регионального экологического законодательства. Так, в настоящее время отсутствует Концепция развития системы экологического законодательства Российской Федерации и Концепция развития природо-ресурсного законодательства Российской Федерации. В результате наиболее важные вопросы природоохранной деятельности остаются неурегулированными. В правовых нормах отсутствуют механизмы их реализации, в ряде случаев имеет место "пробельность" законодательства. Встречаются случаи противоречивости и несогласованности между отдельными нормативными правовыми актами в рассматриваемой области. Например, между нормативными актами земельного и горного законодательства, земельного и водного законодательства, горного и водного законодательства. Имеет место наличие ошибочных положений в экологическом законодательстве, как на уровне Российской Федерации, так и отдельных регионов. В связи с этим необходима подготовка Концепции развития системы экологического законодательства Российской Федерации. Она должна основываться на Конституции Российской Федерации и Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а также соответствовать социально-экономическим, демографическим и экологическим условиям переходного периода, процессам формирования правового государства. В Концепции развития системы экологического законодательства Российской Федерации следует предусмотреть характеристику объекта, предмета и метода, а также цели и задачи, принципы правового регулирования экологических отношений, в соответствии с которыми будут определяться цели и задачи природоохранительного и природо-ресурсного законодательства, структура, соотношение федерального и регионального законодательства, основные направления и этапы его развития, перечень (пакет) и приоритеты (последовательность) в принятии, дополнении актов с учетом их актуальности; характеристику головного акта экологического законодательства Российской Федерации; основные направления экологизации природо-ресурсного законодательства и законодательства о хозяйственной деятельности (промышленности, строительстве, транспорте, связи, сельском хозяйстве); характеристику механизмов его реализации (правового, организационного, экономического и идеологического).

Таким образом, в целом федеральные и региональные нормативные правовые акты в сфере природопользования и охраны окружающей среды не соответствуют в полной мере экономическим, социально-политическим и правовым реалиям, не обеспечивают достижение целей и задач правового регулирования и поэтому нуждаются в обновлении и дополнении.

В настоящее время эти нормативные акты нуждаются в дальнейшей экологизации, которая осуществляется путем конкретизации общих экологических требований применительно к характеру производства, специфике отдельных отраслей и предприятий. Она должна охватывать акты, определяющие правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий и организаций, акты, регулирующие производственную деятельность, применение мер ответственности в рассматриваемой сфере. Анализ законодательства, регулирующего производственно-хозяйственную деятельность предприятий, показывает, что нормативные акты недостаточно конкретизируют экологические требования, особенно в процессе производственной деятельности, не учитывают правовой статус предприятия как субъекта экологических отношений, специфику отраслей. В настоящее время в головных актах природо-ресурсного законодательства экологические требования сформулированы неоднозначно. Наиболее совершенным представляется Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха", построенный на основе комплексного подхода к правовому регулированию. Кроме того, экологические требования частично получили отражение в принятых в последнее время Законе РФ "О недрах", Лесном и Водном кодексах Российской Федерации. В целом Экологизация природо-ресурсного законодательства Российской Федерации и ее субъектов осуществляется недостаточно, так как экологические требования практически не затрагивают отношения по использованию природных ресурсов. Это связано с тем, что, как уже отмечалось, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" отсутствуют положения о природопользовании.

Заключение

На сегодняшний день в системе российского законодательства сложилась относительно самостоятельная отрасль, - экологическое законодательство, под которой следует понимать систему экологизированных нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулирование общественных отношений в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вытекающие из данного определения, подразделяются на отраслевые и комплексные. Отраслевые экологические отношения - это землеохранительные, отношения по охране недр, животного мира, атмосферного воздуха, а также лесоохранительные и водоохранительные отношения. К комплексным экологическим отношениям относятся отношения по охране природных территорий, комплексов, природно-заповедного Фонда и т.д.

Обеспечение качества природной среды достигается именно во взаимодействии отраслевых и комплексных отношений. Исследование, проведенное в данной работе, позволяет сделать ряд выводов.

1. Особенностями экологического законодательства являются следующие. Во-первых, данная отрасль законодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего государства как федеративного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов. Во-вторых, система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем: природоохранительного и природноресурсового. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и рациональному использованию природных ресурсов. Природоохранительное законодательство, представляя собой совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочетания экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной среды. В-третьих, рассматривая нормативные правовые акты, как источники экологического права их можно распределить по отраслям законодательства. Верхний и самый основной уровень представлен нормативно-правовыми актами экологического законодательства во главе с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законодательства, такие как Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д. Замыкают круг правовые акты иных отраслей законодательства или экологизированных. При этом отнесение этих актов к источникам экологического права объясняется наличием в них отдельных эколого-правовых норм.

2. Рассматривая соотношение российского федерального экологического законодательства и законодательства субъектов Федерации, необходимо отметить, что в совместном ведении федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации кроме природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

3. В развитии экологического законодательства в субъектах РФ можно выделить ряд тенденций:

1) на сегодняшний день явно прослеживается высокая степень дублирования федеральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него изменения;

2) большая часть субъектов РФ, особенно республики, в изданных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра объявляются их достоянием;

3) в масштабах РФ ее субъекты, тем не менее, все таки обладают скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной концепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслеживаются противоречия действующему федеральному экологическому законодательству;

4) просматривается слабая профессиональная подготовка законодателей в субъектах РФ. В подготовке проектов законодательных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из научной среды и юристы;

5) слабым местом остается механизм реализации законов. Многие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники финансирования и материальная база под них.

4. Процесс развития экологического законодательства определяется различными факторами, среди которых можно выделить: политический, экономический, социологический, экологический. Особое место занимают организационно-правовые факторы.

Действующее экологическое законодательство сейчас едва ли не полностью устарело. Оно излишне абстрактно, декларативно. В стране отсутствуют практические механизмы правореализации. Система экологического законодательства не является целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших актов. Отмечается низкая эффективность экологического законодательства в целом.

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.: ОМЕГА-Л, 2005. - 38с.

2. Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г.

3. Дубовик, О.Л. Экологическое право: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2007. - 688 с.

4. Бринчук, М.М. Экологическое право: Учеб./ М.М. Бринчук. - 2-е перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - 352 с.

5. Боголюбов, С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. - М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1998. - 448 с.

6. Ерофеев, Б.В. Экологическое право: Учебник. - 2-е изд., доп. - М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2005. - 320 с.

7. Экологическое право: Учебник/Под ред. В.В. Курочкиной, В.В. Гучкова. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 367с.

8. Экологическое право России: учебное пособие для студентов вузов / Под ред. Н.В. Румянцева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. - 368 с.

9. Экологическое право: курс лекций. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 320 с.

10. Дубовик, О.Л. Экологическое право: учебник для вузов / О.Л. Дубовик. - М.: Проспект, 2003. - 584 с.

11. Курцев, Н.П., Завидов, Б.Д. Экологическое законодательство России: Сборник нормативных актов. - М.: Орионт, 1996. - 264 с.

12. Петров, В.В. Экологическое право России: Учеб. для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 1995. - 557 с.

13. Правовое регулирование природоохранной деятельности: Учеб. пособие/Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Ермакова. - М.: Юрид. лит., 1998. -

14. Трунцевский, Ю.В. Экологическое право: Учеб. пособие/ Ю.В. Трунцевский, Н.Е. Саввич. - М.: «Центр Юр Информ», 2001. - 302с.

Размещено на Allbest.ru