Административное право

Субъекты Федерации вправе создавать местные (территориальные) органы исполнительной власти. Так, в ст. 1 Закона Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» установлено: «Исполнительно-распорядительными органами в районах, городах республиканского подчинения и районах в городах являются администрации соответствующих административно-территориальных единиц». В ст. 57 Устава Свердловской области сказано: «Территориальные исполнительные органы государственной власти осуществляют функции государственного управления в населенных пунктах и на территориях административно-территориальных единиц. Деятельность этих органов направляется, координируется и контролируется назначаемыми Губернатором области государственными служащими».

Названными выше критериями не исчерпываются возможности классификации органов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие с гражданами и другими невластными субъектами, и руководящие. Органы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми, возглавляемыми специалистами (молодыми, женщинами, лицами коренной национальности) и возглавляемыми не специалистами (лицами солидного возраста, не коренной национальности, мужчинами) и т. д.

§ 3. Правительство Российской Федерации

А. Состав и порядок формирования Правительства

Правительство -- это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий правовые акты от своего имени. Членами его являются руководители важнейших административных ведомств (министры). Правительство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет ответственность за состояние дел в стране, действует под руководством парламента или главы государства. Его работой руководит Председатель (Премьер-министр). Кстати, в мировой практике в зависимости от того, перед кем ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и президентские, а монархии -- на конституционные и абсолютные. Наличие правительства -- атрибутивный признак республики.

Правительство в России появилось в XX веке -- в 1906 г. Этот орган в разное время именовался Советом Министров, Временным правительством, Советом Народных Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров -- Правительством. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила его название -- Правительство РФ -- и определила его конституционный статус.

Кроме Конституции, правовой основой деятельности правительства в настоящее время служат Закон Российской Федерации «О Совете Министров -- Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. в той части, в какой он не противоречит Конституции, иные законы, а также указы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности правительства определяется федеральным конституционным законом.

Состав правительства, порядок его формирования, цели и основные направления деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Конституцией Российской Федерации. Конституционным статусом правительства обусловлены и порядок прекращения его деятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов.

В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации -- коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту. Оно состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров'. Председатель назначен.

' В прошлом в него входили председатели Государственных комитетов, Советов Министров республик в составе РФ, и другие должностные лица -- всего около 100 членов. Сейчас в составе Правительства России не более 40 человек Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре на этот пост. После трехкратного отклонения Думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства и распускает Государственную Думу.

Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент назначает по представлению главы Правительства. Конституция не устанавливает численный состав данного органа. Фактически это делает Президент, который решает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликвидации федеральных министерств. Кроме того, Президент Российской Федерации вправе назначить федеральным министром лицо, которое не возглавляет федеральное министерство (руководитель аппарата Правительства, министр «без портфеля» и др.).

Правительство в России функционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного состава этого коллегиального органа, возглавляющего исполнительную власть страны'.

Конституция не устанавливает срока функционирования Правительства РФ, но закрепляет две формы прекращения его деятельности -- сложение полномочий и отставку.

Предельный срок функционирования Правительства в данном составе -- до формирования вновь избранным Президентом нового Правительства. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Правительства в случаях, если:

1) такое решение принял Президент;

2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял;

3) Председатель Правительства поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума в доверии отказала, и Президент принял решение об отставке Правительства;

4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

' Точно так же роспуск парламента -- это чаще всего не ликвидация представительного органа, а прекращение деятельности его в данном составе, в данной форме.

Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отставку только после принятия Президентом соответствующего решения, изложенного в его указе. Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто освободить от должности. Б. Компетенция Правительства Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то правительство -- это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспечение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России.

1. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению денежной и кредитной системы, проводит единую политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использование природных ресурсов, осуществляет управление федеральной собственностью. В соответствии с Конституцией оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.

II. Правительство подготавливает программы социального развития, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальными Правительство РФ решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чер-нобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.

III. Важное направление деятельности Правительства -- осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреплению режима законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Оно обязано обеспечить оборону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

Сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирующей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих исключительную и совместную федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается основная ответственность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 71 Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека и гражданина, управляет федеральной собственностью, осуществляет финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, руководит федеральными энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью, оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и картографией, государственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д. Правительство РФ устанавливает размеры ввозных и вывозных таможенных пошлин, правила бухгалтерского учета, лицензирования разных видов деятельности, стандарты, нормы и правила вещевого обеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила, тарифы.

Большую работу Правительство РФ осуществляет по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции. Это вопросы владения и пользования землей, недрами, водными и другими ресурсами, охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, координации международных и внешнеэкономических связей РФ и субъектов Федерации.

Некоторые порученные ему задачи Правительство выполняет непосредственно, но в основном действует через подведомственные органы.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции'. Оно направляет их работу, дает им по-

' Некоторые из них по ряду вопросов непосредственно подчинены Президенту. Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами. Пока нет законов, четко определяющих правовой статус Правительства РФ и других центральных органов исполнительной власти, практика государственного строительства основывается на положении, что Президент как глава государства и гарант Конституции РФ вправе принять решение по любому вопросу, связанному с организацией и функционированием федеральной исполнительной власти, за исключением тех, которые Конституцией, федеральными законами отнесены к исключительным полномочиям Правительства и его Председателя (ст. 108, 112, 114 Конституции РФ), устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положения о каждом центральном федеральном органе исполнительной власти', утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

В настоящее время под руководством Правительства действуют три группы центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это -- 1) федеральные министерства, руководители которых по должности являются членами Правительства; 2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты, службы и иные органы; 3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в основном актами Президента и Правительства.

В своей многогранной повседневной деятельности Правительство РФ опирается не только на центральные федеральные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов Федерации. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, но думается, что этот пробел в ближайшее время будет устранен. Это необходимо сделать, чтобы последовательно осуществлять, конкретизировать положение ч.2 ст. 77 Конституции РФ: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Если органы разных уровней образуют единую систему исполнительной власти, то очевидно, что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет иерархически построенный аппарат исполнительной власти России. Единство исполнительной власти страны -- важная особенность, отличающая ее от законодательной и судебной властей.

Конституцией РФ закреплена еще одна ее особенность (ст. 78): федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий. В. Организация работы Правительства

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в квартал. На них решаются наиболее важные вопросы жизни страны. Пленарное заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства, решения принимаются большинством голосов. Руководит заседаниями Председатель Правительства, а в его отсутствие -- один из его первых заместителей. В соответствии со ст. 83 Конституции Президент РФ имеет право председательствовать на заседании Правительства.

Придавая большое значение координации деятельности Правительства и Центрального Банка, Президент Указом от 15 августа 1994 г. установил, что представительство Банка на заседаниях Правительства при рассмотрении вопросов экономической, денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы, осуществляет его Председатель. От имени Правительства в заседаниях совета директоров Центрального Банка принимают участие министры финансов, экономики, которые при осуществлении взаимного представительства наделяются правом совещательного голоса.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Правительстве создан постоянно действующий орган -- Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представлению главы Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов Правительства.

Возглавляя Правительство, его Председатель не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он организует работу Правительства: формирует Правительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и руководителей федеральных министерств, распределяет обязанности между своими заместителями, определяет основные направления деятельности Правительства, планирует его работу, созывает и руководит заседаниями Правительства и его Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов Правительства от должности. Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство, а также его Президиум принимают постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его имени распоряжения. Заместители Председателя могут издавать распоряжения заместителя Председателя Правительства. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства вправе отменить Президент, если они противоречат законам.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспечение деятельности Правительства осуществляет его аппарат. Руководителя аппарата назначает Президент, который вправе присвоить ему статус федерального министра и ввести в состав Правительства.

Правительство -- не только руководящий страной орган государственной власти, членами которого являются несколько десятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей: помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим лицом является Правительство -- учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица -- руководитель аппарата, который организует информационное, хозяйственное, транспортное, коммунальное обеспечение деятельности Правительства -- органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства -- органа и правовой статус Правительства -- юридического лица.

Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Правительства;

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительства решает вопрос о доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и другими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Правительство не подчинено Думе -- оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представительство. В него входят статс-секретари (заместители федеральных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации законопроектные работы в системе исполнительной власти, оказывает информационную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по законопроектам, организация работы с обращениями депутатов палат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.

Глава государства -- Президент -- наделен большими полномочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он является и главой исполнительной власти.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации^, в котором закреплено, что законопроекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, а также требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются ему на согласование (на заключение), а законойроекты, вносимые в Государственную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных на заседании Правительства под его председательством; проекты решений, принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней политики, руководства внешней политикой, осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации направляются в Администрацию Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой политике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовываются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные полномочия: Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Правительства. Конституционные нормы не позволяют считать Президента РФ главой законодательной и, тем более, судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью.

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти

В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:

1) министерство РФ;

2) государственный комитет РФ; комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;

3) инспекции, комиссии, центры при Правительстве РФ;

4) иные органы.

Как правило, центральные органы федеральной исполнительной власти образуются Президентом РФ и наделены специальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотраслевыми (функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руководители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат законы, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утверждаются Президентом РФ или Правительством.

Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств, государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оно вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов. Правительство назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.

Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно центральный орган построен по следующей схеме:

1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);

2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска, ГАИ и др., в Минздраве -- Главные управления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.

3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизаци-онной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров и др.).

Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция» имеют двойное значение, ими обозначаются разные понятия. Во-первых, министерство, государственный комитет, российское агентство и т.д.-- это центральный орган исполнительной власти, возглавляющий административное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Кстати говоря, все они находятся в столице -- Москве. А, во-вторых, министерство, комитет и т.д.-- это система министерства, комитета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего работу (службу) в определенном ведомстве. Те, кто занимает должности в центральном органе исполнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.

Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными'. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертикали центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали -- правительству республики или соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное -- функциональным.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации -- дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство культуры.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти

Выше речь шла о признаках общих для всех организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.

1. Федеральные министерства являются центральными едино-начальными органами и, как правило, отраслевыми. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы -- коллегии, которые, как правило, состоят из руководящих работников министерств. Председатель коллегии -- министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

2. Иные центральные органы называются государственными комитетами, комитетами РФ, федеральными службами, надзорами, инспекциями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Они построены на основе единоначалия. Их руководители в состав правительства не входят. В государственных комитетах и комитетах РФ образуются комитеты, которые, в отличие от коллегий министерств, сами издают правовые акты.

3. Есть еще одна группа центральных федеральных органов: комитеты, комиссии, центры и другие органы при Правительстве РФ. Они образуются, реорганизуются, упраздняются на основании постановления правительства, которое назначает их руководителей. В качестве примера можно назвать Государственную инспекцию по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию при Правительстве РФ.

Деятельность территориальных федеральных органов исполнительной власти может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, существуют областные (краевые, окружные, республиканские) военкоматы, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориальных федеральных органов урегулированы постановлением Совета Министров -- Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, -- во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих органов Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

-- принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих ведомств;

-- систематически информируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации; б) запрашивать и получать:

-- от соответствующих ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

-- от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач;

-- от органов статистики информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные органы федеральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы

В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:

1) производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах;

2) духовное производство;

3) служба в государственных, общественных, религиозных, международных организациях;

4) учеба, т. е. усвоение социальной программы (знаний, выработанных человечеством и передаваемых от поколения к поколению внегенетическим путем);

5) ведение домашнего хозяйства;

6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спортом, участие в художественной самодеятельности и т. д.);

7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне рамок семьи (общественная работа, оказание услуг, участие в работе Ученого совета и т. д.); 8) предпринимательство и др.

Слово «служба» имеет много значений. Под службою понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (Федеральная служба внешней разведки, Федеральная налоговая служба). В данной главе мы рассматриваем службу как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.

Служащий -- это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т. д.). Все служащие являются профессионалами управления, социально-культурного обслуживания.

Закономерное для каждой страны увеличение объема управления, систем образования, здравоохранения, социального обеспечения и др. влечет непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, т. е. растет их удельный вес в общем числе работающих.

§ 2. Государственная должность

Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит в том, что они:

а) обеспечивают условия для материального и духовного производства, но сами материальных ценностей не создают;

б) обладают особым предметом труда -- информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию; в) воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно заняты умственным трудом; д) работают возмездно, получают заработную плату; е) занимают должности в государственных, общественных, частных или иных организациях, работают на профессиональной основе;

ж) работают в «чужих интересах», т. е. выполняют волю тех, кому подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их работу.

По последнему признаку, т. е. в зависимости от того, кто финансирует служащих, кому они подчинены, в чьих интересах действуют, можно различать служащих следующих организаций: 1) государственных; 2) муниципальных; 3) общественных; 4) частных; 5) религиозных (культовых); 6) иностранных; 7) международных.

Ученые-юристы понимают должность в государственных организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность -- это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу -- государственному служащему в целях ее практического осуществления»^

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность -- простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом -- с другой, являются должности. Должность -- это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего»'.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли -- нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, занятие определенного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Должность -- это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей. Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возникает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это -- его служебные обязанности'.

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием -- полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, миссию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращающегося к ним за помощью и защитой. Административно-правовые нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»

Что же касается еще одного компонента должности -- личных прав, -- то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходимо учитывать, во-первых, возможности государства (организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допускать чрезмерного выделения служащих из общей массы работающих. Решать вопросы о социальном положении, например, государственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живут граждане.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными словами, имело место широкое понимание государственной службы.

Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидность -- государственную должность, т. е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государственная должность -- должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее -- государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности, согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) -- государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебнъипи;

2) должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», -- государственные должности категории «Б». Их можно назвать патронатнъши;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, -- государственные должности категории «В». Их можно назвать административными.

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей Российской Федерации. В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Закон закрепил еще один формальный признак государственной должности: она должна быть включена в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Реестр состоит из перечня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и административные (категории «Б» и «В»), классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января 1995 г^

Кроме того, государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по должности одной специализации соответствующего профессионального образования. Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками:

1) она является частью организационной структуры органа государственной власти;

2) ее содержание -- установленный правовыми актами устойчивый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;

3) она должна быть внесена в Реестр государственных должностей.

§ 3. Государственный служащий и государственная служба

В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» дается следующее определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Исходя из данного определения, можно выделить ряд ключевых особенностей. Государственным служащим может быть только гражданин Российской Федерации. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами (1).

Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции (2).

За свою службу служащий регулярно получает денежное вознаграждение не менее заранее определенного размера (3).

Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, т. е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогоплательщиков (4). Соответственно федеральным или иным государственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг.

Под государственной службой в законе понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содержание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом значительно сужает их круг.

Деятельность служащих государственных предприятий, учреждений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фонда, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т. п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя закону, эту деятельность следует называть службой в государственных организациях, а ее субъектов -- служащими государственных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».

Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.