Административное право

Субъективная сторона проступка -- это совокупность признаков, характеризующих психическое отношение лица к содеянному.

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий

В ст. 24 КоАП РСФСР закреплены следующие административные взыскания:

1) предупреждение;

2) штраф;

3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

4) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты);

6) исправительные работы;

7) административный арест;

8) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. ТК РФ и рядом других актов установлено такое взыскание, как:

9) отзыв лицензии или квалификационного аттестата. Кроме того, ТК РФ называет еще санкцию:

10) взыскание стоимости товаров и транспортных средств. Все десять названных взысканий тесно связаны между собой и образуют единую систему. Их прежде всего объединяет общая цель: защита правопорядка, воздействие на лиц, совершивших административные нарушения, предупреждение совершения новых нарушений. По содержанию каждое взыскание является карой, мерой ответственности, назначаемой за административные деликты, применение любого из них означает наступление административной ответственности, влечет неблагоприятные юридические последствия.

Административные взыскания являются карательными, «штрафными» санкциями, как правило, они состоят в лишении или ограничении прав, благ. За совершенный проступок деликвент либо лишается какого-то субъективного права (права управления транспортным средством, лицензии и т. д.), либо на него возлагаются специальные «штрафные» обязанности. Кара -- это «правовой урон» привлеченному к ответственности.

Административное взыскание причиняет ему определенные страдания, лишения. Однако кара не является самоцелью, она -- необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений. Взыскание предупреждает новые нарушения со стороны виновного (частная превенция) и правонарушения других лиц (общая превенция).

Задачу специального предупреждения некоторые наказания решают не только своим воспитательным воздействием, но и лишением субъекта возможности совершать новые нарушения. Поэтому можно различать меры, которые оказывают только исправительно-воспитательное воздействие (штраф, исправительные работы) и которые наряду с исправительно-воспитательным воздействием создают невозможность совершения новых нарушений (конфискация, лишение прав). Взыскания второй группы в какой-то степени сходны с мерами пресечения, с их помощью осуществляется специальная превенция'.

Административные взыскания налагаются компетентными органами и должностными лицами путем издания специальных индивидуальных актов. Они защищают правопорядок косвенно, не могут непосредственно обеспечить выполнение обязанности, но, возлагая дополнительные, «штрафные» обязанности, ущемляя правовую сферу лица, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение.

Взыскания отличаются от иных средств административного принуждения тем, что обычно их применение создает для нарушителей «состояние наказанное™», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов исправительно-воспитательного взыскания на них.

Взыскания могут быть разовыми, единовременными (конфискация, предупреждение, штраф) и длящимися, растянутыми во времени (арест, лишение прав, исправительные работы). Период отбывания длящегося наказания целесообразно использовать для воспитательного воздействия на правонарушителя. Фактически это уже делается: арестованные за мелкое хулиганство используются на физических работах, в спецприемниках им читают лекции, ведут с ними индивидуальные беседы; лица, лишенные водительских прав на срок 12 и более месяцев, для получения водительских прав вновь должны сдать экзамены и т. д.

Возмездное изъятие и конфискация предметов, отзыв лицензии, взыскание стоимости товара, выдворение могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных взысканий, а все ос-

' Представляется, что нужно различать частную и специальную превенции, рассматривать вторую как разновидность первой. Специальная превенция -- это создание условий, препятствующих совершению новых нарушений тальные взыскания могут быть только основными (ст. 25, 32' КоАП, 244, 245 ТК). За нарушение может быть наложено одно основное либо основное и дополнительное взыскания.

В законе перечень взысканий дан в строго определенном порядке: от менее суровых к более суровым. Иными словами, закон содержит «лестницу наказаний». Эта «лестница» нужна и для тех, кто издает нормы права, и для тех, кто их применяет. В частности, велико ее значение, когда нормы содержат альтернативные санкции.

В соответствии с ч. 2 ст. 24 КоАП, ст. 72 Конституции РФ все взыскания можно поделить на устанавливаемые централизованно и децентрализованно. Централизованно может быть установлено любое из 10 взысканий, а децентрализованно -- актами субъектов федерации, актами муниципальных органов -- только предупреждение и штраф. Иными словами, если актом, который не является федеральным, устанавливается административная ответственность за определенные деяния, то им могут быть предусмотрены за их нарушения только такие взыскания, как предупреждение и штраф.

Действующими указами Президента РФ, постановлениями правительства РФ предусмотрены такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв лицензии. А исправительные работы, административный арест, выдворение, а также возмездное изъятие, конфискация', взыскание стоимости товара устанавливаются только федеральным законом.

§ 2. Виды административных взысканий

Предупреждение применяется в качестве самостоятельной меры наказания за совершение незначительных административных нарушений, а также .по отношению к лицам, которые впервые совершили проступок и при этом хорошо характеризуются на работе и в быту. Оно, как и всякое иное взыскание, налагается путем издания письменного постановления. Устные предупреждения, которые должностные лица делают гражданам, не могут рассматриваться как взыскания.

О профилактической роли административного воздействия свидетельствует широкое применение такой меры пресечения, как предупреждение о прекращении противоправного поведения (ряд государственных инспекций дают предписания). Данная мера состоит в том, что нарушителю разъясняют противоправный характер его действий, обязывают их прекратить, устранить допущен-

' В ст. 243 ГК РФ установлено: «В случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке» нарушения и предостерегают о возможности применения более строгих мер принуждения. Это производится письменно компетентным государственным органом, одновременно может быть установлен конкретный срок выполнения обязанности.

Предупреждение о прекращении противоправного поведения является самостоятельным пресекательным средством, если закон устанавливает, что вначале к нарушителю должна применяться эта мера, а в случае дальнейшего неисполнения правовой обязанности -- более строгая. Так, снести самовольно возведенное строение, установить административный надзор можно, если и после сделанного ему предупреждения гражданин продолжает нарушать закон.

Предупреждение о прекращении противоправного поведения производится, когда правонарушение еще не окончено, с целью пресечения противоправного поведения, и в установленных законодательством случаях является обязательным первым принудительным средством. Во избежание путаницы было бы целесообразно рассматриваемое средство воздействия называть предостережением. Эту меру пресечения следует отличать от предупреждения как взыскания, которое налагается за определенный проступок компетентным государственным органом путем вынесения специального постановления.

Штраф -- мера имущественного характера. В настоящее время санкциями правовых норм предусмотрены несколько вариантов определения размеров штрафов.

1. В определенной сумме (до пятисот тысяч рублей и т. п.).

2. Кратно месячному доходу (до трехмесячного дохода, например). В ряде стран такую санкцию называют «штраф-день».

3. Кратно к размеру причиненного проступком вреда (например, до пятикратной стоимости похищенного, в размере скрытого или заниженного дохода).

4. Пропорционально минимальному месячному размеру оплаты труда. Этот вариант определения штрафов законодатель использует чаще всего. В таких случаях штраф исчисляется исходя из размера минимальной месячной оплаты труда на день совершения нарушения, а если такой день установить невозможно, -- на день его обнаружения (ст. 243 ТК).

Максимальный размер штрафа, которому может быть подвергнут индивидуальный субъект, -- 100 минимальных окладов. Самый большой штраф, предусмотренный в отношении организаций, -- 25 тысяч минимальных окладов^

Возмездное изъятие применяется только в отношении предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Оно состоит в принудительном изъятии предмета, его последующей реализации и передаче бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов по реализации. Фактически речь идет о принудительной реализации имущества, находившегося в личной собственности нарушителя. Законодатель очень редко использует эту меру в качестве санкции за административные правонарушения. В КоАП РСФСР она названа в ст. 106, 173, 175 и во всех случаях в альтернативных санкциях.

Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Административно-правовая конфискация всегда является специальной: она производится только в отношении вещей, непосредственно связанных с проступком и прямо названных в законе (ружей и других орудий охоты и т. д.). К лицам, для которых охота является основным источником существования, не может применяться конфискация огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, а также других орудий охоты.

В ст. 29 КоАП подчеркнуто, что конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами (например, ТК). Дело в том, что это -- мера взыскания, а взысканию лицо может быть подвергнуто за определенное нарушение, если оно предусмотрено санкциями правовых норм. Конфисковать вещь, не принадлежащую нарушителю, -- значит наказать собственника имущества, не привлеченного к ответственности. Очевидно, что это незаконно, но, к сожалению, в практике подобные случаи имеют место. При конфискации предмет из частной собственности переходит в государственную.,

Лишение специальных прав. Среди субъективных прав физического лиЦапо правовому источнику их возникновения можно выделить относительные права, возникающие на основе индивидуального юридического акта. Чтобы возникло такое право, необходим специальный индивидуальный властный акт, предоставляющий его.

Лишение прав есть временное ограничение правосубъектности гражданина в административном порядке за административные проступки. Эта мера применяется только к лицам, имеющим специальный административный статус. Если гражданин неправильно использует предоставленное ему право, орган исполнительной власти на время лишает его этого права.

В числе взысканий КоАП называет два вида лишения специального права: управления транспортными средствами и охоты. Такая санкция применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования правом. Взыскание относится к числу длящихся, минимальный его размер -- 15 суток, а максимальный -- три года.

К лицам, которые пользуются транспортными средствами в связи с инвалидностью, лишение права на управление может применяться только в случаях управления ими транспортом в состоянии опьянения. Нельзя лишать права охоты лиц, для которых она является основным источником существования.

Исправительные работы -- длящееся взыскание имущественного характера. Оно применяется на срок от 15 дней до двух месяцев с отбыванием по месту постоянной работы виновного и с удержанием до 20% его заработка в доход государства. Исправительные работы назначаются районным (городским) судом, судьей правонарушителям, имеющим постоянную работу.

Административный арест применяется на срок до 15 суток по постановлению районного (городского) суда, судьи. Административному аресту не могут подвергаться беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до 12 лет, несовершеннолетние, инвалиды 1 и II групп.

Административный арест применяется лишь в исключительных случаях. Это означает, что судья, прежде чем избрать такое взыскание, должен установить, что применение иных мер воздействия к правонарушителю нецелесообразно. Законодатель использует административный арест только в альтернативных санкциях (например, ст. 158, ч. 3 ст. 162, ст. 165 КоАП). За соответствующие деяния может быть наложен штраф или исправительные работы, но если по обстоятельствам дела или с учетом личности нарушителя применение этих мер будет признано недостаточным, избирается административный арест.

Лицо может быть подвергнуто административному аресту также на основании ст. 50' УК за совершение действий, содержащих признаки преступления, и ст. 302 КоАП -- в порядке замены исправительных работ, если виновный уклоняется от отбывания этого взыскания.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации состоит в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу за пределы страны, а в случаях, предусмотренных законодательством, -- контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из России. Это взыскание может применяться только к иностранцам и лицам без гражданства.

Многими нормативными актами предусмотрено такое взыскание, как отзыв лицензии, квалификационного аттестата (аттестаты выдаются только индивидуальным субъектам). Такие документы выдаются в порядке разрешительной системы и на определенный срок. Лицензия, квалификационный аттестат предоставляют право заниматься определенной деятельностью, а их отзыв лишает такого права. Поэтому названная мера -- это тоже лишение специального права. Рассматриваемое административное взыскание применяется за совершение уполномоченными лицами нарушений, связанных с деятельностью, предусмотренной лицензией (квалификационным аттестатом).

Чем отличается отзыв лицензии от лишения прав? Во-первых, последняя мера применяется только к гражданам. А отзыв лицензии используется как мера воздействия и на юридических лиц. Во-вторых, лишение прав производится на срок до трех лет. А лицензия, квалификационный аттестат отзываются навсегда. Это не означает, что лицо уже никогда не будет иметь такого разрешения. Оно может вновь получить лицензию, но это будет новая лицензия, для получения которой необходимо выполнение установленных требований: представление документов, уплата сборов и др. В некоторых случаях повторное заявление о выдаче лицензии может быть рассмотрено только по истечении установленного срока.

Отзыв действует с даты соответствующего постановления. И этим он отличается от аннулирования лицензии, что означает признание ее недействующей с даты подачи. К сожалению, во многих постановлениях правительства РФ часто вместо слова «отзыв» используется слово «аннулирование», хотя речь идет именно о прекращении права с даты принятия постановления. Если же речь действительно бы шла об аннулировании, то следовало бы все ранее предоставленные льготы, права считать недействительными с даты выдачи лицензии и было бы необходимо довзыскивать налоги, признавать недействительными уже исполненные сделки и т. д.

Взыскание стоимости товаров или транспортных средств состоит в принудительном изъятии денежной суммы, составляющей свободную (рыночную) цену таких товаров и транспортных средств на день обнаружения нарушения (ст. 245 ТК). В размере до 300% на основе норм Таможенного кодекса может быть взыскана стоимость товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, а также со специально изготовленными тайниками. Одно из существенных отличий этого взыскания от штрафа состоит в том, что оно может быть основным и дополнительным.

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных взысканий

Глава 4 КоАП РСФСР называется «Наложение административного взыскания». Заголовок первой в той главе ст. 33 такой: «Общие правила наложения взыскания за административное правонарушение». И в последующих статьях этой главы содержатся материально-правовые нормы, устанавливающие правила наложения административных взысканий.

Можно сказать, что глава 4 КоАП РСФСР закрепляет следующие общие правила (принципы) карательного воздействия:

1) законность;

2) целесообразность;

3) своевременность, оперативность воздействия;

4) сложение взысканий, налагаемых за совокупность нарушений. В основном такие же правила содержатся и в пятой главе УК РСФСР «О назначении наказания и об освобождении от наказания». Хотя и в разных формах, но эти вопросы решаются и в современном таможенном, и в новом налоговом праве, и в актах трудового, административного права, регламентирующих дисциплинарную ответственность.

Есть достаточные основания считать, что названные общие правила являются принципами применения любых карательных санкций.

А. Законность и целесообразность примеяеиия административных взысканий

Законность -- важнейший принцип юрисдикционной деятельности. Его проявления многообразны: противоправность как основание привлечения к ответственности; правильная квалификация действий; компетентность органа (должностного лица), принимающего решение по делу; назначение взыскания в пределах, установленных санкцией той статьи, по которой квалифицированы действия и т. д.

Взыскание может быть наложено только тогда, когда в деянии лица установлен состав проступка. Иными словами, если нормой права предусмотрена ответственность за деяние, а в противоправных действиях выявлены все предусмотренные правовой нормой признаки нарушения, действия деликвента квалифицируются по соответствующей статье.

Орган (должностное лицо) вправе рассматривать лишь те дела, которые ему подведомственны, налагать взыскания в пределах санкции той статьи, по которой квалифицированы действия лица, избирать вид и размер взыскания в рамках предоставленных ему полномочий.

Так, за совершение мелкого хулиганства виновный может быть подвергнут штрафу, исправительным работам и административному аресту. Начальник ОВД вправе рассматривать такие дела, но он может только оштрафовать виновного. Если же он считает целесообразным применение иного взыскания, то должен направить дело народному судье.

Важнейший принцип применения административных взысканий -- целесообразность. Его главные проявления: индивидуализация кары и экономия репрессии. Законодатель обязывает право-применителя при выборе меры воздействия учитывать как обстоятельства, при которых было совершено деяние, так и обстоятельства, характеризующие нарушителя, его имущественное положение, степень его вины'. В значительной степени эти требования конкретизированы в перечнях смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств (ст. 34, 35 КоАП). Обстоятельствами, смягчающими ответственность, признаются:

1) чистосердечное раскаяние виновного;

2) предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;

3) совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

4) совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года.

Этот перечень является открытым: законодательством и право-применителями могут быть признаны смягчающими и иные обстоятельства.

А перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, закрыт. Поскольку он закреплен законом, то и изменить его может только акт такой же юридической силы. Отягчающими обстоятельствами признаны:

1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц, прекратить его;

2) повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию, совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление;

3) вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;

4) совершение правонарушения группой лиц;

5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

6) совершение правонарушения в состоянии опьянения. Но пра-воприменитель с учетом конкретных данных может не признать последнее обстоятельство отягчающим.

Последовательное обеспечение целесообразности карательного воздействия обеспечивается и правовыми нормами, предоставляющими правоприменителю возможности или прямо обязывающими его заменить взыскание иными мерами воздействия. КоАП РСФСР закрепляет несколько альтернатив административной ответственности. Их применение означает смягчение или вообще отказ от применения карательных мер.

Альтернатива первая (ст. 22): при малозначительности совершенного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить виновного от ответственности и ограничиться устным замечанием.

Альтернатива вторая (ст. 21): лицо освобождается от ответственности с передачей материалов на рассмотрение общественности, если с учетом обстоятельств дела и личности нарушителя к нему целесообразно применять меру общественного воздействия.

Альтернатива третья (ст. 16): передача материалов об административных правонарушениях военнослужащих, работников ОВД и других лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, их командирам (начальникам) для привлечения их к дисциплинарной ответственности. Расширительно толкуя ст. 16 дела о проступках студентов, учащихся тоже часто направляют руководителям учебных заведений.

Альтернатива четвертая (ст. 14, 201): материалы об административных правонарушениях лиц, не достигших 18-летнего возраста, направляются в комиссии по делам несовершеннолетних.

Две первые альтернативы основаны на дискреционных полномочиях правоприменителя, а две последние для него обязательны.

Б. Срок давности наложения административных взысканий

Эффективность деятельности исполнительной власти зависит и от последовательности осуществления принципа оперативности, своевременности ее действий. Одно из проявлений этого принципа -- установление нормами права сроков совершения действий субъектами административно-правовых отношений.

Важное положение о сроке давности наложения административного взыскания содержится в ст. 38 КоАП. Речь идет о времени, в течение которого нарушитель может быть привлечен к административной ответственности. По истечении этого срока производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению.

Нарушения как особый вид юридических фактов порождают охранительные правоотношения, в которых одна сторона обязана претерпевать меры принуждения, а другая имеет право их применять. Если своевременно будет вынесено постановление о наложении взыскания, охранительное правоотношение вступит в новый этап своего развития -- этап ответственности. Но если в течение давностного срока юрисдикционный акт не будет принят, факт совершения проступка утратит за давностью юридическое значение, а порожденное им правоотношение прекратится. В подобных случаях противоправное деяние порождает, а событие прекращает правоотношение.

Для того чтобы правильно исчислять сроки давности, процессуальные и иные сроки, необходимо руководствоваться правилом «РОКИ». Считая сроки, нужно знать: Р -- размер срока; О -- откуда считать; К -- конечный момент срока; И -- имеющиеся изъятия из срока.

Иными словами, чтобы юридически грамотно решить вопрос о сроке, нужно учитывать четыре юридически значимых обстоятельства: во-первых, установленный законом размер срока; во-вторых, когда, с какого юридического факта он начинает исчисляться; в-третьих, когда, какой юридический акт прекращает его исчисление; в-четвертых, какое время закон не включает (включает) в исчисляемый срок. Фактическое течение срока и его юридическое исчисление имеют ряд различий.

Статья 38 КоАП РСФСР устанавливает, что административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности равняется двум календарным месяцам. Датой начала исчисления срока является день, следующий за днем, в который было совершено правонарушение. Юридически днем окончания срока считается день, когда было вынесено постановление о наложении взыскания, а фактически -- фактическое окончание срока. Никаких изъятий в течение рассматриваемого срока давности законодательство не знает.

Из этого общего правила ст. 38 КоАП предусматривает два исключения. Во-первых, при фактически неоконченном длящемся нарушении срок исчисляется со дня его обнаружения. Во-вторых, в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях виновного признаков проступка административное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня принятия постановления об отказе в возбуждении или прекращении уголовного дела. Этот срок начинает исчисляться со дня, следующего за днем принятия постановления, и равняется не двум, а одному месяцу.

Таким образом, в ст. 38 КоАП названы три варианта определения старта срока давности: день совершения, день обнаружения проступка и день вынесения постановления о прекращении уголовного дела.

Срок давности, установленный ст. 38 КоАП, действует только при привлечении к ответственности индивидуальных субъектов. Кроме того, он является общим правилом, которое применяется, если специальной нормой не предусмотрено иное. Специальная норма содержится, например, в ст. 247 ТК РФ, где установлено, что за нарушение таможенных правил такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв квалификационного аттестата, «могут быть наложены на физических или должностных лиц не позднее двух месяцев со дня обнаружения нарушения». В этой же статье сказано, что если лицо совершит новое нарушение, течение срока прерывается, и его исчисление начинается с момента обнаружения нового нарушения.

В действующем законодательстве нет общих норм о .сроке давности наложения административных взысканий на коллективных субъектов. В ст. 247 ТК РФ установлено, что на организации и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв лицензии, могут быть наложены не позднее шести месяцев со дня обнаружения нарушения. В отношении иных взысканий (конфискация, взыскание стоимости товаров), применяемых за нарушение таможенных правил и к индивидуальным, и к коллективным субъектам, сроки давности не действуют.

В. Наложение взысканий за яшожествеяиость административных проступков

Первый признак множественности проступков -- наличие нескольких самостоятельных составов нарушений. Здесь имеет значение не количество действий, а количество составов. Вторым признаком множественности является то, что все противоправные деяния совершаются одним лицом, которое одновременно или разновременно делает несколько самостоятельных нарушений. Третий признак множественности состоит в том, что каждое из образующих ее деяний сохраняет свою юридическую значимость на момент рассмотрения дела о нескольких или о последнем деликте. Иными словами, отсутствуют обстоятельства, препятствующие привлечению деликвента к ответственности за несколько нарушений сразу или за рецидив.

Самый существенный критерий классификации множественности административных проступков -- совершение нового нарушения да или после привлечения к ответственности за другое нарушение. Соответственно выделяются совокупность и рецидив. Под совокупностью понимается совершение одним лицом нескольких нарушений до привлечения к ответственности. Она может быть идеальной и реальной.

Идеальная совокупность -- это одновременное выполнение одним действием (действиями) нескольких составов нарушений. Реальная совокупность представляет собой систему составов, выполненных разными действиями, а значит, разновременно. Разновременность их совершения высвечивает еще одну характерную черту данной системы -- связь со сроком давности. Рассматриваемый критерий не может быть использован для классификации рецидива, который всегда представляет собой систему разновременно выполненных составов.

Реальная совокупность может быть совокупностью разнородных, однородных, тождественных антиобщественных действий. Если в действиях деликвента имеется реальная совокупность противоправных деяний, то он привлекается за каждое из них. В ст. 36 КоАП содержится правило, согласно которому взыскание налагается за каждое нарушение в отдельности. Иными словами, установлен принцип сложения взысканий. А поглощение менее строгого взыскания более строгим допускается ч. 2 ст. 36 как исключение при наличии двух обстоятельств: если дела рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом) и притом одновременно.

Статьями 238 и 454 ТК установлено: при совершении одним лицом нескольких нарушений, предусмотренных ТК, взыскание налагается за каждое нарушение в отдельности без поглощения менее строгого наказания более строгим.

Рецидив проступка -- это совершение нового нарушения после привлечения виновного к ответственности за предыдущее. При рецидиве лицо наказывается только за новое деяние, так как за предыдущее оно уже привлекалось к ответственности. Если первое и второе деяния тождественны, рецидив называется специальным. Признак специального рецидива является квалифицирующим признаком десятков составов административных проступков. Это статьи 96, 117, 157^ 162, 166' и др. За специальный рецидив во многих случаях устанавливают более суровую ответственность.

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об административных нарушениях

Административный юрисдикционный процесс представляет собой такую принудительную деятельность, которая регулируется нормами административного права. В нем можно выделить следующие составные части или производства: по делам об административных нарушениях, по применению мер административного пресечения и восстановления, по применению мер дисциплинарного принуждения на основе норм административного права.

В структуре административного процесса производство по делам об административных правонарушениях является важным элементом. Его можно рассматривать как деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий и совокупность возникающих при этом отношений, урегулированных нормами административного права.

Общие нормы, регулирующие производство, содержатся в КоАП РСФСР (ст. 199--310). Особенности производства по отдельным категориям административных нарушений устанавливаются специальными нормами. Так, вопросы применения административных взысканий за нарушение таможенных правил очень подробно урегулированы ТК РФ (ст. 289--386, 449--454).

Особую группу составляет ряд уточняющих, конкретизирующих норм КоАП положений, содержащихся в подзаконных актах. Так, в ст. 245 КоАП сказано, что лица, которые управляют транспортными средствами и в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, могут быть направлены на освидетельствование на состояние опьянения в порядке, определенном Министерством внутренних дел, Министерством здравоохранения и Министерством юстиции. Названные министерства утвердили специальную инструкцию, которая и конкретизирует ст. 245 КоАП.

Рассматриваемое производство теснейшим образом связано с гражданским судопроизводством, особенно на стадии пересмотра и при исполнении имущественных взысканий. Если гражданин подает в суд жалобу на постановление о привлечении его к административной ответственности, то суд рассматривает ее в соответствии с нормами ГПК. Это уже не административный, а гражданский процесс, а точнее, составная часть последнего -- производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Если суд отказывает в удовлетворении жалобы или снижает размер штрафа, дело вновь возвращается в русло административного процесса и дальнейшая деятельность производится на основе норм административного права.

В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности можно различать упрощенное (ускоренное) производство (например, когда штраф налагается прямо на месте нарушения), обычное и особое (усложненное).

Примером особого производства является процедура рассмотрения судьями дел о мелком хищении, мелком хулиганстве. Сюда же можно отнести и порядок применения административных взысканий к лицам, освобожденным от уголовной ответственности. Для рассмотрения таких дел установлены специальные сроки, разрешен принудительный привод лица, привлекаемого к ответственности, закреплен особый порядок обжалования постановлений судей и их пересмотра.

В ст. 225 КоАП сказано: «Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное выявление обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов...» Иными словами, здесь решаются две связанные между собой задачи: юрисдикционная (справедливое решение дел о проступках) и профилактическая (предупреждение новых правонарушений).

Производство представляет собой разновидность исполнительно-распорядительной деятельности, в котором действуют ее общие принципы: законности, демократизма (гласности, участия общественности), оперативности. Производство осуществляется и на основе общих норм и принципов административного права. Например, начальник ОВД как вышестоящий руководитель вправе передать дело от одного работника к другому, прекратить его, отменить постановление инспектора ГАИ о наложении взыскания и т. д. Одновременно здесь действуют и специфические, обусловленные задачами данной деятельности, принципы: объективной истины, обеспечения права на защиту.

Выявление объективной истины по делу -- важнейшая задача производства. Данный принцип обязывает должностных лиц, расследующих и рассматривающих дела, исследовать все обстоятельства и их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения.

Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности, обстоятельств, смягчающих его вину, исключающих производство. Деликвент пользуется широкими правами на всех стадиях производства. Согласно ст. 247 КоАП он может знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления, при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката и т. д. Реализации права на защиту посвящена ст. 266 КоАП, в которой говорится о праве обжалования постановления по делу об административном правонарушении; в ст. 235 сказано о праве лица, привлекаемого к ответственности, дать объяснения, подписать протокол или отказаться от его подписания. Ряд других статей КоАП РСФСР тоже закрепляют право граждан на защиту при совершении определенных процессуальных действий.

Когда говорят о праве на защиту, прежде всего имеют в виду лицо, которое привлекают к ответственности. Но нельзя забывать, что в процессе может участвовать и другой гражданин, непосредственно заинтересованный в справедливом решении дела. Это потерпевший. Он тоже вправе активно защищать свои интересы, и для этого он может заявлять ходатайства, подавать жалобы и т. д.

Одной из важнейших основ права на защиту является презумпция добропорядочности гражданина и ее юридический вариант -- презумпция невиновности. Она заключается в том, что индивидуальный субъект, привлекаемый к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя и имеет на это право. Из презумпции невиновности вытекает важное положение: всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к ответственности. Оно относится к случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является одним из оснований вынесения оправдательных постановлений.

Иначе обстоит дело при решении вопроса об ответственности коллективных субъектов и иных субъектов предпринимательства. Они привлекаются в ответственности независимо от наличия вины, презумпция невиновности на них не распространяется. Бремя доказывания действия непреодолимой силы, как обстоятельства, освобождающего от ответственности, лежит на них. А если законом установлена ответственность организации за виновные действия, она обязана доказывать отсутствие вины; здесь действует презумпция виновности в совершении противоправных действий. В ст. 401 ГК установлено: отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство. Это -- презумпция виновности в гражданско-правовых отношениях.

§ 2. Доказательства в производстве по делам об административных нарушениях

Решение задач административного производства осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств.

Доказательствами являются фактические данные, информация, на основе которой устанавливаются обстоятельства дела. От доказательств как фактических данных, сведений следует отличать их источники, представляющие собой средства сохранения и передачи информации, с помощью которых она вовлекается в сферу производства. В то же время необходимо отметить, что в правовой науке и на практике доказательства нередко понимаются и как сама информация, и как источник сведений.

Информация может рассматриваться как доказательство при наличии двух условий: во-первых, она содержит данные о наличии или отсутствии административного нарушения, о деликвенте и иных обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения дела; во-вторых, известно, что юрисдикционные процессы формализованы, регламентированы правовыми нормами. Порядок же сбора доказательств определен законодательством, причем в ряде случаев детально. Поэтому доказательства могут быть использованы в административном производстве только в том случае, если они получены в порядке и из источников, предусмотренных законом. В ст. 325 ТК РФ установлено: «Не могут служить доказательствами фактические данные, сообщаемые свидетелем, если он не может указать источника своей осведомленности».

В научной литературе принято делить доказательства на первоначальные и производные, прямые и косвенные, положительные и отрицательные, обвинительные и оправдательные. Представляется очень важной и группировка доказательств в зависимости от источника соответствующих сведений.

Во-первых, это показания, объяснения различных лиц, чаще всего участников производства: деликвента, потерпевшего, свидеталей, -- т. е. информация, передаваемая людьми, которые непосредственно участвовали в исследуемом деянии, были его очевидцами, имеют какие-то сведения о нем. Не всегда показания протоколируются, фиксируются в виде объяснений, они могут восприниматься, репродуцироваться и в устной форме. Другой разновидностью данных, получаемых от людей в форме слов, цифр, графиков и иных принятых в человеческом обществе способов информационного взаимодействия, являются заключения экспертов, мнения специалистов.

Решение о производстве экспертизы принимается субъектом, который ведет административное дело. Однако вопросы назначения и проведения экспертизы законом не регламентируются. Поэтому на практике решения о производстве экспертизы оформляются в виде направлений, ходатайств и т. п. Заключения экспертов, свидетельства специалистов широко используются, например, для определения состояния опьянения, принадлежности вещества к числу наркотических средств, размера ущерба, установления стоимости товаров и их качества, характера загрязнений природной среды.

Во-вторых, это вещественные доказательства и документы, являющиеся материальными носителями информации. Основные способы обнаружения и приобщения к делу материальных источников доказательств -- досмотр, изъятие, представление заинтересованными лицами. Формами их приобщения к делу, используемыми в процессе доказывания, являются протокол об административном проступке, протокол изъятия вещей, справка о стоимости вещей и т. д.

В документах информация содержится в преобразованном виде, она передается словами, цифрами, чертежами, схемами мест происшествий и т. п. Вещественные доказательства -- это предметы материального мира, на которых имеются следы неправомерных действий (например, вмятины на автомашине, испорченный паспорт) или которые своей формой, содержанием свидетельствуют о нарушении (наркотические вещества, мелкоячеистая сеть). Вещественные доказательства содержат информацию в чистом, непреобразованном виде.

К материальным носителям информации можно отнести и показания технических средств.

Они достаточно широко используются, например, в работе ГАИ для определения скорости движения автомобилей, содержания загрязняющих веществ в выбросах, состояния опьянения водителя.

В-третьих, это непосредственные наблюдения лиц, уполномоченных расследовать административные проступки. Например, инспектора ГАИ. В уголовном процессе такой вид доказательств не допускается: если должностное лицо было очевидцем преступления, оно становится свидетелем. В административном юрисдик-ционном процессе использование подобных доказательств обеспечивает его оперативность, без них работникам ГАИ, таможен, госохотнадзора и т. д. было бы намного сложнее выполнять свои правоохранительные функции, своевременно воздействовать на лиц, совершивших неправомерные действия.

Наблюдения полномочного лица, за исключением случаев упрощенного производства, фиксируются в специальном протоколе или непосредственно в протоколе об административном нарушении.

Уполномоченный орган (должностное лицо) оценивает собранные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела в их совокупности. При этом он должен руководствоваться законом.

§ 3. Участники производства по делам об административных нарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях складывается из действий ряда органов и лиц. Важную роль в этой деятельности играют государственные и общественные органы, их должностные лица, которые уполномочены принимать предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административных проступков, применению и исполнению взысканий. В производстве действуют и другие участники: одни защищают свои интересы, другие привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий, содействуют производству. Всех субъектов производства можно разделить на несколько групп.

1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правим принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела (лидирующие субъекты). 2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к ответственности, потерпевший и их законные представители (родители, усыновители, опекуны, попечители, руководители, адвокаты). В отличие от субъектов первой группы, никто из представителей данной группы не пользуется властными полномочиями.

3. Лица и органы, содействующие осуществлению производства: свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые. Одни из них (свидетели, эксперты) сообщают данные полномочному органу или должностному лицу, другие (переводчики, понятые) нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых условий административного производства.

Важные новеллы не только для таможенного, но и всего административного права содержит глава 42 (ст. 316--319) и ст. 451 ТК РФ, закрепляющие правила отводов отдельных субъектов.

Должностное лицо таможенного органа не может вести производство, если:

-- оно ранее участвовало в нем в качестве свидетеля, эксперта, специалиста, законного представителя лица, привлекаемого к ответственности;

-- оно является родственником лица, привлекаемого к ответственности, а также свидетеля, эксперта, ревизора, специалиста, которые ранее участвовали в производстве;

-- если имеются другие обстоятельства, дающие основания полагать, что оно лично заинтересовано в исходе дела.

Эксперт, ревизор, специалист не могут участвовать в производстве, если они являются родственниками лица, привлекаемого к ответственности, его адвоката или представителя, должностного лица, ведущего производство, если имеются иные обстоятельства, дающие основание думать об их личной заинтересованности в исходе дела, а также если обнаружилась их некомпетентность.

В ч. 2 ст. 451 ТК РФ сказано, что должностное лицо, судья не могут вести производство по делу о посягательстве на нормальную деятельность таможенных органов, а эксперт, ревизор, специалист не могут участвовать в производстве, если одно из этих лиц является потерпевшим или его родственником.

Таким образом, наличие обстоятельств, позволяющих считать, что должностное лицо, ведущее дело, эксперт, ревизор, специалист лично заинтересованы в результатах дела, что они могут быть необъективными в своих выводах, исключает возможность их участия в производстве в таком качестве (лидирующего субъекта, эксперта, ревизора). Статьей 317 ТК РФ также предусмотрены обстоятельства, при которых в деле не должен участвовать конкретный адвокат или представитель лица.

В названных выше случаях должностное лицо таможенного органа обязано заявить самоотвод. Лицо, привлекаемое к ответственности, его адвокат или представитель вправе заявить отвод должностному лицу таможенного органа, ведущему дело, эксперту, ревизору, специалисту.

Вопрос о возможности участия в деле эксперта, ревизора, специалиста, адвоката, представителя лица, привлекаемого к ответственности, решает должностное лицо, ведущее дело. А решение

o(i о'1в()Д1- должностного лица таможенного органа принимает начальник ^»*!l^i*<l органа или его заместитель.

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных нарушениях

Производство, как и всякая деятельность, осуществляется во времени, всегда имеет определенные временные рамки. Важным его принципом является оперативность: дела должны решаться быстро, в возможно более сжатые сроки. Для чего нужна оперативность? Во-первых, быстрая реакция на нарушения, своевременное применение мер воздействия имеет большое воспитательное значение как для самих нарушителей, так и для окружающих. Запоздалое наложение взыскания за деяния, социальное значение которых за давностью осознается не так отчетливо, менее эффективно. Во-вторых, по каждому делу необходимо выявить объективную истину, сравнительная простота большинства дел об административных нарушениях позволяет сделать это быстро. А со временем собирать доказательства будет труднее, некоторые из них могут быть утрачены. В-третьих, недопустима продолжительная неопределенность в существовании возможности наложения административного взыскания на лицо.

Оперативность производства обеспечивается законодательным закреплением сроков совершения процессуальных действий. Как правило, они небольшие.

Юридический срок -- это определенный нормативным актом отрезок времени, исчисляемый по заранее установленным правилам. Время не зависит от воли людей. Но законодатель не только закрепляет размеры сроков, но и устанавливает правила их подсчета, ставит их исчисление в зависимость от тех или иных фактов^

Во-первых, нужно знать размер срока. В большинстве случаев нормами права определены отрезки времени, в течение которых действия должны быть произведены (3 часа, 10 дней, 2 месяца и т. д.). Хотя и редко, но в нормативных актах встречаются и неопределенные сроки. Например, в ст. 238 КоАП сказано, что доставление правонарушителя в милицию, штаб добровольной народной дружины «должно быть произведено в возможно короткий срок». Время принудительного воздействия в одних случаях исчисляется часами или сутками, а в других -- днями или месяцами. Поэтому если гражданин подвергнут исправительным работам на один месяц 1 февраля, то у него время отбывания взыскания будет на три дня меньше, чем у гражданина, подвергнутого такому же взысканию 1 июля.

Во-вторых, очень важно знать, с какого момента течет срок. Законодатель связывает его начало с каким-нибудь юридическим фактом, чаще всего с определенным действием. Например, совершение процессуальных действий уполномоченными должностными лицами (составление протокола, вынесение постановления и т. д.), лицами, привлекаемыми к ответственности (подача жалобы, уплата штрафа и т. д.). В ряде случаев начало срока связывается с какими-либо техническими обстоятельствами: получением протокола (ст. 257), поступлением жалобы (ст. 271), вручением постановления нарушителю (ст. 258) и т. д. А вот начало срока задержания лица, побывавшего в вытрезвителе, начинается со времени вытрезвления, т. е. с события.

В тех случаях, когда время исчисляется днями и более продолжительными отрезками времени, началом срока считаются 24 часа того дня, в котором совершено действие, или, иными словами, -- ноль часов следующих суток. Хотя по общему правилу начальным моментом срока признаются 24 часа суток, когда было совершено действие; время административного ареста, задержания рассчитывается иначе. Административный арест начинается с того часа, когда виновный был помещен под стражу.

Если лицо имеет право или обязано совершить определенное действие (например, подать декларацию) к определенному сроку, а его последний день совпадает с нерабочими днями, окончание срока автоматически переносится на первый рабочий день.

В-третьих, установлены правила определения окончания сроков, различаются их прекращение и пропуск (истечение). Известно, что сроки определяют время, в которое должны быть совершены действия, а значит, их течение прекращается, если действия произведены своевременно. И, наоборот, если действия в течение названного времени совершены не были, значит, срок истек, пропущен. В порядке исключения законодатель разрешает его восстановить. Так, в случае несвоевременного обжалования постановления о наложении взыскания орган, правомочный рассматривать жалобу, вправе восстановить срок, если признает, что он пропущен по уважительным причинам (ст. 268 КоАП).