Административная ответственность

Если распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, сопровождается нецензурной бранью, оскорбительным приставанием к гражданам или другими подобными действиями, нарушающими общественный порядок и спокойствие граждан, то лицо может быть привлечено к административной ответственности и за мелкое хулиганство по ст. 158 Кодекса.

К общественным местам, где запрещено распитие спиртных напитков и появление в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, относятся, кроме перечисленных в комментируемой статье, следующие: дворы, подъезды, лестничные клетки, лифты жилых домов; зрелищные предприятия (театры, кинотеатры, дворцы культуры); пляжи. В их число входят и такие территории, которые обычно к общественным местам не относятся, но становятся ими во время отдыха там граждан.

Появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющим человеческое достоинство и общественную нравственность, является правонарушением независимо от того, употреблялись ли спиртные напитки в ресторане, дома или в гостях. Если последние распивались в общественном месте, то в действиях гражданина могут одновременно иметь место два последовательно совершаемых правонарушения, предусмотренных комментируемой статьей.

Особенность объективной стороны этого правонарушения состоит в том, что лицо находится в общественном месте не просто в пьяном виде, а в таком, который оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, в частности, если:

поведение лица в состоянии опьянения явно нарушает общепризнанные нормы (непристойные высказывания или жесты, грубые выкрики, назойливое приставание к гражданам и т.п.);

нарушитель находится в общественном месте в неприличном виде (грязная, мокрая, расстегнутая одежда, неопрятный внешний вид, вызывающий брезгливость и отвращение);

из-за опьянения лицо полностью или в значительной мере утратило ориентацию (бесцельно стоит или также бесцельно передвигается с места на место, нарушена координация движений и, как следствие, - неустойчивость, шатающаяся походка, утрата чувства стыда);

полная беспомощность пьяного (в общественном месте лежит в бесчувственном состоянии).

Субъектами правонарушений, предусмотренных ч.1,2,3 ст. 162, могут быть лица, достигшие 16-летнего возраста.

С субъективной стороны состав распития спиртных напитков в общественных местах или появления в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, образуют умышленные действия виновного.

Субъектами правонарушений по ч.4 ст. 162 выступают родители или лица, их заменяющие. Для привлечения к ответственности родителей или лиц, их заменяющих, за появление их детей в общественных местах в пьяном виде достаточно самого факта наличия спиртного в организме подростка.

Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 162 Кодекса, рассматривают и налагают взыскания в виде предупреждения и штрафа органы внутренних дел (милиции), а по ч. 3 данной статьи - судьи районных судов единолично, налагая такие взыскания, как штраф, исправительные работы или административный арест.

Дела по ч. 4 ст. рассматривают комиссии по делам несовершеннолетних.

Анализируя статистические отчеты по Ханты-Мансийскому автономному округу за первый квартал 1998 года и первое полугодие 1998 года, которые расположены в приложении 1 и 2, можно сказать, как резко возросло количество административных правонарушений по ст. 160, 160 (2), 162 (пунктов 1- IV) КоАП, если в первом квартале 1998 года их было зарегистрировано 10592, то во втором квартале 1998 года цифра составила 16655 правонарушений, т.е. почти в 1.7 раза больше, чем в первом квартале этого же года.

Статья 163 КоАП ("Доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения")

Доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения родителями несовершеннолетнего или иными лицами - влечет наложение штрафа в размере от пятидесяти до ста рублей (в ред. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 01 октября 1985 года).

Объектами данного правонарушения являются общественный порядок, здоровье и нравственное воспитание подрастающего поколения.

Состав правонарушения охватывает любые формы и средства, которыми несовершеннолетний склоняется к употреблению спиртных напитков, - распитие спиртных напитков в семьей, дача средств на выпивку и т.п. Для наступления административной ответственности по ст. 163 не имеет значения, до какой степени опьянения был доведен несовершеннолетний, - главное, чтобы его состояние с медицинской точки зрения диагностировалось как состояние опьянения в любой степени.

Объективная сторона этого правонарушения охватывает единичные факты доведения несовершеннолетнего до состояния опьянения. При вовлечении несовершеннолетнего в пьянство, т.е. в систематическое употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ наступает ответственность по ст. 151 УК РФ. При оценке же единичных случаев распития взрослыми с несовершеннолетним спиртных напитков орган, рассматривающий дело, должен исходить из конкретных обстоятельств, цели, мотива и повода распития спиртных напитков, их количества, возраста участников выпивки и иных данных и решить вопрос о юридической квалификации содеянного, виде и мере ответственности (административной или уголовной), которое необходимо принять в отношении взрослого.

Субъектом данного правонарушения могут быть родители несовершеннолетнего и иные лица, достигшие 18 лет, как лица, заменяющие родителей (опекуны, попечители), так и знакомые несовершеннолетнего и т.п. При квалификации правонарушения следует учитывать, что несовершеннолетний не должен находиться в отношении этих лиц в той или иной зависимости. Действия лица, которое в силу своих профессиональных обязанностей (например, педагог) или согласно действующим правилам, инструкциям, положениям, а равно по поручению должностного лица осуществляло воспитание либо обучение работающего или учащегося несовершеннолетнего, и последний находился в зависимости от такого лица, квалифицируется по ч.2 ст. 151 УК РФ.

С субъективной стороны данное правонарушение характеризуется только прямым умыслом.

Дела о данном правонарушении рассматривают административные комиссии при органах местного самоуправления (кроме дел в отношении родителей несовершеннолетних или лиц, их заменяющих).

Дела в отношении родителей несовершеннолетних или лиц, их заменяющих, рассматривают районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних.

Статистика за первый квартал 1998 года и за первое полугодие 1998 года по Ханты-Мансийскому автономному округу показывает, что по ст. 163 КоАП также зарегистрированы административные правонарушения, что говорит, о том, что родители мало уделяют внимания своим несовершеннолетним детям для того, чтобы занять их досуг. Так в первом квартале 1998 года зарегистрировано 67 правонарушений, а во втором квартале 1998 года - 89, а всего за первое полугодие эта цифра составила 156 правонарушений (см. приложение 1 и 2).

Статья 164 КоАП ("Невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию и обучению детей)

Злостное невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию и обучению несовершеннолетних детей, а также потребление несовершеннолетними наркотических веществ без назначения врача или совершение ими других правонарушений (кроме правонарушений, предусмотренных часть четвертой статьи 162 настоящего Кодекса и часть второй настоящей статьи, - влечет предупреждение или наложение штрафа на родителей или лиц, их заменяющих, в размере до тридцати рублей.

Мелкое хулиганство или хулиганство, совершенное подростками в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет, - влечет наложение штрафа на родителей или лиц, их заменяющих, в размере от десяти до тридцати рублей (в ред. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 01 октября 1985 года).

В ст. 164 предусмотрены различные виды административно наказуемого нарушения родителями или лицами, их заменяющими, своих обязанностей по воспитанию детей: а) злостное невыполнение этими лицами обязанностей по воспитанию и обучению несовершеннолетних детей; б) потребление несовершеннолетними наркотических веществ без назначения врача; в) совершение несовершеннолетними иных правонарушений; г) мелкое хулиганство или хулиганство, совершенное подростками от 14 до 16 лет.

Под невыполнением обязанностей по воспитанию и обучению детей следует понимать различные формы бездействия, в результате которого отсутствует должная забота о воспитании и образовании несовершеннолетних. Уклонение родителей и лиц, из заменяющих, от выполнения своих обязанностей может выражаться в том, что они не заботятся о нравственном воспитании, физическом развитии детей и укрепления их здоровья, создания необходимых условий для своевременного получения ими образования, успешного обучения, подготовке к трудовой деятельности.

Воспитание состоит из различного рода действий родителей, одним из элементов которых является надзор за поведением ребенка. Поэтому легкомысленное либо безразличное отношение родителей или лиц, их заменяющих, к поведению ребенка, отсутствие должного наблюдения за поведением и его соответствием нормам жизни общества часто ведут к совершению детьми правонарушений. В силу этого основанием ответственности родителей в случае совершения детьми административных проступков и иных правонарушений является также ненадлежащее выполнение родителями обязанностей по воспитанию, приведшее к правонарушению несовершеннолетнего.

Ответственность родителей или лиц, их заменяющих, по комментируемой статье может наступать в случае совершения подростками административных правонарушений и преступлений: потребления наркотических веществ без назначения врача, любых других правонарушений. Однако за появление в общественных местах в пьяном виде подростков в возрасте до 16 лет, а также за распитие ими спиртных напитков ответственность наступает по ч.4 ст. 162, а за мелкое хулиганство и хулиганство, совершенное в возрасте от 14 до 16 лет, по ч.2 ст. 164.

Во всех случаях родители несут ответственность за свое бездействие, в результате которого происходит ненадлежащее воспитание либо обучение детей, совершение ими правонарушений. Административная ответственность родителей и лиц, их заменяющих, по ст. 164 имеет самостоятельное основание и наступает не за совершение подростками правонарушений, а в связи с ними, наряду с применением предусмотренных законодательством мер к самим несовершеннолетним.

Комментируемая статья применяется лишь в случае, если уклонение виновного от выполнения обязанностей по воспитанию и обучению детей носило злостный характер. Вопрос о том, явилось ли невыполнение обязанностей злостным, решается в каждом конкретном случае с учетом продолжительности и причин ненадлежащего отношения к воспитанию и обучению детей, причин отсутствия условий для своевременного и успешного их обучения, длительности отсутствия надзора за поведением и обучением ребенка и всех других обстоятельств дела. О злостности может свидетельствовать, в частности, повторность (неоднократность) нарушений несовершеннолетним правовых норм и нравственных норм поведения, характер этих нарушений; наличие ранее предупреждений родителей различными органами (комиссиями по делам несовершеннолетних, органами внутренних дел, администрациями школ, профтехучилищ и др.) о неудовлетворительном поведении либо успеваемости ребенка и т.п.

Ответственность по комментируемой статье могут нести не только родители, т.е. лица, записанные отцом или матерью ребенка, в том числе и те, отцовство которых установлено в соответствующем порядке, но и иные лица, которых закон приравнивает к ним в части выполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетних детей: а) усыновители, обладающие по отношению к ребенку тем же объемом прав и обязанностей, как и законные родители; б) опекуны и попечители, обязанности которых в части воспитания их подопечных идентичны обязанностям родителей.

Так как лишение родительских прав освобождает от обязанностей по воспитанию детей, лица, лишенные в установленном законом порядке родительских прав, не подлежат административной ответственности по данной статье.

Родители вправе отдавать детей на воспитание в соответствующие государственные образовательные учреждения (например, интернаты) или отдельным гражданам, однако обязанность их воспитания в этом случае остается на родителях, и они несут ответственность за ненадлежащее его осуществление.

Обязанности по воспитанию детей родители и лица, их заменяющие, несут до совершеннолетия ребенка. С его достижением гражданин признается полностью дееспособным, и правовая обязанность родителей осуществлять его воспитание отпадает. В соответствии с этим состав данного правонарушения включает невыполнение обязанностей по воспитанию и обучению лишь несовершеннолетних.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, а равно педагогом или другим работником образовательного, воспитательного, лечебного либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетними, если это деяние соединено с жестоким обращением с несовершеннолетним, влечет уголовную ответственность по ст. 156 УК РФ.

Родители или лица, их заменяющие, могут нести ответственность по ст. 164 лишь при виновном поведении. Поэтому взыскание не налагается на лиц, не выполняющих своих родительских обязанностей по воспитанию детей вследствие душевной болезни, слабоумия или иного хронического заболевания и по другим причинам, от них не зависящим.

Дела в отношении родителей несовершеннолетних детей или лиц, их заменяющих, по ч. 1 ст. 164 рассматриваются районными (городскими), районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних, а по ч. 2 ст. 164 - органами внутренних дел (милицией).

Размеры налагаемых штрафов по каждому из вышеназванных видов правонарушений определяются в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года.

И если мы снова обратимся к статистическим отчетам по Ханты-Мансийскому автономному округу за первый квартал 1998 года и первое полугодие 1998 года, из них видно, что по ст. 164 "Невыполнение родителями или лицами, их заменяющими , обязанностей по воспитанию и обучению детей" за первый квартал 1998 года зарегистрировано 687 правонарушений, а во втором квартале количество этих правонарушений возросло до 1043, т.е. больше на 356 правонарушений. Рост составил 1.5 раза. А всего за полугодие зарегистрировано 1730 правонарушений (см. приложение 1 и 2).

Статья 164 (1) КоАП "Азартные игры"

Участие в азартных играх (в карты, рулетку "наперсток" и другие) на деньги, вещи и иные ценности, а равно принятие ставок частными лицами на спортивных и иных состязаниях - влекут предупреждение или наложение штрафа в размере до пятидесяти рублей с конфискацией игральных принадлежностей, а также денег, вещей и иных ценностей, являющихся ставкой в игре, или без таковой.

Те же действия, совершенные лицом, которое в течение года подвергалось административному взысканию за одно из нарушений, предусмотренных частью первой настоящей статьи, - влекут наложение штрафа в размере от пятидесяти до трехсот рублей с конфискацией игральных принадлежностей, а также денег, вещей и иных ценностей, являющихся ставкой в игре, или без таковой.

Организация азартных игр - влечет наложение штрафа в размере от ста до пятисот рублей с конфискацией игральных принадлежностей, а также денег, вещей и иных ценностей, являющихся ставкой в игре (введена Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 августа 1988 года).

Участие в азартных играх (в карты, рулетку "наперсток" и др.) на деньги, ценные вещи и иные ценности, а также принятие ставок частными лицами на спортивных и иных состязаниях в соответствии со ст. 164 (1) Кодекса влекут административную ответственность. Данное административное правонарушение посягает на общественный порядок, способствует развитию паразитических наклонностей у неустойчивых граждан, подрывает нравственные устои общества.

Под азартными играми следует понимать не только игры, в которых выигрыш зависит от умения игрока и от случайности, но и так называемые коммерческие карточные игры, например, преферанс, винт, а также игры на деньги в бильярд, домино, лото, "железку", нарды и т.д. Иными словами, с основе игры должен быть денежный выигрыш, вещи и иные ценности.

Проявлениями объективной стороны участия в азартных играх на деньги, вещи и иные ценности следует считать дачу лицом согласия на игру, внесения денежной либо иной материальной ставки, практическое выполнение условий игры.

Правонарушение в виде участия в азартных играх на деньги, вещи и иные ценности проявляется, во-первых, в даче лицом согласия на игру, во-вторых, во внесение денежной либо материальной ставки, в-третьих, в практическом выполнении условий игры. Данное административное правонарушение выражается также в принятии ставок отдельными гражданами в виде денег, вещей и других ценностей в период проведения спортивных и иных зрелищных состязаний (например, в бегах, во время футбольных и хоккейных матчах и тд.).

Еще большую опасность представляет организация азартных игр, что выражается в следующих действиях: а) обеспечение участников игральными принадлежностями; б) вовлечение в игру широкого круга лиц (рекламирование, разыгрывание организаторами игр "сюжетов" в которых согласившийся на игру "прохожий" выигрывает ставку и, тем самым, возбуждает у зрителей желание принять участие в игре и др.; в) создание благоприятных условий для игры (формирование системы своевременного оповещения игрока о появлении представителей правоохранительных органов, недопущение организации аналогичных игр поблизости другими группами, обеспечение личной безопасности организаторов игр и др.; г) действия собственно игрока, являющегося одним из организаторов игр. Так, привлечению к административной ответственности за организацию игры в "наперсток" подлежат не только игрок, который располагает игральными принадлежностями, является инициатором и непосредственным участником игры, но и другие члены группы - зазывалы, поддавалы, стремщики, казначеи, "бойцы" и собственно руководитель всей группы.

Одним из условий наступления ответственности по ст. 164 (1) Кодекса является совершение указанного проступка на улицах, стадионах, скверах, парках, во всех видах общественного транспорта и в других общественных местах.

Вместе с тем анализ содержания указанной статьи позволяет сделать вывод о том, что место совершения проступка (общественное или иное) не является квалифицирующим обстоятельством при привлечении виновного к ответственности.

В то же время организация и участие в азартных играх в специально оборудованных помещениях (казино, ночные клубы, залы игровых автоматов) с предварительным получением в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления разрешений (лицензии) на их открытие не являются правонарушениями и, следовательно, не влекут административной ответственности при условии законного открытия и функционирования подобных предпринимательских заведений.

Субъектом правонарушения может быть вменяемое лицо, достигшее 16-летнего возраста.

Причем данное правонарушение может быть совершено только умышленно: виновный сознает характер совершаемых действий и желает получить определенную материальную выгоду.

О совершении данного административного правонарушения сотрудниками милиции, а при их отсутствии народными дружинниками составляется протокол, в котором отмечаются обстоятельства, свидетельствующие о занятии азартными играми на деньги и иные ценности, а равно принятии ставок частными лицами на спортивных и иных состязаниях. Протокол и другие материалы, свидетельствующие о правонарушении, а также характеризующие личность правонарушителя, направляются в районный суд. Решение по ним принимается судьей единолично.

Дела о правонарушениях, совершенных лицами в возрасте от 16 до 18 лет, подлежат направлению в комиссию по делам несовершеннолетних, которые применяют к виновным меры, предусмотренные Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних.

Статья 164 (2) "Занятие проституцией"

Занятие проституцией - влечет предупреждение или наложение штрафа в размере сто рублей.

Те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - влекут наложение штрафа в размере до двухсот рублей (введена Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 мая 1987 года).

Под проституцией следует понимать вступление женщины в половую связь с мужчиной за материальное вознаграждение.

Само понятие проституции предполагает систематичность действий, направленных на получение материальной выгоды от половых сношений с мужчинами. Поэтому отдельный, единичный факт вступления в половую связь с мужчиной за вознаграждение не содержит признаков комментируемого деяния. Под систематичностью следует понимать неоднократное (более двух раз в течение года) вступление в половую связь с мужчинами за материальное вознаграждение.

Занятие проституцией в виде промысла предполагает систематическое вступление в половую связь с мужчинами за материальное вознаграждение при условии, что это вознаграждение - основной или дополнительный, но более или менее постоянный источник извлечения материальной выгоды. При этом размер вознаграждения, получаемого за каждый половой акт, для квалификации значения не имеет. В качестве материального вознаграждения может выступать не только российская и иностранная валюта, но и различные предметы материального мира (вещи, ценности, спиртные напитки и т.д.).

С субъективной стороны данное правонарушение характеризуется прямым умыслом, т.е. женщина осознает противоправность своих действий и желает их совершить. Кроме того, у правонарушителя присутствует четко выраженная цель - извлечение материальной выгоды.

Получение материальной выгоды - конститутивный признак проституции, причем эта цель формируется у правонарушителя до вступления в половую связь. Поэтому проституция отсутствует там, где женщина не получает материальной выгоды от половой связи.

Вовлечение в занятие проституцией путем применения насилия или угрозы его применения, шантажа, уничтожения или повреждения имущества либо путем обмана влечет уголовную ответственность по ст. 240 УК РФ. Вовлечение в занятие проституцией несовершеннолетнего также влечет уголовную ответственность по ст. 151 УК РФ. Если же подобные действия совершают родители, педагоги либо иные лица, на которых законом возложена обязанность по воспитанию несовершеннолетнего, то по данной статье виновные подвергаются более суровому уголовному наказанию. За организацию или содержание притонов для занятий проституцией предусмотрена уголовная ответственность по ст. 241 УК РФ.

Субъектом комментируемого правонарушения являются лица женского пола, достигшие 16-летнего возраста.

Лица, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они занимаются проституцией, вызываются в милицию для официального предостережения о недопустимости антиобщественного поведения и регистрации. К таким лицам могут быть применены уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел (милиции) административное задержание, личный досмотр, досмотр и изъятие вещей.

Протоколы о данном правонарушении составляются сотрудниками милиции. Для составления протокола о данном правонарушении правонарушитель может быть сотрудником милиции доставлен в орган внутренних дел.

Дела о названном правонарушении рассматривают административные комиссии при районных, городских, районных в городах органах местного самоуправления.

Лица, подвергнутые административному взысканию за занятие проституцией, в целях выявления и лечения венерических заболеваний подлежат направлению на медицинское обследование или в орган внутренних дел. Эти лица сотрудниками милиции могут быть подвергнуты приводу. В случае отказа без уважительных причин следовать в медицинское учреждение или в орган внутренних дел (милицию) привод производится в принудительном порядке.

Статья 164 (3) "Приставание к иностранным гражданам с целью приобретения вещей"

Нарушение общественного порядка, выразившееся в приставании к иностранным гражданам с целью купли, обмена или приобретения иным способом у них вещей - влечет предупреждение или наложение штрафа в размере до ста рублей с конфискацией приобретенных вещей или без таковой.

Те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - влекут наложение штрафа в размере до двухсот рублей с конфискацией приобретенных вещей (введена Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 мая 1987 года).

Объектом данного правонарушения выступает общественный порядок и спокойствие иностранных граждан.

Предметом купли, обмена или приобретения "иным способом" могут выступать как носильные вещи, так и другие предметы (спиртные напитки, сигареты, жевательная резинка и т.д.).

В случае купли, обмена или приобретения иным способом у иностранных граждан валюты, валютных ценностей и ценных бумаг правонарушитель привлекается к административной ответственности по ст. 153 Кодекса.

Под приставанием следует понимать неоднократное, назойливое, настойчивое обращение к иностранным гражданам с целью приобретения у них вещей.

Для данного состава не имеет значения место приставания к иностранным гражданам: улица, общественный транспорт, гостиница и т.п.

Комментируемая статья имеет ввиду не фактическое приобретение вещей у иностранных граждан, а цель их приобретения. Поэтому правонарушение образует оконченный состав и в том случае, когда по независящим от правонарушителя причинам он не достиг желаемой цели после неоднократных обращений к иностранным гражданам.

Ответственность за приставание к иностранным гражданам с целью купли, обмена или приобретения иным способом у них вещей несут лица, достигшие 16-летнего возраста.

Дела о данном правонарушении рассматривают органы внутренних дел (милиции).

2. ЗНАЧЕНИЕ УПОРЯДОЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

2.1 ПУТИ КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

административный правонарушение ответственность законодательство

Вопрос об упорядочении административного законодательства и путях его модификации в настоящее время приобретает особое значение. Это обусловлено возрождением интереса к административному праву в целом, значительно утраченному в связи с переходом к рыночной экономике. В начале реформ казалось, что для устойчивого экономического роста достаточно лишь экономической свободы и само регуляции. Чуть ли не основной задачей реформирования представлялась борьба с административными методами управления. Дело доходило даже до отрицания надобности в каких-либо рычагах государственной управленческой деятельности вообще. В результате государственное воздействие на общественную жизнь у нас оказалось значительно слабее, чем даже в государствах с сильной рыночной ориентацией. Отрицательные последствия этого не заставили себя ждать. И лишь буквально в последнее время создавшийся перевес начал исправляться. Появилось понимание того, что механизмы свободной экономической деятельности и государственное регулирование должны находиться во взаимодействии. В правовой сфере это проявилось в переоценке значения административного права, в возрождении понимания его как одной из базовых отраслей.

Вновь возникшая востребованность административного права для регулирования общественных отношений нашла свое отражение в официальных планах законотворческих работ, где появились самостоятельные позиции о разработке Административного кодекса РФ, Административно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях.

По нашему мнению, правы те авторы, которые признают (опираясь на практику) невозможным создать единый кодификационный акт в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Именно эти обязательные требования к акту типа кодекса вряд ли можно практически выполнить в силу чрезвычайного разнообразия исполнительной деятельности, регламентируемой административным правом, отсутствием моноцентризма, в его нормотворчестве и право применении.

Даже сторонники Административного кодекса вынуждены признать, что он не может охватить все нормы административного права. По их мнению, кодексом должны быть охвачены только те нормы, которые наиболее полно отражают сущность государственного управления или имеют определяющее значение для исполнительной деятельности. Эти высказывания объединяет отсутствие объективного критерия, способного быть обоснованием отнесения норм к "существенным" или "несущественным". Определенный объективизм кодификатора не может обеспечить на практике полной кодификации административного права. Конечно, возможность издать какой-то закон, определяющий основные принципы (общие положения) для всей исполнительной деятельности, не исключается. Но такой закон, исходя из сферы своего регулирования, никак не может претендовать на наименование "Административный кодекс". Присвоение эту такого было бы определенной дезориентацией в решении проблем кодификации административного законодательства.

Кодификация норм административного права традиционно проходила путем создания самостоятельных кодифицированных актов по отдельным отраслям или сферам государственной жизни и по отдельным правовым институтам. Эта тенденция заметна и сейчас. Например, по институту исполнительных органов государственной власти принят Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации", готовится проект закона "О федеральных органах исполнительной власти", институт государственной службы закреплен в федеральных законах "Об основах государственной службы в Российской Федерации", "Об основах муниципальной государственной службы", по проблеме права жалобы принят Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", подготовлен Закон "Об обращении граждан", 20 июня 1997 года Государственной Думой в первом чтении принят проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Тематической направленности кодификации административного законодательства и его кодификации по отдельным правовым институтам и областям государственного управления целесообразно придерживаться и в дальнейшем.

При разработке нового КоАП РФ было высказано предложение - выделить нормы о производстве по делам об административных правонарушениях в самостоятельный Кодекс, назвав его Административно-процессуальным. С нашей точки зрения, механическое разделение Кодекса на две части, особенно в условиях большого количества субъектов административной юрисдикции, не способствовало бы решению задачи борьбы с правонарушениями. Кроме того, совокупность норм, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, никак не может быть адекватна Административно-процессуальному кодексу.

Действующее российское законодательство не содержит пока еще юридической основы для столь широкого понимания административного процесса. Речь может идти лишь о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правил. Сами эти правила не имеют общего характера, а формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных органов (должностных лиц) исполнительной власти. Содержатся эти правила в нормативных актах, изданных органами разного уровня и обладающих поэтому разной юридической силой. Создание на их основе единого кодифицированного акта и административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства может рассматриваться лишь как перспективная задача, связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

2.2 К КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО - ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА

Определяя концепцию Административно-процессуального кодекса вначале следует обратить внимание на некоторые принципиальные вопросы.

Должен ли данный Кодекс регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления, имея ввиду, в частности, процедуру принятия нормативных правовых актов?

На наш взгляд, АПК должен устанавливать лишь процедуру издания индивидуальных актов управления, касающихся не внутриорганизационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформления его "внешних" связей с субъектами (государственными органами, организациями, гражданами), не входящими в его систему. Такое ограничение важно провести, учитывая рыночную экономику, в условиях которой все большее значение приобретают государственный контроль и надзор за исполнением требований законодательства, лицензирование разнообразных видов деятельности, расширение предметов и объектов разрешительной системы и т.д. Вместе с тем это обстоятельство требует от государственного органа строгого и безусловного соблюдения прав и свобод индивидуума, прав и законных интересов организаций всех видов, как коммерческих, так и некоммерческих, в том числе общественных объединений. Отсюда проистекает необходимость в первую очередь урегулировать административный процесс, связанный с изданием индивидуальных актов управления, выражающих государственно-властные функции государственного органа в отношении не подчиненных ему субъектов административно-правовых отношений.

Следующий логический вытекающий вопрос: какой государственный орган должен быть "предметом охвата" нормами АПК с точки зрения регламентации процедуры принятия индивидуального акта управления?

Исходя из конституционного разделения властей, вежде всего следует иметь в виду органы исполнительной власти как основной субъект административно-правовых отношений, обладающий соответствующими государственно-властными полномочиями. Но если по отношению к органам законодательной и судебной властей "внешние" отношения которых не затрагивают сферу административно-правовых отношений с позиций принятия индивидуальных актов управления, то по отношению к властным полномочия Президента РФ такой вывод однозначно сделать нельзя.

В этой связи на поставленный вопрос может последовать такой ответ: АПК должен охватывать своими процессуальными нормами "внешние" функции Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах Федерации и все органы исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях. При этом следует иметь в виду и должностных лиц соответствующих органов.

Нужно также определить, будут ли и в какой мере распространяться процедурные нормы АПК на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация местного самоуправления, должностные лица). На взгляд автора, органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, издавать индивидуальные правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления.

Необходимо установить, будут ли распространяться нормы административно-процессуального кодекса на процесс разрешения дел об административных правонарушениях. Полагаем, что специфика дел об административных правонарушениях требует специального процессуального регулирования: либо в качестве самостоятельного процессуального раздела КоАП, как это имеет место в настоящее время, либо в качестве самостоятельного АПК по делам об административных правонарушениях. При этом важно учитывать, что новый КоАП РФ будет включать нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц, что предопределяет и специфику административно-процессуальных норм.

Возникает вопрос о том, должны ли распространяться нормы АПК на рассмотрение в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел, возникающих из административно-правовых отношений. Имеется ввиду применение норм Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. , норм избирательного законодательства и некоторых других отраслей права (земельного, финансового), когда налицо административно-правовой спор. Думается, что для судов общей юрисдикции, более целесообразно было бы разработать Федеральный закон "Об административном судопроизводстве по делам, вытекающим из административно-правовых отношений". Вместе с тем возможен вариант создания специального раздела АПК "Административное судопроизводство".

В связи с концепцией АПК РФ надо решить вопрос о соотношении норм федерального кодекса и процедурных правил, включаемых в нормативные правовые акты субъектов Федерации, учитывая, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что АПК РФ, безусловно, должен содержать основные, принципиальные положения, обязательные для применения на всей территории России. Комплекс основных процессуальных прав лица, в отношении которого предполагается издание индивидуального акта управления, также должен быть урегулирован федеральным кодексом. В его пределах можно предусмотреть вопросы дополнительного регулирования субъектами Федерации процессуальных обязанностей региональных органов государственного управления.

Разработка АПК предполагает четкое определение объекта регулирования. Речь идет об общественных отношениях между:

а) органом государственного управления и гражданином лицо организацией в процессе реализации гражданином или организацией прав и свобод (обращение, ходатайство, заявление);

б) между органом государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения административно-правового спора, обжалования действия или решения, нарушившего права и свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба);

в) органом государственного управления и гражданином либо организацией в случае принятия органом индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную конкретную обязанность.

В каждом из трех названных блоков общественных отношений можно выделить административно-процессуальные особенности производства, определяющие правила принятия органом государственного управления индивидуального акта:

а) по ходатайствам и заявлениям в органы управления в сфере образования, культуры, науки, по вопросам жилищно-коммунального и социального обслуживания, оказания социальной помощи и пенсионным вопросам;

б) по ходатайствам о выдаче лицензий и иных разрешений на конкретный вид предпринимательской и иной деятельности;

в) по жалобам граждан и организаций на противоправные действия и решения нижестоящих органов управления и должностных лиц;

г) по установлению конкретной административно-правовой обязанности гражданина или организации в сфере управления.

Представляется, что в случае образования системы административных судов на них могут быть распространены нормы АПК и выделен специальный раздел "Особенности производства в административных судах (органах административной юстиции)".

2.3 ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Государственная Дума РФ приняла в первом чтении проект Кодекса РФ об административных правонарушениях. Впервые в Российском праве в едином законодательном акте наряду с административной ответственностью физических лиц предусмотрена административная ответственность юридических лиц.

В связи с процессом приватизации и появлением частного сектора в производственной и непроизводственной отраслях Российской экономики возникла настоятельная необходимость в сосредоточении в руках государства определенных механизмов административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты, которые перестали находиться в непосредственном государственном ведении и подчинении. Так, например, в 1991 году в РФ были приняты законы "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с изменениями от 16 июля , 22 декабря 1992 г., 25 февраля, 21 мая 1993 г., 24 июня , 1 июля 1994 г.) , "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изменениями от 24 июня 1992 г.,25 мая 1995 г.). и "Об охране окружающей природной Среды" (с изменениями и дополнениями от 21 февраля 1992 г. и 2 июня 1993 г.), в которых установлены административная ответственность юридически лиц.

На сегодняшний день административная ответственность юридических лиц не систематизирована и регламентируется, как было отмечено, различными законодательными актами, что существенно затрудняет производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.

На наш взгляд, объективно назрела необходимость в кодификации административной ответственности юридических лиц.

По вопросу о кодификации законодательства об административной ответственности юридических лиц в литературе имеются различные позиции.

В.И. Дымченко пишет о том, что "ощущается потребность издания правового акта, посвященного общим вопросам применения административных санкций к организациям. В таком законодательном акте, в частности, можно было бы закрепить единые процессуальные основы применения мер административной ответственности к организациям, ибо, как показывает практика, порядок реализации одних и тех же мер может быть неодинаков в различных органах"

В.И. Новоселов приходит к выводу, что предусмотреть единый порядок применения административных взысканий в отношении юридических лиц невозможно, учитывая разнообразие проступков и административных взысканий, множественность органов управления и должностных лиц, которые полномочны налагать на организации эти взыскания.

По мнению автора настоящей статьи, существует потребность в принятии единого законодательного акта, предусматривающего административные правонарушения, за совершение которых наступает административная ответственность юридических лиц, и меры административной ответственности, а также устанавливающего компетенцию органов и должностных лиц по применению этих мер к юридическим лицам и регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц. При этом не имеет решающего значения, будут ли эти нормы включены в единый законодательный акт, кодифицирующий административную ответственность физических и юридических лиц, или систематизированы в самостоятельном законе, целиком посвященном исключительно вопросам административной ответственности юридических лиц.

Административная ответственность юридических лиц наступает за нарушение норм различных отраслей права. В связи с этим представляется наиболее целесообразно, чтобы в соответствующем отраслевом законодательстве, устанавливающем обязанности юридических лиц, за нарушение которых предусматривается административная ответственность, содержались лишь бланкетные нормы об административной ответственности юридических лиц, которая должны быть кодифицирована в едином законодательном акте. Это позволит избежать дублирования и противоречивости в нормах административного права об административной ответственности юридических лиц и в нормах других отраслей права, за нарушение которых наступает такая ответственность.

Основанием административной ответственности юридического лица является административное правонарушение, т.е., запрещенное правом деяния юридического лица.

Для признания деяния юридического лица административно-правовым необходимо, чтобы такое деяние обладало определенными признаками. На наш взгляд, при определении понятия административного правонарушения юридического лица не следует избегать упоминания об общественной опасности деяния как обязательном признаке объективной стороны административного правонарушения.

Для привлечения юридического лица к административной ответственности за противоправное, общественно-опасное деяние (действие или бездействие), требуется "обнаружение в деянии правонарушителя состава правонарушения как совокупности точно установленных в законе признаков (элементов) правонарушения". Такими элементами правонарушения юридического характера являются объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Подробная характеристика признаков правонарушений, влекущих административную ответственность юридических лиц, должна предусматриваться нормами Особенной Части Кодекса РФ "Об административных правонарушениях" в виде конкретных составов административных правонарушений юридических лиц.

Объект административного правонарушения - это общественные отношения, на которые административное правонарушение посягает и которые защищаются мерами административной ответственности. Однако эти отношения обладают различной степенью дифференциации, что позволяет говорить о существовании наряду с общим родового и конкретного объектов административных правонарушений. В нормативном определении административного правонарушения обязательно должно быть указано на общий объект административного правонарушения, которым в соответствии с ныне действующим законодательством об административных правонарушениях является государственный и общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений и организаций, установленный порядок управления. В проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях было бы целесообразным воспринять в усовершенствованном виде положения нынешнего законодательства об объекте административного правонарушения.

В правовой литературе высказывалось мнение о том, что общим объектом административных правонарушений являются общественные отношения " в сфере государственного управления, то есть в сфере реализации исполнительной власти", урегулированные административно-правовыми нормами и защищаемые мерами административной ответственности. Но меры административной ответственности, предусмотренные нормами административного права, применяются за нарушение не только административно-правовых норм, но и норм других отраслей права: конституционного, трудового, финансового, предпринимательского, земельного и экологического. В связи с этим следует согласиться с Ю.М. Козловым, который отмечает, что "административными являются правонарушения, посягающие на нормы многих отраслей российского права". Таким образом, общий объект административных правонарушений не сводится исключительно к сфере государственного управления.

Объективная сторона административного правонарушения юридического лица - это противоправное действие или бездействие юридического лица, направленное на объект правонарушений, вред причиненный правонарушением, и причинная связь между противоправным поведением юридического лица и наступившим вредом. Условия совершения противоправного деяния юридическим лицом являются факультативным элементов состава административного правонарушения, относящимся к его объективной стороне.

Административные проступки юридических лиц обычно носят длящийся характер. В ряде случаев действующим законодательством предусматривается повторность в качестве признака, характеризующего противоправное деяние юридического лица. Например, согласно п.3, ст. 2 Закона РФ "Об административной ответственности предприятий, учреждения, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" от 17 декабря 1992 г. предусматривается особая мера административной ответственности за повторное в течение года совершение однородного правонарушения в области строительства. По нашему мнению, в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях повторность не следует предусматривать в качестве квалифицирующего признака проступка, но стоит включить ее в перечень обстоятельств, отягчающих ответственность за административные правонарушения юридических лиц.

По нашему мнению, в причинении административным правонарушением вреда и в наличии причиненной связи между действием или бездействием юридического лица и наступившим вредом и выражается административная противоправность деяния, влекущего административную ответственность юридического лица. Только при наличии вреда, а также при существовании причинной связи между деянием юридического лица и этим вредом возможно признание юридического лица совершившим административное правонарушение и привлечение его к административной ответственности. Эти положения важно отразить в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Субъектами административных правонарушений могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации, как государственные, так и негосударственные юридические лица.

Говоря об субъективной стороне административных правонарушений юридических лиц, надо подчеркнуть, что административная ответственность наступает только при наличии вины юридического лица, совершившего административно-противоправное деяние, за исключением специально предусмотренных законом случаев объективной (без виновной) административной ответственности организаций.

В нормативных актах, регламентирующих административную ответственность юридических лиц, как правило, не предусматривается необходимость учета степени вины юридического лица исходя из того, что само совершение административного правонарушения юридическим лицом предполагает априори наличие его вины. Это оправданно, когда характер административного правонарушения безусловной подразумевает наличие вины юридического лица.

В законодательном определении административного правонарушения юридического лица, содержащемся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, должен быть закреплен принцип вины юридического лица в совершении административного правонарушения как обязательное условие привлечения его к административной ответственности.

При решении вопросов о мерах административных взысканий юридических лиц необходимо учитывать, что административно - восстановительные меры, например, исполнение обязанности, за неисполнение которой было наложено взыскание, не являются мерами административной ответственности.

Все меры административной ответственности юридических лиц, которые необходимо предусмотреть в окончательной редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях, можно подразделить на меры морально-правового, имущественно правового и организационно-правового характера. К первым относится предупреждение, ко вторым - штраф, административный арест имущества юридического лица, возмездное изъятие, конфискаций и взыскание стоимости предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами правонарушения, к третьим - лишение специального права, ликвидация юридического лица. "Причем надо иметь ввиду, что отнесение той или иной санкции к соответствующей группе зависит от ближайшего объекта, на которой она направлена, хотя последствия ее применения могут иметь и иное содержание" - справедливо отметил В.И. Дымченко. Так, отзыв лицензии, который представляет собой лишение специального права, может повлечь имущественные потери для юридического лица, но основное содержание этой меры состоит в воздействии на деятельность организации, а не на ее имущественные интересы, и поэтому названная санкция относится к мерам административной ответственности организационно-правового характера.