Административная юстиция

Таким образом, предъявляя иски в арбитражный суд, государственные органы не только обязаны реализовать возложенные на них полномочия, но и должны действовать в пределах своей компетенции.

В административном судопроизводстве государственный орган может выступать в роли ответчика по спорам, предусмотренным п. 8, 10, 11, 13 ч.2 ст.22 АПК. На практике иски организаций, граждан-предпринимателей к государственным органам сводятся чаще всего к требованию признать недействительными те или иные индивидуально-правовые акты этих органов. В основании таких исков лежат доказательства нарушения данными органами законов или иных нормативных актов посредством совершения неправомерных действий или принятия неправомерных индивидуально-правовых актов.

Государственные органы могут выступать в качестве ответчиков при предъявлении иска не только организациями и гражданами-предпринимателями, но и другими государственными органами. В этом случае сторонами в судебном процессе выступают два государственных органа. Так, арбитражные суды рассматривают иски, предъявляемые комитетами по управлению имуществом субъектов РФ к Госкомимуществу России. Эти споры чаще всего связаны с определением законности и обоснованности распорядительного акта органа по управлению имуществом. Государственные и иные органы могут выступать в качестве истцов и ответчиков как обычные субъекты гражданского оборота, например, по искам, связанным с использованием коммунальных услуг, причинением вреда имуществу и т.д. В таких случаях государственный орган занимает положение обычной стороны, и дело в арбитражном суде рассматривается в порядке гражданского судопроизводства.

Процессуальные особенности разрешения административных споров в арбитражных судах

В отличие от административного судопроизводства в общих судах, дела, возникающие из административно-правовых отношений, разбираются в арбитражных судах в порядке искового производства. При данном процессуальном порядке заявляемые требования рассматриваются как административные иски12. Под административным иском в этом случае понимается спорное правовое требование одной стороны к другой, вытекающее из публичного материально-правового отношения, основанное на юридических фактах и предъявляемое в арбитражный суд для рассмотрения и разрешения в порядке административного судопроизводства в целях защиты нарушенного права.

Специфическими особенностями искового административного судопроизводства в арбитражном суде, в свою очередь, являются:

наличие спора, вытекающего из административно-правовых отношений (административно-правового спора);

наличие административного иска, т.е. наличие требования одного лица к другому (одно из которых - государственный орган), вытекающее из нарушенного или оспариваемого права и подлежащее рассмотрению в установленном законом процессуальном порядке.

В процессе административного судопроизводства в арбитражном суде возможно предъявление встречного иска, который может быть принят по основаниям ст. 110 АПК. Так, в случае предъявления налоговой инспекцией иска о взыскании с налогоплательщика суммы недоимки и штрафных санкций последний может заявить требование о признании акта налогового органа о взыскании недоимки и штрафа недействительным. При удовлетворении такого требования налогоплательщика отпадает первоначальный иск о взыскании денежных средств.

К ведению арбитражного суда, по общему правилу (ст. 22 АПК), относятся споры о законности правоприменительных (индивидуально-правовых) актов государственных и иных органов, за исключением случаев, когда законом к его компетенции прямо относится и рассмотрение законности нормативных актов (например, ст. 138 Налогового кодекса).

Правоприменительные (ненормативные) акты могут иметь форму указа, постановления, решения, распоряжения, приказа, предписания и т.д. Форма этих актов определяется, как правило, правовым актом, регулирующим конкретное правоотношение. Арбитражный суд не рассматривает административно-правовые акты, не относящиеся к правоприменительным: акты проверок, ревизий, резолюции, указания, письма должностных лиц, являющиеся по своему содержанию обращениями, а не правоустанавливающими документами13. Предметом рассмотрения являются лишь те правоприменительные акты, которые носят властно-волевой характер и в то же время, в соответствии со ст. 22 АПК, непосредственно влекут изменение субъективных прав и законных интересов организаций и граждан-предпринимателей путем их нарушения. Неправомерные действия должностных лиц могут быть оспорены в арбитражный суд, если они оформлены распорядительными или иными документами14. Бездействие государственных и иных органов, их уклонение от своих обязанностей может быть оспорено в арбитражном суде только в случаях, указанных в законе или ином нормативном акте15.

Истцами по данной категории споров могут выступать организации и граждане-предприниматели, чьи права и законные интересы нарушаются соответствующим актом, прокурор, органы исполнительной власти и местного самоуправления, иные органы. В роли ответчиков выступают органы, принявшие неправомерный акт, который нарушает права и законные интересы конкретных лиц. Рассмотрение административных исков по данной категории дел отличается рядом процессуальных особенностей, выражающих определенную специфику административного судопроизводства в арбитражном суде.

К этим особенностям относятся:

Правило о коллегиальном рассмотрении судом первой инстанции дел о признании недействительными актов государственных и иных органов (ст 14 АПК). Это правило свидетельствует о том, что закон придает особое значение такого рода делам ввиду их сложности, связанной с установлением правовой корректности актов, выражающих юридически властные полномочия органов, обязательные для другой стороны.

Правило о том, что по делам о признании недействительными актов государственных органов бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия данных актов, возлагается на орган, являющийся автором акта (ст. 53 АПК). Орган - автор акта как ответчик по делу должен доказывать законность и обоснованность принятого акта, а истец, заявляя о незаконности акта, не обязан доказывать неправоту органа его издавшего. Это специальное правило вовсе не означает отказ от презумпции правомерности актов государственных органов. Презумпция, что правовые акты и действия государственных органов и должностных лиц считаются правомерными до их признания в установленном порядке противоправными, неотъемлемый принцип нормального функционирования любого государства. При этом противоположная сторона - частные лица обязаны доказать факт нарушения своих прав неправомерным, по их мнению, актом, т.е. доказывают незаконность акта через обоснование обстоятельств нарушения их прав и законных интересов.

АПК РФ (п.3 ст. 135) устанавливает специальное правило, по которому решения, принятые по делам о признании недействительными ненормативного акта, подлежат немедленному исполнению. Немедленно исполненное решение, как и любое другое решение арбитражного суда, может быть в месячный срок обжаловано в суд апелляционной инстанции. Исполнение осуществляется, как правило, на основании решения суда, поскольку исполнительный лист по таким спорам может не выдаваться.

Признание актов государственных и иных органов недействительными способ защиты прав и законных интересов, при использовании которого осуществляется контроль за законностью решений. Отсюда важное значение имеет правило "двойственного" основания. Его суть состоит в том, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав и охраняемых законом интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием. Указанные обстоятельства являются обязательными условиями, при которых суд принимает решение об аннулировании акта. Если в исковом заявлении имелось указание лишь на незаконность акта и в ходе разбирательства не было выявлено каких-либо нарушений прав и законных интересов лица, то арбитражный суд не вправе вынести решение о признании акта недействительным.

Рассмотренные процессуальные особенности разбирательства административных споров об аннулировании выражают специфику административного судопроизводства в арбитражном суде, который, завершая разбирательство этих дел, принимает решение по форме, специально предусмотренной ст. 132 АПК.

Она предполагает, что это решение в резолютивной части должно содержать:

сведения о наименовании, номере, дате издания, других необходимых реквизитах акта и об органе, его издавшем;

указание о признании акта недействительным полностью или в определенной части либо об отказе в удовлетворении требования заявителя полностью или в определенной части.

Суд выносит решение именно о признании ненормативного акта недействительным (аннулированным), а не о его отмене. Между этими понятиями есть принципиальная разница: отмена - прерогатива автора акта; признание его недействительным - полномочие арбитражного суда, который, будучи органом правосудия, вправе лишь аннулировать, но не отменять или изменять акты органов исполнительной власти. Отмена акта имеет своим следствием лишь прекращение его применения и распространяется только на будущее. Аннулирование имеет обратную силу в отношении признанного недействительным акта, в результате чего он презюмируется никогда не существовавшим.

В процессе осуществления правосудия проверяется соответствие или несоответствие акта закону и степень (мера) ущемления прав и законных интересов лица, в отношении которого он издан. Признание акта недействительным означает не отмену, а лишь констатацию того, что данный акт не может порождать каких-либо прав и обязанностей с момента его издания. Он считается никогда не существовавшим и полностью, окончательно с распространением на его действие обратной силы исключается из правовой регламентации. Соответственно орган, принявший аннулированный акт, не может основывать на нем никаких действий и приобретать какие-либо права.

В рамках категории дел о признании ненормативных актов незаконными в порядке административного судопроизводства рассматривается весьма широкий спектр споров. К такого рода спорам относятся дела о возмещении убытков, причиненных актами государственных и иных органов, несоответствующими закону и нарушающими права и законные интересы предпринимателей. Эти дела возбуждаются административным иском в порядке административного судопроизводства в арбитражном суде, несмотря на то, что порядок возмещения убытков регулируется гражданским законодательством (ст. ст. 12,13,52 части I ГК РФ; ст. 102-104 АПК РФ, Временная методика определения размера ущерба (убытков), причиненного нарушениями хозяйственных договоров). В эту группу дел включаются также споры в связи с отказом в государственной регистрации либо уклонением от государственной регистрации. Отказ в регистрации осуществляется не иначе как путем соответствующего решения органа исполнительной власти, выраженного в правоприменительном административном акте. В случае признания судом недействительным акта об отказе в регистрации соответствующее решение суда считается актом государственной регистрации и служит основанием для внесения предприятия в единый государственный реестр. Вместе с тем уклонение от регистрации может не выражаться в каком-либо официальном решении и представлять собой неправомерное действие (точнее, бездействие) компетентного органа, призванного издать соответствующий акт о регистрации путем выдачи свидетельства о регистрации. В эту же группу входят в определенных специальным законом случаях дела о признании незаконными нормативных актов государственных и иных органов.

Соответственно административные дела в рамках этой категории споров могут возбуждаться такими административными исками, как:

иск о признании недействительным (полностью или частично) ненормативных актов государственных или иных органов (адресованных конкретным лицам или группе лиц);

иск о возмещении убытков, причиненных актами государственных или иных органов, несоответствующими закону и нарушающими права и интересы предпринимателей;

иск о признании незаконным отказа в государственной регистрации;

иск о признании незаконными действий (бездействия), нарушающих права и интересы предпринимателей (в установленных законом случаях);

иск о признании регистрации предприятий недействительной;

иск о признании недействительными нормативных актов, несоответствующих закону и нарушающих права и интересы предпринимателей (в установленных законом случаях).

Административно-финансовые споры

К этим спорам относятся, во-первых, дела о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов государственными и иными органами, выполняющими контрольные функции, если законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания. Эти споры связаны с участием органов, уполномоченных налагать штрафы, но не имеющих права их бесспорного (безакцептного) списания, например, органы водного хозяйства и мелиорации, стандартизации, метрологии и сертификации, санитарно-эпидемиологического надзора, экологического надзора, органы управления охотничьего хозяйства, антимонопольные налоговые органы и т.д. Данные органы обязаны обращаться в суд с иском о взыскании штрафов с нарушителей соответствующего законодательства, при этом они освобождены от уплаты госпошлины за разрешение спора в арбитражном суде. Так, налоговые органы вправе предъявлять в арбитражный суд иски о взыскании с юридических лиц штрафов и сокрытых или заниженных доходов (прибыли), если на их уплату не имеется согласия налогоплательщика (ст. 104 Налогового кодекса РФ). У налоговых органов нет полномочий на бесспорное списание штрафов, поэтому банк не вправе исполнять их требования о бесспорном списании штрафа.

Органы исполнительной власти действуют на основе разрешительного принципа: реализуют только те полномочия, которые им непосредственно предоставлены законом. Следовательно, полномочие на списание средств в бесспорном порядке должно быть предоставлено соответствующему органу законом. Если имело место безакцептное списание средств, не основанное на законе, возможно предъявление иска о возврате денежных средств из бюджета.

Во-вторых, к группе споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей денежных средств государственными и иными органами относятся споры о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона. Дела по этим спорам возбуждаются административным иском о возврате незаконно взысканных сумм государственными и иными органами. Данные иски заявляются предпринимателями как участниками властного правоотношения к органу, обязанному по закону осуществлять возврат денежных средств из бюджета, причем этим органом не обязательно является тот государственный орган, действиями которого были нарушены права истца.

Иски о возврате из бюджета незаконно изъятых денежных средств отличаются рядом особенностей от другого вида имущественных требований к бюджету - исков о взыскании убытков, причиненных неправомерными актами и действиями государственных органов и их должностных лиц. Различным для этих категорий исков является круг обстоятельств (юридических фактов), подлежащих доказыванию.

По иску о возмещении убытков необходимо установить:

наличие убытков (прямого ущерба или упущенной выгоды);

неправомерность акта или действия государственного или иного органа;

наличие причинно-следственной связи между неправомерным актом (действием) органа и возникновением убытков.

По иску о возврате денежных средств из бюджета подлежит доказыванию:

поступление денежных средств в бюджет;

отсутствие правовых оснований для их взыскания.

Итак, категория дел по спорам о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей денежных средств государственными и иными органами связана с имущественными требованиями, но возникает из правоотношений, одним из участников которых является орган, наделенный властными полномочиями. Данные дела возбуждаются в арбитражном суде административным иском, суть которого состоит в восстановлении административного (в широком смысле) правоотношения в том состоянии, которое оно должно иметь в силу закона.

В литературе по делам такого рода выделяют четыре основных вида исков:

1) иск о взыскании штрафов и иных денежных средств контрольно-надзорными и инспекционными органами, если законом не предусмотрено списание ими этих средств в бесспорном (безакцептном) порядке;

2) иск о возврате незаконно изъятых государственными и иными органами денежных средств и иного имущества;

3) иск о возврате из бюджета денежных средств, списанных в виде экономических (финансовых) санкций по иным основаниям контролирующими органами в бесспорном порядке с нарушением действующего законодательства;

4) иск об обжаловании решений гоcударственных и иных органов об изъятии у предприятий и индивидуальных предпринимателей денежных средств и иного имущества.

В конфликтных ситуациях, возникающих в экономической сфере, административный иск выступает как средство защиты через арбитражный суд нарушенных или оспариваемых прав и охраняемых законом интересов организаций и граждан-предпринимателей, а также государственных и общественных интересов. Разбирательство дел, возбуждаемых по этим искам, осуществляется в порядке административного судопроизводства, характеризующегося рядом специфических черт. Разрешая административные споры, арбитражный суд не вправе выходить за пределы исковых требований для защиты государственных интересов, увеличивать ответственность сторон в сравнении с требуемой сторонами и возбуждать дела по собственной инициативе.

Таким образом, специфика административной юстиции в современной России заключается в том, что разрешение административных споров осуществляется в порядке административного судопроизводства общими и арбитражными судами, а также определенными квазисудебными органами административной юрисдикции. С образованием административных судов и принятием законодательства об административном судопроизводстве произойдет выделение административной юстиции в подотрасль административного права, с выделением в ее рамках судебного административного права и судебного административного процесса.

Список литературы

1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001.

2. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. М., 2000.

3. Бахрах Д.Н. Административное право. М., Норма, 2000.

4. Масленников М.Я. Порядок применения администартивных взысканий. Тверь, 1995.

5. Семененко И.И. Административное принуждение. Ростов-на Дону, 1999.

6. Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург, 1999.

7. Россинский Б.В. Административное право. Учебно-практическое пособие. М., 2001.

8. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001.

9. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. М., 2000.

11. Бахрах Д.Н. Административное право. М., Норма, 2000.

12. Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право, 1994, №8-9.

13. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979.

14. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999.

15. Мосин Е.Ф. Административная ответственность за правонарушение в сфере бизнеса. СПб, 1998.

16. Кузьмина Г.А., Калинина П.А. Административная ответственность. М., 2000.

17. Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000.

18. Арбитражный процесс // Под ред. М.К. Треушникова и В.М. Шерстюка. М., 2000.

19. Сухарева В.Н. Споры с властью в арбитражных судах. м., 2001.

20. Любимова Р.Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотреиню споров, возникающих из административных правоотношений // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1997, №1 (9).

21. Салищева Н.Г. Механизм защиты прав гражданина в сфере исполнительной власти // Общая теория прав человека. М., 1996.

22. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998.

23. Бойков О.В. Роль арбитражных судов в разрешении административных споров Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. М., 2002.

Размещено на Allbest.ru