За пределами Европы создание федераций происходило путем добровольной консолидации бывших колоний с преимущественно однородным этническим составом, что имело место, в частности, в США, Канаде и Австралии. При этом было вполне естественным и объяснимым нежелание этих колоний при образовании новых государств лишиться существенной части прав, полученных в ходе борьбы за независимость. Поэтому федеративная форма государственного устройства явилась для них практически единственно возможным способом объединения. В рамках федераций была в целом сохранена сложившаяся к тому времени законодательная система штатов и провинций и учтены исторические особенности территориального управления. Федеративная форма правления была принята ещё и потому, что колонии не могли позволить себе такую роскошь, как объединительные войны в целях создания централизованных унитарных государств. С другой стороны, в таких войнах просто не было необходимости ввиду сильных центростремительных тенденций, возникших в период противостояния метрополиям.

Как бы то ни было, образование федераций в Северной Америке и Австралии носило ярко выраженный объединительный характер и явилось наиболее адекватным способом реализации сложившихся предпосылок к слиянию бывших колоний на обширных пространствах. Следует учитывать также, что такие страны, как Австралия и Канада, в развитии своей государственности прошли стадию доминиона, то есть формального признания британской королевской власти, и поэтому их федерализм в определенной степени можно рассматривать как составную часть наследия метрополии.

То же самое относится к Индии, Нигерии, Малайзии и некоторым другим бывшим британским владениям, а также отчасти и к отдельным колониям Испании и Португалии в Латинской Америке. Разумеется, фактор колониального прошлого ни в коей мере нельзя считать основополагающим, однако он, несомненно, сыграл некоторую роль в выборе этими странами формы государственного устройства.

В Европе в конце XIX века образование федераций также было обусловлено объединительными процессами. Наиболее яркий пример - Германия, где введение данной формы правления явилось своего рода компромиссом между бывшими самостоятельными государствами и вновь созданными органами центральной власти. При этом уровень централизации властных полномочий в этой стране изначально был очень высок, что способствовало быстрому установлению монархии и существенному ограничению свобод земель и "вольных" городов.

Большинство существующих ныне федераций было сформировано в период после окончания Второй мировой войны и до завершения распада мировой колониальной системы. В Европе в число воссозданных федеративных государств, которые в 30-40-е годы фактически представляли собой унитарные образования, вошли Федеративная Республика Германия и Австрия. Новое государственное устройство указанных стран в существенной мере можно рассматривать как устройство, принятое под давлением держав-победительниц. Согласно новой конституции ФРГ, каждая из входивших в ее состав земель признавалась самостоятельным государством. Статья 30 Основного Закона Германии, в частности, гласит, что "осуществление государственных полномочий и решение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Закон не устанавливает и не допускает другого регулирования" Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм: к вопросу о будущей организации государственного пространства России. // Полис. 2000. №5.С. 37. . Не изменило данного положения и объединение Германии в 1990 году. Территориальная организация бывшей ГДР, включавшая восемнадцать округов, была преобразована в пять новых земель, которые были объединены принципом новых федеративных земель. Границы новых административно - территориальных единиц соответствуют старым, исторически сложившимся до 1945 года.

В последнее время в Европе наблюдается новый всплеск федерализма, вызванный повышением экономической и политической самостоятельности регионов в большинстве стран континента, и в особенности в рамках Европейского Союза. Стремление к преобразованию унитарных государств в федеративные затронуло крупнейшие европейские центры и сегодня уже повсеместно воспринимается как объективный процесс.

В Соединенном Королевстве (которое у нас сплошь и рядом ошибочно именуют Великобританией) нарастание центробежных тенденций проявляется в попытках создания собственных законодательных органов власти в исторических областях, в первую очередь в Шотландии. Это нововведение также будет, по существу, означать образование нового европейского федеративного государства с символической монархической властью, что, судя по всему, не только не устранит сепаратистских тенденций, но может еще более усилить их. Кроме того, отмена прямого правления Центра в Северной Ирландии может дать дополнительный импульс к дальнейшему усилению федералистских веяний и в недалекой перспективе - к пересмотру конституции страны.

Усиление федералистских тенденций представляет собой проявление более обширного процесса - регионализации, которая заключается в повышении экономической, политической и правовой самостоятельности территорий (крупнейших административно-территориальных единиц), передачи в их ведение значительной части полномочий центральной власти. В Европейском Союзе регионы входящих в его состав стран получают представительство в органах наднационального регулирования и приобретают возможность оказывать влияние на политику Сообщества в целом. Термин "Европа регионов" уже достаточно прочно вошел в лексикон официальных лиц и представителей академических кругов не только в самой Европе, но и в России. Все большее распространение получает точка зрения, согласно которой уже в недалекой перспективе некоторые географические сегменты мирового сообщества необходимо будет рассматривать как совокупность не государств, а регионов, составляющих эти государства.

Конечно, трудно отрицать положительный эффект от введения единой валюты, снижения тарифных и нетарифных торговых барьеров, от облегчения свободы передвижения людей по территории Сообщества, от сближения законодательных систем и от других уже осуществленных и намеченных к осуществлению мер. Однако при всех позитивных достижениях налицо тенденция к ослаблению органов государственной власти, к окончательному разгосударствлению экономики и созданию новой, "ячеистой" структуры общества, в котором каждая из ячеек независимо от других может быть подвергнута прямому или косвенному воздействию извне.

Источником такого воздействия, согласно широко распространенной точке зрения, принято считать Соединенные Штаты. Действительно, на общем фоне ослабления связующих звеньев между регионами в рамках многих крупнейших государств мира США продолжают выглядеть единым монолитом, демонстрирующим положительные стороны федерализма. Основополагающим принципом американской конституции, как известно, является территориальная целостность, а не права человека, как в большинстве стран "либеральной" Европы и даже в России. Любая деятельность, направленная на самоопределение отдельных штатов, пресекается в корне (широкую известность получила, например, акция по ликвидации горстки сепаратистов в штате Техас). К тому же в эту схему хорошо вписывается идея однополярного мирового устройства, в котором американской державе отводится главенствующая роль.

В государственном строе США и способе развития заложено много мин замедленного действия, включая ярко выраженную этническую неоднородность, многоконфессиональность, резкие различия между регионами в культурном и социальном отношении и главным образом федерализм сам по себе. Эти мины при определенных обстоятельствах могут быть достаточно быстро приведены в действие, и тогда США окажутся приблизительно в таком же положении, в каком в конце 1980-х годов предстал казавшийся доселе незыблемым Советский Союз Шестопал А.В. Из мирового опыта федерализма: федерализм по-американски. // Общественные науки и современность. 1994. №1.С. 63. .

Тем не менее, как представляется, речь в данном случае должна идти не столько о Соединенных Штатах как таковых и об "американском империализме", сколько о США как основном месте базирования международных финансовых кругов, использующих в своих целях административный аппарат и военную мощь этой страны. Разукрупнение общественных и политических структур в глобальном масштабе обеспечивает для них если еще не сам контроль над основным большинством стран мира, то возможность достижения такого контроля в обозримом будущем. Так как центр тяжести мирового развития уже переместился из производственно-экономической сферы в сферу финансовую, основным препятствием для транснациональных финансовых групп остаются институты власти национального уровня, то есть государства. Поэтому всяческого поощрения удостаиваются усилия по их разделению и ослаблению, а попыткам реальной консолидации оказывается активное сопротивление (наглядный пример - заключение союзного договора между Россией и Белоруссией).

В результате можно сделать вывод о том, что федерализм, возникший и распространившийся как объективное явление, сегодня превратился в процесс, в значительной мере контролируемый так называемым "мировым сообществом" и международными финансовыми структурами.

Означает ли все вышеизложенное, что федерализм в современных условиях в конечном итоге ведёт к развалу государственности в большинстве стран мира? Избегая однозначно положительного ответа на этот вопрос, обратимся к ситуации, которая сегодня сложилась в области федеративных отношений в России, и к возможным последствиям происшедших сдвигов для политического и экономического будущего нашей страны.

В числе многочисленных "мин замедленного действия", закопанных в российской политической и идеологической почве, - постулат о неразрывной связи между федерализмом и национальным государственным устройством. Может сложиться впечатление, что эту точку зрения разделяют не только виднейшие политические деятели, но и основная часть населения страны. Она характерна также для ряда патриотических изданий, не говоря уже о либеральной прессе. Так, показательно в этом отношении высказывание бывшего председателя Совета Федерации Е.С. Строева в одном из его телевизионных интервью: "Развитие федерализма в России является главной составляющей в деле укрепления государства. С одной стороны, развитие федерализма означает всё большую самостоятельность регионов, а с другой - даёт возможность объединяться на благо России".

Даже в этом, на первый взгляд, корректном и безобидном утверждении имеется серьезное противоречие. Первая его часть представляет собой постулат, по сути дела, исключающий возможность рассматривать в качестве главного фактора укрепления государственности какие-либо иные процессы, кроме развития федерализма. Более того, как бы подразумевается, что таких процессов вообще не существует и поэтому федерализм в России естествен, как дневной свет.

В результате можно видеть, что вполне объяснимый реверанс в сторону федерализма, исходящий от одного из первых лиц государства, может быть истолкован и в обратном смысле, а именно - как стремление выдать желаемое за действительное. И дело здесь не только в несовершенстве аргументации: федерализм уже "автоматически" отождествляется с национальным развитием России и рассматривается как очередная аксиома, не нуждающаяся в каких-либо доказательствах.

К настоящему времени в России сформировалась весьма своеобразная система федеративных отношений (главным образом отношений между Центром и регионами), которая по своей сути очень близка к государственному устройству стран эпохи раннего феодализма. Российскому федерализму сейчас присущи многие, если не все, отличительные черты данной формации, и, кроме того, был приобретен ряд новых, усиливающих тенденцию к территориальному дроблению. Наиболее показательным является принятие органами представительной власти во многих регионах и последующая реализация законов, противоречащих российской конституции. Количество таких законов уже исчисляется сотнями, а сам процесс не только не вызывает активного противодействия со стороны федеральных властей, но и нередко ими стимулируется. В особенности это касается "прогрессивных" законов, прежде всего закона о продаже земли, принятого, например, в Саратовской области и Татарстане. Не вдаваясь в оценку плюсов и минусов данного закона, отмечу, что он носит основополагающий характер для будущего социально-экономического развития страны, и принятие его снизу тем более недопустимо, так как оно коренным образом нарушает единство государственного юридического пространства и усиливает неравенство в условиях жизнедеятельности регионов.

Такое положение ещё более усиливает сходство нынешних субъектов Федерации с ленными владениями, управление которыми, однако, не передается тем или иным лицам, имеющим особые заслуги перед государством или даже лишь заявляющим о личной преданности его интересам, а является призом в борьбе за власть представителей центральной и региональных бюрократических (зачастую полукриминальных) элит.

Фактически реализуется средневековое право вассалов чеканить собственную монету, в качестве которой во многих регионах широко используются разного рода платежные обязательства, векселя, купоны и другие денежные суррогаты. Это, разумеется, никак не способствует укреплению национальной валюты и одновременно служит весьма эффективным способом уклонения от налогов.

В одном из своих телевизионных интервью бывший секретарь Совета безопасности И. Рыбкин заявил о конституционном праве субъектов Федерации иметь собственные вооруженные формирования. Вероятно, не вызовет особого удивления признание нынешней властью за ними права вести локальные междоусобные войны. Учитывая, что некоторые районы России являются объектом не только международных, но и внутренних межрегиональных территориальных споров, такой способ их разрешения не выглядит находящимся за пределами реальности, тем более что его применение уже имело место (достаточно вспомнить трагический осетино-ингушский конфликт, не говоря уже о событиях в Чечне и вокруг нее). Это, пожалуй, станет последним главным атрибутом феодализма, возвращаемого сегодня в Россию Рязанцев В.В., Одинцов А.М. Федеративные проблемы российской государственности. // Вестник МУ. Сер. 18.2001. №1.С. 61. .

В то же время поступательное общественное развитие, в том числе в сфере экономики, как известно, возможно лишь при достижении определенного баланса между важнейшими компонентами данного общества, баланса, который мог бы обеспечить динамическое равновесие в рамках той или иной страны на достаточно продолжительный период времени. Отсутствие в России на протяжении уже более десятка лет какого-либо развития вообще в значительной (если не в определяющей) степени обусловлено именно усиливающимся дисбалансом между основными общественными субъектами.

Вероятно, проблему федерализма необходимо рассматривать именно в плане взаимоотношений между главными субъектами общества, вновь, но уже с другой точки зрения выходя за пределы системы "Центр - регионы".

Под общественными субъектами в данном случае понимаются те составные части общества, которые наделены правовыми полномочиями и способны сами по себе воздействовать на процесс национального развития в материальной сфере. По этому критерию могут быть выделены пять главных общественных субъектов:

государство;

региональные органы власти;

местные (районные и муниципальные) органы власти;

предприятие (компания);

личность (физические лица).

В этот перечень заведомо не включаются некоторые значимые социальные величины: общественные организации (в том числе партии и профсоюзы), религиозные институты, вооруженные силы и др. Их влияние на моральное и духовное состояние общества может быть исключительно велико, но, обладая существенными правами в юридической сфере, они практически (по крайней мере, на сегодняшний день) не играют никакой роли в сфере экономической и не могут оказать сколько-нибудь заметного прямого воздействия на производство материальных благ, при этом лишь косвенным образом влияя на их распределение.

В идеале правовые полномочия должны быть приблизительно поровну распределены между общественными субъектами. Во многих развитых государствах, в особенности унитарных, несмотря на некоторые "перекосы", можно наблюдать картину, близкую к оптимальной. Такое общество может быть охарактеризовано как стабильное - сбалансированное. Его стабильность определяется достаточным удельным весом правовых полномочий государственных органов власти, а сбалансированность - тем, что ни один из общественных субъектов не имеет доли полномочий, превышающей соответствующий показатель для какого-либо другого субъекта в полтора раза Рязанцев В.В., Одинцов А.М. Федеративные проблемы российской государственности. // Вестник МУ. Сер. 18.2001. №1.С. 48. .

В бывшем Советском Союзе на долю государства приходилось, по меньшей мере, 70% суммарного объема правовых полномочий общественных субъектов Горохов А. Российский федерализм: кризис и возможная альтернатива. // Москва, 2000. №4.С. 161. . Такой тип общества может быть назван стабильным - несбалансированным. Стабильность советского общества по-прежнему определялась исключительно высоким правовым потенциалом государства. В то же время несбалансированность сама по себе является серьезным тормозом для динамичного функционального развития, что в Советском Союзе на протяжении длительного времени проявлялось достаточно очевидно и выражалось, как известно, в низких темпах роста в последний период существования СССР, в неэффективности экономики и нерациональности ее структуры и т.д.

Что мы можем наблюдать в этой области в России сегодня? "Демократизация" общества и парад суверенитетов начала 90-х годов привели к тому, что практически во всех российских национальных образованиях были введены выборные посты президентов, приняты собственные конституции, многие положения которых противоречат российской, а также множество законов, направленных на укрепление экономической и политической самостоятельности территорий, вплоть до провозглашения полной независимости (Чечня). В "русских" краях и областях этот процесс протекал не столь интенсивно, но в большинстве случаев привел к сходным последствиям. В результате сегодня Россия превратилась в разнородный комплект регионов, характеризующийся очень слабой степенью управляемости сверху. Такие положения конституций некоторых субъектов Федерации, как, например, право предоставления политического убежища гражданам иностранных государств (Татарстан) или обязательное знание коренного языка для лиц, занимающих высокие административные посты, хотя и встречают вполне понятное раздражение в Центре, но вялые попытки привести эти законы в соответствие с государственным Основным Законом (проще говоря, отменить их) в действительности оказываются малоэффективными. Не выполняется главное условие существования федерации - превалирование общегосударственных законов над региональными. Вряд ли будет большой ошибкой утверждать, что большинство регионов в своей общественно-политической и экономической жизни сейчас руководствуется, прежде всего, собственными законами, вспоминая о федеральных лишь в случае возникновения каких-либо разногласий с соседями. Некоторые видимые успехи Центра в юридических столкновениях с субъектами Федерации (отмена референдума в Ингушетии о создании независимой прокуратуры; возобновление Калмыкией выплат в федеральный бюджет и некоторые другие) были достигнуты не столько за счет законного использования властных рычагов, сколько путем компромиссов (в том числе на личностном уровне) с региональными лидерами. В итоге "демократизации" системы государственного управления несбалансированное российское общество практически утратило и компонент стабильности.

Как следствие сегодня в России мы наблюдаем тип общества, который может быть определен как нестабильное - несбалансированное. По оценкам А. Горохова, на данный момент на государство приходится около 25% совокупного объема реальных правовых полномочий, в то время как доля регионов достигла 45 - 50%. Удельный вес остальных общественных субъектов (местных органов власти, предприятий и физических лиц) по-прежнему остается на очень низком уровне (приблизительно по 8-10% у каждого). Государственная правовая основа уже не выдерживает региональной нагрузки, и общество находится на грани падения в "организационный штопор" Горохов А. Российский федерализм: кризис и возможная альтернатива. // Москва. 2000. №4.С. 162. .

Для придания российскому обществу стабильности иногда предлагается изменить его основание, иными словами - рассматривать в качестве его фундамента правовые полномочия не государства, а регионов. Фактически это означает изменение государственного устройства с федеративного на конфедеративное. Такой вариант развития событий в России в той или иной форме неоднократно прогнозировался на страницах зарубежной печати и считается сейчас весьма вероятным для будущего нашей страны.

Вместе с тем исторический опыт показывает, что в долговременном плане конфедерация является нежизнеспособным образованием. Обычно вскоре после её создания происходит либо ее преобразование в федерацию (что особенно характерно для моноэтнических и сравнительно небольших по территории государств), либо провозглашение полной независимости ее членов.

Для России переход к конфедерации явился бы благом лишь в одном - единственном случае: если бы то же самое произошло во всех государствах бывшего Советского Союза или, по крайней мере, в постсоветских странах, непосредственно граничащих с РФ. Такая ситуация могла бы послужить основой для добровольного последующего объединения регионов в новые государства, в том числе на основе этнических, геополитических, экономических и иных факторов, причем объединения безболезненного, практически исключающего в своей основе политические и тем более военные конфликты. За счет этого Россия могла бы вернуть многие исконно русские земли, "подаренные" в свое время союзным республикам.

Часто приходится слышать, что нам необходимо учиться демократии и федерализму. Важно понять, что у России нет времени на процесс такого обучения. Если не произойдет радикальных сдвигов в механизмах развития экономики и в системе государственного устройства, уже в ближайшие годы страна может быть раздавлена экономически и ликвидирована как геополитическое целое.

Заключение

График политической истории России

Приложение 2

График политической истории Китая и Германии

Приложение 3

График политической истории США и Японии

Размещено на Allbest.ru