В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. - М. 2001г. стр.415..

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления. Тем самым позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев государственного управления.

Судебный контроль

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 г. определяет виды, порядок создания и упразднения судов, а также основные принципы их деятельности СЗ РФ 1996г. №304 ст.557.. Кроме ныне действующих судов, в субъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, Конституционный (уставный) Суд субъектов Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Федерации. Мировые судья рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела.

Вместе с тем судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебная власть - неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но что не менее значимо, судебная власть - это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти.

Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.

Судебный контроль за исполнительной властью в стране начал формироваться в конце 70-х гг. В современный период возможность гражданам беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих прав предоставлена принятым 27 апреля 1993 г. Законом РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.). Суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых структур, должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов личности СЗ РФ 1994г. №83 ст.1589..

Контрольные полномочия Конституционного суда РФ в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией и Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г. Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда провозглашены независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон. Независимость Конституционного Суда обеспечивается тем, что судьи несменяемы, неприкосновенны, подчиняются только Конституции и федеральному закону, лишь в соответствии с которым могут быть прекращены их полномочия. Судьи не являются представителями, каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий, движений и организаций, должностных лиц, государственных образований, территорий, наций, народностей, социальных групп. Важно, что судьи разрешают дела и дают заключения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления Баглай М.В., Габричидзе. Конституционное право РФ. - М. ИНФО, Кодекс 1996 стр.197..

Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 Конституции. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Конституционный Суд, выявив конкретные нарушения Конституции или законодательства, действующего на территории России, своим представлением может обратить на это внимание органа исполнительной власти и должностных лиц. Представление должно быть рассмотрено субъектом, которому оно адресовано, не позднее чем в месячный срок со дня его получения; Конституционный Суд незамедлительно уведомляется о результате рассмотрения представления и мерах по его реализации.

Решение Конституционного Суда по спору о компетенции между органами исполнительной власти является основанием для отмены или изменения нормативных актов, определяющих компетенцию этих органов.

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 106 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г.).

Согласно Конституции 1993 г., Конституционный Суд действует лишь по запросам и жалобам. Он лишен права начинать дела по собственной инициативе.

Поводом к рассмотрению и разрешению дел в Конституционном Суде является обращение (запрос, ходатайство) к нему Президента, обеих палат Федерального Собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Жалобы граждан рассматриваются в случаях нарушения их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершенное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлению должностного лица, может быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа исполнительной власти, должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие совершению преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Круг дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, весьма обширный. Сюда относятся дела искового производства, производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и особое производство. Это, например, дела об отказе в разрешении на обмен жилой площади, о восстановлении на работе, о нарушении авторских прав, о неправильной записи в книге актов гражданского состояния и др. При рассмотрении этих и других дел суд, кроме решения вопросов по существу, изучает с позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполнительной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым осуществляет контроль за их деятельностью. По этим и другим делам судами могут выноситься решения, определения или постановления. При необходимости в них указывается, что суд, признавая акты управления незаконными, отменяет или изменяет их. Обнаружив нарушения законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет законность действий органа исполнительной власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет одну из возможных мер воздействия. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органов внутренних дел.)

В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вывод правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей.

Контроль за деятельностью органов исполнительной власти арбитражные суды осуществляют в специфической форме на основе Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации” от 26 апреля 1995 г. и АПК РФ, принятого 24 июля 2002 г СЗ РФ 1995г. №44 ст.2472; РГ РФ.27.07.2002..

Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из административных правоотношений:

-о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан;

-об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;

-о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания;

-о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного акта и др.

Порядок рассмотрения этих дел определен АПК. Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при разрешении перечисленных дел соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению выявленных правонарушений. Суд принимает решение на основании действующего законодательства после всестороннего изучения всех доказательств по делу. Если в результате разрешения спора будут выявлены нарушения закона и иных нормативных правовых актов со стороны исполнительной власти и их должностных лиц, арбитражный суд вправе вынести частное определение в адрес соответствующих органов, должностных лиц.

Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти.

Иностранный опыт государственного контроля

Интересен и поучителен зарубежный опыт организации государственного контроля. Его разнообразие рождается на основе общих принципов. Для изучения и распространения положительного опыта в контрольной практике зарубежных стран в 1953 г. создана и действует неправительственная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) Макиевский С.П., Международное обозрение. Ж. - М. БЕК, 1999г.стр.52.. В ее состав входят контрольные органы 130 государств мира. Через каждые три года проводятся конгрессы ИНТОСАИ, издается журнал. В соответствии с программой деятельности организации проводятся семинары, конференции, осуществляется обмен стажерами. В рамках ИНТОСАИ действует Международный центр развития контроля, главной задачей которого является подготовка, переподготовка контролеров. На своем IX конгрессе, состоявшемся в Лиме в 1977 г., ИНТОСАИ приняла Лимскую декларацию руководящих принципов контроля, которая не утратила своего значения и в настоящее время.

Приведем положения этой декларации. Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, цель которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходов материальных ресурсов, возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту - это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения.

Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций.

В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать усилия, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.

Отмечается, что традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов. В дополнение к этому виду контроля используется также другой, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в т.ч. организационную и административную системы.

Цель контрольной работы высшего контрольного органа - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами - в основном одинаково важны. Делом высшего контрольного органа является определение относительной важности той или другой из них.

Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда независимы от проверяемых ими организаций, и защищены от постороннего влияния. Хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, т.к. они являются частью государства в целом. Высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную самостоятельность Тихомиров ЮА. Административное право и процесс. -М. 2001г.стр.437..

Независимость высшего контрольного органа, гарантированная конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и автономии даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего. Положения о взаимоотношениях между высшим контрольным органом и парламентом должны быть определены национальной конституцией в соответствии с условиями и требованиями данной страны.

Высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему органа. Однако это вовсе не означает, что правительство подчиняется высшему контрольному органу. В частности, правительство целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое экспертное мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и оформленного заключения.

Я считаю, что основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены конституцией; детали могут быть установлены законом.

В Великобритании отсутствует единое законодательство, регламентирующее работу контрольно - ревизионного механизма. Нет и специального органа, в полномочия которого входил бы общий контроль за деятельностью администрации. И все же аспекты ее работы на всех уровнях вплоть до местных органов власти являются объектом постоянного наблюдения со стороны законодательных органов (парламент, местные выборные органы), судебных властей, общественных организацийПолучин Н.Т, Об органов контроля в Великобритании. Зарубежный вестник.1991г. №3 стр. 34-37..

Особую роль играет надправительственный Национальный ревизионный совет, контролирующий финансовую сторону деятельности правительства и подотчетный непосредственно парламенту. Гарантами эффективности такой системы являются подчиненность исполнительной власти законодательным органам, независимость суда и традиционное понимание примата закона.

Осуществление постоянного контроля за деятельностью правительства является одной из основных функций британского парламента. В широком смысле вся его работа, включая дебаты, устные и письменные запросы, адресованные премьер - министру и руководству отдельных ведомств, а также т.н. дни оппозиции, направлена на детальный анализ действий правительства. В 1979 г. с целью усиления контрольных функций были образованы 14 специальных парламентских комитетов, каждый из которых занимается рассмотрением различных сторон деятельности одного из ведущих министров. Каждый комитет публикует стенограммы и доклады по обсуждавшимся вопросам, в которых излагаются рекомендации и замечания руководству министерства или правительства в целом.

Эффективной формой контроля за деятельностью администрации являются запросы членов парламента. Руководство каждого министерства отвечает на запросы членов парламента не реже одного раза в месяц. Большинство устных запросов и ответы на них транслируются по радио и телевидению, а также публикуются в ежедневных стенографических отчетах о дебатах.

Контроль за деятельностью министерств и ведомств осуществляется парламентским уполномоченным по административным вопросам - омбудсменом, в круг обязанностей которого входит рассмотрение жалоб частных лиц на работу государственных учреждений. Аппарат омбудсмена, проводящий независимые расследования, принимает к рассмотрению вопросы, поступающие через членов парламента от их избирателей, только в тех случаях, когда другие формы разрешения спора не дали результата.

Опыт контрольной деятельности в США Шелюто Ф. Как главное контрольное управление США обслуживает парламент. - “Контролинг”, 1992, №6 стр. 37.. Поддержка Конгресса является основной обязанностью Главного контрольного управления (ГКУ). Она реализуется путем предоставления Конгрессу разнообразных услуг - проведение ревизий, проверок и оценок (обзор) реализации федеральных программ и деятельности федеральных органов. Многие обзоры ГКУ выполняются в соответствии с поручениями Конгресса. ГКУ обязано выполнять поручения председателей комитетов Конгресса. Другие обзоры инициируются в соответствии с постоянными обязательствами ГКУ перед комитетами Конгресса, некоторые обзоры подготавливаются в соответствии с законом. Отдельные обзоры выполняются независимо в соответствии с законодательными обязанностями ГКУ.

ГКУ рассматривает каждую федеральную программу, деятельность и функции федеральных органов. Характеризуются основные области контроля - бухгалтерский учет, финансы, сельское хозяйство, здравоохранение, жилищное строительство, транспорт, международная деятельность, служба в армии, межправительственные дела, налоги, управление, информация.

Результаты работ, выполняемых ГКУ, докладываются Конгрессу путем участия работников ГКУ в даче показаний в комитетах Конгресса, в брифингах. Кроме того, Генеральный контролер США ежегодно направляет Конгрессу отчет о работе ГКУ за год. Этот доклад открыт для общественности и средства массовой информации. Кроме того, ежегодно публикуется доклад о рекомендациях, которые были даны ГКУ по результатам проведенных им проверок и не были одобрены. Ежемесячно публикуется список завершенных проверок, который направляется в Конгресс и открыт для прессы и общественности.

Служба Генерального ревизора Канады осуществляет парламентский контроль. Правовое положение Генерального ревизора определяется законом. Он назначается правительством Канады на срок до 10 лет, при условии успешного выполнения им своих обязанностей. Однако он может быть освобожден от занимаемой должности правительством по требованию обеих палат парламента Шелюто Ф. Высшие контрольные органы Канады. - “ Контролинг”1991г.№3стр.28-36..

Основной обязанностью Генерального ревизора и его аппарата является проверка государственных счетов Канады. Выполняются следующие виды работ: проверка того, произведены ли расходы в соответствии с существующими законодательными актами; оценка целесообразности учетной политики правительства; засвидетельствование финансовых отчетов различных правительственных учреждений; определение факторов, которые мешают в деле экономного и эффективного управления государственными материальными и финансовыми средствами; подготовка отчета по вопросам управления кадрами в правительстве; выявление случаев, когда расходы были произведены без учета требований об экономии и эффективности материальных и денежных средств.

Генеральный ревизор Канады отвечает за проведение ревизии в министерствах и ведомствах Канады, среди которых есть как сравнительно небольшие организации, так и крупные нецентрализованные ведомства с широкой сетью филиалов по всей стране и за рубежом; в государственных корпорациях, которые являются государственной собственностью или контролируются государством.

Контрольные институты ряда иностранных государств взаимодействуют или пытаются находить линии разграничения своих функций с функциями омбудсменов. Как известно, последние являются независимыми структурами, образуемыми парламентами. Но есть своего рода административные омбудсмены. Во Франции медиатор назначается Советом Министров и служит для посредничества между аппаратом управления и гражданами. Ему помогают выделяемые в министерствах, департаментах корреспонденты. В США исполнительные омбудсмены штатов назначаются губернаторами, часто с участием легислатур. В Австрии президент назначает членов аппарата Коллегии народной правозащиты.

И так мы видим, что иностранный опыт в развитии контрольной практики и деятельности государственных органов играет важнейшую роль в становлении и развитии государственного управления в Российской Федерации. Исходя из опыта других государств, должна создаваться схема действия в направлении обеспечения дисциплины и законности в государстве. Государственное управление должно реструктуризироваться с учетом слабых звеньев государственного управления иностранных государств.

Я считаю, что зарубежный опыт в обеспечении данных принципов должен влиять на государственную службу так, чтобы она функционировала как можно эффективнее и создавала условия для развития демократического и правового государства в России.

2.2 Прокурорский и административный надзор, их соотношение с государственным контролем

Прокурорский надзор

Прокуратура РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Это ее основная функция. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями Козлов Ю.М. Попов Л.Л. Административное право. - М. ЮРИСТ. 2000г. стр.471..

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратура республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов, а также транспортные и специализированные прокуратуры, действующие на правах областных или районных прокуратур.

Предметы прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти (так называемого общего надзора) определены Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября 1995 г. Это, во-первых, исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами и, во-вторых, соответствие законам издаваемых ими правовых актов СЗ РФ 1995г. №77 ст.2044..

Следовательно, прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты перечисленных органов и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. Перечень этих органов и должностных лиц является исчерпывающим и не подлежит расширению. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ.

В случае несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор страны, как это предусмотрено ч. 3 ст. 24 Закона, информирует об этом Президента. Цель такой информации - обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с законом.

Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением закона и, во-вторых, за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются органами управления и контроля, представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органы прокуратуры не подменяют их и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорным ему субъектам.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. И так органы прокуратуры призваны решать сложнейшие задачи по обеспечению твердого правового режима переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, по охране государственной собственности, соблюдению государственной и трудовой дисциплины. Основное внимание органы прокуратуры сосредотачивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законов, оказывают им необходимую помощь в этом деле, должны своевременно выявлять и пресекать нарушения законов.

Закон определяет полномочия прокуроров при проведении проверок. По предъявлении служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Он вправе требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам, информациям и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном - это проверки текущего характера. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время - о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях.

Предельно ответственно и профессионально должны подходить прокуроры к надзору за соответствием законам актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами. Эти акты носят подзаконный характер и создаются в целях реализации законов, содержащихся в них положений.

Несоответствием закону актов поднадзорных органов и должностных лиц считаются: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих подзаконных актов; издание подзаконного акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания нормативных актов.

Третий предмет прокурорского надзора - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Его особенностью является то, что надзор осуществляется за деятельностью по этому вопросу не только федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, но также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Бахрах Д.Н. Административное право России. НОРМА-ИНФО. - М. 2000. Стр. 410-413..

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещение причиненного ущерба.

Протест прокурора - это его реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Протест приносится прокурором или его заместителем в органы или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены актов либо приведения его в соответствие с законом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест. Установлен образец оформления протеста.

Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочному устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Административный надзор

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности и специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо важное значение для общества и государства.

Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти Бахрах Д.Н. Административное право России. НОРМА-ИНФА. - М. 2000. Стр.450-452..

Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, “развести” эти понятия, не отождествлять их особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося работника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности Козлов Ю.М. Попов Л.Л. Административное право. - М. РИСТ. 2000 стрю473-475.:

а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил поведения (деятельности) в общественных местах;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Государственный таможенный комитет), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся государственные комитеты (например, по охране окружающей среды, по печати) и некоторые министерства и службы (например, Министерство экономического развития и торговли, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности).

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.

Организационно-административный надзор представляет процесс осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявления тенденций, разработке предложений.

И так мы видим, что правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющим им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

-отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

-возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

-невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

-наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

-возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

-строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся: Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, рыбного, пожарного, геодезического и др.), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).

Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у Государственного таможенного комитета. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводятся разграничения между контрольными и надзорными функциями.

Деятельность органов административного надзора направлено на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, не зависимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить граждан, общество, государство, а также надлежащее качество продукции и услуг.

Указом Президента РФ “О государственных надзорных органах” от 12 ноября 1992 г. установлено, что федеральные надзоры России относятся к организационно-правовым формам федеральных органов исполнительной власти. Компетенция федеральных надзоров России, как и других надзорных органов, по предупреждению, пресечению правонарушений, а в определенных случаях и привлечению к ответственности виновных лиц установлена соответствующими нормативными актами ВВС РФ 1992. №47 ст.2716.. Многие надзорные органы наделены полномочиями по разработке и утверждению правил в своей области деятельности.

Указом Президента РФ от 21 января 1997 г. установлено, что органами государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при использовании ядерной энергии являются Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Министерство здравоохранения РФ, Федеральный горный и промышленный надзор России и Министерство внутренних дел РФ СЗ РФ 1997г. №4 ст.518..

Так, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности в соответствии с Положением о нем надзирает за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, предприятиями, организациями и гражданами законодательства в части обеспечения ядерной и радиационной безопасности при производстве, обращении и использовании атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе.

Министерство топлива и энергетики РФ, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ от 27 января 1996 г., обеспечивает государственный контроль и надзор за рациональным использованием нефти, газа, угля, горючих сланцев и продуктов их переработки, электрической и тепловой энергии, качеством торфа САПП РФ 1993г. №38 стю3519..

Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора, как это установлено Федеральным законом “О пожарной безопасности” от 21 декабря 1994 г., имеют право СЗ РФ 1994г. №6 ст.3649.:

-организовать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции;

-давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности;

-налагать административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение требований пожарной безопасности и принимать другие меры, указанные в Законе.

И так на основании вышесказанного, определенного законами и подзаконными актами, сделаем вывод, что административный надзор это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнение ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов, их касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать. Так административный надзор обеспечивает законность и дисциплину государственного управления особым способом, не вмешиваясь в хозяйственную деятельность объекта надзора и оценки деятельности только с точки зрения законности.

Глава 3. Факторы, воздействующие на законность и дисциплину в государственном управлении

3.1 Условия, влияющие на законность и дисциплину управления в государстве

Реформы и развитие России невозможно без активного развития системы государственного управления.

Известно, что реформы, проводимые в России с 1985 года и достигшие своего пика в 1991-1992 г.г., имели значительные негативные последствия. В немалой степени этому способствовала неподготовленность государственной службы к столь разным переменам в экономической политике Атаманчук Г.В. реалии и иллюзии государственного управления. Вестник государственной службы. 1993г. №5 стр.3-13..

Для того чтобы добиться реальных улучшений деятельности государственной службы в России необходимо создавать условия для законной ее деятельности и дисциплинировать ее структурные подразделения.

Для этого необходимо:

улучшить организацию и функционирование государственного аппарата, рационализировать затраты на его содержание;

обогатить и укрепить взаимосвязи органов государственного управления с обществом, с гражданами Российской Федерации и тем самым направить их потенциал на эффективное решение общественных проблем;

обеспечить приток в органы управления подготовленных и преданных Отечеству специалистов, создать в них условия профессионального и качественного роста работников;

поднять авторитет государственных органов управления в глазах общества;

упорядочить служебные отношения в органах управления, укрепить исполнительную дисциплину, обеспечить ответственность и эффективность в осуществлении функций власти и управления;

обеспечить на основе профессионализма соблюдение норм служебной этики и исполнения должностных обязанностей.

На современном этапе механизм управления коллективом, органы управления РФ должны быть ориентированы на принципах мотивационного управления и учитывать факторы регуляции поведения работников: потребности, интересы, цели. В целом все это должно способствовать усилению самоорганизации работников государственной службы.

Механизм управления в органе государственного управления должен быть направлен на преодоление таких специфических негативных явлений как: коррумпированность, групповая порука, низкая квалификация, громоздкость организационных структур и др. Причем ограничиваться отдельными эпизодическими мероприятиями здесь нельзя. Необходимо законодательное установление, в механизме обеспечения законности и дисциплины, ряда условий, позволяющих производить упреждающее воздействие на работников государственной службы.

При определении механизма обеспечения дисциплины и законности в государственном управлении, необходимо, на мой взгляд, основываться на понимании руководства в целом. Ведь важной задачей руководителя в современных условиях гораздо важнее мотивировать работать не только руками, но и головой, так как заставить человека мыслить и действовать нельзя никакими средствами, если он этого не хочет.

Необходимо отметить также важность формирования благоприятного социально-психологического климата в коллективе органа государственного управления. Для того, чтобы повысить эффективность деятельности органов управления, а так же обеспечить законность и дисциплину в данной области необходимо исследовать природу этого сложного и мало исследованного явления. Деятельность любого органа государственного управления РФ должна быть подконтрольна со стороны вышестоящего органа, либо со стороны общества. Бесконтрольность указанной деятельности, как мы знаем из истории государственного управления, приводит к непредсказуемым последствиям, начиная от малых конфликтов районного масштаба и кончая общегосударственными потрясениями.

Оценка законности и дисциплины органов государственного управления, нужны для совершенствования отдельных подсистем органа и его структурных подразделений, так и для прогрессивных преобразований всей системы органов государственного управления.