Конституционное (государственное) право зарубежных стран

Сенат предоставляет парламентским группам субвенции (денежные средства с целевым назначением) в размере, зависящем от численности соответствующей группы, а также дополнение к ним, одинаковое для всех групп.

Совет представителей парламентских групп заслушивается в случаях, когда нужно установить: а) даты начала и окончания сессий; б) повестку дня сессий; в) критерии, способствующие упорядочению прений и выполнению задач Сената; г) толковательные или дополнительные правила, которые должен издать президиум.

Регламент Конгресса депутатов территориальных групп не предусматривает, что и понятно: ведь Сенат, как отмечалось, - палата именно территориального представительства (ч. 1 ст. 69 Конституции).

Во Всекитайском собрании народных представителей депутаты объединены только по делегациям от избирательных единиц - автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, вооруженных сил.

§ 4. Порядок работы парламента: сессии и общие парламентские процедуры

1. Сессия

Этим понятием обозначается период времени, в течение которого палаты парламента могут проводить пленарные заседания и принимать свои решения. В этой связи может возникнуть вопрос: а разве парламент не волен заседать и принимать решения в любое время?

В том-то и дело, что не всегда. В свое время, когда парламенты боролись против пережитков королевского абсолютизма, возглавлявшаяся монархами исполнительная власть добивалась ограничения времени работы парламентов, чтобы хоть на какие-то периоды избавляться от парламентского контроля, да и приобретать возможность законодательствовать без парламента.

Тогда-то и было установлено, что парламент работает в сессионном порядке, а в межсессионные периоды исполнительная власть может принимать временные законодательные акты (ордонансы, декреты и т.п.), которые потом могли отменяться или изменяться парламентом. Нетрудно понять, что после того, как декрет действовал несколько месяцев и породил массу конкретных правоотношений, отмена его может поставить в затруднительное положение многих ни в чем неповинных подданных. Естественно, что королевская власть боролась за то, чтобы сессии были более редкими и короткими, а парламенты стремились к обратному. В конце концов парламенты добились того, что сессии стали занимать почти весь год, за исключением сравнительно коротких периодов парламентских каникул, а в ряде стран понятие «сессия» вообще исчезло из парламентского права: считается, что парламент работает постоянно, что не препятствует ему самому решать о перерывах в своей работе, включая каникулы.

В социалистических странах, как отмечалось, парламенты собирались и собираются на сессии буквально на несколько дней, а то и часов в году. В Китае единственная в году очередная сессия ВСНП длится обычно две-три недели. Продолжительность каждой из двух в году очередных сессий Национальной ассамблеи народной власти Кубы составляет два-три дня. Именно этим объясняется то, что многие конституции постсоциалистических стран, включая и российскую, отказались от института парламентской сессии, предпочтя систему, при которой парламенты работают постоянно.

В прошлом веке созыв парламента на сессии осуществлялся преимущественно главой государства. Ныне эта тенденция ослабла: все чаще парламенты собираются по собственному праву или созываются своими председателями. Заметна и тенденция к созыву по решению правительств, а также групп парламентариев. Конечно, надо различать тех, кто созывает, и тех, по чьей инициативе производится созыв. Подчас различными бывают субъекты права созыва очередных и внеочередных сессий.

Так, упоминавшийся закон Форма правления 1974 года, составляющий часть шведской конституции, установил в части первой § 5 гл. 3, что «вновь избранный Риксдаг собирается на пятнадцатый день после дня выборов, но не ранее чем на четвертый день после объявления результатов выборов». Согласно Акту о Риксдаге 1974 года очередные выборы проводятся в сентябре. А когда очередные выборы не проводятся, Риксдаг собирается на очередную сессию в сентябре в день, определенный Риксдагом же на предыдущей очередной сессии по предложению конференции при тальмане. Особое регулирование предусмотрено на случай внеочередных выборов.

Филиппинская Конституция установила в разд. 15 ст. VI: «Конгресс собирается раз в году в четвертый понедельник июля на свою очередную сессию, пока иная дата не будет установлена законом, и находится на сессии такое число дней, какое определит, но сессия подлежит завершению не позднее тридцати дней перед открытием его следующей очередной сессии, исключая субботы, воскресенья и законные выходные дни» (предложение первое).

В Японии созыв Парламента входит в компетенцию Императора, однако делает он это «по совету и с согласия Кабинета» (ст. 7 Конституции). Очередные сессии согласно ст. 52 Конституции созываются раз в год.

В большинстве случаев парламент, собравшись на сессию, сам решает, когда ее закрыть, и может заседать хоть круглый год (на Филиппинах, как мы видели, перерыв между сессиями должен, однако, составить не менее 30 рабочих дней). Но не везде конституции оставляют парламенту свободу усмотрения в этом вопросе.

Так, ч. 1 ст. 73 Испанской конституции предусматривает, что «Палаты собираются ежегодно на две очередные сессии (буквально: на два очередных периода заседаний. - Авт.): первую - с сентября до декабря и вторую - с февраля до июня. Согласно п. «b» ст. 62 Конституции созыв Генеральных кортесов производится Королем, а в соответствии с ч. 1 ст. 64 это решение Короля контрассигнуется Председателем Правительства.

Французская Конституция в ст. 28 предусмотрела тоже две сессии Парламента в году, с тем что Парламент собирается на них по праву. Сессии открывались 2 октября и 2 апреля или в первый рабочий день, следующий за ними, если эти дни оказывались нерабочими, и длились первая 80, а вторая 90 дней, то есть Парламент регулярно заседал примерно полгода. Это одно из существенных проявлений антипарламентской направленности французской Конституции, разработанной под руководством Шарля де Голля. Изменение Конституции, осуществленное летом 1995 года, увеличило время заседаний Парламента: теперь он ежегодно проводит одну сессию, которая должна длиться не более 9 месяцев. Заседания во время этой сессий должны занимать не более 120 дней.

Конституции, как правило, предусматривают, что парламент созывается или собирается на очередную сессию в установленный срок после очередных или внеочередных выборов. Например, Палата депутатов Греции созывается на очередную сессию в течение 30 дней после выборов.

Наряду с очередными сессиями, сколько бы они ни длились, соответствующие конституции предусматривают и возможность внеочередных (чрезвычайных). При этом устанавливается, кем и в каком порядке такая сессия может быть созвана и чем должна заниматься. Обратимся к примерам тех же стран.

На Филиппинах специальная (т.е. внеочередная) сессия Конгресса может быть созвана только Президентом, и он может сделать это в любое время (предложение второе разд. 15 ст. VI Конституции).

В Японии решение о созыве чрезвычайной сессии Парламента принимается Кабинетом, который обязан принять такое решение по требованию более 1/4 общего числа членов одной из палат (ст. 53 Конституции). В случае роспуска Палаты представителей Палата советников тоже не заседает, однако согласно частям второй и третьей ст. 54 Конституции Кабинет может в этот период созвать чрезвычайную сессию верхней палаты, и она вправе принять временные меры, которые теряют силу, если не будут одобрены Палатой представителей в течение 10 дней после открытия следующей сессии Парламента.

Палаты испанских Генеральных кортесов могут собираться на внеочередные заседания по требованию Правительства, постоянной депутации или абсолютного большинства членов любой из палат; при этом они должны рассматривать только определенную повестку дня и заседание подлежит закрытию, как только она исчерпана (ст. 74 Конституции).

Французский Парламент созывается декретом Президента на внеочередную сессию по требованию Премьер-министра или большинства членов Национального собрания, притом также для рассмотрения определенной повестки дня. Если созыв имел место по требованию членов Национального собрания, декрет Президента о закрытии сессии издается немедленно по исчерпании повестки дня и, во всяком случае, не позднее 12 дней после созыва. В течение следующего месяца новую внеочередную сессию созвать можно только по требованию Премьер-министра (ст. 29, 30 Конституции). Однако кроме этого Конституция предусмотрела случаи, когда Парламент собирается на внеочередные сессии по праву, без издания соответствующего декрета Президента. Это имеет место, например, в случае применения Президентом чрезвычайных мер, предусмотренных ст. 16 Конституции.

В качестве примера конституционного установления постоянного, непрерывного порядка деятельности парламента можно привести положение части первой ст. 66 македонской Конституции, согласно которой «Собрание находится на постоянной сессии». Подобным же образом ч. 1 ст. 82 Конституции Словакии гласит: «Национальный совет находится на сессии постоянно», а в ч. 3 предусмотрена возможность для Национального совета своим постановлением прервать сессию, однако не более чем на четыре месяца в году; во время перерыва продолжают осуществлять свою компетенцию председатель Совета, его заместители и комитеты Совета. Председатель может созвать Совет досрочно по своей инициативе и обязан сделать это по требованию Правительства или 1/5 от числа депутатов (ч. 4 той же статьи).

В некоторых странах, например в США, действует принцип дисконтинуитета: все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться лишь с самого начала. Обычно же действует противоположный принцип континуитета (преемственности), который подчас прямо предусмотрен конституциями. Например, согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Индии прохождение законопроекта, находящегося в Парламенте, не прекращается с закрытием сессии палат.

2. Процедура пленарных заседаний палат

Пленарные заседания - это собрания членов палат, созванные и проводимые в установленном порядке, что позволяет им принимать решения. Обращает на себя внимание в этой связи положение ч. 3 ст. 67 Конституции Испании, согласно которому «собрания парламентариев, проводимые без созыва, предусмотренного регламентом, не будут связывать Палаты и не смогут осуществлять их функции или обладать их привилегиями». Оно направлено против любых попыток каких-либо групп парламентариев узурпировать власть парламента.

Среди заседаний палат (соответственно однопалатных парламентов) следует особо выделить организационные, или учредительные, заседания, проводимые после всеобщих выборов и специально регулируемые регламентами, а порой и конституциями. На этих заседаниях палата конституируется, то есть организуется: избирает свое руководство, иногда создает рабочие органы, а также обычно комплектует те высшие государственные органы, формирование которых входит в ее компетенцию и срок полномочий которых совпадает с ее собственным. Как отмечалось, Стортинг Норвегии и Альтинг Исландии образуют на своем первом после выборов заседании свои верхние палаты.

В качестве примера регламентного регулирования организационного заседания палаты приведем положения Регламента Конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов.

Согласно этому Регламенту в предусмотренный ч. 6 ст. 68 Конституции срок (25 дней) после выборов собирается учредительное заседание палаты, дата и время начала которого устанавливаются королевским декретом о созыве. На заседании первоначально председательствует старейший из присутствующих депутатов, которому в качестве секретарей помогают два самых молодых депутата. После того как председательствующий объявляет заседание открытым, один из секретарей зачитывает королевский декрет о созыве Генеральных кортесов, список избранных депутатов и поданные жалобы, оспаривающие итоги выборов, с указанием тех избранных депутатов, которых, возможно, затронет разрешение этих жалоб. Затем избирается бюро Конгресса, после чего избранные занимают свои места. Избранный председатель приносит присягу или дает обещание соблюдать Конституцию и просит сделать это остальных депутатов, вызывая их в алфавитном порядке. После этого председатель объявляет Конгресс депутатов конституированным, а заседание оконченным. О конституировании Конгресса председатель сообщает Королю, Сенату и Правительству. В течение 15 последующих после учредительного заседания дней проводится торжественное заседание для открытия нового созыва. Рабочие органы палаты формируются позднее, ибо требуется время для создания парламентских групп и для достижения договоренностей между ними о представительстве в этих органах.

В Китае согласно Закону об организации ВСНП каждой сессии ВСНП предшествует подготовительное заседание, на котором избираются президиум и начальник секретариата сессии, принимается повестка дня сессии, решаются другие вопросы, связанные с подготовкой к сессии, в частности, о приглашении на сессию определенных лиц. Подготовительное заседание проходит под руководством Постоянного комитета ВСНП, а практически - его Председателя. Здесь рассматриваются и утверждаются предложения Постоянного комитета по проведению сессии и фактически будущие ее решения. Нелишне напомнить, что кадровые вопросы в социалистических странах не решаются без указаний или согласия руководства соответствующей коммунистической партии.

Процедура обычных заседаний также подробно регулируется регламентами. Нередко основные ее принципы можно встретить и в конституциях, что свидетельствует о том важном значении, которое придается этим, казалось бы, рутинным проблемам. А ведь проблемы действительно важны: речь идет о том, чтобы палата, насчитывающая несколько десятков, а чаще несколько сотен человек, работала эффективно, не тратила высоко оплачиваемое налогоплательщиками время на пустые перебранки, на демонстрации депутатами своей личности, на бесполезные споры о пустяках и в то же время чтобы каждый участник заседаний имел реальную возможность внести вклад в решение обсуждаемой проблемы.

Сочетанию этих в чем-то противоречивых целей и призван служить порядок заседаний палаты, устанавливаемый ее регламентом. В разных странах мы можем видеть известные различия в регламентарном регулировании этого порядка, но определенная общность в подходе ко многим проблемам тоже просматривается.

Чтобы палата могла принимать решения, требуется кворум, то есть установленное минимальное число присутствующих парламентариев - членов палаты. Японская Конституция предусмотрела, что «каждая палата может проводить работу только при наличии на заседании не менее одной трети общего числа ее членов» (часть первая ст. 56). В Палате общин британского Парламента, насчитывающей 651 депутата, кворум составляют всего 40, а в Палате лордов, состоящей из более чем 1200 пэров, для кворума достаточно присутствия... трех из них. В палатах же филиппинского Конгресса и в Национальной ассамблее народной власти Кубы кворум требует присутствия большинства парламентариев (ч. 2 разд. 16 ст. VI Конституции Филиппин; ст. 77 Конституции Кубы). Обращает на себя внимание то, что вопрос о кворуме в Японии, на Филиппинах и Кубе, как и в ряде других стран, решается конституцией.

Пленарные заседания палат, как правило, открытые, хотя предусматривается и возможность проведения при определенных условиях закрытых заседаний. Например, в соответствии со ст. 42 германского Основного закона заседания публичны; по предложению 1/10 членов Бундестага или по предложению Федерального правительства публичность может быть исключена, если Бундестаг в закрытом заседании примет об этом решение большинством 2/3 голосов.

В каждом парламенте отведены специальные места для публики (гостевые балконы или ложи), куда может пройти любой гражданин по пропуску. Посетители часто подвергаются личному досмотру в связи с опасностью террористических актов. Доступ публики ограничивается вместимостью гостевых помещений. Впрочем, в социалистических и иных странах с тоталитарными режимами гостевые пропуска выдаются лишь «проверенным товарищам». Это тоже одно из проявлений «социалистической демократии».

Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов.

Так, время и повестка дня каждого заседания Германского бундестага согласуются в совете старейшин, который состоит из президента Бундестага, председательствующего в совете, его заместителей и 23 депутатов, выдвинутых фракциями с учетом их численности. Однако Бундестаг может решить эти вопросы сам заранее или поручить это своему президенту. Президент назначает время и определяет повестку дня заседания и в том случае, если Бундестаг не может принять решение по какой-либо причине, кроме отсутствия кворума. Если президент по своей инициативе назначил заседание или внес дополнения в повестку дня, он должен в начале заседания получить согласие Бундестага на это. Перед закрытием заседания президент должен огласить время следующего заседания.

Ораторы, как правило, записываются заранее, они не вправе отвлекаться от обсуждаемого вопроса, время выступлений обычно ограничивается 15-20 минутами, реже 40-60 минутами. Как правило, по одному и тому же вопросу не разрешается выступать более одного раза. В нижних палатах парламентов США, Швейцарии допускаются два выступления. Нельзя не вспомнить в этой связи о характерной для Сената США, Палаты советников японского Парламента и некоторых других парламентов практике «флибустьерства» (от франц. flibustier - морской разбойник, пират): время выступления сенатора может быть ограничено только решением палаты, принятым квалифицированным большинством голосов, и чтобы воспрепятствовать принятию нежелательного решения, некоторые сенаторы держат порой свои речи сутками, читая Библию, рассказывая анекдоты и т.п.

Регламенты предусматривают ряд мер, имеющих целью обеспечить достаточно оперативное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся: установление фиксированного времени обсуждения вопроса («гильотина» - усекновение дебатов), предоставление председателю палаты права выбрать для обсуждения из предложенных поправок к проекту решения лишь некоторые («кенгуру» - перепрыгивание через ряд поправок), внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня («предварительный, или преюдициальный, вопрос» - есть ли, дескать, вообще необходимость обсуждать данный предмет?), предварительное установление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса, и сокращение времени на выступления, голосование без прений и др.

Следует отметить, что обычно время для выступлений заранее распределяется между фракциями, иногда в зависимости от их численности. Независимым парламентариям, а также рядовым членам фракции (заднескамеечникам) получить слово очень трудно.

Обсуждение обычно завершается голосованием. В последнее время все чаще залы парламентов оснащаются электронными системами голосования, которые позволяют проводить открытое, тайное и поименное голосование, а также регистрацию присутствия парламентариев. Однако и техника не всемогуща: она не может, например, гарантировать личное голосование парламентариев. Кроме того, для получения результата голосования она требует известного времени, затрата которого на мелкие процедурные вопросы порой нерациональна. Поэтому часто в парламентах применяются и традиционные способы голосования: поднятием руки, вставанием, разделением (вход в зал или выход из зала через различные двери в зависимости от того, как голосует парламентарий*), бюллетенями и даже таким способом, как аккламация - решение принимается в зависимости от того, сторонники какого его варианта, по мнению председателя палаты, громче кричат или аплодируют, а следовательно, составляют большинство.

Аккламация и поднятие рук применяются обычно в случаях, когда симпатии явного большинства нетрудно предположить. Первый из этих способов практикуется в Великобритании, США. Вставание, практикуемое в Германии, Италии, США, Испании, Греции и др., дает более точный результат: сначала встают парламентарии, голосующие за проект решения, затем - голосующие против него и, наконец, - воздерживающиеся; чтобы легче было считать, председатель может попросить вставших парламентариев сгруппироваться в какой-либо части зала. Достаточно точный результат дает и разделение; в Великобритании его называют «голосованием ногами». Все это - варианты открытого голосования, при котором, однако, не всегда можно определить, кто из парламентариев как голосовал. Для тайного голосования, применяемого чаще всего для выборов и назначений, используются бюллетени, часто с конвертами.

Поименное голосование применяется в наиболее ответственных случаях, когда общественности важно знать, как проголосовал каждый парламентарий. Поименное голосование предусматривается специальным решением палаты, принимаемым часто по инициативе не одного, а только группы парламентариев; подчас необходимость или возможность поименного голосования устанавливается регламентом или даже конституцией. Так, часть третья ст. 57 японской Конституции гласит: «По требованию не менее одной пятой присутствующих членов (каждой палаты. - Авт.) голосование каждого члена по любому вопросу должно отмечаться в протоколе».

Способы такого голосования различны. В одних странах (например, в Германии) парламентарий получает бюллетень (карточку) с указанием его фамилии и других личных данных, в других (например, в США) - парламентарий проходит мимо стола председателя палаты и заявляет счетчикам о своей позиции, которая фиксируется в протоколе, в третьих (например, в Испании) - секретарь палаты выкликает парламентариев пофамильно в алфавитном порядке, чтобы они высказали свою позицию, которая заносится в протокол. Электронная система голосования позволяет зафиксировать голосование каждого без особых проблем, однако при этом, как отмечалось, не гарантируется, что голосование было личным, то есть каждый депутат голосовал сам. Традиционные же способы это гарантируют.

Иногда регламенты ограничивают круг вопросов, по которым может проводиться поименное голосование. Это делается с целью не допускать обструкционистских требований поименного голосования по малозначительным вопросам. Так, согласно Регламенту Германского бундестага, поименное голосование не допускается по вопросам о: а) численности комитета, б) сокращении сроков, в) длительности заседания и повестке дня, г) переносе заседания, д) переносе обсуждения или закрытии дебатов, е) разделении вопроса, ж) передаче вопроса в комитет. Такое ограничение имеет целью не допустить ненужного осложнения работы палаты при принятии решений по процедурным вопросам.

Голосование обычно личное, хотя некоторые регламенты предусматривают ограниченную возможность для парламентария делегировать свой голос другому парламентарию. Во Франции изданным в 1958 году Ордонансом № 58-1066, в котором содержится органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать свое право голосовать (с изменениями 1962 г.), установлено, что членам Парламента это разрешено в шести случаях (болезнь, военная служба, обоснованное нахождение за границей, непреодолимая сила и др.). Делегация должна быть оформлена письменно и передана другому члену той же палаты с уведомлением ее председателя, в частности, и о продолжительности делегации, без чего она считается данной на 8 дней. При крайней необходимости делегация и уведомление могут быть оформлены по телеграфу. Делегация может быть прекращена досрочно соответствующим членом палаты.

В Бундесрате Германии его члены от одной и той же земли должны голосовать одинаково (ч. 3 ст. 51 Основного закона): для них обязательны указания правительства земли, членами которого они являются.

В зависимости от характера обсуждаемого вопроса устанавливаются требования к большинству голосов, необходимому для принятия решения. Это может быть относительное, абсолютное или квалифицированное большинство присутствующих членов палаты, абсолютное или квалифицированное большинство всего ее состава. Во втором случае необходимо установить, идет ли речь о большинстве законного числа членов палаты, то есть того, которое должно быть согласно конституции или закону, или фактически наличного состава (того, что у нас порой называют списочным составом). В последнем случае, если палата полностью выборная, конституции или законы говорят о большинстве избранных членов палаты; впрочем, иногда этот оборот употребляется и в случае, когда в палате может быть незначительное число назначенных членов или членов по праву. К сожалению, достаточно часто выражение «общее число членов палаты» не уточняется ни конституцией, ни законом или регламентом, и в этом случае толкование дается либо соответствующей палатой, либо компетентным судом.

Если при голосовании ни один вариант решения не мог быть принят из-за того, что голоса разделились поровну, иногда устанавливается, что голос председателя дает перевес (например, в Сенате США), но чаще считается, что решение не принято (например, в Германии, Испании, Франции).

Регламенты палат испанских Генеральных кортесов предусмотрели возможность принятия решения путем консенсуса (por asentimiento) по предложению президиума палаты, если оно, будучи предложено, не встречает возражения или оппозиции. Голосование при этом не проводится.

Совместные заседания палат в тех странах, где возможность их проведения с принятием решений предусмотрена конституциями или регламентами, также проводятся с учетом рассмотренных процедурных принципов. Согласно, например, ст. 37 Конституции Чешской Республики совместное заседание обеих палат Парламента созывается председателем нижней палаты - Палаты депутатов и проводится по Регламенту этой палаты.

Те конституции, которые допускают проведение совместных заседаний палат парламента, обычно строго ограничивают круг вопросов, которые могут решаться на таких заседаниях. Например, согласно ст. 141 колумбийской Конституции Конгресс собирается как единая коллегия только для открытия и закрытия своих сессий, введения в должность Президента Республики, приема глав государств или правительств других стран, выборов генерального ревизора республики и Вице-президента, когда на данной должности необходимо заменить выбывшее лицо, избранное народом, а также для принятия решения по предложению какой-либо палаты о вотуме недоверия министру. В этих случаях председатель Сената и председатель Палаты представителей являются соответственно председателем и заместителем председателя Конгресса. Решения в зависимости от конституционных предписаний принимаются Конгрессом на таких заседаниях либо как единой коллегией, либо по палатам. Кроме того, Конгресс как единая коллегия принимает так называемые статутные законы (ст. 152 Конституции), которые будут еще упомянуты ниже - в п. 7 § 5 настоящей главы.

Часть 1 разд. 23 ст. VI филиппинской Конституции предусматривает совместное заседание палат Конгресса только для объявления о наличии состояния войны; решение принимается раздельно по палатам 2/3 голосов.

В Польше ст. 114 Конституции установила, что в предусмотренных Конституцией случаях Сейм и Сенат заседают совместно как Национальное собрание под председательством маршала Сейма или, в порядке его замещения, маршала Сената. Такими случаями являются: принесение Президентом Республики присяги (ст. 130), признание стойкой неспособности Президента исполнять свои обязанности по состоянию здоровья (п. 4 ч. 2 ст. 131), обращение Президента с посланием (ст. 140, п. 8 ч. 3 ст. 144), предъявление Президенту обвинения перед Государственным трибуналом в нарушении Конституции или законов либо в совершении преступления (ст. 145). Заметим попутно, что формулировка ч. 1 ст. 145 неудачная: совершение преступления есть одно из нарушений законов. Решение, предусмотренное ст. 131 и 145, принимается Национальным собранием как единой коллегией.

3. Процедура заседаний комитетов (комиссий)

Поскольку численный состав комитетов (комиссий) значительно меньше численного состава палаты (не считая, конечно, комитетов всей палаты), то и процедура их заседаний проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления, сами выступления более короткие и деловые, не рассчитанные на публику, выступать можно неоднократно и т.д. Тем не менее регламенты регулируют процедуру заседаний комитетов (комиссий) тоже достаточно подробно.

Так, согласно Регламенту французского Национального собрания его комиссии после своего образования созываются председателем Собрания для формирования бюро, а специальные комиссии - для назначения докладчиков. Бюро постоянной комиссии состоит из председателя, не менее трех вице-председателей и не менее трех секретарей, причем каждые 30 членов комиссии должны быть представлены вице-председателем и секретарем. Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана назначает одного генерального докладчика. В прочих комиссиях бюро состоит из председателя, двух вице-председателей и двух секретарей. Комиссия избирает членов бюро тайным голосованием по должностным категориям по системе абсолютного большинства в два тура (вспомните, что это значит). При равенстве голосов избранным считается кандидат, старший по возрасту. Председатель специальной комиссии не может быть одновременно председателем постоянной комиссии.

Созываются комиссии по просьбе председателя Национального собрания, когда этого требует Правительство. Во время сессии Парламента они могут быть созваны своими председателями, а в период между сессиями - председателем Собрания или председателями комиссии с согласия их бюро; если не позднее чем за 48 часов до заседания более половины членов комиссии потребуют отменить или перенести заседание, это должно быть сделано. О созыве объявляется с указанием повестки дня не менее чем за 48 часов во время сессии (возможен и срочный созыв, если это требуется повесткой дня Собрания) и за неделю в период между сессиями.

В период сессии комиссии работают утром в среду или в четверг по решению совещания председателей комиссий. В это время назначаются и докладчики. Если в это время заседает Собрание, то комиссии могут обсуждать только направленные им Собранием срочные вопросы или вопросы повестки дня Собрания.

Присутствие членов комиссий на заседаниях обязательно. Фамилии присутствовавших членов, а также отсутствовавших по уважительным причинам и законно замещенных публикуются на следующий день после заседания в «Журналь офисьель» (Journal Officiel de la Republique Francaise - официальный вестник Французской Республики), где сообщается также о переносе голосования из-за отсутствия кворума. Законное замещение депутата возможно, если он занят в специальной комиссии или в какой-либо из Европейских ассамблей или их комиссий. Если член комиссии в течение одной очередной сессии пропустил более трети заседаний комиссии без уважительных причин и без законного замещения, бюро комиссии информирует председателя Собрания, который констатирует отставку этого члена комиссии. Он замещается другим депутатом и в течение года не может входить в состав другой комиссии, а его депутатское вознаграждение сокращается на 1/3 до открытия следующей очередной сессии.

Кворум на заседаниях комиссии в период между сессиями составляет большинство ее членов. Заседания, созванные по требованию Правительства, могут проводиться без кворума. Однако по требованию 1/3 присутствующих членов комиссии кворум необходим для действительности голосования. Если кворума нет, то голосование проводится на следующем заседании не ранее чем через три часа и действительно независимо от наличия кворума.

Голосование проводится поднятием руки или бюллетенями. Последнее проводится обязательно по требованию 1/10 членов комиссии или одного члена, если речь идет о персональном назначении. В установленных случаях член комиссии может делегировать свое право голоса другому члену этой же комиссии с уведомлением председателя, причем с предварительного согласия делегирующего депутата возможна субделегация третьему члену комиссии. Председатели комиссий не имеют решающего голоса; если голоса разделились, решение считается отклоненным.

Министры имеют доступ в комиссии и должны быть в любое время выслушаны, но не могут присутствовать при голосовании. Председатель комиссии может настаивать на заслушивании члена Правительства; председатель Собрания передает это требование Премьер-министру, однако обязанности члена Правительства высказаться в Национальном собрании или в его комиссии ни Конституция, ни Регламент Собрания не предусматривают. Комиссия через Председателя Национального собрания может потребовать выступления докладчика Экономического и социального совета, если рассматриваются акты, по которым он давал заключения.

Протоколы заседаний комиссий носят конфиденциальный характер: члены Собрания могут пользоваться ими только на месте. В конце легислатуры вся документация комиссий сдается в архивы Собрания. Комиссия после заседания публикует коммюнике для прессы с информацией о работе и голосованиях, а с согласия выступавших бюро комиссии может опубликовать отчет о всем слушании или его части в официальном вестнике или иным образом. Еженедельно публикуется «Бюллетень комиссий», в котором указываются результаты голосований, фамилии голосовавших и другие сведения о работе комиссий, определяемые их бюро.

§ 5. Законодательный процесс

1. Понятие

Законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничить от общесоциального понятия законотворчества. Смешение их допускается порой даже в учебной литературе. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом - парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством рассмотренной нами выше процедуры референдума. Законотворчество - более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследовательские центры и т. п.).

В учебнике «Государственное право буржуазных и развивающихся стран», изданном в 1989 году, первой стадией законодательного процесса названо выявление потребности в принятии закона*. Это, однако, стадия законотворчества, а не законодательного процесса: органы, организации, лица, занимающиеся выявлением такой потребности, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми в юридической, политической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами, парламентскими регламентами.

Мы будем рассматривать законодательный процесс в его первом значении - как порядок деятельности по созданию закона (в том числе и такого, который исправляет или отменяет уже действующий закон). При этом мы не будем специально излагать процедуру референдума, поскольку это уже сделано ранее - в § 5 гл. VII.

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: 1) внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива); 2) обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона. Иногда последнюю стадию разделяют на две: а) санкционирование (подписание) главой государства и б) промульгацию с официальным опубликованием. Эти стадии мы сейчас и рассмотрим, а в дальнейшем остановимся на особенностях законодательного процесса, связанных со спецификой отдельных видов разрабатываемых и принимаемых законов.

2. Законодательная инициатива

Это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.

Различие между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет в виду текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т. д.), а второе - лишь идею, в лучшем случае концепцию, будущего закона. Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии - законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты законопроекта.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Но разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось.

Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и парламентариев (правительственная и парламентская инициатива). В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода). В ряде стран данный круг включает иных субъектов - государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива). Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):

в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции);

в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч. 1 ст. 87 Конституции);

в Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закона);

в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч. 2 ст. 41 Конституции);

в Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч. 1 ст. 73 Конституции);

в Мексике оно принадлежит Президенту Республики, депутатам и сенаторам Федерального конгресса, законодательным органам штатов (ст. 71 Конституции);

на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету (высший постоянно действующий орган власти), Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету Профцентра трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре Республики по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей (ст. 88 Конституции).

Приведенный перечень примеров достаточно красноречив при том, что не исчерпывает всего разнообразия конституционно-правового регулирования данной проблемы.

В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю. В США законопроекты (билли) могут вноситься в любую палату; парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит, но финансовые билли (относящиеся к получению государством доходов) вносятся сначала в Палату представителей (часть первая разд. 7 ст. I Конституции). В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг (ч. 1 ст. 76 Основного закона). Встречаются изредка случаи, когда законопроект должен быть внесен только в верхнюю палату. Например, согласно части четвертой ст. 154 Конституции Колумбии законопроекты, касающиеся международных отношений, вносятся в Сенат.

Остановимся на некоторых требованиях, предъявляемых к осуществлению права законодательной инициативы отдельными его субъектами.

Хотя парламентарии повсеместно относятся к числу этих субъектов, конституции и регламенты все чаще требуют, чтобы они осуществляли данное право коллективно. Согласно, например, Регламенту Германского бундестага материалы для обсуждения, вносимые его депутатами, в том числе и законопроекты, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов (сейчас это более 30 человек, но с 2002 г. станет чуть меньше), причем законопроекты должны быть снабжены кратким обоснованием. Закон об организации ВСНП КНР предоставил право вносить законопроекты, подлежащие ведению ВСНП (кроме конституционных, для которых в Конституции установлен особый порядок), не менее чем 30 депутатам или делегации, то есть группе депутатов от одной избирательной единицы - провинции, города центрального подчинения, автономной области, вооруженных сил, а законопроекты, подлежащие ведению Постоянного комитета ВСНП, - не менее чем 10 его членам; однако вопрос о том, будет ли законопроект, внесенный в ВСНП, включен в повестку дня его сессии, решает не само Собрание, а президиум его сессии. Поэтому, строго говоря, права законодательной инициативы в ВСНП не существует. Впрочем, реально это право, в частности и в Постоянном комитете ВСНП, принадлежит только политбюро центрального комитета Коммунистической партии Китая.

В зарубежной литературе выдвигаются в основном две причины того, что требование коллективной законодательной инициативы парламентариев получает все более широкое распространение. Во-первых, оно отсеивает «легкомысленные» законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим какую-то поддержку в среде законодателей. Во-вторых, оно отражает роль фракций, которые как бы агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло.

Впрочем, уже давно замечено, что в силу исключительной сложности современных общественных проблем отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы. Слишком много факторов и данных нужно при этом принять во внимание, что часто бывает возможно лишь для должным образом оснащенных правительственных структур. На практике законопроекты парламентариев - это обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство и поддерживающее его парламентское большинство или побудить его в чем-то отойти от прежней политической линии.

Не случайно конституционное право нередко препятствует парламентариям вносить законопроекты, влияющие на исполнение государственного бюджета. Например, согласно ст. 40 французской Конституции «предложения и поправки, внесенные членами Парламента, не могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокращение государственных ресурсов либо увеличение государственных расходов». Регламент испанского Конгресса депутатов установил, что депутатская поправка к правительственному законопроекту (а депутаты могут только предлагать поправки к правительственным законопроектам, но не могут вносить законопроекты сами), если предусматривает увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов, требует для своего рассмотрения согласия Правительства.

Некоторые конституции предусматривают, что парламентарии (равно как и избиратели) могут представлять только готовые законопроекты. Например, в ч. 4 ст. 73 румынской Конституции сказано, что «депутаты, сенаторы и граждане, осуществляющие право законодательной инициативы, могут вносить законодательные предложения только в форме, требуемой для законопроектов».

В подавляющем большинстве стран главным поставщиком законопроектов является правительство, и это вполне объяснимо. Именно оно постоянно сталкивается с пробелами и недостатками в законодательстве, именно оно располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов и для их проведения через парламент. Естественно, что конституции и текущее законодательство часто указывают правительство как один из субъектов права законодательной инициативы (подчас главный). Иногда, однако, в качестве такого субъекта указывается глава правительства: «Законодательная инициатива принадлежит Премьер-Министру и членам Парламента» (часть первая ст. 39 Конституции Франции); «Премьер-Министр в качестве представителя Кабинета вносит на рассмотрение Парламента законопроекты...» (ст. 72 Конституции Японии).

Некоторые конституции обставляют правительственную инициативу особыми условиями. Например, согласно первому предложению ч. 2 ст. 39 французской Конституции «проекты законов обсуждаются в Совете Министров по получении заключения Государственного Совета и вносятся в бюро одной из палат». Государственный совет во Франции - это высший орган административной юстиции, который, в частности, наделен правом проверять конституционность и законность нормативных административных актов. Таким образом, законопроект, прежде чем поступит в Парламент, проходит первичную проверку конституционности.

Основной закон для Германии предусматривает в ч. 2 ст. 76, что проекты Федерального правительства следует сначала направлять в Бундесрат (чтобы выявить позицию земель), который может высказаться в течение 6 недель, а если законопроект сложный или объемный, то в течение 9 недель. Если Федеральное правительство обозначило законопроект как срочный, то может, не ожидая заключения Бундесрата, направить его в Бундестаг уже соответственно через три недели или через 6 недель, с тем что, если затем поступит заключение Бундесрата, оно незамедлительно будет дослано в Бундестаг. Для законопроектов об изменении Основного закона или о передаче суверенных прав 9-недельный срок действует безусловно, а положение о срочных случаях не применяется.

В свою очередь, Бундесрат, если вознамерится внести законопроект, должен будет направить его Федеральному правительству, которое обязано в течение 6 недель передать проект в Бундестаг со своим заключением. Этот срок также может быть продлен до 9 недель, а при ходатайстве Бундесрата о срочном рассмотрении - сокращается соответственно до 6 и 3 недель. И здесь для законопроектов об изменении Основного закона и о передаче суверенных прав предусмотрен только 9-недельный срок, а срочные случаи не могут иметь места.

Как видно и из приведенного выше перечня примеров, главы государств обычно не входят в число субъектов права законодательной инициативы. Мексика в данном случае - одно из сравнительно немногих исключений. В какой-то степени это можно сказать и о Кубе, ибо Государственный совет осуществляет часть функций главы государства (другую часть осуществляет единолично его Председатель).

Фактически, однако, глава государства в тех президентских республиках, где ему такое право не предоставлено, его реализует косвенным путем. Так, в США послания Президента Конгрессу о положении Союза, предусмотренные разд. 3 ст. II Конституции, нередко содержат программу и законодательных мероприятий, на базе которой парламентарии, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой. А.А. Мишин и В.А. Власихин полагают, что «в настоящее время президент стал фактически инициатором и дирижером законодательного процесса, протекающего в стенах Капитолия» (здания, в котором находится Конгресс США. - Авт.).

В Бразилии же согласно ст. 61 Конституции, Президенту, как и в Мексике, право законодательной инициативы предоставлено. Но более того, здесь указан ряд вопросов, по которым Президенту принадлежит исключительное право законодательной инициативы. Это вопросы, связанные с вооруженными силами, со статусом публичной администрации, ряда органов и учреждений в сфере судебной власти (§1).

Что касается народной инициативы, то конституции подчас ограничивают круг ее возможных предметов. Например, согласно ч. 2 ст. 73 румынской Конституции «не могут составлять предмет законодательной инициативы граждан фискальные проблемы, вопросы международного характера, амнистия и помилование». Часть 3 ст. 87 Испанской конституции, запрещает такую инициативу по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, налоговым или международного характера, а также относящимся к прерогативе помилования.

Напротив, колумбийская Конституция не ставит в этом отношении никаких ограничений. Согласно ее ст. 155 проект закона или конституционной реформы может быть представлен гражданами в числе, равном или превышающем 5 % общего числа избирателей, зарегистрированных на соответствующую дату, либо 30 % советников (членов представительных органов местного самоуправления) или депутатов страны. Конгресс рассматривает такие проекты в срочном порядке, причем выступившие с инициативой граждане могут назначить своего представителя, который будет заслушиваться палатами на всех этапах прохождения законопроекта.

Некоторые конституции, устанавливая число избирателей, необходимое для осуществления народной инициативы, требуют, чтобы эти избиратели представляли различные регионы страны. Предложение второе ч. 1 ст. 73 румынской Конституции гласит: «Граждане, осуществляющие законодательную инициативу, должны происходить не менее чем из одной четверти уездов страны, а в каждом из этих уездов или в муниципии Бухарест в поддержку данной инициативы им следует зарегистрировать не менее 10 000 подписей». Подобным же образом § 2 ст. 61 бразильской Конституции устанавливает: «Народная инициатива может быть осуществлена путем представления Палате депутатов проекта, подписанного не менее чем одним процентом национального электората, распределенным не менее чем между пятью штатами, и не менее чем тремя десятыми процента избирателей в каждом из них».

Мы уже отметили несколько выше, что порой, учреждая институт народной инициативы, конституции требуют, чтобы в таком порядке представлялся готовый законопроект. Это, например, вытекает из только что цитированного положения бразильской Конституции. Итальянская Конституция (часть вторая ст. 71), предоставляя право законодательной инициативы 50 тыс. избирателей, требует, чтобы проект вносился ими в форме статей закона. Напротив, согласно ч. 2 ст. 139 швейцарской Конституции народная инициатива частичного ее пересмотра может быть заявлена избирателями как в форме разработанного проекта, так и в форме общей идеи; в последнем случае Федеральное собрание, если согласно с идеей, разрабатывает соответствующий проект, а если нет, то вопрос решается референдумом (ч. 4 указанной статьи).