Конституционное (государственное) право зарубежных стран

Что касается национальных политических ассоциаций, то это объединения граждан для обсуждения идей и распространения идеологии. Они могут участвовать в выборах лишь в блоке с партиями. Будучи зарегистрированы в Федеральной избирательной комиссии, они получают права юридического лица. Для этого ассоциация должна иметь не менее 5 тыс. членов, руководящий орган национального значения и отделения не менее чем в 10 федеральных единицах (всего в Мексике 31 штат и один столичный федеральный округ), осуществлять в течение предшествующих двух лет политическую деятельность и иметь документы, отражающие ее идеологическую платформу и нормы внутренней жизни.

Политические партии и ассоциации могут образовывать союзы, фронты и избирательные коалиции.

6. Институционализация политических партий: финансирование

Этот элемент правового статуса политических партий приобрел в нынешнем веке исключительно важное значение. Если первоначально финансирование политических партий было только их собственным делом, то с течением времени превращение их в необходимого и неизбежного посредника между избирательным корпусом и публичной властью, колоссальное возрастание расходов на политическую деятельность, особенно на выборы, привели к правовому регулированию финансирования этой деятельности. Оно к настоящему времени стало в ряде стран конституционно-правовым институтом, задача которого заключается, с одной стороны, в ограничении возможностей монополизации выборов крупным капиталом и, с другой - в создании финансовых возможностей участия в выборах для новых партий . Другая задача - обеспечение прозрачности финансовой стороны деятельности политических партий и избирательного процесса. Способы решения этой задачи там, где она поставлена законодателем, различны.

Профессор В.Н. Даниленко указывает три направления, в которых осуществляется законодательное регулирование финансирования политических партий:

регулирование размеров и порядка предоставления партиям частных пожертвований и взносов;

ограничение предвыборных расходов и контроль за ними;

прямое бюджетное финансирование партий государством*.

Законодательство, как правило, регламентирует источники финансовых поступлений партиям. Такими источниками служат обычно взносы членов партии, поступающие в ее адрес пожертвования, доходы от разрешенной хозяйственной деятельности и, наконец, государственные субсидии.

Членские взносы взимаются не всеми политическими партиями. Если взносы и существуют, то, как правило, составляют небольшую долю доходов партии.

Главный источник этих доходов - пожертвования физических и юридических лиц, прежде всего, разумеется, последних. Закон обычно ограничивает максимальный размер пожертвований, запрещает пожертвования иностранных государств и лиц и анонимные пожертвования, а также устанавливает особые формы отчетности в случае крупных пожертвований (указание данных о жертвователе с приложением чека). Например, французский Органический закон о финансовой гласности политической жизни 1988 года установил предельную сумму дарений для физических лиц в 20 тыс. франков, а для юридических лиц - в 50 тыс. франков. Дарение на сумму свыше 2 тыс. франков подлежит оформлению посредством чека, а общая сумма дарений не может превышать 20 % общей суммы поступлений за последние три месяца перед днем выборов. Дарение для финансирования избирательной кампании не может превышать предельного размера расходов на ее проведение (на парламентских выборах - 500тыс. франков на кандидата). Возможно, что приведенные суммы за истекшие 11 лет действия закона индексированы.

Во многих странах (например, в Италии, Венгрии) запрещается финансирование партий государственными органами, учреждениями и организациями.

Доходы партий от хозяйственной деятельности - это доходы от предприятий партии, от партийного имущества и от пропагандистской деятельности. Многие государства освобождают эту деятельность от налогообложения или смягчают его, хотя подчас ограничивают партии в возможностях предпринимательской деятельности, не связанной напрямую с их уставными задачами (Болгария, Венгрия, Италия, Мексика, Франция и др.).

Например, согласно венгерскому Закону XXXIII 1989 года о деятельности партий и ведении ими хозяйства партиям разрешается следующая хозяйственная деятельность:

а) издание и распространение публикаций, предназначенных для политических целей и ознакомления с деятельностью партий, изготовление значков с партийными символами и других подобных предметов и организация партийных мероприятий;

б) использование и отчуждение находящегося в их собственности движимого и недвижимого имущества.

В этих рамках сбыт произведенных товаров и предоставление услуг освобождаются от налога с оборота и от налога на общества. Партии могут основывать предприятия и общества с ограниченной ответственностью без постороннего участия, однако не могут иметь долю в других хозяйственных объединениях. Разрешается партиям вкладывать свои денежные средства в ценные бумаги, за исключением покупки акций. В случае прекращения партии в результате распада, роспуска или констатации прекращения имущество ее после удовлетворения требований кредиторов переходит в собственность фонда, учреждаемого Государственным собранием (парламентом). Цели фонда и способ его использования разрабатываются комитетом, который назначается Государственным собранием и включает по одному представителю от каждой партии, получившей мандаты по общенациональному списку (см. т. 3, гл. VIII, § 4, п. 2). Для принятия решения об учреждении фонда требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. Если партия распадается, то может сама учредить такой фонд или предложить оставшееся имущество уже существующему. Такое регулирование свидетельствует, что собственность партий рассматривается венгерским законодателем не как частная, а как публичная.

Законодательство подробно регулирует систему государственного субсидирования политических партий (разумеется, там, где такая система существует). Такое субсидирование имеет место главным образом в связи с участием партии в выборах, на чем мы подробнее остановимся в п. 8 и 11 § 3 гл. VII. Однако подчас субсидируется и деятельность партийных парламентских групп, и вообще деятельность партий как таковых.

Например, испанский Закон № 54 о политических партиях 1978 года установил следующие правила государственного субсидирования политических партий. Каждая партия ежегодно получает сумму, пропорциональную числу голосов, полученных ею на выборах в обе палаты парламента, и числу мест в каждой из палат. В Генеральном бюджете государства указывается лишь общая сумма, ассигнуемая на эти цели. Порядок субсидирования партий, входивших на выборах в федерации или коалиции, определяется актом Правительства. Органический закон № 3 о финансировании политических партий 1987 года предусмотрел, что партии получают три вида субвенций (целевых выплат): публичные субвенции на избирательные расходы, государственные субвенции парламентским группам (фракциям) палат Генеральных кортесов и парламентов автономных сообществ, ежегодные ничем не обусловленные государственные субвенции партиям, представленным в Конгрессе депутатов (нижней палате), выплачиваемые из Генерального бюджета государства и предназначенные для обеспечения функционирования партий. Ассигнуемая на это сумма делится на три равные части. Одна из них распределяется между партиями пропорционально числу полученных ими мест в Конгрессе депутатов. Остальные две части распределяются пропорционально числу полученных партиями голосов, однако не учитываются голоса, полученные в тех избирательных округах, где за партию было подано менее 3 % от общего числа действительных голосов. Последний вид субвенций не выплачивается, если партия получает какую-либо иную финансовую или экономическую помощь из бюджета (кроме первых двух видов субвенций).

Для представления отчетов об использовании партиями финансовых средств законы обычно устанавливают сроки и определяют форму отчетных документов. Сроки эти различны в разных странах: в Италии - один месяц по окончании отчетного года, в Венгрии - четыре месяца, в Испании - 6 месяцев, а в Австрии, Германии - 9 месяцев. Нередко предусматривается требование опубликования отчетов. Помимо финансовых отчетов политические партии иногда по законам обязаны представлять контрольным органам другие отчетные документы: отчеты о партийном имуществе (Германия), списки пожертвований (Австрия, Испания), бюджет партии (Италия), а также зачастую сведения о доходах и расходах, связанных с избирательными кампаниями.

Контроль за финансами политических партий осуществляется различными органами: в Австрии - комиссией при министерстве внутренних дел, в Мексике и США - Федеральной избирательной комиссией, в Венгрии - Государственной счетной палатой, в Испании - Счетным трибуналом.

Ответственность политических партий за финансовые нарушения и злоупотребления обычно достаточно строга. В основном это штрафные санкции и изъятие неправомерно полученных сумм и имущества в пользу государства, в некоторых странах - лишение партии права на получение государственных субсидий (Франция) и даже лишение свободы для виновных лиц (в Италии на срок от 6 месяцев до четырех лет).

7. Партийные системы

Это политический институт, который характеризует политическую организацию общества и сам характеризуется, с одной стороны, отношениями между партиями и государством, а с другой - взаимоотношениями партий с другими общественными элементами политической системы и гражданами. Партийная система связана с социальной природой власти, методами ее осуществления, историко-национальными традициями, политической и правовой культурой соответствующей страны, что и порождает специфику и разнообразие партийных систем в разных странах.

Примерно в двух десятках развивающихся стран легальные политические партии отсутствуют. Это прежде всего феодально-монархические государства, где ранее политических партий не было и их создание запрещено законом. Таковы, например, Бутан, Иордания, Объединенные Арабские Эмираты, Саудовская Аравия. В последней согласно королевскому указу даже попытка образования политической партии наказывается смертной казнью. В ряде стран деятельность политических партий запрещается или приостанавливается (порой на десятилетия) после государственных переворотов, как было, например, в Гане, Гвинее, Мавритании. Все это свидетельствует об отсутствии в таких странах конституционного строя и соответственно конституционного права.

В тех же странах, где существуют политические партии и соответственно партийные системы, последние можно классифицировать по следующим основным видам: многопартийные системы, системы фиксированного числа партий, двухпартийные и однопартийные.

Многопартийная система неравнозначна наличию в стране множества партий, что характерно практически для любого демократического и даже порой для тоталитарного государства. О многопартийной системе мы можем говорить только в том случае, когда в избирательной борьбе за власть участвуют более двух политических партий и все они имеют шансы принять участие в формировании правительства.

Политико-партийный плюрализм обеспечивает обществу механизм мирного соперничества и сотрудничества различных социально-политических сил, классов, группировок, позволяющий подчас довольно гибко находить посредством борьбы и компромиссов в политическом процессе некую результирующую политическую линию, отвечающую основным интересам большинства народа. Он же может подправить или изменить ее в случае существенного изменения остальной обстановки в стране. При этом широта охвата и разнообразие политических и идеологических доктрин и течений позволяет выбрать из них наиболее рациональные, приглушить остроту социальных противоречий, найти точки согласия между управляющими и управляемыми и расширить социальную базу правящей политической элиты.

Многопартийные системы могут быть различными. Так, в полном смысле слова многопартийные системы существуют в Бельгии, Дании, Нидерландах. Здесь обычно формируются коалиционные правительства, хотя одна из партий может и преобладать (например, Христианско-демократическая партия в Италии до 1994 г.).

Есть многопартийные системы с одной доминирующей партией. Таковы, например, партийные системы Японии до 1993 года (в течение 38 лет доминировала Либерально-демократическая партия) или Мексики (доминирует Институционно-революционная партия).

Многопартийная система может приобретать блоковую форму, когда политические партии группируются в блоки. Пример такой системы дает Франция с 60-х годов.

Система фиксированного законом числа партий иногда встречается в развивающихся странах и имеет, как правило, временный, переходный характер. Она представляет собой заменитель нормальной многопартийности, создаваемый с целью воспрепятствовать возникновению нежелательных для режима политических партий. Такая искусственная двухпартийная система существовала в 1966- 1979 годах в Бразилии, трехпартийная - в 1976-1990 годах в Сенегале, в 1977-1980 годах в Верхней Вольте (ныне Буркина Фасо), в 1966- 1998 годах в Индонезии. В настоящее время подобная двухпартийность существует в Нигерии. Эту систему все же не надо смешивать с системой, существовавшей до 1989 года в Болгарии и Польше, где в конституциях наряду с правящими Болгарской коммунистической партией и Польской объединенной рабочей партией были зафиксированы соответственно Болгарский земледельческий народный союз, а в Польше Объединенная крестьянская партия и Демократическая партия. Отличие заключается в том, что в упомянутых развивающихся странах партии на выборах выступали или выступают самостоятельно, а в социалистических странах для них заранее устанавливалась квота депутатских мандатов, исключавшая даже какое-либо подобие избирательной борьбы.

Своеобразие двухпартийной системы состоит в том, что при наличии обычно множества партий реально претендуют на власть и попеременно формируют правительство лишь две из них. Одна партия правит, а другая, находясь в оппозиции, критикует ее, после чего в результате выборов они время от времени меняются местами. Такая система затрудняет возможность возникновения альтернативной третьей политической силы.

Классический пример двухпартийной системы - США. Примечательно, что политические различия между крайними фракциями внутри обеих партий - Республиканской и Демократической - порой значительнее, чем между самими этими партиями.

В Великобритании роль главной оппозиционной партии институционализирована: она считается оппозицией ее величества, а лидер даже получает жалованье из казны. Подобная система действует также в ряде стран, бывших некогда британскими колониями.

Однопартийные системы, как отмечалось, характерны для стран с авторитарными и тоталитарными режимами, где легальный статус и право формировать правительство предоставлены одной, практически государственной, партии. Такие однопартийные системы существовали в нацистской Германии и фашистской Италии, в социалистических странах (иногда под прикрытием квазимногопартийности). Ныне эти системы сохраняются в таких странах, как Китай, КНДР, Куба, Лаос, а также в некоторых африканских странах.

Господствующая роль единственной или руководящей партии часто гарантирована конституционно. Так, согласно ст. 5 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года «Коммунистическая партия Кубы, мартианская и марксистско-ленинская, - организованный авангард кубинской нации - является высшей руководящей силой общества и государства, которая организует и направляет общие усилия на достижение высоких целей строительства социализма и движение к коммунистическому обществу». В Замбии Конституция 1973 года содержала в качестве приложения Устав Объединенной партии национальной независимости, который тем самым стал источником конституционного, а правильнее сказать - государственного, права этой страны. Однако после краха прежнего режима новая Конституция Замбии, принятая в 1991 году, провозгласила в ст. 21 свободу ассоциаций, включая партии, и, естественно, никаких партийных уставов уже не содержит.

Если социалистические конституции обычно ограничиваются общим провозглашением руководящей и направляющей роли коммунистической партии, то в развивающихся странах можно встретить специальные конституционные гарантии господствующего статуса единственной партии, а на практике - ее лидера, являющегося президентом соответствующей республики. Так, Конституция Республики Габон 1967 года в редакции 1981 года предусмотрела, что принятие резолюции недоверия Правительству требует абсолютного большинства голосов депутатов Национального собрания и членов центрального комитета Габонской демократической партии (ГДП) на совместном заседании этих органов. ЦК ГДП и его политбюро по Конституции участвовали в решении важных государственных вопросов. При этом лидер партии, он же Президент Республики, фактически назначал членов ЦК ГДП и его политбюро*.

В условиях однопартийной системы само понятие «партия» утрачивает смысл. Это уже не часть, а целое, не партия, а само государство. Точнее, сверхгосударство, для которого собственно государство - лишь административный инструмент. С демократией такая система абсолютно несовместима.

§ 3. Социально-экономические и социально-культурные общественные объединения

1. Сущность, задачи и функции неполитических общественных объединений

Разнообразные интересы населения реализуются не только через государственные органы и политические партии. Большую и все возрастающую роль в политических системах зарубежных стран играют социально-экономические и социально-культурные общественные объединения некоммерческого характера. Они чрезвычайно разнообразны: это - профсоюзы, «гражданские инициативы», союзы предпринимателей, потребителей, экологические и пацифистские организации и движения, культурные общества, движения и организации женщин, молодежные объединения, ассоциации по национальному признаку, благотворительные фонды и др. Считается, что чем многочисленнее и разнообразнее такие организации и чем в большем их числе участвует каждый отдельный гражданин, тем стабильнее демократия. По замечанию С.М. Липсета, «шансы на стабильность демократии увеличиваются, если группы людей и отдельные граждане принадлежат одновременно к нескольким политически значимым общественным объединениям».

При всех различиях в организации общественных объединений, их формах деятельности и круге объединяемых ими лиц, имеются некоторые существенные общие черты, позволяющие объединить их в одну группу.

Во-первых, они не ставят перед собой цели извлечения прибыли. Некоммерческий характер этих общественных объединений дает им ряд организационно-технических преимуществ по сравнению с коммерческими организациями. Например, установление государственной монополии на тот или иной вид хозяйственной деятельности не является препятствием для деятельности указанных общественных объединений в этой сфере, им не требуется получать лицензии и т.п. Все это нередко подчеркивается даже на конституционном уровне. Так, ч. 1 ст. 12 Конституции Греции гласит: «Греки имеют право образовывать союзы и объединения, не ставящие целью извлечение прибыли, соблюдая при этом законы государства, которые ни в коем случае не могут предусматривать, что осуществлению этого права должно предшествовать предварительное разрешение». О некоммерческом характере общественных объединений прямо говорит и часть первая § 48 Конституции Эстонской Республики 1992 года: «Каждый имеет право вступать в некоммерческие общества и союзы».

Во-вторых, хотя многие из этих общественных объединений проявляют значительную активность в политической жизни, заметно воздействуют на политику государства, а об эффективности многих из них (профсоюзов, союзов предпринимателей, женских союзов и др.) их члены и общество в целом судят именно по тому, как оправдываются их ожидания в плане влияния на политические решения, тем не менее политическое участие не является (по крайней мере, официально) их основной целью (в отличие от политических партий); это только вспомогательное средство для достижения целей. Как правило, рассматриваемые общественные объединения стремятся воздействовать на государство извне, тогда как политические партии добиваются овладения самой государственной властью. Имеющиеся в истории исключения (например, профсоюз «Солидарность» в Польше) только подтверждают это правило, так как они появились в явно отклоняющихся от нормы условиях тоталитарного режима. Главная декларируемая или реально выполняемая задача социально-экономических и социально-культурных общественных объединений состоит в выявлении и реализации интересов их членов в сфере и рамках, провозглашенных в их уставных и программных документах. На это нередко прямо указывают конституционные нормы. Так, ч. 1 ст. 12 Конституции Болгарии гласит: «Объединения граждан служат удовлетворению и защите их интересов».

Социально-экономические и социально-культурные общественные объединения обладают чертами, характерными для ассоциаций как таковых. Необходимые для отнесения к ассоциациям признаки варьируются в различных странах, однако имеются и общие, которые используются, например, Европейской комиссией по правам человека и Европейским судом по правам человека при рассмотрении дел об объединениях такого рода, - критерии «добровольного характера» и «общей цели». При этом первый критерий применяется особенно часто. Так, Европейская комиссия по правам человека в решении по делу Эзелэн против Франции от 26 апреля 1991 г. определила, что «"ассоциация" предполагает добровольное объединение для достижения какой-либо общей цели»*, а Европейский суд по правам человека в деле Янг, Джеймс и Уэбстер против Соединенного Королевства высказался следующим образом: «Право на создание профсоюзов и вступление в них является особым аспектом свободы ассоциации... Понятие свободы предполагает определенную степень свободы выбора, в том, что касается осуществления этого права...»**. Решения Комиссии и Суда задают высокий стандарт защиты прав человека мирового, а не только европейского масштаба, поэтому их учитывают государства в разных регионах. С другой стороны, они аккумулируют наиболее важные с точки зрения организации именно демократического государства идеи, уже нашедшие отражение в национальном конституционном праве, и в том числе на конституционном уровне. В этом смысле указания на добровольный характер данных объединений не являются исключением. Они включаются в текущее законодательство. Например, в Испании в ст. 2 Органического закона № 11 о свободе профессиональных союзов 1985 года весьма подробно урегулировано содержание данной свободы. Нередки они и на конституционном уровне. Так, часть пятая § 29 Конституции Эстонии гласит: «Участие работников и работодателей в обществах и союзах является добровольным» (предложение первое). Ст. 18 Конституции Италии в части первой устанавливает: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения, объединяться в организации в целях, не запрещенных частным лицам уголовным законом». «Каждому обеспечивается свобода объединения», - такое положение содержит ч. 1 ст. 58 Конституции Польши, а ч. 4 ст. 59 содержит уточнение: «Объем свободы объединения в профессиональные союзы и организации работодателей, а также свободы объединения в другие союзы может подлежать только таким законодательным ограничениям, которые допускаются международными договорами, обязывающими Республику Польша».

В постсоциалистических странах сравнительно часто в разных вариантах встречается формула с указанием на цели такого объединения. Она содержится: в ч.1 ст. 37 Конституции Словакии («Каждый имеет право свободно объединяться с другими лицами для защиты своих экономических и социальных интересов»), в ст. 43 Конституции Хорватии («Гражданам гарантируется право на свободное объединение для защиты своих интересов или выражения социальных, экономических, политических, национальных, культурных и иных убеждений и целей. Для этого граждане могут свободно создавать политические партии, профсоюзы и иные объединения, присоединяться к ним или выходить из них»), в ч. 1 ст. 27 Хартии основных прав и свобод 1991 года, переопубликованной в 1993 году и образующей составную часть конституционной системы Чешской Республики («Каждый имеет право свободно объединяться с другими лицами для защиты своих экономических и социальных интересов»), и некоторых других.

В политической жизни демократических государств общественные объединения выполняют различные функции: выявляют общие интересы отдельных слоев и групп населения; ориентируют депутатов, органы администрации на учет этих интересов при разработке и проведении государственной политики; активно организуют общественное мнение по различным аспектам общественной, в том числе государственной, жизни, объединяют избирателей вокруг депутатов или кандидатов в депутаты, выступающих за решение интересующей данную организацию проблемы или сотрудничающих с ней, и т. д.

Общественные объединения практически во всех странах поддерживают стабильные контакты с правительством, парламентом, СМИ и политическими партиями. Эти отношения, как правило, неинституционализированы. Например, участие общественных объединений в законотворческой деятельности чаще всего осуществляется на основе сложившихся обычаев и традиций. Но вот в Швеции рабочие контакты Правительства и общественных объединений урегулированы законодательно. При подготовке законопроектов министерства создают специальные комиссии, для участия в которых приглашают все заинтересованные стороны. После тщательного обсуждения в комиссии проект дорабатывается министерством, и вновь одобряется комиссией, после чего направляется всем общественным объединениям с просьбой выразить отношение к нему. Только с учетом высказанных пожеланий Правительство рассматривает и одобряет текст законопроекта, который затем вносится в Риксдаг.

Общественные объединения одного вида, как правило, активно взаимодействуют с общественными объединениями другого вида, что обеспечивает лучшие результаты. Следует отметить также мощное идеологическое воздействие общественных объединений на различные слои общества. Они обеспечивают распространение определенного миропонимания и формируют у людей соответствующую идеологию (это ярко выражено, например, у «альтернативных» движений, критикующих традиционные политические и социальные институты и предлагающих заменяющие структуры и проекты). Идеологическое воздействие обеспечивается также тем, что даже наиболее жестко ориентированные на представительство узкоклассовых и узкогрупповых интересов общественные объединения включают в свои программы положения общесоциального характера.

В зависимости от политического режима и активности членов в каждой конкретной стране общественные объединения могут играть различную роль.

1) Общественные объединения создают в политической системе альтернативные структуры.

В последние десятилетия в европейских странах, США и Канаде широкое распространение получили так называемые альтернативные организации и движения. У них широкий спектр программ от антиэтатизма до развития новых форм самоуправления, причем довольно значительная доля их программных положений реализуется на практике, наполняя новым содержанием социальную политику, перестраивая связи между техносферой и социосферой, между индустриальной системой и человеком. Альтернативные объединения исходят из того, что несходство между людьми соответствует реальному положению дел в природе, и отрицательно относятся к существующей в современном обществе тенденции рассматривать различия между людьми как проблему. По мнению альтернативных объединений, проблему составляют не рабочие-иммигранты, престарелые, этнические меньшинства или молодежь, а система, которая не может на гуманистической основе справиться с этими и другими проблемами. Исходя из идей плюрализма социального развития и развития личности, они стремятся разработать и внедрить такие формы самоуправления и взаимодействия с государственными органами, которые способствуют преобразованию индустриального общества в экосоциальное, то есть гармонически сочетающее экологию и гуманизм. Альтернативные объединения разрабатывают программы социально приемлемого развития экономики, выступают за радикальную реформу налогообложения (рационализирующую потребление), предлагают построенную на принципиально иной философской основе систему распределения социальных благ, экспериментируют в области создания новых форм производства, управления, обмена и образа жизни.

Хотя предлагаемые альтернативными объединениями идеи нередко противоположны сложившемуся положению вещей и неоднозначно воспринимаются государственными органами, их реализация в конечном итоге расширяет возможности эволюционирования самой политической системы соответствующих стран.

2) Общественные объединения представляют собой необходимое условие оптимального функционирования социальных институтов.

В странах социально-политического и экономического плюрализма деятельность общественных объединений нередко выступает как творческое и необходимое продолжение социальной политики государства, восполняющее подчас ее недостатки. В этом случае государственные органы стремятся к сотрудничеству с общественными объединениями, порой даже создавая соответствующие государственные структуры. Во Франции, например, в 1983 году был создан Национальный совет ассоциативной жизни, имеющий функции посредника и консультанта в отношениях между общественными объединениями и государством; этот орган наделен правом обращения к Правительству с предложениями по вопросам развития и совершенствования ассоциативной жизни.

3) Общественные объединения своей деятельностью достраивают государственные структуры, не получившие достаточного развития.

Такую роль общественные объединения нередко приобретают в странах со слаборазвитой государственной организацией. Характерный пример этого дает положение тарикатов (мусульманских орденов) в Сенегале, где они помимо решения своих внутренних вопросов поддерживают общественный порядок в деревнях и некоторых городах, обеспечивают сбор и уплату крестьянами государственных налогов, мобилизуют (в своих интересах) крестьянские массы в период избирательных кампаний. Власть этих орденов и их влияние на государственные дела огромны.

4) Общественные объединения могут выступать как орудие в руках государства.

Для обществ тоталитарного типа характерны соединение власти государства с властью руководящей партии и уничтожение всех других носителей политической власти. В одних странах это уничтожение было физическим, в других - политическим (встречалось и сочетание того и другого).Так, одной из основных задач правительства Гитлера в нацистской Германии было уничтожение «всех и всяких политических партий и массовых организаций», что как известно было выполнено применительно к действительно самодеятельным и независимым от гитлеровцев объединениям. В Законе об обеспечении единства партии и государства 1933 года говорилось: «После победы национал-социалистской революции Национал-социалистская германская рабочая партия (НСДАП) является носителем германской государственности и неразрывно связана с государством». Таким образом законодательно было закреплено отстранение всех иных политических сил от государственной власти и вообще от политической деятельности. В то же время были сохранены или созданы молодежно-детские, женские и иные нацистские организации, всецело подчиненные гитлеровской партии.

В бывшем СССР и других социалистических странах практиковался похожий подход к данной проблеме. Общественные организации в них сохранялись, а нередко и создавались новые, но они не носили действительно общественного характера, так как вступление в них далеко не всегда было добровольным, широко практиковались сборы взносов в них через домоуправления, массовые обязательные сборы членских взносов в школах, доведение планов по сбору членских взносов в самые различные организации до местных органов профсоюзов на производстве и т.п. (эти реальности породили парадоксальный термин - делать что-либо добровольно-принудительно), а руководство этих организаций насаждалось сверху. Так, в Румынии, например, до 1989 года клан диктатора Николае Чаушеску возглавлял почти все общественные организации, причем его члены одновременно занимали высшие государственные должности. Такой подход оказался действительно интернациональным и пришелся по вкусу также лидерам авторитарных режимов Азии и Африки. В Центральноафриканской Империи (ныне Центральноафриканская Республика) диктаторский режим приобрел наиболее гипертрофированные формы в период правления императора Жан Беделя Бокассы, который проявлял настолько большой интерес к общественным организациям, что возглавил их все, включая молодежную и даже женскую.

Бокасса известен не только этим. Во времена его правления ходили слухи о том, что он занимается людоедством, и самые неудачливые министры попадают к нему на праздничный стол. Обвиняли правителя и в том, что он съел единственного в стране профессора математики. Следует, однако, отметить, что в 1986 году, когда Бокасса попал на скамью подсудимых, факты, подтверждающие его каннибализм, суду не были представлены. В политическом плане нельзя не отметить, что его жажда власти не ограничивалась постом главы государства и главы общественных объединений. В 1966 году этот диктатор объявил себя Президентом ЦАР и в том же году возложил на себя обязанности министра обороны, Премьер-министра, министра юстиции. Кроме того, с 1970 по 1976 год Бокасса был министром информации (1970-1974), сельского хозяйства (1970-1974), здравоохранения и народонаселения (1971-1976), гражданской авиации (1973-1976), наземного, речного и воздушного транспорта (1973-1976), торговли и промышленности (1973-1974), горнорудной промышленности (1973-1976), а также телекоммуникаций и информации (апрель - сентябрь 1976 г.). В 1972 году Бокасса стал «пожизненным Президентом», а два года спустя - маршалом. В декабре 1976 года Центральноафриканская Республика была объявлена империей, а сам Бокасса - ее Императором.

В условиях тоталитарных и авторитарных режимов общественные организации приобретают фантомный характер, не выполняя на деле провозглашаемых ими задач по обеспечению и защите интересов их членов в той или иной сфере. Их реальная задача и цель существования - проводить партийно-государственную политику, придавая политической жизни видимость разнообразия при удушающем по сути однообразии; кроме того, через общественные организации происходит «законное» перераспределение части национального дохода в пользу партийно-государственной элиты в виде участия в различного рода конференциях в местах отдыха, льготных путевок в санатории и дома отдыха, командировок за границу и т.п.

Падение тоталитарных режимов обычно влечет за собой и упразднение или преобразование на демократической основе созданных в условиях тоталитаризма общественных организаций и массовое возникновение самых разнообразных действительно общественных объединений.

2. Формы и виды неполитических общественных объединений

По своим формам общественные объединения рассматриваемой категории чрезвычайно разнообразны. Часть из них представляет собой общественные организации, именуемые чаще всего союзами, лигами, обществами. Другая часть - это общественные движения, которые чаще всего так и называются, но могут иметь и иные наименования. Различие этих двух форм достаточно условно, поскольку в научной литературе нет сколько-нибудь единой точки зрения относительно понятия «социальные движения». Это понятие используется западными авторами для обозначения слишком различных явлений: от лоббистских организаций до религиозных движений. Однако и то, что прямо называется и признается всеми движением, разнородно: достаточно сравнить рабочее движение и движение в защиту мира, феминистские движения и религиозные движения, гуманитарные движения и революционные движения и т.д. Обычно считается, что движения менее формализованы и используют менее организованные формы политического участия, чем организации. Однако само это «менее» разными авторами характеризуется по-разному, поскольку используются чаще всего субъективные критерии либо сочетание субъективных критериев с объективными. Можно выделить следующие наиболее часто отмечаемые отличия общественных организаций и общественных движений:

1) по структуре. Общественные организации четко структурированы, имеют определенные в уставе руководящие органы с установленными конкретными задачами и полномочиями, регулярно проводимые собрания и т. д. Общественные движения имеют разную степень организованности. Некоторым вообще не свойственны ни формальное членство, ни организационные формы внутренней демократии (как, например, Гринпис). Другие более формализованы. Для описания общественных движений в этом плане самым впечатляющим и, пожалуй, точным является указание на то, что основная их часть - «невидимые» сети малых групп, погруженных в повседневную жизнь»*. По мнению М. Дайани и Р. Айермэна, социальные движения следует рассматривать как «сети индивидов, неформальных групп и более формализованных организаций. Такие сети выполняют множество функций, начиная с активизации индивидуального участия, обмена информацией и ресурсами и кончая соединением воедино различных акций протеста, которые в другом случае оказались бы изолированными. Границы таких сетей в зависимости от изменения политических обстоятельств и систем взглядов существенно смещаются в ту или иную сторону».

2) по способам влияния на общественную жизнь. Общественные организации, как правило, используют традиционные методы воздействия. Общественные движения наряду с традиционными используют в равной или даже большей степени неинституционализированные методы, нередко и деструктивные действия, направленные против власти;

3) по степени активности. Для общественных организаций характерно лидерство и элитная активность, для общественных движений- высокая степень групповой активности;

4) по использованию форм демократии. В общественных организациях при принятии решений преобладают модели представительной демократии, в общественных движениях предпочтение отдается прямой (и низовой) демократии;

5) по целям. Для общественных организаций главное - обеспечить через существующие институты реализацию признанных обществом ценностей, для социальных движений - добиться изменения социальных институтов или признания еще не признанных ценностей. М. Залд и Р. Эш отмечают, что социальные движения - это «целенаправленная коллективная попытка некоторого числа людей изменить индивидов или социальные институты и их структуры».

Особый вид неполитических (отчасти и политических) общественных объединений представляют собой фонды, которые нередко играют в политике роль, далеко выходящую за рамки известного. Можно отметить также разного рода исследовательские институты, подчас также весьма влиятельные в политике.

3. Объединения с публичными функциями

Эта категория объединений весьма неоднородна и не все они могут характеризоваться как общественные.

Передача государством публичных функций общественным объединениям - весьма распространенное явление, однако это происходит далеко не во всех странах и по отношению не к одним и тем же видам общественных объединений. Наиболее часто встречаются и ярко выражены публичные функции у общественных объединений в социалистических странах, однако общественный характер этих объединений там обычно весьма ограниченный: они представляют собой по существу филиалы коммунистических партий (подобно тому, как это имело место в странах с фашистскими режимами). Руководящие органы общественных объединений в них могут быть наделены правом законодательной инициативы: так, п. «d» ст. 86 кубинской Конституции предоставляет это право национальному комитету Профцентра трудящихся Кубы и национальным руководящим органам других массовых общественных организаций, ч. 1 ст. 87 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года - Отечественному фронту Вьетнама (ОФВ) и организациям, входящим в состав фронта.

Важные публичные функции в масштабах всего государства выполняют и социалистические общественные организации в целом, поскольку они должны обеспечивать осуществление основной цели социалистического государства - социалистического строительства. Нормы об этом имеются и на конституционном уровне. Так, во Введении Конституции КНР отмечается, что «в ходе длительной революции и строительства уже сформировался руководимый Коммунистической партией Китая широкий патриотический Единый фронт различных демократических партий и народных организаций», и подчеркивается, что в дальнейшем он сыграет еще более важную роль «в политической и общественной жизни страны, во внешних дружественных связях, в борьбе за осуществление социалистической модернизации, за сохранение единства и сплоченности страны». На практике Народный политический консультативный совет Китая (НПКСК), представляющий собой политическую форму Единого фронта, организует изучение его членами марксизма-ленинизма, идей Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина, проводит дискуссии и консультации с руководителями всех партий, организаций и представителями патриотических деятелей различных кругов по важным общегосударственным и местным вопросам, поддерживает тесные связи с различными кругами, вносит предложения в государственные органы, содействует государственным органам в их деятельности, реорганизации их структуры, содействует развитию культуры, «предоставляя возможности для проявления энтузиазма и профессиональных знаний членов НПКСК», «обнародует и помогает проводить в жизнь политические установки в отношении интеллигенции, национальных отношений и религии, китайцев, проживающих за границей», а также выполняет другие задачи.

Статья 9 Конституции СРВ посвящена роли Отечественного фронта Вьетнама и входящих в него организаций, которые служат «политической основой народной власти». Помимо того что Фронт «развивает традиции всенародной солидарности, усиливает политическое и духовное единомыслие среди народа», Конституция возлагает на него и публичные функции: он «участвует в строительстве и упрочении народной власти, совместно с государством заботится и защищает законные интересы народа». Не менее интересна и ст. 10, которая определяет профсоюзы как «общественно-политические организации рабочего класса и трудящихся» (?!). Профсоюзы, помимо того что «вместе с государственными органами и социально-экономическими организациями защищают интересы работников», участвуют в управлении государством и обществом, проверке и контроле за деятельностью государственных органов, общественных и хозяйственных организаций.

В ст. 6 Конституции Кубы в редакции 1976 года содержалось важное положение, раскрывающее роль молодежной организации - Союза молодых коммунистов (СМК). В ней указывалось, что Союз «ведет под руководством партии работу по подготовке в своих рядах будущих ее членов и содействует воспитанию новых поколений на идеалах коммунизма, приобщая их к учебе и к патриотической, трудовой, военной, научной и культурной деятельности». В редакции 1992 года ст. 6 имеет иную формулировку. В ней Союз молодых коммунистов также характеризуется как организация передовой кубинской молодежи, «руководимая и поощряемая государством в ее приоритетной функции по вовлечению молодежных масс в активное участие в решении задач построения социализма и достойной подготовки молодежи в качестве сознательных граждан, способных принимать на себя главную ответственность за благосостояние нашего общества». Относительно других общественных организаций в ст. 7 указывается, что они представляют специфические интересы населения и приобщают его «к решению задач строительства, укрепления и защиты социалистического общества».

В конституциях социалистических стран ранее достаточно часто встречались и положения, которые прямо говорили о передаче государственных функций общественным объединениям; например, такая норма содержалась в части второй первоначальной редакции ст. 7 Конституции Кубы, согласно которой «в своей деятельности государство опирается на массовые общественные организации; эти организации также непосредственно осуществляют государственные функции, которые они согласились принять на себя в соответствии с Конституцией и законом». В редакции 1992 года данное положение отсутствует.

В демократических или стремящихся стать такими странах наделение общественных организаций публичными функциями тоже не редкость. Чаще всего это относится к профсоюзам, торгово-промышленным и иным палатам. В действующих конституциях об этом упоминается редко, только в случаях, когда нужно защитить их права от возможного ущемления. Например, в таком акте конституционного уровня, как Основной закон Особого административного района КНР Сянган (Гонконг. - Авт.) 1990 года (в Сянгане еще в течение 50 лет предполагается сохранить «прежнюю капиталистическую систему и образ жизни»), ст. 142 гласит: «Правительство Особого административного района Сянган продолжит признание профессий и профессиональных корпораций, получивших признание до создания Особого административного района Сянган; признанные профессиональные корпорации могут самостоятельно апробировать и присваивать профессиональные квалификации». Но это скорее исключение, вызванное ситуацией переходного характера и необходимостью установления дополнительных гарантий, обычно же положения о такого рода объединениях содержатся в текущем законодательстве.

Для того чтобы раскрыть проблему наделения общественных объединений публичными функциями, необходимо обратиться к истории вопроса. Она прямо связана со средневековым корпоративизмом (от лат. corporatio - сообщество*) - теорией и государственной политикой, построенной на переплетении государственности и сословной организации общества. Корпорации (цехи ремесленников, торговцев и т.д.) являлись в доиндустриальную эпоху важным структурообразующим элементом экономической и политической организации общества, обеспечивающим ее жизнеспособность и сохранение. В период буржуазных революций сословная и цеховая организация общества как пережиток феодального строя была отменена, а в государствах, где развитие к конституционному строю происходило эволюционно,- постепенно заменена (в частности, в Германии сословные представительные учреждения были устранены только в начале XX века.

Ко времени буржуазных революций идея корпоративизма воспринималась третьим сословием негативно, и поэтому в первые конституции были включены запреты создания корпораций, что, в частности, впоследствии послужило основанием для запрещения профсоюзов. Именно поэтому знаменитый французский Закон относительно собраний рабочих и ремесленников одного и того же состояния и одной и той же профессии 1791 года (более известный как Закон Ле Шапелье) в ст.1 провозглашал: «Ввиду того, что уничтожение всякого рода корпораций граждан одного и того же состояния и одной и той же профессии является основой французской конституции, запрещается восстанавливать таковые под каким бы то ни было предлогом и в какой бы то ни было форме». Однако к концу XIX века под воздействием рабочего движения, которое данный подход поставил в явно проигрышное положение по сравнению с предпринимателями, на стороне которых выступало государство, а также в силу других причин профессиональные и иные аналогичные корпорации возрождаются в новом качестве.

В конце XIX - начале XX века идеи организации органов государства на основе профессиональных и иных объединений стали вновь использоваться теоретиками самых разных политических течений от синдикализма до национал-социализма. Особенно широкое распространение корпоративные идеи получили в условиях кризиса парламентаризма. Преодолеть формализм традиционных демократических институтов (со всеобщим избирательным правом, оторванностью депутатов от избирательного корпуса и т. п.) предлагалось путем дополнения или преобразования на корпоративной основе «умирающего» парламента и тем самым ввести в законодательный орган «действительно заинтересованных лиц».

Частично эти идеи стали воплощаться еще в начале XX века, когда в некоторые европейские конституции были включены нормы, касающиеся самоуправления в хозяйственной сфере - функционирования торгово-промышленных и иных социально-профессиональных палат и их объединений, а также их взаимодействия с парламентом и правительством.

Наиболее подробно этот вопрос был урегулирован в Веймарской конституции Германии 1919 года, и это не случайно. Различные формы взаимодействия государства и промышленников активно отрабатывались в Германии еще в середине XIX века. Тогдашний глава правительства - канцлер Отто фон Бисмарк регулярно проводил совещания с крупнейшими предпринимателями. Постепенно эти совещания переросли в советы хозяйства, которые он пытался (правда, безуспешно) закрепить законодательным путем. Во время своего выступления в Рейхстаге в 1881 году Бисмарк сказал: «Я могу лишь только сожалеть, что сотрудничество самых широких кругов при подготовке законов не достигается иногда из-за министерского или монаршего нетерпения... Имперское и земельные правительства вовсе не всезнающие в области хозяйства, поэтому их деятельность без содействия промышленных кругов - односторонняя»*. Идеи Бисмарка о правовом оформлении советов хозяйства были реализованы в достаточно пространной ст. 165 Веймарской конституции. Ее содержание сводилось к следующему:

а) организации предпринимателей получали конституционное признание;

б) представительные органы предпринимателей входили в состав окружных хозяйственных советов и Хозяйственного совета Империи;

в) устанавливался единый принцип формирования хозяйственных советов всех уровней: все важнейшие профессиональные группы должны были быть представлены «сообразно их хозяйственному и социальному значению»;

г) организация, задачи хозяйственных советов и их взаимоотношения с другими самоуправляющимися единицами были отнесены к исключительной компетенции Империи (тем самым подчеркивалось то важное значение, которое придавалось этим органам);

д) определялись важнейшие полномочия Хозяйственного совета Империи (право законодательной инициативы, осуществляемое через Правительство, причем последнее было обязано внести в Рейхстаг законопроект Хозяйственного совета Империи и в том случае, если не одобряло его; право защиты в Рейхстаге законопроекта; подготовка заключений по социально-политическим и хозяйственно-политическим законопроектам крупного значения до внесения их в Рейхстаг);