Формы волеизъявления граждан в осуществлении местного самоуправления

Во-первых, только при проведении местного референдума согласно с международным договором Российской Федерации и соответствующим им федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации в списки его участников включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводится местный референдум. В частности при соблюдении этих условий согласно ст. 18 Устава Союза Белоруси и России в местном референдуме могут принимать участие граждане Республики Белорусь. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. ред. - А.В.Иванченко. М. 1999. С.538 Во-вторых при проведении местного референдума в списки его участников не включаются проходящие военную службу по призыву военнослужащие, которые до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования. Согласно ст. 15 Закона Приморского края «О местном референдуме в Приморском крае», граждане имеющие право на участие в местном референдуме и временно проживающие в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах и других стационарных лечебно-профилактических учреждениях и других местах временного пребывания на территории муниципального образования на судах, находящихся в день голосования в плавании и приписанных к порту на территории муниципального образования, включаются в списки участников местного референдума по месту их временного проживания.

Список участников референдума составляется в двух экземплярах. Сведения об участниках референдума располагаются в алфавитном порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам участников местного референдума). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания. Список участников референдума подписывается председателем и секретарем муниципальной комиссии референдума. Один экземпляр списка остается в муниципальной комиссии референдума, а второй передается по акту соответствующей участковой комиссии местного референдума не позднее, чем за 25 дней до дня голосования, где он также подписывается председателем и секретарем участковой комиссии местного референдума. Списки участников референдума представляются участковой комиссией для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее, чем за 20 дней до дня голосования. Вносить какие-либо изменения в списки участников референдума после окончания голосования и начала подсчета голосов участников референдума запрещается. Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума территория муниципального образования делится на участки референдума. Участки референдума создаются для обеспечения максимально благоприятных территориальных, транспортных и других условий для участников референдума, из расчета не более чем 300 участников референдума на каждом участке и не позднее, чем за 30 дней до дня голосования. Участки референдума образуются главой муниципального образования по согласованию с муниципальной комиссией референдума на основании данных о численности участников референдума. Списки участников референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий референдума и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее, чем за 25 дней до дня голосования. При всей важности каждого этапа в процессе подготовки местного референдума особое значение имеет агитация при проведении референдума. Ведь результат референдума зависит от того, хорошо ли продумано и организовано освещение и обсуждение существа выносимых на референдум вопросов, удалось ли привлечь к их изучению и обсуждению большинство членов местного сообщества, ознакомить всех участников референдума с основными точками зрения, аргументацией «за» и «против»; всеми вариантами решения проблемы и прогнозами их последствий. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. ред. - А.В.Иванченко. М. 1999. С.539 Государство обеспечивает гражданам Российской Федерации, общественным объединениям, политическим партиям при проведении местного референдума свободное проведение агитации в соответствии с федеральными законами, предоставляет им право в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за проведение местного референдума или против его проведения, за участие в местном референдуме или против участия в нем, за или против вопросов, выносимых на местный референдум. Агитация при проведении местного референдума может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпусков и распространения агитационных печатных материалов, а также в иных установленных законом формах. В агитации при проведении местного референдума не могут участвовать члены комиссий референдума с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных и служебных обязанностей. Агитация при проведении местного референдума начинается со дня опубликования решения представительного органа местного о назначении референдума и прекращается в 0 часов за сутки до голосования. В течении трех дней до дня голосования, а также в день голосования опубликование в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов местного референдума, иных исследований, связанных с местным референдумом, не допускается. В случае вынесения на местный референдум проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления каждый участник местного референдума не позднее, чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в органе местного самоуправления. Обязанность изготовления такого текста возлагается на инициативную группу по проведению местного референдума. Контроль за соблюдением установленного порядка проведения агитации по вопросам местного референдума осуществляют комиссии местного референдума. При проведении агитации не допускается злоупотребление свободой массовой информации: агитация, возбуждающая социальную, расовую, ненависть и вражду, призывы к захвату власти, пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенными федеральными законами; запрещается осуществлять подкуп участников местного референдума; вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на участках местного референдума, сбор подписей и агитационную работу), проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстрированных, материалов и значков, специально изготовленных для агитации местного референдума, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях. В случае нарушения агитационной группой по проведению местного референдума, общественными объединениями, гражданами правил проведения агитации комиссия местного референдума муниципального образования вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, или иные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности. Финансирование расходов на подготовку и проведение местного референдума осуществляется за счет средств местного бюджета. Необходимые для этого денежные средства выделяются в распоряжение муниципальной комиссии референдума и распределяются ею между участковыми комиссиями референдума. Финансирование деятельности инициативных групп по проведению местного референдума и других его участников производится через созданные или собственные фонды для участия в референдуме. Порядок формирования и расходования средств указанных фондов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Так, согласно ст. 38 Закона Приморского края «О местном референдуме в Приморском крае», инициативная группа по проведению местного референдума в случае использования ею денежных средств для финансирования деятельности по реализации инициативы проведения местного референдума и для ведения агитации по вопросам местного референдума обязана создать фонд для участия в местном референдуме. Представительный орган местного самоуправления, группа депутатов представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, по инициативе которых был назначен местный референдум, общественные объединения также обязаны создавать фонд для участия в местном референдуме в случае использования ими денежных средств для ведения агитации по вопросам местного референдума. Фонд для участия в референдуме может создаваться за счет следующих средств: собственных средств членов инициативной группы; собственных средств общественных объединений, добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

Не допускаются добровольные пожертвования в фонд для участия в референдуме: иностранных государств, предприятий, организаций, граждан, лиц без гражданства, международных организаций и международных общественных движений, российских юридических лиц с иностранным участием, если доля иностранного капитала превышает 30%, граждан, не достигших 18 лет, органов государственной власти и органов местного самоуправления, воинских частей, учреждений, правоохранительных органов, благотворительных организаций, религиозных объединений, а также анонимные пожертвования. Все денежные средства, образующие фонд для участия в референдуме, перечисляются на специальный счет в банке, который открывается с разрешения комиссии местного референдума муниципального образования. Инициативная группа по проведению местного референдума, общественное объединение вправе открыть только один специальный счет. Все финансовые операции со специальными счетами инициативной группы, общественных объединений прекращаются в день голосования, кроме зачисления средств, перечисленных до дня голосования.

Инициативная группа референдума, общественное объединение обязаны в десятидневный срок со дня официального опубликования результатов местного референдума представить комиссии референдума муниципального образования отчет об использовании средств фонда для участия в референдуме. Затем копии указанных отчетов передаются в средства массовой информации не позднее 3 дней их поступления. Голосование на местном референдуме проводится в календарный выходной день. В соответствии со ст. 42 Закона Приморского края, на всех участках местного референдума голосование проводится с 8 до 22 час, если иное не установлено уставом муниципального образования. О времени и месте голосования муниципальные, и участковые комиссии референдума обязаны оповестить участников референдума не позднее, чем за 20 дней его проведения через средства массовой информации и иным способом. Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других участников референдума не допускается. Бюллетени выдаются гражданам, включенным в список участников референдума по предъявлении паспорта или иного документа удостоверяющего личность. Получение бюллетеня для голосования на референдуме участник референдума скрепляет своей подписью в списке участников референдума. Бюллетени заполняются гражданами самостоятельно, в специально оборудованных кабинах или комнатах, в которых не допускается присутствие иных лиц. Участник местного референдума, не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого лица, не являющегося членом комиссии референдума, в этом случае он устно извещает члена комиссии о своем намерении и в соответствующей графе списка указывается фамилия, имя, отчество, серия и номер паспорта оказывающего помощь. Заполненные бюллетени для голосования на референдуме опускаются участниками референдума в опечатанные (опломбированные) ящики референдума, которые должны находиться в поле зрения членов комиссии местного референдума. Участковая комиссия местного референдума обязана обеспечить возможность участия в голосовании гражданам, которые в день референдума не могут самостоятельно по уважительным причинам (состоянию здоровья, инвалидность и т.д.) прибыть в помещение для голосования. Заявление участника местного референдума в этом случае может быть сделано им в любое время после формирования участковой комиссии, а также в любой форме. Голосование вне помещения для голосования проводится только в день голосования. По прибытии к нему членов комиссии референдума гражданин должен подтвердить своим письменным заявлением факт обращения в комиссию с просьбой о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования. Организация голосования вне помещения участковой комиссии местного референдума должно исключать возможность нарушения права на участие в референдуме, а равно искажения волеизъявления участника референдума. Участнику референдума, который в день голосования будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прийти в участковую комиссию референдума, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня для голосования на референдуме в помещении муниципальной (за 15-4 дня до дня голосования) или участковой (не ранее чем за 3 дня до дня голосования) комиссии референдума. Заполненный бюллетень гражданин вкладывает в конверт, который заклеивается. На месте склейки ставятся подписи двух членов соответствующей комиссии местного референдума, которые заверяются печатью комиссии, а также подписью участника референдума, проголосовавшего досрочно. При этом не должно быть нарушена тайна голосования, исключена возможность искажения волеизъявления участника, обеспечена сохранность бюллетеня и учет голоса участника местного референдума при установлении итогов голосования и определении результатов референдума. Подсчет голосов участников референдума осуществляется открыто и гласно членами участковой комиссии референдума с правом решающего голоса на основе поданных бюллетеней, без перерыва до получения итогов голосования, о чем должны быть извещены все члены участковой комиссии местного референдума, а также наблюдатели. При подсчете голосов участковая комиссия признает недействительными бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление участников референдума, а также бюллетени не установленной формы. Члены участковой комиссии подсчитывают и заносят в протоколы итоги голосования. Затем на основании протоколов участковых комиссий референдума путем сложения, содержащихся в них данных муниципальная комиссия референдума подводит общие итоги референдума и устанавливает его результаты. Затем о его результатах составляется протокол, который подписывается всеми присутствующими членами комиссии с правом решающего голоса. В соответствии со ст. 47 Закона Приморского края «О местном референдуме в Приморском крае» референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее пятидесяти процентов граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Аналогичные по характеру и значению нормы содержатся в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что в некоторых регионах (Московская область, Хабаровский край и др.) местный референдум может быть признан состоявшимся при условии, что в нем участвовало не менее 25 процентов граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1997.с.51

Решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины принявших участие в голосовании граждан. Муниципальная комиссия референдума признает результаты местного референдума недействительными в случаях:

а) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления участников референдума;

б) если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части участков референдума; в) по решению суда;

Итоги голосования по каждому участку, результаты местного референдума в объеме данных, содержащихся в протоколе любой комиссии референдума должны предоставляться для ознакомления участникам местного референдума, уполномоченным представителям инициативных групп по проведению местного референдума, общественных объединений, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию. Официальное опубликование (обнародование) результатов местного референдума, а также данных о количестве голосов участников референдума, поданных за позиции «да» и «нет», осуществляется муниципальной комиссией референдума в сроки, установленные законами субъектов Российской Федерации, но не позднее одного месяца со дня голосования. Так, согласно ст. 48 Закона Приморского края «О местном референдуме в Приморском крае» официальное опубликование результатов осуществляется не позднее чем через 10 дней после определения результатов местного референдума. Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в утверждении какими либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется создание нормативного правового акта, орган местного самоуправления в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного нормативного правового акта и обеспечить его принятие. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами. Решение, принятое на местном референдуме действует на всей территории соответствующего муниципального образования и может быть изменено или отменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке. Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено судом по следующим основаниям:

- нарушение установленного законами, уставом муниципального образования порядка проведения местного референдума, повлекшего невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

- несоответствие устава муниципального образования, на основании которого проводился местный референдум, Конституции Российской Федерации, а также федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации, действовавшее на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

- противоречие решения, принятого на местном референдуме, Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, закону субъекта Российской Федерации.

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления права граждан на участие в местном референдуме является гарантированность этого права со стороны государства. Действующее законодательство устанавливает систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав граждан на участие в референдуме, так и на предупреждение подобных нарушений. Особая роль в системе таких гарантий принадлежит конституционному праву на судебную защиту. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. ред. - А.В.Иванченко. М. 1999. С.545

В суд могут быть обжалованы решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействия) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающее право граждан на участие в референдуме. Решения суда обязательны для исполнения соответствующими комиссиями референдума. Суды и органы прокуратуры обязаны организовать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.

Суд может отменить решение комиссии местного референдума об итогах голосования, о результатах референдума в случае нарушения правил составления списков участников референдума, порядка формирования комиссий референдума, нарушения правил ведения агитации, установление факта подкупа участников референдума, нарушение порядка голосования и подсчета голосов, других нарушений законодательства о референдуме, если эти действия (бездействия) не позволят с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума. Ответственность за нарушение законодательства о местном референдуме предусматривается, как правило, федеральным законодательством. Лица, препятствующие свободному осуществлению гражданином Российской Федерации права участвовать в референдуме, либо совершившие подлог документов референдума, а равно составившие и выдавшие заведомо ложные документы, проведшие заведомо неправильный подсчет голосов или заведомо неправильное установление результатов референдума, либо препятствующие работе комиссии референдума или ее членов, либо нарушающие правила финансирования референдума или правила проведения агитации по вопросам референдума, либо не представившие или не опубликовавшие сведения об итогах голосования или результатах референдума, несут уголовную, административную, гражданскую или дисциплинарную ответственность, в зависимости от характера правонарушения. Немаловажным является вопрос о видах местного референдума. Он позволяет не только уточнить юридическое значение и механизм реализации решений, принимаемых на местном референдуме, но и раскрывает различные возможности населения муниципальных образований в организации и проведении референдумов. К сожалению, классификации местных референдумов в учебной и научной литературе не уделяется сколько-нибудь пристального внимания. Как правило, эта тема вообще обходится стороной или, в лучшем случае, в литературе предпринимаются разрозненные попытки обосновать существование различных видов местного референдума в зависимости от форм его использования. Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Учебное пособие Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1997. С..52 Так, Л.А. Ревенко предполагает различать две формы местного референдума. Во-первых, он может быть использован как способ принятия решений, требующих непосредственного волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. В таком случае референдум проводится по мере необходимости, и этот способ принятия решения используется наряду с постоянным принятием решений через выборные органы местного самоуправления. Во-вторых, местный референдум может быть использован как избранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории. Такая форма самоуправления возможна в территориальных единицах с небольшой численностью населения. В таком случае референдум должен проводиться весьма регулярно. Конституция Российской Федерации. М.,1994. С.552Такой взгляд на виды местного референдума имеет право на существование. Но он не раскрывает всего многообразия природы местного референдума, акцентируя все внимание на его соотношение с деятельностью представительных органов местного самоуправления. Поэтому более предпочтительной является классификация местного референдума по способу его назначения, основаниям проведения, характеру и юридическим последствиям принимаемых решений и механизму их вступления в силу и исполнения. Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1997. С..53В зависимости от способа назначения местного референдума необходимо различать референдум, назначенный представительным органом местного самоуправления, и референдум, назначаемый главой местного самоуправления. При этом представительный орган местного самоуправления вправе назначить референдум, как по собственной инициативе, так и по инициативе избранного главы муниципального образования или населения соответствующей территории. Что же касается главы муниципального образования, то он вправе принять решение о проведении референдума только по инициативе граждан и только в том случае, если на самоуправляющейся территории не сформирован представительный орган муниципальной власти. По основаниям, положенным в основу проведения референдума, можно выделить обязательный, факультативный и альтернативный его виды. Обязательный местный референдум имеет место в тех случаях, когда законодательство для решения определенного в прямой форме требует назначения референдума, а иная форма выявления мнения населения не допускается. Так, в соответствии со ст. 8 Закона Приморского края «О Местном самоуправлении в Приморском крае» границы муниципальных образований устанавливаются законом Приморского края с учетом мнения населения, выраженного непосредственно путем референдума, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования. Факультативный референдум может проводиться по всем вопросам местного значения, за исключением тех, которые не могут быть предметом референдума. Назначение факультативного референдума не является обязательным и зависит от инициативы уполномоченных на это субъектов. Примерами факультативного референдума может служить голосование по вопросам наименования муниципального образования, установление структуры органов местного самоуправления, строительства объектов социально-культурного и производственного назначения и т.д. Что же касается альтернативного местного референдума, то под ним следует понимать такой вид референдума, который предусматривается законодательством в качестве одного из обязательных альтернативных способов решения определенных вопросов местного значения. Примером может служить проведения референдума по вопросу о принятии устава муниципального образования, поскольку в соответствии с федеральным законом устав может быть либо представительным органом местного самоуправления, либо непосредственно населением путем референдума. С точки зрения характера и юридической значимости решений, принимаемых на местном референдума, он может быть императивным и консультативным. Императивный референдум означает непосредственное решение населением вопросов местного значения, которое является обязательным для исполнения всеми государственными и муниципальными организациями и должностными лицами, негосударственными структурами и гражданами. Консультативный референдум, по смыслу ст. 44 Устава Приморского края, проводится для выявления мнения населения по определенному поводу, имеющему местное значение. Результаты голосования в этом случае имеют рекомендательное значение и могут учитываться в решениях, принимаемых органами местного самоуправления. В зависимости от установленного порядка вступления в силу и исполнения решений, принятых на местном референдуме, необходимо различать три вида местного референдума. Во-первых, решения местного референдума могут вступать в силу непосредственно после опубликования и вызывать юридические последствия без издания в их подтверждение и развитие каких-либо актов органов местного самоуправления. Например, принятие непосредственно голосованием населения нормативного акта местного самоуправления. Во-вторых, решение местного референдума может для его реализации требовать издание соответствующего правового акта органами или должностными лицами местного самоуправления. Так, решение населения городского поселения об упразднении (образовании) внутригородских муниципальных образований не сможет быть исполнено, если в его развитие компетентными субъектами муниципальной власти не будут приняты соответствующие акты управления. В-третьих, решение местного референдума может вызвать наступление юридически значимых последствий только после его регистрации в органах государственной власти. В частности Закон Приморского края от 16 октября 1995 г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Приморском крае» (ст. 5) предусмотрено, что устав муниципального образования вступает в силу с момента его официального опубликования после регистрации в Управлении юстиции администрации Приморского края.

2.2 Муниципальные выборы.

Высшим непосредственным выражением воли населения являются выборы органов местного самоуправления. Определение понятия «муниципальные выборы» в действующем Федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом о местном самоуправлении. В этом федеральном законе данное понятие не определено, однако из его контекста можно сделать вывод, что под муниципальными выборами понимаются выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Но это не более чем перечень муниципальных выборов, которые могут проводиться в Российской Федерации, хотя определение термина через перечень попадающих под него частных случаев и практикуется в нынешнем Российском законодательстве. Например, таким образом раскрыт термин «выборы в Российской Федерации» в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Исследование правовых актов, которые в настоящее время составляют правовую основу муниципальных выборов, позволяет сделать вывод, что в основу организации и проведения муниципальных выборов положены следующие отправные начала и принципы. Обязательность муниципальных выборов. Этот принцип означает, что местное самоуправление не может осуществляться без проведения выборов, поскольку в соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Именно выборы являются императивным и единственным легитимным способом формирования избираемых населением представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ Конституционного строя Российского государства. Князев С.Д. Очерки теории Российского избирательного права.Моногр. Владивосток. Изд-во Дальневост. ун-та 1999. С.56-57Обязательность муниципальных выборов предполагает также, что компетентные органы не вправе уклоняться от их назначения и проведения в установленные законодательством сроки, а также отменять уже назначенные выборы или переносить их на более поздние сроки. Князев С., Хрусталев Е. Отмена и пренос выборов в регионе.: Закон и практика: Российская федерация.1997 №13Именно на это нацелен механизм назначения муниципальных выборов, предложенный в новом Федеральном Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. В соответствии с ним муниципальные выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований и являющиеся обязательными на всей ее территории (ст. 9), а в случае если уполномоченный на это орган или должностное лицо не назначает выборы в сроки, установленные законами субъекта Российской Федерации и уставами муниципальных образований, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутатов (ст. 10). Если же выборы не будут назначены избирательной комиссией или избирательная комиссия будет отсутствовать, то тогда выборы по заявлению избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а проведение их возлагается на избирательную комиссию, формируемую центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Думается, что предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключат даже малейшие возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения. Князев С.Д. Очерки теории Российского избирательного права. Моногр. Владивосток. Изд-во Дальневост. ун-та. 1999. С.58 Периодичность муниципальных выборов. Данный принцип вытекает из установленных сроков полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления и подчеркивает необходимость назначения очередных муниципальных выборов по истечении полномочий органов муниципальной власти предыдущего созыва. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований сроков полномочий органов местного самоуправления, которые в идеальном варианте должны быть такими, чтобы с одной стороны обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а с другой гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями. Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий их демократичности и легитимности. Не случайно в документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июля 1990 г. (ст. 5.1) прямо зафиксировано, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей. Международное сотрудничество в области прав человека.: Документы и материалы. Вып.2.-М.:1993. С.296

Периодичность муниципальных выборов призвана служить гарантией против узурпации власти в одних руках и препятствовать не легитимному продлению срока обладания властными полномочиями на муниципальном уровне. Любые попытки продлить пребывание представительных и исполнительных органов местного самоуправления у власти сверх сроков установленных федеральными законами субъектов Российской Федерации, являются не легитимными и не должны рассматриваться как правомерное осуществление муниципальной деятельности. Заметим, что подобные действия недопустимы, даже если им пытаются придать характер волеизъявления посредством проведения вместо очередных выборов референдума по вопросу о продлении на новый срок полномочий выборного органа или должностного лица. В этом отношении и федеральное законодательство, и законодательство субъектов Российской Федерации содержат целый ряд категорических положений, исключающих подмену очередных выборов референдумом о продлении полномочий. Так, ст. 5 Закона Приморского края «О местном референдуме в приморском крае устанавливает, что на местный референдум не может быть вынесен вопрос о продлении срока полномочий органов местного самоуправления. Вместе с тем, до недавнего времени федеральное законодательство юридически далеко не безупречно обеспечивало периодичность выборов. Обусловлено это было тем, что в отношении региональных и муниципальных органов, законодательство устанавливало лишь правило, согласно которому сроки полномочий депутата органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет (ст. 18 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации). Что же касается максимально возможных сроков полномочий выборных органов на региональном и местном уровнях, то федеральное законодательство не ограничивало их никакими формальными рамками и оставляло этот вопрос полностью на усмотрение законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое положение послужило одной из предпосылок появления выборных органов со сверхпродолжительными сроками полномочий, не характерными для российских условий и традиций. Поэтому в новом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 8) прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет. Думается, что эта норма совместно с указанием законодательства на фиксированные сроки назначения как очередных, так и внеочередных выборов будет способствовать созданию надлежащего правового обеспечения периодичности выборов. Князев С.Д. Очерки теории Российского избирательного права. Моногр. Владивосток. Изд-во Дальневост. ун-та 1999. С.67Многообразие муниципальных избирательных систем. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не содержит никаких ограничений в выборе на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований любых избирательных систем. Допускается и признается правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных их вариантов. Выбор конкретных условий организации и проведения выборов остается в соответствии с законами субъектов Российской Федерации непосредственно за муниципальными образованиями. Вместе с тем нельзя не отметить, что на муниципальном уровне наиболее удобной и востребованной на практике является мажоритарная избирательная система. Так, Устав Приморского края (ст. 33) прямо предусматривает, что выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления края проводятся на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Предпочтение мажоритарной системы обусловлено тем, что на региональном и муниципальном уровнях реально не сложились политические партии и общественные движения, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представляется несколько искусственным и по меньшей мере преждевременным. Альтернативность муниципальных выборов. Этот принцип вытекает из ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым в случае если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Вместе с тем в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (ст. 32). Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах. Кроме этого, предотвращается возможность безальтернативных выборов, при которых они легко могут, превратиться в пустую формальность. Вместе с тем вряд ли можно признать приемлемым то обстоятельство, что принцип альтернативной основы проведения выборов прямо не зафиксирован ни в Федеральном законодательстве, ни в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. Это позволяет далеко неоднозначно трактовать условия проведения выборов, предусмотренные в ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В юридической литературе, в частности, уже высказываются мнения о том, что эта норма не регламентирует всех последствий проблемы, которая может возникнуть во время общих выборов и при повторном голосовании в случае выбытия кандидатов или снятия ими своих кандидатур после регистрации, если в округе после этого остается, лишь один зарегистрированный кандидат. На основании этого делается вывод, что федеральный закон не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе Шергин В.П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.//Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. №2. С.106, а тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании.

Безальтернативная основа выборов прямо признается и законодательством целого ряда субъектов Российской Федерации (Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская область, Ленинградская область и др.). И такие выборы уже имели место. С юридической точки зрения их вполне можно было избежать, если бы федеральное законодательство прямо и недвусмысленно закрепляло альтернативность как императивное условие организации и проведения выборов различного уровня. Князев С.Д. Очерки теории Российского права. Моногр. Владивосток. Изд-во Дальневост. ун-та 1999. С.72 В этой связи заслуживает внимания прямое указание Устава - Основного Закона Читинской области (ст. 66) на альтернативную основу выборов как обязательное условие их организации и проведения. Представляется, что такой законотворческий опыт вполне может быть воспринят как федеральным законодательством, так и законодательством других субъектов Российской Федерации. Это снимает любые вопросы об обязательности альтернативной основы выборов и исключит всякую возможность их проведения с единственным кандидатом, когда избиратель при голосовании фактически лишается права выбора, что, несомненно, не способствует свободной реализации его волеизъявления. Всеобщность муниципальных выборов. На уровне местного самоуправления она означает: во-первых, необходимость проведения выборов во всех видах муниципальных образований независимо от территориальной основы местного самоуправления; во-вторых, возможность участия в выборах всех граждан, проживающих на территории муниципального образования. Гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по достижении возраста установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в выборные органы местного самоуправления. При этом реализация избирательных прав не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Исключительно важное значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации имеет вопрос об избирательных цензах, представляющих собой установленные законодательством ограничения активного и пассивного избирательного права, обусловленные теми или иными обстоятельствами. Современное российское избирательное законодательство допускает существование только возрастного ценза и ценза оседлости (ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Поэтому в тех случаях, когда законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают в качестве обязательных условий обладания избирательным правом на региональных и муниципальных выборах языковые, образовательные и иные избирательные цензуры, такие действия противоречат принципиальным установкам федерального законодательства, вследствие чего порождаемые ими ограничения всеобщего избирательного права на выборах в органы местного самоуправления не должны подлежать применению. При оценке возрастного избирательного ценза необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, дополнительные возрастные ограничения участия граждан в выборах могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права. Во-вторых, устанавливаемый минимальный возраст кандидата не выборах в органы местного самоуправления не может превышать 21 год. В-третьих, установление максимального возраста кандидата, по достижению которого он утрачивает право быть избранным в органы муниципальной власти не допускается. В-четвертых, закрепление возрастного ценза на выборах в органы местного самоуправления допускается лишь законами субъектов Российской Федерации в соответствии с условиями, предусмотренными федеральным законом. В-пятых, установление дополнительных условий реализации пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, является правом, а не обязанностью субъектов Российской Федерации. И если региональным законодательством возрастные избирательные цензы не предусмотрены, то гражданин может реализовать свое право быть избранным в органы местного самоуправления начиная с 18 - летнего возраста. Ценз оседлости допускается действующим законодательством как в отношении пассивного, так и активного избирательного права. В соответствии со ст. 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральными конституционными законами и федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории. При этом указанные условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и сроков такого проживания, а законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы местного самоуправления всем гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории муниципального образования. Что касается установления ценза оседлости в отношении пассивного избирательного права, то согласно Федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» оно может осуществляться только Конституцией Российской Федерации. Установление законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного и преимущественного проживания гражданина на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. Равное избирательное право граждан на муниципальных выборах означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях, и обеспечивается тем, что все избиратели обладают одинаковыми с юридической точки зрения возможностями для выдвижения кандидатов, имеют равные условия для голосования, на одних и тех же правовых основаниях участвуют в предвыборной агитации. Равенство на выборах достигается, прежде всего, тем, что избиратель может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Каждому гражданину выдается одинаковое количество бюллетеней, а его волеизъявление имеет такое же значение, как и волеизъявления других граждан. Существенное значение для обеспечения равенства избирательных прав граждан имеет и указание законодательства на то, что образуемые для проведения выборов избирательные округа должны быть примерно равными по численности избирателей. Благодаря этому как справедливо отмечает А.В. Иванченко, «достигается равный вес голосов избирателей и равная норма представительства». Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. ред. - А.В.Иванченко. М. 1999. С.36Прямое избирательное право граждан на муниципальных выборах. Согласно этому принципу граждане голосуют на выборах в органы местного самоуправления за или против кандидатов либо их списков непосредственно. Любые формы косвенных выборов противоречат федеральному законодательству и не могут иметь место при формировании представительных органов муниципальной власти. Не допускается также проведение многостепенных выборов, при которых граждане избирают лишь нижнюю ступень органов местного самоуправления, а члены вышестоящих муниципальных органов избираются их нижестоящими коллегами. Проведение многостепенных выборов противоречит не только избирательному праву граждан, но и расходится с тем, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Говоря о принципе прямого избирательного права, нельзя не отметить, что нередко он отождествляется не только с непосредственным, но и личным участием каждого гражданина в выборах. Действительно, ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предписывает, что каждый избиратель голосует лично, а голосование за других избирателей не допускается. Тайное голосование. Оно исключает возможность какого-либо контроля со стороны любых органов или должностных лиц, а также общественных объединений и граждан за волеизъявлением избирателей. Поэтому законодательство рассматривает соблюдение тайны голосования как одну из важнейших обязанностей избирательных комиссий, в том числе при досрочном голосовании и при голосовании вне помещений избирательных участков. Этим целям отвечает целый ряд организационных правил и гарантий их обеспечения, содержащихся в Федеральном Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; иных федеральных и региональных законах. За нарушение тайны голосования предусматривается административная (ст. 40¹ КоАП РСФСР), либо уголовная (ст. 141 УК РФ) ответственность. Вместе с тем следует заметить, что только данными традиционными видами юридической ответственности законодательство не ограничивается. Нельзя забывать и о собственных санкциях избирательного законодательства, которые предусматривают возможность отмены результатов выборов по решению суда в случае нарушения избирательных прав гражданина, в том числе касающихся соблюдения тайны волеизъявления избирателей при всех видах голосования. Добровольность участия граждан в муниципальных выборах. Этот принцип подразумевает право избирателя самому решить вопрос о целесообразности и необходимости голосования, исключает какую-либо обязательность электоральных действий. В соответствии со ст. 3 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Значение этого принципа для организации и проведения различных избирательных компаний трудно переоценить. Не случайно Конституция Российской Федерации (ст. 3) в настоящее время закрепляет в качестве основополагающего универсального принципа реализации избирательных прав граждан исключительно свободу выборов.