Возникновение и эволюция российского конституционализма

Попыток создания конституции либо актов конституционного характера в России было немало. Остановимся на некоторых из них.

Документом конституционного характера поныне считают «Кондиции», или условия (пункты), предъявленные в 1730 году Верховным тайным советом герцогине Курляндской Анне Иоанновне при приглашении ее на российский престол См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов. / Автор-составитель.: А.В. Гоголевский, - М.: Гардарики, 2000. - С.56. Согласно «Кондициям», власть ее существенно ограничивалась Верховным тайным советом.

Анна Иоанновна первоначально подписала «Кондиции» (4 февраля 1730 года), но тут же публично разорвала их, как только Верховный тайный совет не нашел общего языка с представителями дворянства. Манифест от 28 февраля 1730 года о вступлении на престол возвестил о «восприятии самодержавия» и не содержал никаких упоминаний о реформах государственного управления См.: Конституционное право России. Основные законы, конституции н документы XVIII - XX веков. Хрестоматия / Сост. АЛ. Угроватов. - Новосибирск, 2000. - С. 10-11..

Следующий этап в развитии идей ограничения власти монарха связан с правлением Екатерины II. Одним из наиболее ярких событий этого периода были созыв и работа Комиссии по составлению нового Уложения. В своей деятельности Комиссия должна была руководствоваться специальным «Наказом», написанным самой Екатериной II, в котором она обосновывала необходимость в России самодержавия, но с обязательным воплощением принципа разделения властей и охраной «естественной вольности» людей См.: Записки императрицы Екатерины II. - СПб., 1907. - С.54.. Однако, поняв, что конституции, парламенты и другие демократические институты совершенно не волнуют российское дворянство, а оно озабочено в основном, только сохранением крепостного права и своих привилегий, Екатерина II, воспользовавшись начавшейся в 1768 году войной с Турцией, распустила Комиссию См.: Брекнер А.Г. История Екатерины Второй: В 3-х томах. - М., 1996.- Т. I.-C.170-175..

Екатерина II ввела новое административно-территориальное деление. Так вместо двадцати территориально-обширных губерний, на которые к этому времени была разделена Россия, территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Губернии в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тысяч человек См.: Богословский M.M. Управление при Екатерине II // Три века. Россия от смуты до нашего времени. -

М..1902.-С.524.. Губернское деление основывалось на централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права.

Как на реформу местного самоуправления, так и на развитие конституционных отношений между властью и населением, оказало влияние полное оформление сословий, завершенное двумя «Жалованными сословными грамотами» от 21 апреля 1785 года, адресованными дворянству и городам.

В «Жалованной грамоте дворянству» было окончательно оформлено сословно-корпоративное устройство данного сословия. Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. Именно после издания «Жалованной грамоты» в 1785 году «появилось, таким образом, во всей России сословие, за которым признавалась гражданская свобода, и члены которого располагали гражданскими правами» ЛеонтовичВ.В. История либерализма в России. 1762-1914.-М.: Русский путь, 1995.-С. 34..

Таким образом, в результате реформ местного управления резко обозначился его сословно-представительный характер. Сословия просуществовали вплоть до 1917 года, дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороныСм.: Еремян B.B. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. - М.: Академический проект, 2003. - С. 373 - 375..

Понимание необходимости государственного переустройства и организации представительных учреждений воплощалось при Александре I в конституционных проектах М.М. Сперанского о создании законодательного собрания в виде Государственного Совета и Государственной Думы из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум. «Законодательное сословие, - писал Сперанский, - должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное. Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежало правительству. Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответственности власти законодательной» Сперанский M.M. Проекты» записки./ Под ред. СИ. Валка. - М., 1961.-С. 164..

В соответствии с предложениями был учрежден и созван в 1810 году Государственный Совет, главной задачей которого стало рассмотрение законодательных актов, но проект преобразований в полном объеме не был осуществлен.

В 1815 году графом Н.Н. Новосильцевым был подготовлен проект конституции, получивший название «Государственная уставная грамота Российской империи». В основу проекта были взяты некоторые положения Польской конституции, введенной в 1815 году. Грамота предусматривала ограничение императорской власти, установление принципа законности в государстве, провозглашение прав и свобод граждан. Однако данный проект, который готовился в строжайшей тайне, так и не был претворен в жизнь. Идеи о необходимости реформирования государственной системы нашли немало сторонников в русском обществе. Представители русского дворянства в тайных обществах подготовили собственные проекты переустройства государственной системы. Эти проекты стали идеологической основой для движения декабристов См.: Восстание декабристов. Материалы и документы. М. - Л., 1986; Избранные социально- политические философские произведения декабристов. - М., 1951.-Т. 1-3..

Члены тайных обществ предложили ряд конституционных проектов, из которых наиболее важными являются два. Южное общество предлагало в качестве конституции «Русскую правду» П.И. Пестеля, проект установления унитарной республики. Северное общество предлагало менее радикальный проект - «Конституцию» Н.М. Муравьева, проект преобразования России в конституционную монархию с федеративным устройством.

Оба декабристских конституционных проекта ставили перед собой задачу государственных преобразований социального и политического устройства в России. Но каждый автор предлагал свои способы и средства и свои сроки в осуществлении намеченных целей, в чем, по мнению современных исследователей, и состоит их основное различие См.: Кузьмин А.Г. Первые попытки ограничения самодержавия в России. // Советское государство и право, 1980.- № 7.- C. 15..

П.И. Пестель объясняет цель Русской Правды необходимостью «установления равновесия взаимных обязанностей и взаимных прав» между народом и правительством, - «Установление сего Равновесия на твердых основах есть Главная цель сей Русской Правды и коренная обязанность каждого законодателя»Пестель П.И. Русская Правда. // В сб.Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII - XX веков. Хрестоматия / Сост. А.П. Угроватов. - Новосибирск: ООО «Издательство КЖЭА»,2000.-С. 101-102..

Н.М. Муравьев считал, что Учредительное собрание должно принять конституцию, и он представил конституционный проект умеренной либерализации общества, ликвидации крепостного права и ограничения монархииТам же, С. 156-179..

Русская политико-правовая мысль начала XIX века признавала лучшей гарантией против произвола, а также наиболее разумной формой государственного правления - монархию, понимая ее как правление одного лица, ограниченное законом.

Проведенная в 1861 году крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Российской Империи. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села См.: Еремян В.В. Указ соч. - С . 439-442.. Анализируя теоретические предпосылки этой реформы, автор выделяет несколько конституционно-правовых и муниципальных теорий.

Стержнем «общественной» теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, поэтому местные учреждения должны самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских н иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1869-1871. Т. 1-3.. Противоположная «государственная» теория определяла органы самоуправления как разновидность государственных учреждений, которые передают местному населению осуществление некоторых задач в строго определенных законом пределах См.: Бсзобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М, 1874..

«Общественная» теория оказала огромное влияние на подготовку и проведение реформы 1864 года, ограничившей компетенцию земств так называемыми хозяйственными нуждами». «Положением» 1890 года данная специфика компетенции земств была устранена и провозглашенная самостоятельность земских учреждений носила исключительно декларативный характер См.: Еремян B.B. Указ соч. - С. 466..

Земства связывались с идеей представительного правления, следовательно в них были заложены традиции российского конституционализма. В России первое представительное учреждение в современном понимании этого термина было создано лишь в 1906 году, получив название Государственной Думы.

Возможность преобразования абсолютной монархии в конституционную появилась в 1904-1906 годах под влиянием освободительного движения и Первой русской революции. В этот период появились предпосылки политико-правовой модернизации России. Создание министерств, Комитета министров и Совета министров, главного законосовещательного органа - Государственного совета, издание Свода Законов в результате проведенной кодификации и позитивная формулировка в нем принципа законности, - как считает И.А. Кравец, - «заложили в сфере государства и права институциональную основу будущего конституционализма»Кравец И.А. Указ. соч. - С. 53.

До сегодняшнего дня нет однозначного мнения в вопросе правовой природы Манифеста 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» и конституционных актов, последовавших за ним. Ряд авторов видели в манифесте октроированный правовой акт, устанавливающий конституциюСм.: Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских Основных законов. -М., 1912. - С .195.. Однако идея конституции в России была реально воплощена в образе Основных государственных законов. Не именуясь конституцией, они фактически таковыми являлись: они закрепляли государственное устройство Российской Империи, ее государственный язык, существо верховной власти, права и обязанности российских подданных, порядок законодательства, принципы организации и деятельности центральных государственных органов - Государственного Совета и Государственной Думы, Совета министров и министерств.

Государственная дума и реорганизованный Государственный совет в определенной степени являлись парламентскими учреждениями. Государственный совет и Государственная дума обладали правом законодательной инициативы, ограничивали Императора в законодательной области, обладали достаточно широкими полномочиями в бюджетной сфере.

Своеобразие Основных законов заключалось в их юридической силе, по которой они отличались от всех других законов. Отличие состояло в том, что они могли быть пересмотрены «единственно» по почину государя в «Государственном Совете и Государственной Думе» (ст. 8)Свод Законов Российской империи. - С Пб., 1906.-Т. 1.-Ч. I.-Основные государственные законы 23 апреля 1906г..

В отечественной государственно-правовой литературе существуют также различные мнения на правовую природу данного акта: от полного отрицания его как конституционного См.: Развитие русского права во второй половине XIX - начале XX века / Отв. Ред. Е.А. Скрипилев. - М.,1997.-С. 16-39 до признания его как монархической октроированной конституции См.: Кравец И.А. Юридическая природа первой русской конституции // Актуальные вопросы правоведении в современный период. Сб. статей. - Томск, 1995.-С. 81-83..

После свержения самодержавия в 1917 году в России была ликвидирована традиционная основа государственности и потребовалась большая работа по формированию конституционного поля.

Временное правительство активно готовило конституционные проекты, стремясь сохранить дореволюционную правовую традицию и юридическую практику См.: Протасов Л.Г. Всероссийское Учредительное Собрание. История рождения и гибели. - M., 1997. -С.20-26.. Постановлением от 26 июля 1917 года на Юридическое совещание были возложены «подготовительные и организационные работы, связанные с открытием Учредительного Собрания». В октябре 1917 года Совещанием был создан «Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном Собрании, а также проект формы издания законов при Учредительном Собрании»3.

К выработке проекта конституции в порядке подготовки к Учредительному собранию, приступила Особая комиссия под председательством Н.И. Лазаревского. Конституция, которую она хотело предложить Учредительному Собранию, была призвана закрепить в России государственный строй в форме «единой и нераздельной» унитарной республики с сильной президентской властью, обеспечивающей своим гражданам основные права и свободы.

Особенностью Февральской революции 1917 года стало создание вертикали органов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, возглавляемых ВЦИК. Как считают некоторые авторы, зародившиеся в июле 1905 года стихийным образом, советы были своеобразным проявлением соборной традиции русского народа - «искать сообща выход из тяжелой ситуации, объединением трудящихся в борьбе за свои интересы» Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII - XX веков. Хрестоматия/Сост. А.П. Угроватов. - Новосибирск, 2000.-С. 17-18.. Другая точка зрения, представленная в литературе работами В.В. Еремяна, основана на том, что образование Советов как институтов местного самоуправления частично нейтрализовало разрушительные тенденции, замедлив дезинтеграцию общества и дезорганизацию государственной власти, а сами Советы дооктябрьского периода рассматриваются как «наследники сословно-корпоративной традиции в истории российского самоуправления» Еремян B.B. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы.-M., 2003.- С. 510..

Оценивая ход истории до Октябрьской революции 1917 года, некоторые авторы подчеркивают, что политическая и социальная эволюция, сопровождавшая быструю индустриализацию страны, начиная с конца XIX века, открывала дорогу к демократии и что была предпринята попытка конституционализации режимаСм.: Кравец И.А. Указ. соч. С. 55-61.. Другие же исследователи, полагают, что имели место лишь поверхностные изменения. По их мнению, многовековую историю России определяет специфичность патримониального государства См.: Пуздрач Ю.В, Становление конституционализма в России. - С. 46-52..

Необходимо отметить, что в период между 1861 и 1917 годами социальная структура российского общества явно преобразилась, и что наблюдался прогресс в реализации некоторых основных прав и свобод, стало формироваться гражданское общество. Но на основе анализа нормативного материала можно сделать вывод, что хотя в России и были провозглашены основные права и свободы, проблема состояла в отсутствии механизмов их реализации, гарантий и защиты.

Глава II. Развитие конституционализма в советский период

§1. Советский подход к пониманию конституции

После Октябрьской революции 1917 года существенно меняется понимание смысла и предназначения конституции в жизни государства и общества, получает широкое распространение новое видение сущности основного закона страны. Октябрьская революция, победив под флагом слома старой государственной машины, выступила против правовой преемственности. Победа большевиков, постепенное построение однопартийного государства, устранение политических оппонентов стали условиями реализации при построении Советской республики взглядов В.И. Ленина на конституцию, государство и право.

Ленинские установки базой для всей теории социалистической конституции как особого исторического типа. Сущность советских конституций не была постоянной, начиная от первой Конституции РСФСР 1918 года и заканчивая Конституцией СССР 1977 года, но вместе с тем сохраняла черты преемственности, свойственные именно всем социалистическим конституциям.

Советские конституции закрепляли новую политическую реальность союза рабочих и крестьян в целях увеличения народного блага. В.И. Ленин подчеркивал, что советская конституция не выдумывается какой-нибудь комиссией и не списывается с других конституций, не составляется в кабинетах, а разрабатывается на основе опыта борьбы трудящихся и организации пролетарских масс, вырастает из хода развития классовой борьбы. Он писал, что все ранее существовавшие конституции «стояли на страже господствующих классов, и только одна Советская Конституция служит, и будет постоянно служить трудящимся» Ленин В.И. Полк. Собр. Соч. ТЛб. - С. 535.. Классовый подход к конституции служил обоснованием применения насилия к социальным слоям, не разделявшим цели революционного перехода к социалистическому обществу.

Логика революционного авторитаризма, как справедливо отмечают А.А. Галкин и Ю.А. Красин, имела глубокое внутреннее противоречие. Учитывая, что народ, состоит из индивидов и социальных групп, имеющих разные интересы, чаяния, убеждения, конституция может интегрировать и позволить сосуществовать всем этим социальным слоям только при относительно свободном регулировании правового и политического пространства. В ином случае авторитарная власть революционеров, претендуя на роль выразителя воли народа и общего блага, неизбежно эволюционирует к господству политического меньшинства, навязывающего всем гражданам свою волю См.: Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия на перепутье. Авторитаризм и демократия : варианты развития. - М., 1998.-С. 22..

Концепция диктатуры пролетариата, изложенная К.Марксом, стала политическим обоснованием революционного авторитаризма большевиков. В «Критике Готской программы» К. Маркс писал, что «между капиталистическим и коммунистическим обществом лежит период революционного превращения первого во второе». По его мнению, «этому периоду соответствует и политический переходный период, и государство этого периода не может не быть ничем иным, кроме как революционной диктатурой пролетариата» Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.19. - С. 27..

Концепцию нового, революционного, пролетарского права как средства осуществления диктатуры пролетариата активно развивал и внедрял в практику советской юстиции Д.И. Курский, нарком юстиции в 1918-1928 годах. Право в условиях диктатуры пролетариата - это, согласно Курскому, выражение интересов пролетариата. Здесь нет места для «норм вроде Habeas Corpus» См.: Курский Д.И. Избранные статьи и речи. М., 1948. - С. 41., для признания и защиты прав и свобод индивида. Новое право, по Курскому, это «пролетарское коммунистическое право». В период военного коммунизма оно, по его словам, представляло собой «по преимуществу систему принудительных норм». Также и в условиях НЭПа, подчеркивал Курский, «интересы государства должны превалировать над интересами ограждения личных прав отдельных граждан» Там же.-С. 70..

Конституции советского периода были направлены на обеспечение интересов государства, а не граждан, несмотря на то, что провозглашалось народовластие, интересы граждан отождествлялись с государственной необходимостью.

Советский тип государства был противоположностью государству буржуазно-правовому. По форме правления советское государство было республикой, особенность его состояла в отрицании принципа разделения властей и в объединении всех ветвей власти в Советах, в которых депутаты одновременно принимали законы, исполняли и контролировали их исполнение в интересах трудящихся См.: Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. - Рига, 1964; Пашуканис Е.Б. Избранные произведения по обшей теории права и государства. - М., 1980..

После разгона Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов. Постепенно теряя свое значение, он сошел с политической сцены в конце 30-х годов и вновь появился после начала перестройки в 1989 -1991 годах.

Вопрос о развитии конституционализма в советский период остается предметом острых дискуссий среди ученых различных направлений. И.М. Степанов рассматривает социалистический конституционализм как «целостное мировоззренческое учение о фундаментальных политико-правовых ценностях социалистической общественно-государственной организации»Степанов И.М. Социалистический конституционализм: сущность, опыт, проблемы.// Советское государство и право.-1987.-№10.-С. 3.. Нельзя согласиться с автором, что «неразвитой парламентаризм - показатель неразвитого конституционализма, а с уничтожением парламентаризма, как было в советскую эпоху, кончается и конституционализм» Степанов И.М. Уроки и парадоксы российского конституционализма: Очерк-эссе. - М.: Манускрипт, 1996. - С. 4..

Противоположная точка зрения, высказанная юридической литературе О.И. Чистяковым, полагает, что о становлении конституционализма в России можно говорить со времен принятия первых конституционных актов, к которым автор относит советские конституции См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. - М.: ИКД «Зерцало -м», 2003. - С.7.. Возможно, в этом случае речь должна идти о становлении формального конституционализма, так как Конституция РСФСР 1918 года, стала первой кодифицированной Конституцией России.

И.А. Кравец выдвигает тезис о том, что в советскую эпоху конституционализма в нашем отечестве не было. Все советские конституции, подтверждает этот тезис автор, были фиктивны и «существовавший тип государственности не может быть определен как конституционный, прежде всего потому, что фундаментальные принципы конституционализма не стали фактом действительности» Кравец И.А. Конституционализм н российская государственность в начале XX века. Учебное пособие. - M.: ИВЦ «Маркетинг»; Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2000. - С. 344..

Конституция РСФСР 1918 года в дальнейшем использовалась в качестве эталона и образца для подражания, по которому выстраивалось конституционное строительство сначала автономий, а затем СССР и союзных республик Союза ССР.

Таким образом, она явилась фундаментом для развития советской модели конституционализма. Каждая последующая Конституция России закрепляла устои общественной и государственной организации и те изменения, которые происходили в общественном развитии ко времени ее принятия. При этом любая из них несла в себе новации, подтверждавшие определенное эволюционное движение.

§2. Конституция РСФСР 1918 года

Конституция РСФСР 1918 года имела ярко выраженный классовый характер. В.И. Ленин разработал учение о пролетарской демократии, показав неразрывную связь ее с диктатурой пролетариата. Диктатура пролетариата, писал он, может иметь различные формы: «Переход от капитализма к коммунизму, конечно, не может не дать громадного обилия и разнообразия политических форм» Ленин В.И. Поли. Собр. Соч. Т. 33. - С. 35.. Для России такой формой явилось государство Советов, причем по обоснованию В.И. Ленина, обладающее целой системой материальных гарантий, заключающихся в национализации экспроприированной собственности (ст. 3 Конституции 1918 года).

Важнейшим юридическим источником Конституции явились акты Всероссийских съездов Советов. Среди них выделяются, прежде всего, Обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам!», Декреты о мире и о земле, постановление об образовании рабочего и крестьянского правительства. Чрезвычайно важны акты III съезда Советов - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа и Резолюция о федеральных учреждениях Российской Республики.

Конституция РСФСР базировалась также на разработанном В.И. Лениным учении об организации государственного единстваСм.: Ленин В.И. Поли. Собр. Соч. Т. 33. - С. 18, и как считает О.И. Чистяков, «ее наиболее целесообразной форме для России, которая была названа федерацией, хотя и не являлась такой в строгом смысле этого понятия»Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. - М.: ИКД «Зерцало -м», 2003. - С.29.. В РСФСР сложилась и была закреплена в Конституции новая форма государственного единства - государство с автономными образованиями.

Основной гарантией осуществления советской демократии - была диктатура пролетариата. Политическое значение диктатуры пролетариата сохранилось и в последующих советских Конституциях, принятых после образования СССР. Положения о диктатуре пролетариата существовали в Конституциях СССР 1924 и 1936 годов, а также в Конституциях союзных республик, в частности, в Конституциях РСФСР 1925 и 1937 годов.

Можно согласиться с тем, что диктатура пролетариата «была призвана просветить массы, втягивая их в практическую работу строительства нового общества, а затем уступить место народовластию» Галкин АА, Красин ЮЛ. Россия на перепутье. Авторитаризм н демократия: варианты развития. - М,, 1998. -С.23..

С октября 1917 года судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти. Принципиальным отличием местного самоуправления дооктябрьской России от советской было то, что принцип выборности в них был заменен принципом отбора, который производился партийными структурами См.: Ерсмян B.B. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. - М.: Академический проект, 2003. - С. 511..

В государственно-правовом смысле идея диктатуры пролетариата реализовалась в тех нормах Конституции 1918 года, которые установили преимущественное право для трудящихся элементов населения и ограниченное - для «буржуазных», которые ввели многостепенные выборы, вместо прямых, которые заменили прежнее закрытое голосование практически открытой подачей голосов.

Возвращение к принципу законности в условиях новой экономической политики сопровождалось принятием Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года. Но такие понятия как «верховенство закона», «правовое государство» не нашли и не могли найти своего места конституциях. Конституции СССР 1924 года и РСФСР 1925 года, основанные на концепции соединения законодательства и управления, не позволяли параллельно развиваться плюрализму в экономике и диктатуре в политике, потому что реальная власть всех уровней находилась в руках большевиков.

§3. Конституции СССР 1924 года и РСФСР 1925 года

30 декабря I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании нового государства - Союза Советских Социалистических Республик. В Союз ССР объединились четыре советские социалистические республики - РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР), включавшая в себя Азербайджан, Армению и Грузию. Это был договор четырех равных республик, ставших после создания СССР союзными республиками в его составе. Декларация и Договор об образовании СССР были ратифицированы ЦИКами союзных республик в 1923 г.

Решение о разработке первой союзной Конституции принял ЦИК СССР. На заседании 10 января 1923 г. Создание ряда органов Союза ССР, подготовка и принятие положений о них и формирование текста Конституции СССР шли одновременноСм.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции: 2-е изд., доп. - М.: Политиздат, 1987.. В постановлении ЦИК от 6 июля 1923 г. предусматривалось внести принятый ЦИК текст Конституции на утверждение II съезда Советов СССР, что тот и сделал 31 января 1924 г. Поэтому она и вошла в историю как Конституция СССР 1924 г См.: Якубовская С.И. Развитие СССР как союзного государства. 1922-1936 гг. - М.: Наука, 1972. - С. 30..

Такие союзные органы как ЦИК и Президиум ЦИК стали функционировать сразу после создания СССР. С принятием Конституции в июле 1923 г. приступили к работе Правительство и другие государственные органы Союза ССР. ЦИК СССР образовал Правительство СССР во главе с В.И.Лениным - СНК. 17 июля 1923 г. состоялось первое заседание СНК.

Конституция СССР 1924 г. состояла из преамбулы, Декларации и Договора об образовании Союза ССР. Новое государство имело весь необходимый набор своих органов. Верховным органом власти Союза ССР являлся съезд Советов, а в период между съездами - ЦИК, состоявший из Союзного Совета и Совета Национальностей. Двухпалатная структура высшего органа власти с того времени сохранилась до конца существования Союза ССР.

Съезд избирал Союзный Совет из представителей союзных республик пропорционально населению каждой (всего 414 членов). А Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик (по 5 от каждой) и от автономных областей (по 1 от каждой). Состав Совета Национальностей в целом утверждался съездом Советов СССР.

ЦИК работал в сессионном порядке, очередные сессии созывались его Президиумом три раза в год. ЦИК можно рассматривать как главенствующий орган в законотворчестве. Он издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу по законодательству и управлению, определяет круг деятельности Президиума ЦИК и СНК СССР. Президиум ЦИК по Конституции - высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти Союза ССР в период между сессиями ЦИК.

СНК СССР - Правительство - являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК, образовывался последним и был ответствен как перед ним, так и перед Президиумом ЦИК.

С самого начала на союзном уровне была создана система правоохранительных органов. Высшим органом правосудия стал Верховный Суд СССР. Наряду с этим Верховный Суд выполнял функции конституционного правосудия и контроля. К его ведению относились вынесение заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции (ст. 43 п. "в"), разрешение судебных споров между союзными республиками (ст. 43 п. "г"). Учреждалась должность Прокурора Верховного Суда СССР. В "целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом" при СНК учреждалось ОГПУ (ст. 61 Конституции), имевшее своих уполномоченных при СНК союзных республик.

При создании Союза ССР и конституционном оформлении нового государственного устройства одним из острейших, ставший предметом споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотношении компетенции Федерации и ее субъектов. Важнейшие полномочия были сконцентрированы на союзном уровне. К ведению Союза ССР Конституция отнесла следующие ключевые вопросы: определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, установление общесоюзных налогов и доходов, разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик, руководство транспортным делом, внешней торговлей, международные отношения, организацию и руководство Вооруженными Силами См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность: - M., 2000. / Справочно-правовая система «Гарант»..

В девятой главе - "О союзных республиках" - Конституция СССР фиксировала уже сложившуюся в них систему органов власти (Съезд - Центральный Исполнительный Комитет - Совет Народных Комиссаров). При этом состав СНК республик определялся исчерпывающим образом, что не оставляло республикам никакой свободы маневрирования и жестко соответствовало разделению компетенции между СССР и его субъектами.

Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом Советов Более подробно о Конституции РСФСР 1925 г. см.: Семидеркин Н.А., Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1925 г.//Сов. гос-во и право. - 1976. - № 1. - С. 44.. В значительной мере новый текст аналогичен, а то и идентичен с текстом Конституции 1918 г. Но есть и определенные новшества в структуре и содержании. Например, вместо прежних раздела первого, которым была «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», и раздела второго - Общие положения Конституции РСФСР - текст 1925 г. имеет один раздел I ("Общие положения"), представленный главой первой. В нем объявляется, что эта Конституция исходит из названной Декларации и из основных начал Конституции 1918 г. и имеет своей задачей гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления коммунизма (ст. 1).

Конституция объявляет (ст. 3), что РСФСР входит в состав СССР и передает ему полномочия, отнесенные к ведению органов Союза, согласно ст. 1 Конституции СССР.

Конституция 1925 г. в отличие от расплывчатых фраз прежнего основного закона четко говорит, что вся земля, леса, недра, воды, а равно фабрики и заводы, железнодорожный, водный и воздушный транспорт и средства связи составляют «собственность рабоче-крестьянского государства» на основах, определяемых особыми законами Союза ССР и верховными органами РСФСР (ст. 15).

Конституция РСФСР 1918 г. не определяла конкретных полномочий Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа, ограничиваясь общими положениями. Поскольку РСФСР стала союзной республикой в составе СССР, понадобилось сказать подробнее о компетенции указанных органов. Поэтому в Конституции 1925 г. появился раздел II «О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета».

К исключительному ведению съезда она отнесла установление, дополнение и изменение Конституции РФ, окончательное утверждение конституций автономных республик, остальные правомочия были отнесены к ведению и съезда, и ВЦИКа. Фактор вхождения в СССР становится весьма ощутимым: почти в каждом случае указано, что полномочие осуществляется этими российскими органами в соответствии с Конституцией и законодательством Союза ССР. В разделе III "Об устройстве Советской власти" Конституция 1925 г. отразила уже известную нам систему органов РСФСР: съезд - ВЦИК - Президиум ВЦИК - СНК - народные комиссариаты. Новым здесь было включение уполномоченных общесоюзных наркоматов в Правительство республики.

Новшеством Конституции 1925 г. стала глава 4 "Об автономных советских социалистических республиках и областях". Впрочем, это и понятно - они появлялись в РСФСР, начиная с 1919 г. Предусмотрено, что АССР имеют свои основные законы (конституции); они принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях принимаются их съездами Советов и утверждаются ВЦИКом (ст. 44). В остальном Конституция закрепляет систему органов власти автономий. Для автономных республик она определяет возможность принятия законодательных актов их центральными исполнительными комитетами Там же. С. 45..

Особенностью советского периода была руководящая роль Коммунистической партии. В. И. Ленин говорил: «Мы должны знать и помнить, что вся юридическая и фактическая конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу» Ленин В.И. Полн. Собр. Соч., T.41. -С. 403.. Партия большевиков осуществляла подбор кадров в государственном аппарате на основе номенклатурного механизма. Руководство партии принимало все важнейшие решения, которые в форме директив передавались Советам. Последние осуществляли эти директивы как свои или совместные с партийными органами решения.

§4 Конституция СССР 1936 года и РСФСР 1937 года

Конституция СССР 1936 года принималась в ситуации, когда сформировался режим личной власти - как тоталитарный режим, построенный на жесткой централизации всех линий управления, строгой иерархии в системе государственных органов и негосударственных структур (чему благоприятствовало полное огосударствление экономики), беспрекословном выполнении указаний сверху, отсутствии любой возможности публичных критических оценок сложившихся политических отношений. По мнению С.А. Авакьяна была зарождена новая традиция -связывать в «народном сознании» конституцию с именем политического лидера страны: Конституцию СССР 1936 года сразу стали называть «сталинской» См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность: - M.: РЮИД, «Сашко», 2000. -С.62..

Развитие национально-государственного строительства привело к созданию новых союзных республик, автономных республик и автономных областей, для народностей Крайнего Севера были учреждены национальные округа См.: ЗлатопольскиЙ ДЛ. СССР - федеративное государство - М.: Изд-ао Моск. Ун-та, 1967; Якубовская С. И. Развитие СССР как союзного государства. 1922-1936 гг.-М.: Наука, 1972.. Отношения, характерные для многонациональной страны, в эти годы укрепились еще на идейной основе пролетарского интернационализма.

Методами государственного регулирования, поощрений и запретов из сфер политических и экономических отношений вытеснялись социальные слои и формы деятельности, считавшиеся уже отжившими, оставшимися от прежнего общества, и, наоборот, закреплялись в качестве господствующих новые, угодные организационные механизмы. При необходимости не только осуществлялась фактически, но и получала конституционные предпосылки борьба с противниками строя, вплоть до их изоляции и уничтожения. Например, Конституция СССР 1936 года определила, что лица, покушающиеся на общественную социалистическую собственность, являются «врагами народа» (ст. 131). Это уже само по себе позволяло придавать политический смысл действиям соответствующих лиц, который они сами и не имели в виду. Это понятие получило широчайшее толкование, его стали применять ко всем, кто по подозрению в отсутствии симпатий к режиму мог быть привлечен к ответственности за так называемые политические преступления и контрреволюционную деятельность.

Вместе с тем власть, должна была отразить в Конституции положения, создающие представление о се заботе о гражданах, о достижениях системы, позволяющих даровать им какие-то права и свободы. К тому же население своим самоотверженным трудом действительно создало фундамент для закрепления в Конституции ряда социально-экономических прав.

Первая советская Конституция СССР 1936 года и соответственно Конституция РСФСР 1937 года смогла «юридически закрепить вопросы общественного строя в единстве его социально-экономической и политической сторон» Ржевский В.А. Общественный строй развитого социализма. Конституционное содержание, структура, регулирование -М., 1983.-С. 38.. Как отмечает В.А. Ржевский: «это была первая в мире Конституция, включившая в свое содержание новую главу об общественном устройстве» 5Тамже.С42.

Введение Конституцией СССР 1936 г. термина «общественное устройство» повлекло попытки отграничить эту категорию от употреблявшегося ранее в литературе понятия «общественный строй». Однако, по мнению того же автора понятия «строй» и «устройство» являются идентичными. В словаре русского языка СИ. Ожегова в качестве первого значения слова «строй» указана «система государственного или общественного устройства» Ожегов СИ. Словарь русского языка. М., 1983. С. 38..

В 60 - 70-е годы XX века изучение категории «общественное устройство» и ее интерпретация в государственно-правовой науке приобрели критическую направленность. В литературе отмечался определенный схематизм, искусственность этого понятия, так как оно не охватывало наряду с общественными и государственные институты, указывалось на его несоответствие классификации научных понятий. В исследованиях предлагалось использовать другие, более приемлемые с точки зрения тех или иных авторов категории, такие как «общественно-политический строй», «общественный строй». Этими исследованиями было подготовлено изменение названия соответствующего института в последних советских конституциях.

В Конституции СССР 1977 г. (Конституции РСФСР 1978 г.) используется термин «основы общественного строя и политики СССР (РСФСР)». Так стал называться раздел 1 Основного закона, состоящий из нескольких глав, три из которых закрепляли политическую, экономическую и социальную системы общества и государства. Этот институт занял ведущее место в системе советского конституционализма, о чем свидетельствует его расположение в Конституции, содержание норм, превратившихся в гарантирующую основу для иных конституционных институтов -конституционного статуса личности, национально-государственного устройства, страны и системы органов государственной власти, - и принципы их формирования и функционирования.

Теоретически конституции СССР 1936 и РСФСР 1937 годов были демократическими и народными. Они предоставляли трудящимся реальные права и гарантии в социальной сфере. Большая часть общества была удовлетворена режимом и находила возможным в рамках конституции участвовать во власти и проявлять свою активность. Конституция СССР установила всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, отменила ограничения по участию в выборах отдельных категорий лиц по классовому или социальному признакам, отказалась от непрямых выборов в Советы и заменила их прямыми. Вместо открытых выборов на собраниях по производственно-территориальному принципу вводилось тайное голосование по территориальному принципу.

К положительным моментам этих конституций можно отнести то, что был выделен закон в юридическом смысле этого слова. Кодификация законодательства позволила отличить закон от подзаконных документов, выстроить иерархию правовых актов.

§5. Конституции СССР 1977 года и РСФСР 1978 года

Последующее конституционное развитие в стране работало на воскрешение идеи верховенства закона. Закон все больше стал приобретать значение первичного регулятора общественных отношений. Это положение стало приоритетным в последующих Конституциях СССР 1977 года и РСФСР 1978 года. В этот период формируется доктрина общенародного государства, которая нашла воплощение в нормах Конституции СССР 1977 года и соответствующих конституций союзных республик См.: Авакьян С.А, Конституция России: природа, эволюция, современность: * М.: РЮИД, «Сашко», 2000. - С. 69..

Данная доктрина включала в себя несколько элементов, отражавших как преемственность с прежней доктриной диктатуры пролетариата, так и новизну понимания социальной деятельности государства и задач политического развития.

Доктрина общенародного государства была призвана показать изживание классовых противоречий внутри советского общества, которое основывалось, как утверждала официальная идеология, на союзе рабочих, крестьян и интеллигенции. Этот политический союз свидетельствовал о том, что советская конституция достигла своего наивысшего развития и имела максимально широкую социальную базу. По мнению И.А. Кравца, отсутствие социальных слоев, способных выражать несогласие или противостоять конституции, создавало видимость всеобщего согласия и политического одобрения социального и правового порядка См.: Кравец ИА Сущность конституций и конституционный процесс (динамика социально-политического содержания российских конституций). // Правоведение. - 2002. - №2. - С. 54.. А.Н. Медушевский с позиций политической социологии считает, что «тезис об общенародном государстве, ставший венцом советской конституционно-правовой доктрины, выражал новую легитимирующую основу (не классового, а народного суверенитета), призван был придать патриархальной системе партийного абсолютизма некоторые популистские черты» Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе.-М., 1997.-С554..

Объективно, советский конституционализм имел достаточно положительный опыт в реализации основных своих принципов, которые нашли наиболее демократическое выражение в Конституции СССР 1977 года.

Расширение политического участия советских граждан через систему Советов сопровождалось сохранением политического монизма партии -государства. В то же самое время, в Конституции СССР 1977 года впервые был введен в законодательный оборот термин «политическая система», зафиксировано право общественных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами. Также на государственные посты стали допускаться беспартийные граждане, а на выборах при сохранении безальтернативного голосования стали выдвигаться единый блок «коммунистов и беспартийных».

Несмотря на то, что Конституция СССР 1977 года, как и прежние советские конституции, была традиционно коллективистской, т.е. интересы общества и государства ставились выше интересов личности, все же в структуре Основного Закона раздел о взаимоотношениях государства и личности был перенесен на соответствующее ему второе место после раздела основ общественного строя и политики, а содержание самого раздела было значительно расширено. По сравнению с главой X Конституции СССР 1936 года об основных правах и обязанностях граждан, состоящий из 16 статей, раздел «Государство и личность» Основного Закона СССР 1977 года включал в себя две главы и 37 статей. Развитие статуса личности в нем шло по четырем основным направлениям: во-первых, расширялись права и свободы, зафиксированные ранее; во-вторых, вводились многие новые права и свободы; в-третьих, укреплялась взаимосвязь прав и свобод граждан с их обязанностями; в-четвертых, одновременно с расширением прав и свобод предусматривалось усиление их политических, экономических, и в особенности, юридических гарантий См.: Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. - М., 1978. - С.13-14..

Принятие Конституции СССР 1977 года имело огромное значение для быстрого развития и глобального совершенствования всего советского законодательства и конституционного в особенности. Нормативным документом, регулирующим этот процесс, было постановление Президиума Верховного Совета СССР «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР» См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. - №51. -С. 764.. Вслед за этим постановлением стали регулярно приниматься программы законодательных работ. Была проведена кодификация жилищного и природоресурсного законодательства, законодательства об административных правонарушениях. Из 1367 актов, помещенных в 1986 году в первых десяти томах Свода законов СССР, 370 составляли акты, принятые после вступления в силу Конституции СССР 1977 года. При этом первоочередное внимание уделялось конституционному законодательству См.: Лукьянова ЕА Значение Конституции СССР 1977 года в развитии источников Российского государственного права. // Государство и право. - 2001. - № 4. - С. 109.

В то же самое время, справедливо заметить, что, несмотря на огромную законодательную работу, проведенную в первое десятилетие действия Конституции, многие ее положения оставались лишь на бумаге. Они не были в достаточной степени оснащены средствами и механизмами реализации провозглашенных норм в чем состоит главное противоречие советского конституционализма.

В заключении, отметим основные особенности советского конституционализма. Они выражаются в следующих чертах: его идеологическом характере, однопартийности, руководящей роли Коммунистической партии, бюрократическом централизме, указном правотворчестве, отсутствии законодательного признания частной собственности и замене ее на личную, пролетарском интернационализме. На наш взгляд, советский период никак нельзя исключать из логики развития конституционализма в Российском государстве, несмотря на то, что в различные временные периоды развития советского государства степень его проявления была различной, он имеет не только свои особенности, но и не исключает нити преемственности с досоветским периодом развития властеотношений, а также его некоторые традиции имеют место и в настоящее время. В данном случае это бюрократический централизм, замена закона - указом и некоторые другие. Однако некоторых черт советского конституционализма, возможно, не хватает для полного обеспечения в Российской Федерации демократических принципов. Это касается роли профсоюзов в обществе, общественных движений, которые в тот период развития социалистического государства стали действенными механизмами в раскрытии мощного потенциала советского конституционализма.

Особенностью советского конституционализма являлась также непротиворечивость союзных конституций и конституций республик, чем фиксировалась органическая связь принципов построения союзного государства с принципами Конституции РСФСР и других республик, входящих в состав СССР.

Российский конституционализм -это саморазвивающаяся система, которая представлена автором работы на трех взаимосвязанных уровнях: конституционных идей; конституционных учреждений в их историческом становлении; конституционных норм в их практической реализации. Развитие этой системы зависит от экономических, политических, географических, этнических факторов и исторических особенностей развития государства и общества. Это система, определяющая строй политических отношений в обществе, учитывающая культурно-организационный опыт в области устройства отношений государства и общества, граждан и политических структур, основывающаяся на совокупности национальных традиций, порожденных опытом различных исторических стадий.. Этот опыт имеет исключительно важное значение для уяснения принципов конституционализма; объяснения многих проблем конституционного развития на современном этапе, а также выработки перспектив развития конституционализма в России.

Глава III. Формирование и реформирование конституционного строя Российской Федерации

§1. Демократические реформы в СССР 1988 -1992 годов и конституционное развитие

Конституция СССР 1977 г., конституции союзных и автономных республик сыграли свою роль - во многом положительную и конструктивную - в социально-экономическом и политическом движении страны. Однако не следует предаваться иллюзиям: даже отражая благие намерения, наши конституции отнюдь не становились главным определяющим фактором развития общества и государства. К тому же объективные неувязки в создании концепций переплетались с субъективными моментами в методах руководства.