Процесс законотворчества и механизм обеспечения реализации закона

Скоростное блочно-поточное законотворчество не достигает своих целей, ибо эффективность законов зависит не от простого желания их творцов, а от комплекса экономических, политических, нравственных, культурных и иных факторов. Вряд ли можно согласиться с утверждением: "Лучше несовершенный закон, чем никакого закона".

Еще одной из важных причин неисполнения закона является деформация правового мышления и правового сознания не только значительной части граждан, но и должностных лиц в высшем эшелоне власти. Пренебрежение требованиями закона власть имущими порождает

Всеобщий правовой нигилизм в обществе.

Многие ученые считают, что "исполнение законов зависит от их качества, точности формулировки, отсутствия двусмысленности".¹¹ Исполнение законов / «Круглый стол» журнала «Советское государство и право» / Советское государство и право.1991. №7. С.5. Несовершенство ведет к неправильному толкованию и затрудняет применение закона.

Например: в Законе "0 статусе судей в РК" говорится, что "Судья не может быть привлечен к административной и дисциплинарной ответственности".Данная норма носит слишком, общий характер. Из нее, однозначно, не следует, исключает ли она административную ответственность судей, например, при нарушении правил дорожного движения, или исключает лишь ту ответственность, которая налагается судом.

Затруднения в исполнении казахстанских законов обусловлены также отсутствием системности, внутренней связи принимаемых актов. Зачастую законы вступают в противоречие друг с другом.

Грубым нарушением назван так факт, что нормативно правовые акты, в том числе кодифицированные, нередко содержат погрешности, приводящие к неоднозначному толкованию норм закона, а подчас и прямые противоречия между текстами на казахском и русском языках. А в соответствии с постановлениями Конституционного Совета от 29 октября 1999 г. №20\2 тексты нормативно правовых актов должны быть полностью идентичны. В частности, законы, в том числе фундаментальные, как правило разрабатываются на русском языке и только потом переводятся на государственный язык, вследствие чего в текстах достаточно много неточностей и недостатков. Уголовный и Уголовно процессуальный кодексы РК просто кишат погрешностями перевода.

Если сам же законодатель не уважает им же принятый закон, он лишается возможности требовать этого от других, тем более ожидать его добровольного исполнения.

Согласно ст. 43-1 Закона «О нормативно правовых актах» уполномоченные органы обязаны осуществлять постоянный мониторинг подзаконных, нормативно правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, для выявления противоречий законодательству РК и устанавливающих норм права, оценки эффективности их реализации и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и дополнений или признания их утратившими силу.

У многих ученых-юристов беспокойство вызывает уровень специальной подготовки правоприменителя, профессиональной подготовки кадров правоохранительных органов. Отсюда малокомпетентные, неквалифицированные комментарии вновь принятых законов в средствах массовой информации.

Многие участники «Круглого стола» по вопросу исполнения законов, организованного журналом «Советское государство и право» считают, необоснованным искать причины неэффективности, действия законов, в тексте самого закона. «Дело не в законах. Приняв немало авангардных законов, мы не добились каких-либо серьезных изменений социальной действительности, но зато основательно подорвали стабильность всей правовой системы - важнейшее условие эффективности любого закона". Мне думается, что с данным утверждением можно согласится лишь отчасти. Все-таки, ясно и четко изложенный закон - это уже залог его эффективного действия в сфере практики, он вызовет меньше трудностей при его применении, исключает неверное толкование. Хотя нельзя не согласиться с тем, что наибольшее количество проблем возникает именно в сфере практики. По-моему, представляется, что недостатки законодательства не были бы столь разрушительны, если бы в обществе существовала эффективная структура юридической деятельности и защиты прав. В стране не создано системы юридической адаптации законодательства. Раньше действовала приказная система его претворения в жизнь, теперь ее нет. Отсутствие сквозного для всех правовых актов правообеспечения сводит к минимуму эффект самих прогрессивных законов. Нет также практики отслеживания недостатков вновь принимаемых актов и оперативного внесения поправок.

Все вышеперечисленные причины неисполнения законов, безусловно, имеют существенное значение, но думается, необходимо обратить особое внимание на механизм обеспечения реализации законов.

§2. Структура механизма обеспечения реализации закона

В начале главы, посвященной механизму обеспечения реализации закона, следует, прежде всего, дать определение этого явления.

Такой механизм представляет собой «комплекс взаимосвязанных мер материально-технического, организационно-управленческого и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением, обеспечить реальное действие закона, а также беспрепятственно и эффективно создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона».¹¹ Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право. 1991.-№6.С.7.

Определяющим в понимании указанного механизма являются меры или используемые государственными органами или их должностными лицами средства, способные придать доброкачественному закону реально действующий характер.

Как видно из приведенного определения, существуют группы мер не правового и специально-юридического характера. Соотношения между ними зависит от целей, преследуемых законов и содержания регулируемых отношений.

Так, к примеру, реализация законов в области хозяйственных отношений: о банках и банковской деятельности, о биржах и биржевой торговле, об аренде, о собственности и др., - требует, прежде всего, материальных, финансовых ресурсов, достаточно развитой хозяйственной предприимчивости субъектов, адекватной рыночным отношениям экономической и социально-правовой среды и др.

Несколько иные условия и механизмы нужны для осуществления законов о местном самоуправлении, об общественных объединениях.

В то же время, действию законов, независимо от отраслевой принадлежности, присуще нечто общее, закономерное. Это позволяет не только сконструировать общую модель механизма обеспечения реализации закона, но и выявить особенности в осуществлении тех законодательных актов, которые имеют в нынешних условиях приоритетное значение.

Хотелось бы подробнее остановиться на мерах по обеспечению реализации законов, как на составной части всего механизма. К мерам неправового характера принято относить материально-техническое, организационное и идеологическое обеспечение.

1.Материально-техническое обеспечение - это многообразная практическая деятельность государственных органов и должностных лиц по созданию материальной базы для действия закона. Как, показывает практика, материальные предпосылки действия закона отсутствуют в 2-х случаях:

1.Когда закон не содержит указания на источник материальной оснащенности действия адресата закона.

Это говорит о том, что в обществе нет необходимых ресурсов для утверждения законодательных новаций.

2. Когда государственные структуры явно или скрыто сопротивляются реализации данного закона.

2.Организационное обеспечение - это исполнение закона, представляющего собой многообразную организационно-исполнительную и распорядительную деятельность государственных структур, включающую информационное обеспечение адресата законом и специальное обучение кадров.

Качество закона равно как и его эффективность зависят от уровня профессиональной подготовки законодателя.

Чувство уважения к закону прямо зависит от авторитета издавшего его органа. Существующая законотворческая практика привела к появлению законов, активность действия которых близка к нулевой отметке, а это, в свою очередь, вызывает чувство необязательности исполнения законов. Кроме того, законы нередко "подправляются" нормативными актами органов управления, что не прибавляет авторитета ни самому закону, ни законодательным органам.

3. Существенное значение среди мер не правового характера имеет идеологическое обеспечение реализации закона.

Это научное обоснование необходимости правового регулирования данных отношений, своевременности такого регулирования, прогнозирование социальных последствий действия принятого закона, исследование среды его действия и др.

Говоря о назначении мер неправового характера, нельзя пренебрегать юридическими механизмами обеспечения реализации закона.

Среди юридических инструментов особое место отводится постзаконодательной нормотворческой деятельности. Она характерна тем, что обеспечивает реализации законов непрямого действия, конкретизируя законодательные предписания. Для более эффективной пост законодательной деятельности целесообразнее было бы, чтобы субъекта правотворчества устанавливал законодатель и, при том, по конкретному кругу вопросов, перечисленных в акте о введении законов в действие. В отдельных случаях конкретизация закона может производиться и не по прямому указанию закона, однако, данное исключение не должно превращаться в правило.

Главным недостатком существующей правовой практики является, то, что зачастую конкретизирующие нормативные акты "запаздывают", позволяя тем самим бездействовать закону, либо давая почву для его неверного толкования.

Думается, что есть способы решения этой проблемы.

Во-первых, необходимо отказаться от практики введения законов в действие сразу же после его принятия, что, на мой взгляд, абсолютно неприемлимо для законов не прямого действия. Они должны вступать в силу в одном пакете с конкретизирующими их авторами.

Во-вторых, решение этой проблемы способствует "внедрению в правовую систему требования непосредственного действия предписаний закона. Недопустимость отказа в осуществлении предписаний ссылкой на отсутствие конкретизирующих положений".¹¹ См. Гайман В.Н. Указ. раб.-- C.I3.

Хотелось бы остановиться еще на одном юридическом средстве обеспечения исполнения законов. Это средства индивидуальной правовой регуляции, которые включают акты распорядительного и правоприменительного характера.

К актам распорядительного характера можно отнести ненормативные предписания высших органов государственной власти и управления. Это, так называемая, директива госорганам и их должностным лицам о том, как организовать осуществление закона гражданами и организациями.

Особое внимание среди распределительных актов занимают президентские указы, юридическая весомость которых определяется правовым положением Президента страны. Но следует сказать, что указы отличаются чрезмерной общностью и требуют дальнейшей конкретизации.

Целесообразно было бы, чтобы соответствующим Указом Президента вводилась в действие Программа государственного обеспечения принятого закона, в которой содержался бы перечень мер, их исполнители, сроки осуществления, организация контроля и др.

Хотелось бы затронуть еще одно из средств правообеспечения - это социально-правовой контроль; задача в том, чтобы снабдить правовую систему надежными инструментами блокирования деструктивного влияния на действие закона. В действующем законодательстве практически нет никаких мер защиты. К примеру, Закон "0 статусе судей в РК" предусматривает обеспечение судей жильем в течении 6 месяцев, но практически никто не несет ответственности за невыполнение этого установленого закона.

Анализ законодательной и юридической практики показывает, что наиболее четко разработан механизм реализации уголовного закона. Здесь имеются элементы:

- институционального характера (нормы процессуального и исправительно - трудового права).

- объектно-субъектного характера (органы предварительного расследования, судебного разбирательства, статус участников уголовного процесса).

- виды процессуальных действий, допускаемых законом.

- действия по соблюдению и исполнению юридических обязанностей и использование субъективных прав.

- условия, при которых допускается реализация правовых норм (всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств уголовного дела, обязательное участие защитника в предусмотренных законом случаях и др.).

-средства исправления неправильных решений, восстановление нарушенных прав и принуждения на случай уклонения от выполнения обязанностей (жалобы, протесты, пересмотр судебных решений в кассационном и надзорном порядке).

Очевидно, что теоретическая модель такого механизма должна стать эталоном механизма действия любого закона.

Заключение

Процесс законотворчества - это сложный социальный процесс, сочетающий в себе действие законов объективной действительности и субъективную волю законодателя. Только принятие объективно обусловленных выражающих общественные потребности законов может служить основой эффективного законотворчества, основным показателем которого является реальное действие закона.

Жизнеспособность законов обеспечивается множеством компонентов. Их необходимо подвергнуть глубокому анализу, чтобы определить наиболее уязвимые места в процессе подготовки и реализации законов; попытка проделать эту работу была сделана в данном дипломном исследовании. Подытожив все изложенное, хочу выделить ряд насущных проблем современного законотворчества.

Во-первых, на мой взгляд, необходимо изменить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона. Здесь представляется возможным разработка проекта группой ученых-специалистов, которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов. Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение, предварительно разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в законопроекте.

Серьезной проблемой является неоправданная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам. В результате их применения обнаруживается множество "дыр", которые приходится немедленно "штопать".

Другой блок проблем связан с вопросами качества самого закона, представляющего адекватное отражение законодателем нормативно-правовых потребностей, что возможно лишь при строго научной основе законотворческого процесса. Основная задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официально-правовые формы, и это, следует закрепить конституционно.

Очень важной является проблема понятийной определенности законодательства. Для достижения краткости и точности юридического языка большое значение имеет правильное использование правовой терминологии. Необходимо создать единый терминологический словарь законодательства.

Другая проблема - это модельная сбалансированность запретительных и разрешительных норм в нашем законодательстве, а также законов и подзаконных нормативных актов. Необходимо конституционно установить круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на законодательном уровне, уточнить систему государственных органов, обладающих правом законодательствовать.

Среди всех проблем законотворчества наиболее остро встает проблема исполнения законов.

Многие законы, которые создаются с огромными интеллектуальными и психологическими затратами не работают, парализуя всю правовую систему, все три власти - законодательная, исполнительная и судебная - должны сосредоточиться именно на реализации принятых решений.

Естественно, перечисленный перечень трудностей законотворческого процесса не является исчерпывающим. Необходимо глубокое научное исследование этих вопросов, разработка на ого основе практических мер по совершенствованию законотворческого процесса.

Казахстан должен творчески воспринять значительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного за тысячилетия в демократических странах мира. Будущее казахстанского общества должно базироваться на гражданском, а не только административном праве, как это было в России в царские и советские времена.

Важнейшим рычагом вхождения Казахстана в мировое сообщество является совершенствование его законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов.

Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень республиканского законотворчества, уровень субъектов Казахстана и уровень местного самоуправления. Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Парламента, ни субъектам Казахстана, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами и решать свои проблемы методом проб и ошибок.

Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.

Список использованной литературы

Законодательство

Конституция РК: принята на Республиканском референдуме 30 августа 1995 года.

Конституционный закон РК от 16 октября 1995 г.№2529 «О Парламенте РК и статусе его депутата»

Указ Президента РК "О порядке опубликования и вступлении в силу

законов" //Собрание актов Президента и правительства РК.

Указ Президента РК, имеющий силу закона от 20 декабря 1995 г. «О судах и статусе судей»//Ведомости Верховного Совета РК, 1995г. №23, с 147.

Специальная литература

Алексеев С.С. Государство и право. М., I994. C.I90.

Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992. I4 декабря.

Алексеев С.С. Правовое государство - судьба социализма. М.,1988.С.96.

Булгакова Д.А. Теория государства и права. Алматы. Данекер.1999г.

Бородин Р.В. Президента РФ тревожит состояние законотворчества // Российская юстиция. 1997.№7. C.1.

Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право.1993. №10.

Дюрягин И.Я. Правотворчество в советском государстве. М., Юрид.л., 1974. C.157.

Власенко Н.А. Основы законодательной техники. Иркутск. 1995.

Гоббс Т., Левиафан Н. Мир философии: Книга для чтения. Ч.2. Человек. Общество. Культура. М.,: Политиздат. 1991. С.450.

Гайман В.И. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях. // Советское государство и право. 1991.№12.C.12.

Законодательство Российской Федерации: Теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. / "Круглый стол" журнала "Советское государство и право" // Советское государство и право. 1992. №10,11,12.

Ибраева А.С., Ибраев Н.С. Государство и право. Алматы, 2005г.

Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Российская юстиция. l997. №7. C.13.

Исполнение законов. / "Круглый стол" журнала" Советское государство и право" // Советское государство и право. 1991. №6,7.

Кененов А.А., Чернобель Г.Т. Логические основы законотворческого процесса . // Правоведение . 1991 №6. С.74

Керимов Д.А. Законодательная техника: М. I998.

Кудрявцев В.Н. 0 правопонимании и законности. // Государство и право. 1994. №З. С.75.

Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология. М.: Наука, 1982. С.287.

Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М.:Юрид.л., 1977. С.58.

Кривовенко Л.Т. Право законодательной инициативы. // Советское государство и право. 1997. №8. С.11.

Лукьянова Е. Как готовить закон. // Народный депутат. I990. №12.

Лукич Р. Методология права. М.: Прогресс. 1981. С.215.

Малько А.В. Теория государства и права. М. Юристъ 2004.с 160.

Нишиц А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. М.: Прогресс. 1974. С.256.

Научные основы советского правотворчества. / Под ред. Халфиной Р.О.: М. I98I. С.300.

Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ. // Государство и право. 1994.№12. С.27.

Правотворчество в СССР. / Под ред. Мицкевича А.В.: М. 1974. С.320.

Сильченко Н.В. Границы деятельности законодателя // Советское государство и право.1991.№8.

Сазонов Б.И. Социальные, организационные и правовые основы механизма действия закона // Государство и право. 1993.№1.

Советское законодательство: пути перестройки. / Под ред. Мицкевича А.В., Приголкина А.C./ М.,: Юрид.л., I989. C.43I.

Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право.

1991. №6. С.7.

Спасов Б.П. Закон и его толкование. М.:Юрид.л., 1986.С.91.

Тихомиров В., Приголкин А., Казьмин И. Законотворчество и план. // Народный депутат. I990. №9. С.95.

Теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В./. М.: Юрид.л., 1994. C.123.

Общая теория права. Курс лекций./ Под ред. Бабаева B.K./. Нижний Новгород. 1993. С.304.

Теория государства и права./ Под ред. Хропанюк В.Н./М.1998.С.343.