Правовое регулирование в области защиты беженцев и вынужденных переселенцев

В тех случаях, когда такая защита или помощь были по какой-либо причине прекращены, до того как положение этих лиц было окончательно урегулировано согласно соответствующим резолюциям, принятым Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций, эти лица автоматически приобретают права, вытекающие из настоящей Конвенции.

Положения настоящей Конвенции не распространяются на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданством этой страны.

Положения настоящей Конвенции не распространяются на всех тех лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

б) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того как они были допущены в эту страну в качестве беженцев;

с) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.

1.2 Деятельность международных правозащитных организаций

С момента своего создания Организация Объединенных Наций предпринимала усилия по защите беженцев в разных районах мира. В 1951 году, когда было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ), его мандат распространялся приблизительно на 1 млн, беженцев. Сегодня их число возросло примерно до 17, 5 млн., еще на 2, 5 млн. беженцев распространяется мандат Ближневосточного агентства Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР); кроме того, насчитывается 25 млн, лиц, перемещенных внутри страны.

Система Организации Объединенных Наций весьма также обеспокоена увеличением за последние годы случаев массовых перемещений населения внутри страны. “Лица, п внутри страны”, - это лица, которые вынуждены покинуть свои жилища, но остаются на территории своей собственной страны. Поскольку эти лица остаются в пределах своих собственных стран, они оказываются исключенными из нынешней системы защиты беженцев. Большинство лиц, перемещенных внутри страны, находятся в развивающихся странах, и их основная часть - это женщины и дети. В некоторых странах перемещенные внутри страны лица составляют свыше 10% населения.

Положение беженцев является классическим примером взаимозависимости международного сообщества. Он наглядно показывает, как проблемы одной страны могут непосредственным образом сказываться на других странах. Положение беженцев - это также пример взаимозависимости различных вопросов.

Составители Устава Организации Объединенных Наций помнили о страшном опыте всеобщего насилия и массовых страданий населения и призвали подписавшие его страны “... избавить грядущие поколения от бедствий войны...”. Они предложили Организации Объединенных Наций обеспечить “международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера”, а также поощрение и развитие “уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка или религии”.

Одним из первых вопросов в повестке дня Организации Объединенных Наций стала судьба беженцев, перемещенных лиц, апатридов и репатриантов, вынужденных в результате войны покинуть места своего жительства и нуждавшихся в помощи. Эта проблема, безусловно, носила международный и гуманитарный характер.

Существование такой категории людей, как беженцы, не только влечет правовые последствия для государств, но и право и ответственность по их защите. В настоящее время данная обязанность возложена на Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), являющееся представителем международного сообщества, но государства также могут выполнять функции по защите беженцев, хотя это не всегда связано с их материальными интересами и, как правило, они этой проблемой занимаются неохотно.

В 1949 году ООН стала строить планы на период после окончания деятельности МОБ. Несколько государств выступили против использования широкого подхода, полагая крайне важным определить категорию беженцев, нуждающихся в международной защите. Соединенные Штаты выступили за ограничение категории лиц, на которых должна распространяться компетенция нового, временного учреждения; они призывали уделять внимание не столько моменту переселения, сколько «правовой защите» беженцев до их устройства в странах, предоставивших убежище, а не на помощи или аналогичной деятельности; главной целью было не допустить превращения беженцев в обузу для международного сообщества. Другие категории беженцев, возникшие, например, в результате принудительного перемещения населения, чаще всего могли получить права, которые предоставляли страны их проживания, и, таким образом, не нуждались в международной защите. Если не учитывать мнение стран, которые были вынуждены иметь дело с большим числом «внутренних беженцев», то был, достигнут консенсус в отношении того, что положение таких беженцев не представляет собой «международной проблемы» и они не нуждаются в международной защите.

Управление Верховного комиссара Организации Объединённых наций по делам беженцев (УВКБ ООН) сменило МОБ в роли основного Учреждения ООН, занимающегося беженцами.

Принятие ООН статьи 14(1) Всеобщей декларации прав человека и принятие Декларации 1967 года о территориальном убежище позволяет искать основы международно-правового подхода к понятию “беженец” в договорах, практике государств, деятельности Организации Объединённых Наций и в Уставе УВКБ.

УВКБ было учреждено Генеральной Ассамблеей ООН для предоставления беженцам «международной защиты» и для поиска «окончательного разрешения» проблемы беженцев. Согласно Уставу Управления, его деятельность не должна носить политического характера -- она носит «гуманитарный и социальный характер» и касается, как правило, групп и категорий беженцев (а не индивидов).

Компетенция Верховного комиссара распространяется^1.4:

А. 1) на всех тех лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу Соглашений от 12 мая 1926 г. и 30 нюня 1928 г. или в силу Конвенций от 28 октября 1933 г. и 10 февраля 1938 г., Протокола от 14 сентября 1939 г. или же в силу устава Международной организации по делам беженцев;

II на всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут, пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

В. на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства или политических убеждений, или не могут или по причинам указанных опасений не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

Тем не менее, Устав УВКБ содержит явное противоречие. С одной стороны, в нём утверждается, что деятельность Управления распространяется, как правило, на группы и категории беженцев. С другой стороны, в нём предлагается определение оценки «беженец», являющееся по сути индивидуалистическим, требующее оценки субъективных и объективных моментов в каждом отдельном случае. Частые серьёзные кризисы в последние 45 лет, вызывавшие появление беженцев, а также ряд политических и гуманитарных соображений заставляют УВКБ гибко применять свой мандат. В результате произошло существенное изменение концепции «беженцев, которые стали предметом внимания международного сообщества».

Траектория 50-летнего развития увела УВКБ ООН далеко от тех принципов, которые предусматривали его основатели. Организация начинала как небольшое учреждение со скромными средствами, с ограниченными обязательствами и ориентацией на Европу. Сегодня она имеет свыше 5 тыс. сотрудников, работающих примерно в 120 странах, и ее бюджет составляет около 1 млрд. долл. в год, который она расходует на выполнение комплекса сложных и требующих иногда неоднозначного подхода задач. И все же ее размер и оперативные возможности малы по сравнению с потребностями, которые она стремится удовлетворить. В настоящее время УВКБ ООН имеет дело с гораздо более широкими категориями людей, при этом потребности в защите некоторых из них отличаются от нужд беженцев, например проблемы людей без гражданства и тех, чье гражданство и национальная принадлежность ставятся под сомнение. Другие, в том числе многие внутренне перемещенные, проживают в регионах, где отсутствуют компетентные органы, способные защитить их.

Для решения современных проблем, с которыми сталкиваются беженцы и другие перемещенные лица, УВКБ ООН разработало новые виды стратегического партнерства с правозащитными организациями, вооруженными силами, частным сектором и рядом других участников. Оно оказалось вовлеченным в некоторые виды деятельности, которые в прежнее время, возможно, рассматривались бы как не входящие в его мандат: защита окружающем среды, разминирование, проекты развития общин и антирасистские кампании -- это только некоторые из них. Эти виды деятельности объединяет стремление обеспечить долгосрочность любого решения, которое УВКБ ООН помогает найти беженцам и другим перемещенным лицам. Но предстоит еще немало сделать, чтобы это широкомасштабное партнерство стало более эффективным, а механизмы координации - более совершенными.

УВКБ ООН давно испытывало обеспокоенность относительно отсутствия связи между чрезвычайной гуманитарной помощью и долгосрочной помощью на цели развития. Бедность, особенно в тех местах, где существуют большие диспропорции в уровне жизни, является благодатной почвой для конфликтов и перемещения населения. Беженцы и внутренне перемещенные лица, которые возвращаются в свои дома после окончания конфликтов, нередко страдают от отсутствия средств для восстановления приемлемых условий жизни. Это, в свою очередь, может спровоцировать возобновление конфликта и новые массовые перемещения людей. Поэтому УВКБ ООН работает со Всемирным банком, правительствами основных стран-доноров и другими учреждениями ООН, чтобы ликвидировать организационный и финансовый разрыв между чрезвычайной гуманитарной помощью и более долгосрочными усилиями в целях развития.

Однако восстановление инфраструктуры и экономики не единственный элемент, необходимый для ликвидации разрыва между чрезвычайной гуманитарной помощью и помощью на цели развития. Международное сообщество должно также предпринять более систематические и существенные усилия для укрепления демократических институтов и обеспечения качественного управления в странах, переходящих от состояния войны к миру. Помощь слабым государствам в скорейшем укреплении их институтов является решающим фактором в обеспечении защиты возвращающихся домой людей и создании прочного мира. Во многих ситуациях основным приоритетом должно быть усиление правоохранительного потенциала полиции и судебной власти.

УВКБ ООН все активнее участвует в усилиях по восстановлению мира в странах, затронутых войной или межобщинным насилием. В начальный период своей деятельности УВКБ ООН прекращало свою работу, как только беженцы обосновывались на новых местах в других странах или были репатриированы. В последние же годы оно принимало самое активное участие в ряде мирных переговоров. Например, оно участвовало в расширенных консультациях, которые привели к заключению Парижских мирных соглашений по Камбодже в 1991 году, в которых репатриация была признана важным элементом урегулирования; Управление сыграло важную роль в Международной конференции по бывшей Югославии во время конфликта на этой территории и давало рекомендации по вопросам репатриации, когда в 1995 году разрабатывались Дейтонские мирные соглашения. Как указала бывший Верховный комиссар Садако Огата, “мирный процесс не заканчивается при заключении мирного договора. В лучшем случае он в этот момент только начинается”. Нigh Соmmissioner S.Ogata «On The Humanitarian Frontlines: Refugee Problems Between Changing Wars And Fragile Peace» lecture at the University Of California at Berkeley, 17 March 1999

Другим важным компонентом безопасности людей является успешное сосуществование тех. кто должен воссоздать общины, глубоко разделенные жестокими гражданскими конфликтами. Это решающий вопрос для беженцев и внутренне перемещенных людей, когда они возвращаются в свои дома. Нелегко найти более труднодостижимые цели. Поддержка и помощь расколотым общинам в возвращении к совместной жизни и вступлению на путь примире ния, возможно, являются одной из самых главных задач для гуманитарных организаций в ХХI веке.

Задачей на все ближайшие годы станет таюке поиск путей обеспечения безопасности беженцев, внутренне перемещенных и других людей, которых касается эта проблема. Поселения беженцев или внутренне перемещенных людей, как правило, быстро становятся в высшей степени небезопасными территориями. Помимо преступности и насилия, которые ассоциируются с большими, бедными и перенаселенными районами, где нормальные социальные структуры подорваны, поселения беженцев часто становятся военизированными из-за присутствия боевиков, смешавшихся с гражданскими лицами. Повстанческие движения, правительства принимающих стран и другие государства нередко манипулируют беженцами для достижения своих политических и военных целей, втягивая его в опасные конфронтации. Иногда перемещенные лица сами охотно участвуют в продолжающихся конфликтах, подвергая риску нейтралитет тех мест, где они нашли убежище. В других случаях они фактически становятся заложниками. Отсутствие безопасности отражается на самих перемещенных, общинах, в которые они вливаются, и сотрудниках гуманитарных учреждений, которые работают во имя обеспечения помощи и защиты.

Государства все менее охотно направляют свои вооруженные силы для обеспечения безопасности гуманитарных операций не только потому, что это - дорогостоящие мероприятия с финансовой и политической точек зрения, но также потому, что в ряде случаев они оказались неадекватным и неэффективным инструментом для достижения такой цели. Поэтому УВКБ ООН вместе с департаментом ООН по операциям по поддержанию мира, правительствами, региональными учреждениями и другими гуманитарными организациями изучают альтернативные механизмы для усиления безопасности. Разрабатывается широкий спектр возможных вариантов - от широкомасштабного военного участия до отказа от каких-либо действий, в том числе направление на места специалистов в области общественной безопасности, укрепление местных сил по поддержанию правового порядка в принимающих странах и предоставление поддержки региональным организациям по обеспечению безопасности.

Обеспечение безопасности сотрудников гуманитарных организаций, работающих в условиям конфликта, также стало значительной проблемой. Все чаще они становятся жертвами прямых нападений - при этом нередки случаи насилия, убийств и похищении. Меры по снижению рисков, которым подвергается персонал, и определение допустимого порога риска будут всегда стоять на повестке дня перед гуманитарными организациями в нестабильных регионах.

За 50 лет гуманитарной деятельности было неоднократно продемонстрировано, что в одиночку гуманитарные организации не в состоянии решить базовые социальные, экономические и политические проблемы, которые приводят к массовым перемещениям людей. Было также показано, что нерешенные вопросы, связанные с перемещениями, могут самым серьезным образом осложнить процесс урегулирования военных конфликтов и установления стабильного мира. Мандат УВКБ ООН, нацеленный на поиск долгосрочных решений для беженцев, является составной частью более широкой проблематики безопасности людей. Отсутствие безопасности вынуждает людей покидать места в поисках убежища, а непрекращающиеся конфликты и перемещение населения ослабляют способность многих государств выполнять свои обязательства по соблюдению согласованных на международном уровне принципов защиты беженцев.

Все меньшая готовность государств предоставлять убежище - самая серьезная проблема для людей, бегущих из своих стран в поисках безопасности, и для организаций, пытающихся помочь им. В мире, где не всегда можно предотвратить серьезные нарушения прав человека, важно создать гарантии того, что люди, которым приходится спасаться бегством, могут обрести безопасность. Убежище должно быть признано в качестве основного инструмента защиты. Доступ к убежищу поэтому остается первоочередной целью стратегии УВКБ ООН в области международной защиты. Одна из основных насущных задач - это надежное включение проблемы защиты беженцев в более широкие рамки комплексных вопросов миграции, стоящих перед государствами, и обеспечение реакции на эти проблемы, в которой учитывались бы связи, существующие между миграцией и предоставлением убежища.

В соответствии с принятой терминологией международного права и на базе прежде всего Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года все еще проводится серьезное различие между беженцами, которые пересекают границы государства, и людьми, являющимися перемещенными лицами в пределах своей стран. Если мандат УВКБ ООН на обёспечение защиты и принятие решений в отношении беженцев и не изменился за последние 50 лет, то его участие в решении проблем внутренне перемещенных лиц существенно выросло. Вопрос о масштабе дополнительных обязательств в отношении внутренне перемещенных лиц, которые УВКБ ООН признано принимать на себя, будет основным в ходе будущего развития организации.

Международная реакция на проблемы вынужденного перемещения неуклонно менялась на протяжении последних 50 лет, и этот процесс будет продолжаться. С течением лет также развивались и будут продолжать развиваться правовая база и организационные установки в связи с защитой и оказанием помощи беженцам и другим перемещенным лицам. Теперь коллективная обязанность состоит в том, чтобы сделать выводы из уроков прошлого и использовать их при разработке новых механизмов эффективного реагирования на проблемы в будущем. Удовлетворять потребности перемещенных лиц во всем мире -- как беженцев, так и внутренне перемещенных лиц -- гораздо сложнее, чем просто обеспечить им кратковременную безопасность и помощь. Это -- рассмотрение вопросов преследования, насилия и конфликтов, которые в первую очередь становятся причинами насильственного перемещения. Это -- признание прав всех мужчин, женщин и детей на мирную, безопасную и достойную жизнь без необходимости бежать из своих домов. Это -- перспективная задача для правительств, международных организаций и людей всего мира на новое тысячелетие.

Глава 2. Причины возникновения статуса беженца и вынужденного переселенца и правовые последствия

Глобальная проблема беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, - это один из самых сложных вопросов, стоящих сегодня перед мировым сообществом. Он является предметом активного обсуждения в Организации Объединенных Наций, которая продолжает поиск более эффективных средств защиты этих весьма уязвимых групп населения и оказания им помощи.

В то время как одни призывают к укреплению сотрудничества и координации деятельности учреждений, занимающихся оказанием чрезвычайной помощи, другие указывают на пробелы в области международного нормотворчества и призывают к разработке новых норм. Однако все согласны с тем, что эта проблема носит многосторонний и глобальный характер. Поэтому любой подход к ее анализу и любое ее решение должны быть всеобъемлющими и учитывать все ее аспекты: от причин массового ухода до разработки необходимых мер реагирования в самых разных ситуациях, возникающих в связи с проблемой беженцев, - начиная от оказания чрезвычайной помощи и кончая мерами содействия репатриации.

В рамках ведущейся дискуссии ряд фактов не вызывает сомнений. Первый состоит в том, что, хотя некоторые массовые перемещения населения и можно предотвратить, ни одно из них не бывает добровольным. Никто не хочет и не стремится стать беженцем. Быть беженцем - это не просто оказаться в чужой стране. Это означает жить в изгнании и зависеть от других в обеспечении себя такими предметами первой необходимости, как продовольствие, одежда и жилье.

Имеется обширная информация о численности беженцев в мире, их географическом распределении и причинах их ухода. Анализируя информацию за последние пять десятилетий, можно сделать вывод о том, что проблема беженцев претерпела за это время существенные качественные и количественные изменения.

Существует очевидная взаимосвязь между проблемой беженцев и вопросом прав человека. Нарушения прав человека являются не только одной из основных причин массового ухода, но и исключают возможность добровольной репатриации до тех пор, пока они не прекратятся. Нарушения прав меньшинств и межэтнические конфликты все чаще становятся причиной, как массового ухода, так и перемещений населения внутри страны.

Еще одним аспектом взаимосвязи между этими двумя вопросами является игнорирование минимальных прав беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. Во время поиска убежища все большее число лиц сталкиваются с ограничительными мерами, лишающими их доступа на безопасные территории. В некоторых случаях лица, ищущие убежища, и беженцы задерживаются или насильно возвращаются в районы, где их жизнь, свобода и безопасность оказываются под угрозой. Некоторые подвергаются нападениям вооруженных группировок или призываются в вооруженные силы, где их принуждают воевать в рядах той или иной стороны в гражданских конфликтах. Лица, ищущие убежища, и беженцы являются также жертвами грубейших проявлений расизма.

Беженцы обладают правами, которые должны соблюдаться и до того, как они обращаются с просьбой о предоставлении убежища, и в период рассмотрения их просьб и после их удовлетворения. Уважение прав человека является необходимым условием, как предотвращения сегодняшних потоков беженцев, так и решения связанных с ними проблем. По словам бывшего Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев Садако Огаты, “отношение к проблеме беженцев должно стать проверкой приверженности всех правительств и народов делу защиты прав человека”.

Революционные технические перемены в области транспорта и связи привели в двадцатом столетии к массовым перемещениям через границы людей, товаров и информации.

Однако не все перемещения населения в этом веке были добровольными. Современная технология привела также к разработке оружия массового уничтожения. В результате насилие стало самым мощным фактором, вынуждающим людей покидать свою родину. две мировые войны и приблизительно 130 вооруженных конфликтов с 1945 года стали причиной массовых перемещений и ухода миллионов людей во всем мире.

В 1951 году большинство беженцев были европейцами. Сегодня большинство составляют беженцы из Азии и Африки. В отличие от прошлого нынешние потоки беженцев все чаще принимают форму массового ухода, а не бегства отдельных лиц. В настоящее время 80% беженцев составляют женщины и дети.

Зашедший в тупик мирный процесс в Закавказье и сохраняющаяся в ряде мест ситуация “ни войны ни мира” причиняют всем, кого затронули эти события, дополнительные страдания и усиливают чувство неопределенности. Хотя в Таджикистане было достигнуто мирное урегулирование, мир там все еще не устойчив. Существует напряженность и в других районах Средней Азии, в Чечне продолжаются военные действия и большая часть инфраструктуры и жилья разрушены. Таких разрушений, как в ее столице Грозном, Европа не видела со времен Второй мировой войны. Тысячи людей по-прежнему остаются перемещенными лицами в Чечне, Ингушетии и Дагестане, и никто не знает, что их ждет в будущем.

На территории СНГ, в которое вошли 12 из 15 государств, образовавшихся после распада Советского Союза, происходят небывалые по масштабам и сложности передвижения населения. Начиная с 1989 года внутри стран СНГ и между ними переместились свыше 9 млн, человек -- каждый тридцатый житель региона. Часть из них относится к числу уже печально известных (в общей сложности в результате конфликтов появилось около 2,3 млн. внутренне перемещенных лиц и около 700 тыс, беженцев), а часть -- совершенно особые, и порождены эти передвижения как специфическими условиями Советского Союза, так и внезапным распадом единой державы на 15 государств.

В 1991 году, когда распался Советский Союз, общее число людей, проживающих за пределами своих «родных» республик или автономных областей, составляло, по оценкам, от 54 млн, до 65 млн, человек, или пятую часть общей численности населения. Из них 34 млн, составляли русские, украинцы и белорусы, жившие в других республиках. Советское государство способствовало в 3 0-х-40-х годах переселению миллионов славян-русских, украинцев и белорусов, а также представителей других этнических групп на территории Закавказья и Центральной Азии -- этих стратегически важного аванпоста СССР с целью его развития и укрепления контроля над ним. В результате возникла удивительная этническая мозаика. Но с распадом Советского Союза, в республиках, где они постоянно жили, стало вдруг небезопасно жить -- почти повсюду усиливался национализм, а во многих местах резко упал жизненный уровень. В некоторых странах новые законы о языке и гражданстве поставили их в невыгодное положение, а в других они оказались под угрозой стать лицами без гражданства. И они стали возвращенцами на историческую родину «домой». Однако во многих случаях это был «дом», которого они никогда не видели или давно забыли и где из них, мягко говоря, некоторые превратились в весьма неопределенные экономические перспективы.

Еще один вид нынешних передвижений, присущий только странам СНГ, является прямым результатом той беспрецедентной политики, которую более полувека назад замыслил и беспощадно проводил Сталин. С 1936 по 1952 г. более З млн, человек, в основном из районов вдоль западных границ Советского Союза, отобранных исключительно по причине их «иностранного» происхождения или принадлежности к «иностранной» культуре, были согнаны со своих мест, посажены в вагоны и увезены за тысячи километров в Центральную Сибирь или республики Средней Азии. В целом пострадало более 20 народностей. После смерти Сталина карательные ограничения в отношении З млн. «спецпереселенцев» начали смягчаться -- и они до сих пор возвращаются на свои исторические земли.

Наследие общей трагедии такого масштаба неизбежно сказывается как на внутренней обстановке в государствах, возникших на обломках Советского Союза, так и на отношениях между ними. Это наследие послужило одной из непосредственных причин конфликта в Северной Осетии, вызвавшего вооруженные столкновения между вернувшими из Средней Азии -- ингушами и переселенными на их земли жителями Северной Осетии. Еще одна группа, турки-месхетинцы, в 1989 году были вовлечены в этнический конфликт в Ферганской долине Узбекистана, и их пришлось эвакуировать. По меньшей мере 74 тыс. турок-месхетинцев живут сейчас на положении беженцев в других странах СНГ. Только ЗОО из них смогли возвратиться на родину предков -- в Грузию Крымские татары стихийно возвращаются в Крым с 1988 года. Те переселенные группы, которые желают возвратиться на родину предков, но до сих пор не смогли этого сделать или находятся в процессе переселения, подстерегают многочисленные трудности.

Еще одно наследие советских времен, которое порождает страдания и перемещения людей в странах СНГ -- это последствия ядерных, промышленных объектов и определенные технологические процессы и методы производства, которые вынудили к переселению по крайней мере 700 тыс. «экологических» мигрантов. Сильнее всего с точки зрения выезда населения пострадали три района: район Чернобыля, бассейн Аральского моря и район вокруг бывшего ядерного полигона в Семипалатинске.

Также способствовали перемещению населения в СНГ -- это вооруженные конфликты. С 1988 года в странах СНГ произошло семь крупных конфликтов.

Проблемы беженцев и внутренне перемещенных лиц в Кавказском регионе тесно взаимосвязаны. Перемещение беженцев из Южной Осетии (Грузия) в Северную Осетию (РФ) послужили катализатором конфликта между ингушами и осетинами, в результате которого многим пришлось бежать в Ингушетию. Перемещение людей из Чечни затронуло и Дагестан, который граничит с Азербайджаном. В Азербайджане каждый восьмой житель был насильственно переселен, в большинстве случаев в результате противостояния в Нагорном Карабахе. Но при этом Азербайджан сам предоставляет убежище десяткам тысяч беженцев турок-месхитинцев. За исключением, Чечни, конфликты в кавказском регионе поутихли.

Также и в других регионах СНГ произошли конфликты - в 1992 году вспыхнули конфликты в Молдове и Таджикистане. В особенности из Таджикистана хлынул поток беженцев, которые спасались от военных действий и от плачевного состояния экономики страны.

Наиболее массовые перемещения вне по проценту от численности населения, а по числу мигрантов) произошли в Российской Федерации. Около 3.4. млн. человек переместились в Россию или в ее пределах. В это число входят около 450 тыс. нелегальных мигрантов, многие их них, как полагают, пытаются проехать транзитом на Запад. В Российской Федерации также находится наибольшее число ищущих убежища лиц из стран, не входящих в СНГ -- долее 42 тыс, людей.

Сложность всех этих передвижений обусловлена сочетанием трех разных массовых потоков населения, каждый их которых по-своему необычен. Некоторые миграции наблюдались и ранее, но приобрели сейчас новое качество, превратившись из внутренних в международные, например, репатрианты и экономические мигранты. другие передвижения давно известны международному сообществу, но являются новыми для стран СНГ, например, беженцы, внутренне перемещенные лица, нелегальные и транзитные мигранты. Относительно ряда передвижений у международного сообщества практически нет никакого опыта, например, возвращение депортированных народов.

Массовые перемещения населения ложатся тяжелым бременем на ограниченные ресурсы стран, у которых нет ни опыта, ни институтов для регулирования внезапных крупномасштабных передвижений людей, причем ситуация осложняется тем, что все страны СНГ переживают сейчас крайне трудный переходный период.

В марте 1993 года вступили в силу два российских закона -- «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» (с декабря 1995 года и с июля 1997 года действуют соответственно в новой редакции). В мае того же года Россия присоединилась и к важнейшим международным договорам в области регулирования статуса беженцев.

Закон «О гражданстве Российской Федерации» действует с февраля 1992 года, а дополнения к нему, отменившие требования «постоянного проживания» и документального подтверждения отказа от прежнего гражданства -- с июля 1993 года. В начале 1995 года срок приобретения «гражданами бывшего СССР» гражданства РФ в порядке регистрации был продлен до 31 декабря 2000 года. В октябре 1993 вступил в силу Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Важным событием в решении проблем вынужденной миграции на постсоветском пространстве стала «программа действий», принятая Региональной конференцией в Женеве в мае 1996 года.

Законы РФ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» разрабатывались депутатами российского Парламента в течение полутора лет, прошли ряд международных экспертиз и были признаны соответствующими общепринятым нормам и требованиям. Тем не менее, в последние годы в них были внесены существенные изменения и дополнения. По мнению многих экспертов, новая редакция этих законов сужает права вынужденных мигрантов. Если Конвенцией и Протоколом ООН, которые действуют в России с мая 1993 года, установлены иные правила, чем Законом РФ «О беженцах», то вступают в силу международные нормы. Отказ применять международные нормы, расширяющие права беженцев, можно обжаловать в судебном порядке в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий, нарушающих

права и свободы граждан».

На лиц, признанных вынужденными переселенцами, действие Конвенции и Протокола ООН не распространяется, так они -- граждане России и как бы находятся под защитой своей страны.

Разделение происходит прежде всего по принципу гражданства: вынужденный переселенец -- это гражданин России, а беженец -- нет.

Замысел законодателей состоял в том, чтобы каким-то образом отделить мигрантов -- граждан недавно единого государства от беженцев-иностранцев. Предполагалось, что в соответствии с Законом о гражданстве РФ приезжающие в Россию соотечественники быстро и легко примут российское гражданство, что даст им права получить статус вынужденного переселенца. Мигрант же из дальнего зарубежья, не имея российского гражданства, смогут претендовать только на статус беженца.

Одно из существенных изменений, внесенных в Закон «О вынужденных - переселенцах», состоит в том, что гражданин бывшего СССР может получить статус именно вынужденного переселенца (а не беженца) и не будучи гражданином России -- достаточно по прибытии подать заявление или ходатайство о приобретении гражданства.

Беженец по российскому законодательству -- это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политического инакомыслия, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может воспользоваться защитой своей страны (боится) или же лицо, которое не имеет определенного гражданства и находится вне страны своего прежнего места жительства, покинув его в результате преследований и не может (не желает) вернуться домой вследствие опасений за свою жизнь и безопасность своей семьи. Ст. 1 Закона РФ <О беженцах»

Таким образом, беженцем может быть признан человек, который только что приехал в Россию, или тот, кого эти обстоятельства застали уже на территории России (так называемые беженцы на месте).

Вынужденный переселенец -- гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, а также гражданин иностранного государства, покинувший место жительства на территории РФ по обстоятельствам, указанным выше. Ст. 1 Закона РФ <О беженцах»

Понятие «вынужденный переселенец» отличается от понятие «беженец» еще и тем, что к первым относятся жертвы не только дискриминации и преследований, но и массовых беспорядков в покинутых ими регионах, поэтому статус вынужденного переселенца получают, например, жители Чеченской Республики, покинувшие ее в период военных действий, независимо от того. Подвергались ли они лично национальной, политической или иной дискриминации.

Офис Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Казахстане начал свою работу в сентябре 1995 года с целью оказания поддержки Правительству и неправительственным организациям в укреплении правовой базы и институционных структур в работе с беженцами. В настоящее время приблизительно 13 000 беженцев, главным образом из Таджикистана, Чечни и Афганистана, проживают в Казахстане. Офис УВКБ ООН находится в Алматы и участвует в оказании как прямой правовой помощи беженцам, так и в осуществлении мероприятий, направленных на решение вопросов беженцев, а также участвует в проектах, нацеленных на повышение потенциала организаций и учреждений, занимающихся беженцами. В числе данных проектов -- оказание технической помощи и проведение тренингов по вопросам Закона о беженцах для представителей Правительства и структур, занимающихся вопросами беженцев и миграции. Благодаря данной поддержке, за короткий срок Казахстан сделал важный шаг в деле укрепления законодательной базы, доказывая принятие международных стандартов при решении проблем беженцев. Среди главных достижений:

- это принятие Закона «О миграции» (от 13 декабря 1997 года), который содержит определение понятия «беженец», в соётветствии с Конвенцией 1951 года О статусе беженца. Закон регулирует общественные отношения в области миграции населения;

- создание правительственной процедуры определения статуса беженца при Агентстве по миграции и демографии с участием УВКБ ООН и представителей НПО в качестве консультантов;

- в декабре 1998 года Парламент Республики Казахстан ратифицировал Конвенцию 1951 года о беженцах и Протокол к ней 1967 года. Казахстан стал 137 государством, присоединившимися к данной Конвенции, тем самым, заложив международную правовую основу для определения статуса беженцев, разработки проекта закона о беженцах и работы с беженцами.

УВКБ - ООН выражают глубокую удовлетворенность тем, что присоединившись к Конвенции 1951 года, Республика Казахстан взяла на себя обязательства следовать международным стандартам и принципам при защите беженцев, самыми главными из которых являются принцип запрещения высылки беженцев или их принудительного возвращения (в страну, из которой они прибыли), доступ лица, ищущего убежища, в страну, в которой он/она может найти убежище, а также предоставление основных прав человека лицу, признанному беженцем в данной стране.

Таким образом, учреждение Казахстаном процедур регистрации лиц, ищущих убежища, и рассмотрение их заявлений, а также участие УВКБ ООН и ПЛО в роли консультантов при определении статуса беженца является значительным, достойным похвалы, шагом. Однако, УВКБ ООН, озабочено несколькими недостатками, т.к. Комиссия по определению статуса беженцев в настоящее время действует только в Алматы, потенциальные беженцы в других областях страны лишены права искать убежище и пользоваться этим убежищем. В дополнение к этому, очень большое значение приобретает тот факт, что гражданам стран СНГ отказывают в регистрации их как лиц, ищущих убежище, ошибочно полагая, что из-за их гражданства они имеют равные права с беженцами и, следовательно, не нуждаются в статусе беженцев.

Из-за этого граждане двух республик, порождающих наибольший поток беженцев в регионе, чеченцы из России и таджики, не имеют доступа к процедуре определения статуса беженца. В результате этого из 13 000 беженцев, находящихся в Казахстане, статус беженца получили только 815. Так же лицу, ищущему убежище, может быть отказано в дальнейшем рассмотрении его заявления на основании не зависящих от него причин: например, отсутствие документов, удостоверяющих личность.

Законодательство Казахстана полностью умалчивает о правах, которые получает лицо, получившее статус беженца, таких как, правовой статус, права в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества, право заниматься занятиями, приносящими доход, а также социальное обеспечение.

На институциональном уровне многие государственные органы вовлечены в работу по миграции и беженству -- Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Отдел гражданства Администрации Президента и Комиссия при Президенте по вопросам гражданства отвечают за вопросы, относящиеся к гражданству и предоставления убежища.

МВД, Таможенные и Пограничныё службы занимаются вопросами контроля нелегальной миграции.

Активно работает в Казахстане Международная Организации по миграции (МОМ). Осенью 1997 года открылся в Казахстане ее офис. МОМ реализует масштабный проект помощи репатриантам, а также разрабатывает программу по проблемам миграции, в том числе нелегальной и транзитной, базируясь на современных проблемах и государственных приоритетах Казахстана. В ноябре 1997 года Казахстан получил статус страны-наблюдателя в МОМ.

Заключение

Проблема беженцев приобретает всю большую актуальность на территории СНГ, в связи с этим увеличилась деятельность международных организаций, оказывающих содействие в решении данного вопроса, т.к. статус беженца продолжает оставаться вызовом для международного сообщества. В то время как государства, принимающие беженцев, должны и впредь выполнять свои обязательства по обеспечению их защиты и способствовать созданию обстановки терпимости по отношению к представителям других народов государства происхождения беженцев обязаны предотвращать действия порождающие массовый уход их населения.

В то же время мировое сообщество должно определить наиболее эффективные пути предотвращения новых потоков беженцев. Если главной причиной потоков беженцев является нищета, то одним из вариантов решений могло бы стать предоставление помощи в целях развития или технической помощи. Если основными причинами массового ухода являются нарушения прав человека, то решение проблемы может заключаться в постоянном наблюдении за ходом развития событий со стороны органов системы Организации Объединенных Наций по правам человека, осуждении нарушений международным сообществом и назначении специальных докладчиков для изучения конкретных ситуаций и подготовки рекомендаций. Если причинами потоков беженцев являются конфликты с применением насилия, то решения могут быть найдены в области превентивной дипломатии, в содействии посредничеству, как средству урегулирования конфликтов, а также в соблюдении положений гуманитарного права.

Однако международное сообщество всегда должно быть готово к действиям в чрезвычайных ситуациях. В этой связи огромное значение могла бы иметь система раннего предупреждения созданная Генеральным секретарем ООН.

Еще одним новым вызовом является проблема перемещенных внутри страны лиц, которые не могут пересечь границу и оказаться на территории, где они получили бы защиту и помощь, в которой они остро нуждаются. По оценкам, в мире насчитывается свыше 24 млн, лиц, перемещенных внутри страны. Многие из них находятся в отчаянном положении, поскольку зачастую они вынуждены оставаться в зонах боевых действий, страдают от недоедания и не имеют возможности пользоваться питьевой водой или медицинскими услугами. Тем не менее, на одном уровне практика государств допускает лишь один вывод: у человека все еще нет права на получение убежища. Предоставлять его - право государств, а другие государства, если и обязаны что-то делать, так это уважать право предоставления убежища, как и любое другое проявление юрисдикции. В той мере, в какой эта свобода усмотрения государства не ограничена договорами и другими нормами, -- например, требования выдачи военных преступников, -- за государством сохраняется свобода предоставлять убежище беженцам, являющимся таковыми по международному праву, а также любым другим лицам или группам -- по своему усмотрению.

После 1951 г. многие государства фактически сделали определение беженца критерием предоставления убежища и единственным критерием предоставления конкретной, ограниченной, но крайне важной защиты в виде non-refoulement. Но не существует обязательной связи между принципом non-refoulement и приемом либо предоставлением убежища. И в практике государств, и в международном праве свобода усмотрения государства при предоставлении убежища и обязательство соблюдать принцип non-refoulement остаются разделенными, хотя их и связывает общий стандарт определения: вполне обоснованные опасения преследований или риск пыток или иного значительного вреда.

В эпоху массового исхода, реальных или предполагаемых угроз для национальной безопасности государства не готовы принять на себя обязательство с не поддающимися определению характером и объемом. На практике государства не только предоставляют постоянную защиту, но понятие убежища в целом не рассматривают в отрыве от понятия беженца и от нормативного принципа non-refoulement Государства обязаны защищать беженцев и, следовательно, соблюдать принцип non-refoulement Отказ от возвращения беженцев в обстановку преследований либо опасности для их жизни или здоровья -- обязательство государства перед международным сообществом, которое в данной сфере представляет УВКБ. В прошлом некоторые государства поддерживали принцип общей первичной ответственности первой страны убежища, но опыт Юго-Восточной Азии, Центральной Америки, Западной Азии, Африки и Европы, много государств отказа лось разрешить беженцам урегулировать свой статус или иным образом остаться в их границах, высветил международный аспект совместного несения бремени.

Осознавая весь накопившийся опыт мировой практики обращения с беженцами, как Россия, так и Казахстан пытаются создать полную правовую базу для этой категории лиц.

Библиография

1. Нормативная литература

1.1. Конституция Российской Федерации. М., 1993

1.2. Конвенция ООН «О статусе беженцев» 1951 года. Официальное издательство ООН 1968

1.3. Протокол, касающийся статуса беженца 1967 года. Официальное издательство ООН

1.4. Устав УКВБ ООН. Официальное издательство ООН

1.5. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» 1993 года /Справочно-правовая система «Гарант»

1.6. Закон РФ «О беженцах» 1993 года (в редакции -- 1995 года)/ Справочно-правовая система «Гарант»

1.7. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1992 года (в редакции -- 1993 года)/ Справочно-правовая система «Гарант»

1.8. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» 1993 года/ Справочно-правовая система «Гарант»

1.9. Закон РК «О миграции населения» 1997 года/ База данных РЦПИ «Законодательство»

1.10. «Программа действий», принятая Региональной конференцией в Женеве в 1996 году

1.11. Сборник документов, касающихся беженцев и лиц, находящихся в ситуации, сходной с ситуацией беженцев в Республике Казахстан с анализом и сравнительным исследованием по странам Центральной Азии и СНГ. Алматы, 1998 г.

I Специальная литература:

2.1. Справочник по вопросам осуществления программ для партнеров УВКБ ООН, март 1996 г.

2.1. Положение беженцев в мире. 50 лет гуманитарной деятельности. УВКБ ООН. «Интердиалект», 2000 г.

2.3. Материалы семинара «Миграция в Казахстане -- настоящее и будущее». МОМ. Астана, 26-27 января 2000 года

2.4. Вестник УВКБ ООН в Средней Азии. Специальный выпуск

2.5. Крэйг Сэндерс. Куда делись все цветы.., и деревья... и гориллы? /Беженцы.Зима 1997/98

III. Периодическая литература:

3.1. //Комсомольская правда от 24 февраля 2001 года

3.2. //Версия от 6 мая 2000 года

3.3. /Беженцы. Том 2. 119-2000; Том 3.№120-2000; III -- 1996.