Конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа

Приоритет в законотворческой деятельности в автономном округе отдается:

- установлению статуса автономного округа; - основам осуществления государственной власти;

- основам избирательной системы;

- экономической основе существования региона;

- взаимоотношениям между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления;

- порядку использования природных ресурсов;

- вопросам социально- экономического развития.

Законы автономного округа принимаются, главным образом, по предметам совместного ведения с Российской Федерацией.

Можно привести ряд примеров: Закон “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27 мая 1998 года; “Об архивном фонде Ямало-Ненецкого автономного округа и архивах”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 28 ноября 1996 года; Закон “О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 18 декабря 1996 года и т.д.

На наш взгляд, подобное происходит ввиду того, что Конституция Российской Федерации не определила конкретные сферы ведения своих субъектов, а ее статьи 71 и 72 составлены так, что практически любую сферу общественных отношений или отрасль права можно объявить, если уж не сферой полного ведения Российской Федерации, то сферой совместного ведения России и ее субъектов. В частности, на основании пункта “а” статьи 71 Конституции Российской Федерации возможно принятие федеральных законов по любым вопросам, в том числе и по вопросам, которые субъекты федерации относят к собственному ведению. Принятые федеральные законы, в соответствии с частью 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 76 Конституции России, будут иметь верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации, состоящей согласно ч. 1 ст. 5 Конституции из территорий субъектов Российской Федерации, а на основании пункта “а” статьи 72 Конституции России, в случае противоречия законодательства субъектов федерации соответствующему федеральному закону, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждены будут приводить свои законы (которые, как они возможно считали, были приняты по предметам собственного ведения субъектов Федерации, т.е. по ст. 73 Конституции России) в соответствие с ним.

Налицо коллизия между ст. 73, ч.4 и ч.6 ст. 76 и п. “а” ст. 71, п. “а” ст. 72, частями 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации Несомненным является то, что данный механизм закладывался федеральным законодателем преднамеренно для того, чтобы всегда иметь под рукой рычаг воздействия на “строптивых”.

Однако парадокс ситуации заключается в том, что, как раз, “строптивые” субъекты Российской Федерации спокойно игнорируют установленные препятствия (Татария, Якутия, Башкирия, Ингушетия, не говоря уже о Чечне). Страдают, как всегда, - самые законопослушные. Данный механизм действенен только при наличии сильных исполнительной и президентской власти, сильной судебной власти, а, поскольку, в настоящее время ни того, ни другого, ни третьего нет, то это, не более чем, профанация, препятствующая осуществлению регионального законотворчества.

Законотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения всегда сталкивается с вопросами: могут ли приниматься законы и иные нормативные акты субъектов федерации по вопросам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов (Устав (Основной закон) автономного округа отвечает на этот вопрос положительно); могут ли федеральные законы по предметам совместного ведения применяться непосредственно без соответствующих региональных законов; каков механизм учета позиций субъектов Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения (например: Федеральный Закон “О северном оленеводстве” был принят без учета замечаний автономного округа, которые неоднократно направлялись в Федеральное Собрание, хотя именно для нашего округа, этот вопрос является животрепещущим, в автономном округе стадо северных оленей насчитывает более 500 тыс. голов- самое большое в мире). Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство на эти вопросы четкого ответа дать не могут.

Субъекты Российской Федерации должны обладать реальными возможностями участия в правотворческом процессе по предметам совместного ведения, в частности иметь своих представителей в Государственной Думе Российской Федерации, которые могли бы участвовать в работе ее комитетов и давать разъяснения по существу вносимых субъектами Российской Федерации поправок. Также необходимо скорейшее принятие федерального закона, регламентирующего процесс законотворчества на уровне Российской Федерации.

Вопрос о том, могут ли субъекты федерации принимать свои законы по предметам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов, как нам кажется, требует положительного ответа, поскольку многие вопросы на местах требуют оперативного нормативного правового регулирования, не дожидаясь, пока у федерального законодателя дойдут руки.

Вопросы действия федеральных законов на территории субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения должны, по нашему мнению, решаться так, как это произошло с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, т.е. путем установления общих принципов или основ, конкретизировать которые субъекты федерации могут в своих законах.

При этом, хотелось бы выразить мнение о том, что практика решения указанных и иных вопросов с помощью заключения договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является порочной и недопустимой. Как могут договариваться на равных, заведомо не равные стороны- часть и целое? По сути дела, это ведет к установлению конфедеративных отношений и нарушению принципов федерализма. Воспользовавшись временной слабостью центральной власти, некоторые субъекты федерации вырвали у нее полномочия, которые по Конституции, ни коим образом, им переданы быть не могут, в частности, полномочия, относящиеся согласно статье 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации.

В качестве примера можно привести договоры с Татарией, Башкирией и Якутией. При этом, у некоторых регионов нет практически никаких шансов заключить такой договор, это относится и к автономному округу. Подобная практика помогает решать сиюминутные текущие проблемы, но в конечном счете ведет к ослаблению правовой системы Российской Федерации и свидетельствует об отсутствии стратегии строительства федеративных отношений и развития государственности России.

Реализуя предоставленное Конституцией России право на законодательную деятельность, органы государственной власти автономного округа издают законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся различных сфер жизни автономного округа. Нормативную правовую систему автономного округа составляют нормативные правовые акты автономного округа и нормативные правовые акты органов местного самоуправления в автономном округе.

При этом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны приниматься в соответствии с федеральными законами и законами автономного округа.

“Нормативными правовыми актами автономного округа являются: Устав (Основной закон) автономного округа, законы автономного округа, постановления Государственной Думы автономного округа нормативного характера, постановления губернатора автономного округа, договоры и соглашения, заключенные автономным округом с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации”.

Устав (Основной закон) и законы автономного округа составляют законодательство автономного округа. Автономный округ самостоятельно осуществляет правовое регулирование по предметам ведения автономного округа, по вопросам, находящимся вне предметов Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти автономного округа, принятых по предметам собственного ведения автономного округа, действует нормативный правовой акт автономного округа.

Государственная Дума автономного округа в соответствии с федеральными законами принимает законы автономного округа по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. До принятия федеральных законов, регулирующих вопросы по предметам совместного ведения, Государственная Дума автономного округа, в случае необходимости, вправе принимать по ним законы автономного округа, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законодательству автономного округа, договорам и соглашениям автономного округа. При принятии в последующем федеральных законов, регулирующих вопросы совместного ведения, принятые ранее по ним законы автономного округа приводятся в соответствие с этими федеральными законами, а противоречащие им отменяются Государственной Думой автономного округа.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, общественные объединения, организации, находящиеся или осуществляющие деятельность на территории автономного округа, включая федеральные органы государственной власти и организации федерального подчинения, обязаны соблюдать Устав, законы и иные нормативные правовые акты автономного округа.

Устав (Основной закон) автономного округа, законы автономного округа подлежат государственной защите на территории автономного округа.

Право законодательной инициативы в Государственной Думе автономного округа по всем вопросам, относящимся к ведению автономного округа, принадлежит депутатам Государственной Думы автономного округа, ее комитетам, губернатору автономного округа.

В отсутствие губернатора автономного округа по его письменному поручению проекты законов автономного округа вносятся на рассмотрение в Государственную Думу автономного округа вице-губернатором автономного округа, а в его отсутствие - одним из заместителей губернатора автономного округа.

Председатель суда автономного округа, председатель арбитражного суда автономного округа, председатель Уставного суда автономного округа, прокурор автономного округа, председатель Счетной палаты автономного округа, избирательная комиссия автономного округа, представительные органы местного самоуправления в округе имеют право на внесение проектов законов, предложений по изменениям и дополнениям в действующие законы автономного округа по вопросам их ведения.

Проекты законов автономного округа о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске внутренних и внешних займов автономного округа, об изменении финансовых обязательств автономного округа, другие проекты законов автономного округа, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств окружного бюджета, могут быть приняты к рассмотрению Государственной Думой автономного округа только при наличии заключения губернатора автономного округа на эти проекты законов, а в его отсутствие - при наличии соответствующего заключения вице-губернатора автономного округа.

Проекты законов автономного округа, затрагивающие интересы муниципальных образований, принимаются Государственной Думой автономного округа только после согласования с органами местного самоуправления.

К сожалению, в Уставе автономного округа не закреплено право на законодательную инициативу для общественных объединений, как это сделано, например, в Конституции Татарстана, отказано в праве законодательной инициативы и населению автономного округа ( в Уставе не предусмотрено положение, согласно которому, группа граждан в установленном количестве могла бы внести на рассмотрение представительного органа власти автономного округа соответствующий законопроект). Если посмотреть по другим субъектам федерации, то, в частности, Устав Алтайского края в статье 58 предусматривает право жителей края на осуществление законодательной народной инициативы путем подачи ходатайства, поддержанного не менее, чем 35 тысячами избирателей.

Другим недостатком Устава автономного округа, по нашему мнению, является тот факт, что субъекты права законодательной инициативы, за исключением губернатора автономного округа, комитетов и депутатов Государственной Думы автономного округа, имеют право вносить законопроекты только по вопросам своего ведения. Опять можно сослаться на опыт Алтайского края, там все субъекты законодательной инициативы обладают равными правами.

Кроме того, много проблем в законотворческом процессе автономного округа проистекает от того, что, по непонятным причинам, не принимается закон о правотворчестве (законотворчестве).

Процесс законотворчества, в настоящее время, регламентируется устаревшим положением Государственной Думы автономного округа о нормотворчестве 1994 года, Регламентом Государственной Думы и инструкцией по делопроизводству администрации автономного округа, которые во многом противоречат друг другу и трактуют одинаковые вопросы по разному. Закон о правотворчестве (законотворчестве) в автономном округе решил бы многие проблемы: установил бы единообразие осуществления законотворческого процесса для всех его участников, ввел бы процедуры, необходимые для реализации права законодательной инициативы, помог бы формированию механизма реализации права законодательной инициативы для всех участников процесса.

Почему этому следует уделить внимание? Ответом будет та, реально сложившаяся ситуация в автономном округе, когда механизм реализации законодательной инициативы установлен только для депутатов и комитетов Государственной Думы автономного округа (Регламент Государственной Думы) и губернатора автономного округа (Регламент и инструкция по делопроизводству). Остальные участники (прокуратура, суд, арбитражный суд, избирательная комиссия автономного округа) лишены возможности реализовать свое право на практике, потому что не установлен механизм. В настоящее время они вынуждены действовать через губернатора автономного округа, что ведет, фактически, к тому, что губернатор становится единственным обладателем права законодательной инициативы (поскольку депутаты и комитеты Государственной Думы автономного округа редко и довольно неохотно вносят законопроекты на рассмотрение законодательного органа), “приватизируя” тем самым, хотя и не по своей воле, права других субъектов этого права. Что касается органов местного самоуправления, то Регламент Государственной Думы весьма невнятно прописывает процедуру их участия в законотворческом процессе и поэтому, они также вынуждены осуществлять законодательную инициативу через губернатора автономного округа, как получилось, например, с проектом Закона автономного округа “Об образовании”.

Причина подобных явлений лежит в том, что нет законодательного регулирования процесса законотворчества; Регламент Государственной Думы и инструкция по делопроизводству администрации автономного округа являются внутренними документами данных органов государственной власти автономного округа и не могут всесторонне охватить все ньюансы законотворчества. Что касается того, что депутаты Государственной Думы автономного округа редко пользуются правом законодательной инициативы, то ответ заключается в том, что у них нет ни материальных, ни чисто технических возможностей подготовить качественный законопроект. Ведь для разработки законопроектов необходимы значительные материальные средства, которые находятся не в распоряжении Государственной Думы, а у администрации автономного округа, привлечение научных работников и специалистов, значительных сил аппарата Государственной Думы автономного округа. Всех этих возможностей депутаты и комитеты Государственной Думы автономного округа лишены. Необходимо отметить, что у комитетов Государственной Думы автономного округа даже нет своих, пусть небольших, аппаратов, функционирует только общий аппарат Думы, подчиняющийся начальнику аппарата и председателю Думы, который работает параллельно с комитетами Государственной Думы автономного округа, также как и они, рассматривая поступающие законопроекты, у депутатов нет даже своих помощников, которые бы помогали им в осуществлении законотворческого процесса.

Нельзя признать подобное положение нормальным, однако так сложилось с самого начала, с принятия первых законов автономного округа, в отличии от, скажем, наших соседей - Ханты- Мансийского автономного округа и Тюменской области, где законотворчество протекает в более привычных рамках и представительные органы данных субъектов играют более весомую роль в законотворчестве.

Основную роль в законотворческом процессе автономного округа занимает губернатор автономного округа.

В государственно- правовой отдел стекаются все законопроекты и законопредложения, поправки и замечания к проектам законов и законам автономного округа от заинтересованных структурных подразделений администрации автономного округа, по которым организуется соответствующая работа.

Только после заключения отдела, законопроект может быть внесен на рассмотрение Государственной Думы автономного округа. Государственно - правовой отдел же готовит и отрицательное заключение губернатора автономного округа на принятый закон автономного округа, в случае его несоответствия федеральному или окружному законодательству, к счастью, такие отрицательные заключения губернатора можно пересчитать по пальцам одной руки, что свидетельствует о том, что законотворчество в автономном округе находится в конституционных и законодательных рамках.

Сюда же поступают на доработку законопроекты, принятые в каком- либо из чтений Государственной Думой автономного округа.

Государственно- правовой отдел занимается разработкой и обобщением замечаний и предложений от структур администрации автономного округа к проектам федеральных законов и иных федеральных нормативных актов. Начальник отдела, в обязательном порядке, присутствует на заседаниях Государственной Думы автономного округа, принимает участие в депутатских слушаниях по законопроектам, он же организует научную и правовую экспертизу законопроектов и законов автономного округа.

К сожалению, следует отметить, что на государственно-правовой отдел возлагают задачи, зачастую, не связанные с законотворческим процессом, которые отрывают и отвлекают от непосредственной деятельности, но которые отдел вынужден выполнять ввиду нехватки квалифицированных специалистов (юристов) в остальных структурных подразделениях администрации.

Государственно- правовой отдел или департамент общей политики, в состав которого он входит, подбирает квалифицированных разработчиков (научно- исследовательские учреждения, некоммерческие организации, учебные заведения, физических лиц) законопроектов для осуществления права законодательной инициативы губернатора автономного округа и подготавливают договоры на проведение научно- исследовательских работ, заключаемые между губернатором и разработчиками.

На цели проведения фундаментальных исследований и содействия научно- техническому прогрессу в окружном бюджете отдельной строкой предусмотрены средства, на 1999 год они составляют 57575 тыс. руб., из них, расходы на разработку нормативных правовых актов составляют 30807 тыс. руб. Однако в реальности не все так благополучно, если посмотреть динамику исполнения окружного бюджета за ряд предыдущих лет в части расходов на законотворчество, то бросается в глаза факт недофинансирования данной сферы. Так в 1997 году на разработку нормативных правовых актов автономного округа в окружном бюджете выделялось 31928 тыс.руб. однако реально было получено только 8073 тыс.руб., что составило только 25,3 % от предусмотренной суммы.

В 1998 году на фундаментальные исследования, в целом, выделялось 57229 тыс.руб., а, в частности, на разработку нормативных правовых актов- 28688 тыс.руб.

Подобные обстоятельства связаны, прежде всего, с общим состоянием экономики не только автономного округа, но и страны в целом. Закон автономного округа считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов Государственной Думы автономного округа от установленного их числа (21 депутата).

Принятый закон автономного округа, а также постановление Государственной Думы автономного округа о его принятии в течение пяти дней направляются в государственно- правовой отдел, который направляет его губернатору автономного.

Библиография

1. Болтенкова Л.Ф. К истории и содержанию Федеративного договора Этнополис. 1992. 1. С. 34.

2. «Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь». В.А. Туманов и др. М.: Большая Российская энциклопедия, Юристъ, 1997.

3. Устав (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа и законодательство автономного округа).