Конституционно-правовой статус общественных объединений

Так, с одной стороны, новый Закон значительно расширяет контрольные полномочия регистрирующих органов по сравнению с ранее действовавшим законодательством, но, с другой стороны, жестко ограничивает возможность проверки представленных для регистрации политической партии документов с точки зрения их достоверности. Это тем более странно, если учесть, что в качестве одного из оснований для отказа в государственной регистрации политической партии Закон предусматривает наличие в представленных для государственной регистрации политической партии документах информации, не соответствующей требованиям данного Федерального закона. Но при этом Закон запрещает требовать от политической партии в ходе регистрации дополнительных документов, прямо не указанных в Законе. Таким образом, например, регистрирующий орган лишается возможности документально проверить наличие в партии 10 тыс. членов в момент регистрации, а может знакомиться с соответствующими документами лишь после государственной регистрации политической партии в порядке контроля за ее деятельностью.

Или другой пример. Закон запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий. Членами российских политических партий не вправе быть иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем Закон разрешает политическим партиям устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации. Представляется, что такие права сводят на нет указанные выше запреты и ограничения.

Аналогичным образом право политических партий создавать объединения и союзы с иными общественными объединениями, в том числе вступать с ними в избирательные блоки, плохо согласуется с запретом на создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, поскольку для общественных объединений таких ограничений не установлено.

Закон "О политических партиях" возлагает на регистрирующие органы ряд новых задач и функций. Минюст России как федеральный регистрирующий орган в течение месяца после вступления в силу вышеназванного Федерального закона подготовил, утвердил и опубликовал в "Российской газете" образцы документов, необходимых для регистрации политической партии и ее регионального отделения. Образцы документов будут также размещены на специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования. Перечень таких образцов документов достаточно велик, начиная с документа, выдаваемого уполномоченному лицу организационного комитета в подтверждение представления в регистрирующий орган установленных законом сведений, и кончая свидетельством о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения.

Закон обязывает федеральный регистрирующий орган ежегодно публиковать перечень политических партий и их региональных отделений по состоянию на 1 января в общероссийских периодических печатных изданиях и размещать этот перечень на уже упомянутом специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования с указанием даты регистрации каждой политической партии и каждого регионального отделения политической партии. На указанном сайте ежегодно размещаются также сводные финансовые отчеты политических партий, контактные телефоны постоянно действующих руководящих органов политических партий и их региональных отделений и иная открытая информация о политических партиях.

Очень существенной новацией Федерального закона "О политических партиях" является возложение на регистрирующие органы обязанности по контролю за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации. По Федеральному закону "Об общественных объединениях" надзор за соблюдением политическими общественными объединениями и их структурными подразделениями законодательства осуществляли органы прокуратуры.

Статья 38 Федерального закона "О политических партиях" наделяет регистрирующие органы также правом вносить в суд заявления о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения. Ранее в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" такое право предоставлялось Генеральному прокурору РФ и прокурорам соответствующих субъектов Федерации.

Порядок реорганизации и ликвидации определяется в ст.ст. 25, 26 ФЗ «Об общественных объединениях».

Реорганизация общественного объединения осуществляется по решению съезда (конференции) или общего собрания. Государственная регистрация вновь образованного после реорганизации общественного объединения осуществляется в порядке, установленном статьей 21 настоящего Федерального закона.

Имущество общественного объединения, являющегося юридическим лицом, переходит после его реорганизации к вновь возникшим юридическим лицам в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Ликвидация общественного объединения осуществляется по решению съезда (конференции) или общего собрания в соответствии с уставом данного общественного объединения либо судом по основаниям и в порядке, предусмотренным статьей 44 настоящего Федерального закона.

Имущество, оставшееся в результате ликвидации общественного объединения, после удовлетворения требований кредиторов направляется на цели, предусмотренные уставом общественного объединения, либо, если отсутствуют соответствующие разделы в уставе общественного объединения,- на цели, определяемые решением съезда (конференции) или общего собрания о ликвидации общественного объединения, а в спорных случаях - решением суда. Решение об использовании оставшегося имущества публикуется ликвидационной комиссией в печати.

Решение о ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения указанного объединения из единого государственного реестра юридических лиц.

Более подробно вопрос о принудительной ликвидации общественных объединений будет рассмотрен далее.

5. Права, обязанности и ответственность общественных объединений

Раскрытие правового статуса общественных объединений невозможно без рассмотрения вопроса о правах, обязанностях и ответственности общественных объединений.

Основным нормативно - правовым актом, регулирующим данный вопрос, является Федеральный закон «Об общественных объединениях», главы 4, 5.

Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право:

свободно распространять информацию о своей деятельности;

участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами;

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

участвовать в избирательных кампаниях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации о выборах;

выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления (в случае государственной регистрации общественного объединения как политического общественного объединения).

Осуществление указанных прав общественными объединениями, созданными иностранными гражданами и лицами без гражданства либо с их участием, может быть ограничено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Законами об общественных объединениях могут быть предусмотрены дополнительные права для конкретных видов общественных объединений (ст. 27).

Обязанности общественного объединения:

Общественное объединение обязано:

соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;

ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц;

представлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия;

оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.

Непредставление обновленных сведений для внесения в единый государственный реестр юридических лиц в течение трех лет влечет за собой обращение органа, зарегистрировавшего общественное объединение, в суд с иском о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц (ст.37).

Надзор и контроль за деятельностью общественных объединений

Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура Российской Федерации.

Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Указанный орган вправе:

запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы;

направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях;

в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства Российской Федерации или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом, регистрирующим общественные объединения, может быть вынесено руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Предупреждение, вынесенное органом, регистрирующим общественные объединения, может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

Контроль за деятельностью общественных объединений начинается уже на этапе их государственной регистрации.

Во-первых, проводится правовая экспертиза их уставов, по результатам которой из них исключаются положения, противоречащие действующему законодательству.

Во-вторых, Управление юстиции большое внимание уделяет проверке достоверности сведений, содержащихся в учредительных документах. Особенно тщательно проверяются политические общественные объединения. Активно используется такой метод, как получение справок и объяснений от учредителей общественных объединений, касающихся фактов создания объединения, выборов руководящих и контролирующих органов, наличия необходимого числа учредителей. Так, в связи с представлением недостоверной информации в первом полугодии 2001 г. отказано в государственной регистрации Рязанскому региональному отделению Общероссийской политической общественной организации «Партия мира и единства» Калинин М.И., заместитель начальника Управления Минюста по Рязанской обл. «Законодательство об общественных объединениях требует совершенствования»// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. №10. стр. 18. .

Управлением юстиции используются различные формы осуществления контроля в порядке ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях»: участие в конференциях, общих собраниях, заседаниях коллегиальных руководящих органов, изучение протоколов и принятых решений и др. По результатам проверок направляются письма с замечаниями и рекомендациями по устранению недостатков в роботе руководителям объединений. Если выявляются нарушения действующего законодательства, то Управление юстиции выносит предупреждение с указанием срока их устранения.

Так, в первом полугодии 2001 г. Управлением проведено 85 проверок. По их результатам, в частности, вынесено 37 предупреждений; направлено в суд 10 заявлений о прекращении деятельности (ст. 29); направлено в суд одно заявление о приостановлении деятельности (ст. 42).

В Рязанской области введена новая форма контроля: проведение совещаний у заместителя начальника Управления юстиции с руководителями общественных объединений по вопросам соблюдения законодательства и уставных требований. Состоялись совещания с руководителями политических общественных объединений, фондов, благотворительных организаций. Во втором полугодии 2001 г. планируется проведение совещаний с руководителями молодежных и детских организаций.

На этих совещаниях разъясняются особенности правового статуса конкретных видов общественных объединений, их права и обязанности. Руководителям вручаются предупреждения о необходимости соблюдения не только Федерального закона «Об общественных объединениях», но и ГК РФ, избирательного законодательства. Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и др. Проведение таких мероприятий способствует улучшению взаимной информированности руководителей общественных объединений и Управления юстиции Калинин М.И., заместитель начальника Управления Минюста по Рязанской обл. «Законодательство об общественных объединениях требует совершенствования»// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. №10. стр. 19. .

В ходе осуществления указанных мероприятий сотрудниками Управления юстиции принимаются меры по упорядочению деятельности общественных объединений. По инициативе Управления юстиции по состоянию на 1 июля 2001 г. 126 общественных объединений приняли решение о самоликвидации и исключены из Государственного реестра юридических лиц. В отношении 103 общественных объединений в суды направлены исковые заявления о признании их прекратившими свою деятельность в качестве юридического лица. Все иски удовлетворены Там же. Стр.19..

Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах.

Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.

Виды ответственности определены федеральными законами "Об общественных объединениях и "О некоммерческих организациях". А также специальными законами для отдельных видов общественных объединений. В названных Законах перечислены формы такой ответственности. Ими могут быть предупреждение, приостановление деятельности и ликвидация соответствующей организации. Так, на основании Федерального закона "О некоммерческих организациях" в случае, если некоммерческая организация совершила действия, противоречащие ее целям и настоящему Федеральному закону, некоммерческой организации может быть вынесено предупреждение в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или прокурором внесено представление об устранении нарушений.

В случае вынесения некоммерческой организации более двух предупреждений в письменной форме или представлений об устранении нарушений некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда в определенном законодательством порядке.

На основании Федерального закона "Об общественных объединениях" их деятельности может быть приостановлена в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации по решению суда в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом и другими федеральными законами.

В случае нарушения общероссийскими и международными общественными объединениями законодательства Российской Федерации, а также совершения действий, противоречащих уставным целям, Прокуратура Российской Федерации вправе вносить в руководящие органы данных объединений представление об указанных нарушениях и устанавливать срок для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, деятельность общественных объединений приостанавливается на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации.

Приостановление деятельности межрегиональных, региональных и местных общественных объединений осуществляется судом соответствующего субъекта Российской Федерации по заявлению прокурора данного субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ).

Орган, регистрирующий общественные объединения, вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законном порядке или не признаны судом не основанными на законе.

В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок, установленных решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов.

Если в течение установленного судом срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение возобновляет свою деятельность. В случае неустранения общественным объединением указанного нарушения орган, внесший в суд заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о его ликвидации.

Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда в случаях:

виновного нарушения своими действиями прав и свобод граждан;

неоднократных или грубых нарушений закона или иных правовых актов при систематическом осуществлении общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского или международного общественного объединения по указанным основаниям вносится Генеральным прокурором Российской Федерации.

Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального и местного общественных объединений по указанным основаниям вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

При совершении общественными объединениями, в том числе не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали. Статья 239 Уголовного кодекса Российской Федерации устанавливает ответственность за создание религиозного или общественного объединения, деятельность которого сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство таким объединением, а также за участие в деятельности указанного объединения, а равно пропаганду таких деяний.

Литература

1 Авакьян С.А. Свобода вероисповедания как конституционно-правовой институт// Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1999. N 1.

2 Жиганов Г. Контроль за деятельностью общественных и религиозных объединений// Российская юстиция. 2000. №8.

3 Заключение Уполномоченного по правам человека в РФ «О проверке соответствия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» международно-правововым обязательствам Российской Федерации»// "Российская газета", N 77, 22.04.99 г.

4 Дозорцев П. Конституционно-правовые основы свободы совести в России// Российская юстиция. 1999. N 2.

5 Калинин Н.И. Законодательство об общественных объединениях требует совершенствования// Бюллетень Министерства Юстиции РФ. 2001. №10.

6 Лапаева В.В. Закон о политических партиях: в чем суть альтернативных подходов// Журнал российского права. 2001. №2.

7 Сидоренко Е. Правовое положение политических партий// Российская юстиция. 2001. №10.

8 Фомина С.В. Демократия и права человека. Право на свободу совести и свободу вероисповедания// Гражданин и право.2000. N 1.

9 Нормативно-правовые акты.

10 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря1993 г. Официальное издание. - М., 2001 г.

11 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1. - М., 2002 г.

12 Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" №95-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г., N 29, ст. 2950.

13 Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" с изменениями и дополнениями от 26 марта 2000 г.// Собрание законодательства Российской Федерации от 29 сентября 1997 г., N 39, ст. 4465; от 3 апреля 2000 г. №14. Ст.1430.

14 Федеральный закон от 12 января 1996 г. №10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №3. Ст.148.

15 Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» с изменениями и дополнениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

16 Федеральный закон от 11 августа 1995 г. №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст.3340.

17 Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"// Собрание законодательства Российской Федерации от 3 июля 1995 г. N 27. ст. 2503.

18 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях», с изменениями и дополнениями от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12 марта 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 мая 1995. №21. Ст. 1930; от 19 мая1997 г. №20. Ст.2231; от 27 июля 1998 г. №30. Ст.3608; от 18 марта 2002 г. №11. Ст. 1018.

19 10. Закон Российской Федерации от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих"// ВВС. 1993. N 6. Ст. 188.

20 Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» в ред. 21.06.1995 г. с изменениями и дополнениями от 17 июля 1997 г., 20 июня 2000 г., 15 декабря 2001 г.// Российская юстиция. 1995. №11; СЗ РФ от 19 июля 1997 г. Ст. 3690; СЗ РФ от 26 июня 2000 г. № 26. Ст. 2736; СЗ РФ от 17 декабря 2001 г. № 51. Ст. 4834.

21 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»// Информационно-правовая база «Консультант- плюс».

22 Закон СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях»// Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №42. Ст.839

23 Приказ Минюста Российской Федерации от 12 июля 2002 N 199 «Об утверждении форм документов, применяемых при государственной регистрации Торгово - Промышленной палаты, общественного объединения и религиозной организации в качестве юридического лица»// "Российская газета", N 140, от 31.07.2002 г.

24 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 08.08.2001 N 237 «Об утверждении образцов документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения»// "Российская газета", N 153-154, 10.08.2001 г.

25 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 06.10.1997 N 19-01-122-97 «О правилах

26 рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений»// "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 21, 1997 г.

27 Решение Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2001 N ГКПИ 2001-62 «Об оставлении без удовлетворения жалобы Высотиной С.М. о признании незаконными абзацев 1,2 и 3 пункта 10 «Правил рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации», утвержденных приказом Минюста РФ от 06.10.1997 г. №19-01-122-97»// Информационно-правовая база «Консультант-плюс».

28 Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ОН 10 декабря 1948 г. Официальное издание. - М., 1997 г.

29 Международный пакт от 16 декабря 1966 года «О гражданских и политических правах»// "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 12, 1994 г.