Особенности государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности гражданина

В середине 1990-х федеральные ведомства вместе с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления все же приняли на себя инициативу регулирования, однако начавшийся процесс регламентации зашел слишком далеко. За короткое время в результате их нормотворческой деятельности, особенно усилившейся во второй половине десятилетия, было воздвигнуто огромное количество прочных административных барьеров Моргунова Е. Фас! Но не нас..//Бизнес-адвокат.- 2004.- № 22.-С.3; Корнийчук Г.А. Проверки исполнения законодательства по вопросам налогооблажения//Право и экономика.-2004.- № 8.- С.15..

Административные барьеры касаются целого ряда существенных процедур, затрагивающих интересы малого и среднего предпринимательства. Именно поэтому необходимость устранения административных барьеров постоянно подчеркивается представителями, как малого бизнеса, так и самых разных национальных и международных организаций.

Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" установил режимы, порядок проведения контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), дополнительные меры по защите прав и законных интересов юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора), а также ответственность органов государственного контроля (надзора) за нарушение этих прав и интересов Гусева О.В. Комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". М., Кодекс.2004. - С.13.. Но, по существу, он лишь констатировал сложившуюся ситуацию, но не способствовал ее исправлению в условиях последовавшей вскоре финансовой и политической дестабилизации.

К практическим шагам по ослаблению административного пресса Правительство приступило в конце 2000 г., начав с создания межведомственной Комиссии по устранению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление. Затем последовало принятие нескольких Федеральных законов "первой волны", упростивших разрешительные и контрольно-надзорные процедуры: "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (8 августа 2001 г.), "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (8 августа 2001 г.), "О лицензировании отдельных видов деятельности" (8 августа 2001 г.), "О техническом регулировании" (27 декабря 2002 г.) Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е.Федеральный закон «О техническом регулировании»: достоинства и недостатки//Законодательство и экономика.-2004.- № 5.-С.12..

Появление данных Законов диктовалось необходимостью упорядочения и унификации административных норм и требований. Для примера: до 2001 г. регистрация юридических лиц регулировалась более чем 50 федеральными нормативными правовыми актами, не считая множества таких же документов регионального и местного уровня Ковальчук А. Органы контроля и надзора // Отечественные записки. - 2004. - № 2. - С. 316 - 322..

Обращаясь к рассматриваемой проблематике, первоначально стоит отметить отсутствие четкого легитимного понятия "административный барьер" как такового. Это, на наш взгляд, имеет негативные последствия. Так, в некоторых выступлениях политиков и государственных должностных лиц обозначается проблема существования большого количества административных барьеров и необходимость их устранения. Но в то же время каждое упоминание понятия "административный барьер" в каждом случае различается, а порой весьма существенно Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной"; Обращение МНС РФ от 1 июля 2002 г. "О государственной регистрации юридических лиц" // Парламентская газета. 2002. 18 июля..

Наиболее распространена точка зрения, что административные барьеры в экономике - это установленные решениями государственных органов правила ведения определенной деятельности на рынке, соблюдение которых является обязательным условием ведения этой деятельности, и при этом вводящие платежи за прохождение бюрократических процедур, причем, как правило, не поступающие в бюджет.

В отдельных доктринальных источниках дается понятие административного барьера. Так, в исследовании административных барьеров, проведенном Ресурсным центром малого предпринимательства, под административными барьерами понимаются препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти. На наш взгляд, понятие "административные барьеры" с учетом сложившейся практики их толкования намного шире. С определенной долей условности помимо указанных препятствий еще стоит выделить косвенные препятствия, связанные с несовершенством законодательства (слабая понятийная проработка нормативных положений, большое количество отсылочных и бланкетных норм), направленного на регулирование предпринимательской деятельности. В свою очередь, несовершенство законодательства влечет крайне малоэффективную, а порой и пагубную для предпринимателей правореализационную деятельность исполнительных органов власти Ручкина Г.Ф.Государственный контроль за законностью осуществления предпринимательской деятельности//Государственная власть и местное самоуправление.-2005.-№ 7.- С.12..

На основании проведенного автором сравнительно-правового анализа нормативной базы и специальных источников можно признать вполне обоснованным суждение о том, что под административными барьерами в предпринимательстве следует понимать препятствия, имеющие место при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов предпринимательства, создаваемые вопреки требованиям федеральных законов организациями, наделенными властными полномочиями, и (или) их должностными лицами, в том числе в результате бездействия.

С нашей точки зрения, как один из вариантов решения понятийной проблемы можно рассмотреть введение понятия "административный барьер" в Общую часть КоАП РФ и дополнение Особенной части составами конкретных административных правонарушений, которые прямо или косвенно связывались с понятием "административный барьер".

Так, административные барьеры в развитии предпринимательства следует трактовать, на наш взгляд, как действия или бездействие федеральных, региональных и муниципальных, представительных и законодательных органов власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства, приводящие к безвозвратным издержкам при организации и осуществлении предпринимательской деятельности и ограничивающих возможности создания, функционирования и развития их деятельности Ростовцева Н.В. О некоторых формах взаимодействия экономических субъектов с органами публичной власти//Законодательство и экономика.-2005.-№ 4.-С.13..

С учетом сказанного представляется необходимым сгруппировать административные барьеры следующим образом:

- при получении доступа к ресурсам и правам собственности на них (регистрация предприятия, регистрация изменений в статусе предприятия, его уставных документах, получение права на аренду помещения, доступ к кредитам, лизингу оборудования и т.п.);

- при получении права на осуществление хозяйственной деятельности (лицензирование деятельности, регистрация товаров, сертификация товаров и услуг и т.п.);

- при текущем осуществлении хозяйственной деятельности (санкции за нарушения установленных правил, согласование принимаемых решений с контролирующими организациями, получение различных льгот).

Подобный "барьерный" характер регулирования имеет ряд существенных негативных последствий для экономики. Во-первых, он ведет к серьезным экономическим потерям общества, как прямым, выражающимся в росте цен, так и косвенным, связанным с недопроизводством валового внутреннего продукта из-за неэффективного использования ресурсов. Во-вторых, барьеры не решают тех проблем, ради решения которых они, собственно, и создаются, при этом затрудняя использование иных, более эффективных методов государственного регулирования. В-третьих, "барьерный" характер экономики создает благоприятную почву для рентоориентированного поведения государственных чиновников и связанных с ними коммерческих структур, вовлеченных в "барьерный" бизнес Сергеев В.И. Применение закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)//Право и экономика.-2002.-№ 4.-С.15..

Экономические потери общества от существования административных барьеров ведения хозяйственной деятельности складываются из двух составных частей:

- трансакционных издержек, связанных с необходимостью преодоления барьеров, значительная часть которых трансформируется в потери населения за счет роста розничных цен, - прямые потери;

- снижения эффективности использования имеющихся ресурсов и недопроизводства стоимости (наличие административных барьеров существенно затрудняет вход на рынок, прежде всего для малого и среднего бизнеса, что ведет к снижению уровня конкуренции и соответственно общей эффективности экономики) - косвенные потери.

Прямые потери возникают из-за официальных и теневых выплат, которые вынуждены осуществлять хозяйствующие субъекты для формального выполнения правил, устанавливающих административные барьеры. Эти выплаты по своей экономической природе являются разновидностью трансакционных издержек, поскольку представляют собой не плату за ресурсы как таковые, а плату за право пользования ими Тамбовцев В.Л. Административные барьеры. По заказу ИНП "Общественный договор", М, Статистика. 2004.- С.2..

Количественная оценка прямых потерь общества от наличия административных барьеров - дело достаточно сложное, как и всякий количественный анализ трансакционных издержек. Ниже мы приведем оценки стоимости отдельных административных барьеров, а также некоторые оценки общих прямых потерь от наличия подобных барьеров.

Регистрация юридических лиц не является по оценкам самих предпринимателей непреодолимым барьером для входа на рынок. Однако уже на этой стадии можно говорить о непроизводительных потерях предпринимателей, составляющих достаточно существенную сумму в масштабах страны Садеков Р.Н. Изменения в законе о государственной регистрации юридических лиц//Право и экономика.- 2004.- № 6.- С.40..

Возможны два способа регистрации предприятия: самостоятельно и с использованием посреднической фирмы. Можно предположить, что рыночная стоимость посреднических услуг примерно равна затратам предпринимателей на самостоятельную регистрацию предприятий (дополнительным затратам времени и ресурсов), поскольку рынок посреднических услуг является конкурентным. Цена регистрации варьируется в зависимости от характера предприятия и региона. Кроме того, в стоимость посреднических услуг по регистрации может входить предоставление юридического адреса Фильченко Д.Г., Ящинский М.В. Государственные гарантии субъектам малого предпринимательства//Право и экономика.-2003.- № 4.- С.14..

Согласно данным официальной статистики, процесс создания новых предприятий в последние годы стал более интенсивным, по крайней мере, число вновь открывающихся частных предприятий неуклонно растет Ермилова Г. Оценка бизнес-климата в России: реализован ли предпринимательский потенциал? Материалы круглого стола. Предпринимательский климат в России: проблемы и перспективы. Институт открытой экономики. М., 2004. - С. 4 - 5.. Высокий темп роста зарегистрирован в 2003, 2004 гг., когда за год число новых предприятий увеличилось на 19%. Немаловажную роль в снижении барьеров для нового бизнеса сыграло принятие новой процедуры регистрации компаний - реализации принципа "одного окна". Достаточно принести документы, необходимые для регистрации, в одну организацию, в данном случае в налоговую инспекцию, а та, в свою очередь, обеспечивает постановку его на учет в других инстанциях и фондах. Но, с другой стороны, даже при упрощенной процедуре регистрации число частных предприятий не росло бы столь стремительно, если бы стимулы для работы на российском рынке отсутствовали.

Таким образом, ежегодный рост количества создающихся компаний свидетельствует об оживлении предпринимательской деятельности и соответственно об улучшении предпринимательского климата. Это является результатом, как упрощения бюрократических процедур, так и определенного ослабления остроты стартовых проблем, к коим относятся: наличие первоначального капитала, персонала, оборудования, помещения; получение лицензий, патентов и прочих разрешений, необходимых для начала бизнеса.

Следует отметить, что в указанное число созданных компаний попали не только открывшиеся "с нуля" предприятия, но и образованные в результате процедур реорганизации бизнеса. Но ведь интенсивность их реорганизационных процессов никоим образом не противоречит выводу об оживлении предпринимательского климата.

В свою очередь, низкий коэффициент "смертности" частных компаний, даже с учетом неадекватности статистики, указывает на существование реальной возможности работать на российских рынках товаров и услуг.

Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением Г. Ермиловой, которая, говоря о предпринимательском климате, отмечала, что он недостаточно хорош, о чем свидетельствует состояние и развитие малого предпринимательства, наиболее массового сегмента частного сектора экономики, являющегося стартовой площадкой для других форм бизнеса, прежде всего среднего. Оставаясь подчас единственной возможностью для большей части населения реализовать свой предпринимательский потенциал, малый бизнес отражает предпринимательскую активность общества в целом. Кроме того, от уровня вовлеченности населения в сектор малого бизнеса будет зависеть отношение общества, как к предпринимательству, так и в целом к экономическим реформам, формирующим и определяющим бизнес-климат в стране.

Рассматривая малый бизнес (МБ) как совокупность трех его организационных форм: малых предприятий - юридических лиц (МП), индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица (ПБОЮЛ), крестьянских (фермерских) хозяйств, следует констатировать, что, хотя принципиального отставания российской экономики от экономик других рыночных стран по уровню его развития нет, малый бизнес в России играет еще недостаточно активную роль. Российский малый бизнес отстает от своего европейского аналога как в части решения проблем занятости, так и в насыщении рынков товарами и услугами. Доля занятых в секторе малого бизнеса Европы по сравнению с Россией выше в 2,5 раза, а доля выручки от реализации - в 1,9 раза Анализ роли и места малых и средних предприятий России. USAD, М., РЦ МП, 2003.- С.11..

При существующем отставании в развитии малого предпринимательства настораживает тенденция к сужению этого сектора, которая особенно ярко просматривается в отрицательной динамике занятости. Если в 1999 г. малый бизнес обеспечивал рабочими местами 18,6 млн. россиян, то в 2002 г. их уже было только 14,3 млн. Там же.

Несмотря на ежегодный положительный прирост числа субъектов малого бизнеса, происходящий, однако, в основном за счет самых мелких его представителей - ПБОЮЛ, темпы этого роста замедляются, что также подтверждает тенденцию к сужению сектора.

Отмеченные тенденции тем более обидны, что в российском обществе далеко не исчерпан предпринимательский потенциал, по самым скромным оценкам, еще порядка 10% экономически активного населения может стать руководителями бизнеса Анализ роли и места малых и средних предприятий России. USAD, М., РЦ МП, 2003.- С.12..

При анализе "изъянов" окружающей среды, мешающих развитию малого предпринимательства, выясняется, что проблемы у малого бизнеса те же, что у крупного и среднего, с одним лишь "но": в силу родовых особенностей малых форм хозяйствования проявляются эти проблемы острее. Главное, что волнует как представителей малого бизнеса, так и крупного и среднего, - это размещение и доступ к внешнему финансированию. Согласно данным упомянутого выше обследования, доля недовольных ставкой процента за пользование этими средствами среди малого бизнеса примерно такая же, как и в случае с крупным и средним, в то время как доля считающих, что внешнее финансирование получить практически невозможно, существенно выше среди малых предприятий.

Итак, если проблемы у бизнеса вне зависимости от его размера схожи, то действенным условием стимулирования развития малого предпринимательства является улучшение общей предпринимательской среды. Второй важный фактор, который следует иметь в виду при формировании политики по активизации роста МБ, - его изначально неравное положение в доступе к ресурсам по сравнению с крупным и средним бизнесом. Как следствие - необходимость разработки специальных мер по его стимулированию и поддержке, в том числе на национальном, региональном и местном уровнях. Положительная роль малого бизнеса в странах с развитой экономикой в сглаживании социальной напряженности в обществе, в стимулировании инновационной деятельности доказывает, что поддержка этого сегмента экономики оправданна.

В России с момента своего появления (конец 1980-х) малый бизнес стал объектом внимания государственной политики. К настоящему моменту сложилась разноплановая инфраструктура поддержки малого предпринимательства.

В связи с этим представляется правильной точка зрения о том, что выходом из создавшейся ситуации может стать разрешение наиболее острых и насущных проблем малого бизнеса, например расширения его доступа к внешнему финансированию. Этого можно добиться за счет разработки специальных схем его кредитования с участием донорских денег, государственных гарантий, развивая нетрадиционные инструменты кредитования, например микрофинансирование.

С другой стороны, нужно отойти от поддержки малого бизнеса вообще, сделать поддержку узкоадресной. На данном этапе, когда перед экономикой остро стоят вопросы перехода на инновационный путь развития, такой группой может стать инновационный малый бизнес. Это тем более актуально, что его потенциал, как инструмент коммерциализации научных идей и площадки для обкатки самых рисковых нововведений, в России фактически не реализован. Более того, можно сказать, что инновации в России развиваются оторвано от сектора малого бизнеса, полностью игнорируя его возможности, апробированные мировой практикой.

Сложившийся в России бизнес-климат во многом устраивает российских производителей. Отчасти это результат упрощения и дебюрократизации экономики, отчасти (и в большей степени) результат приспосабливания к правилам игры. И тот факт, что в ходе многочисленных опросов руководители предприятий, жалуясь на законы и порядки, все-таки ратуют за мораторий на изменения в законодательстве, тому подтверждение. Действительно, одним из существенных недостатков предпринимательской среды является ее нестабильность. Об этом достаточно часто говорят сами предприниматели, это подтверждается данными официальной статистики, например показателями колебаний объемов инвестиций.

Тем не менее принимать меры по улучшению предпринимательской среды необходимо, ведь предпринимательство в России не получило еще должного развития. Особое внимание следует уделить малому бизнесу, наиболее массовому сегменту частного сектора экономики, его популяризации, созданию для него, насколько возможно, таких же условий доступа к ресурсам, какие есть у среднего и крупного бизнеса. При формировании государственной политики, особенно при разработке мер прямого действия, необходимо сместить акценты с поддержки сектора малого бизнеса в целом, перейдя к поддержке целевых его сегментов, прежде всего инновационного.

Вопросы сертификации и стандартизации (лицензирования) продуктов, работ и услуг также являются весьма заметным административным барьером. Не всегда обоснованно происходит проведение тех или иных видов исследований (испытаний) продукции (работ, услуг). Исследования проводятся не сразу, а разрабатываются этапы, отличающиеся по времени их исследования, что ведет к существенному удорожанию процесса сертификации и тем самым к увеличению стоимости выпускаемой продукции. К числу лицензионных "барьеров" можно отнести время и затраты на подготовку документов, необходимых для получения лицензии, а также отсутствие единого подхода к определению прейскурантных цен (скрытая монополизация данного сектора рынка консалтинговыми и юридическими фирмами, близкими к местному руководству соответствующих органов исполнительной власти). В данной сфере больным вопросом остается неразграниченность полномочий между федеральными органами исполнительной власти и аналогичными органами субъектов Федерации. Последним передаются полномочия по лицензированию только после решения Правительства РФ либо по соглашению с федеральными органами исполнительной власти. До последнего времени центр крайне неохотно отдавал регионам указанные полномочия. Кроме того, некоторые федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование, не имеют своих территориальных отделений. И напротив, территориальные органы отдельных ведомств не обладают статусом органов исполнительной власти, например региональные инспекции государственного энергетического надзора. Как следствие - соискатели лицензий вынуждены обивать пороги московских учреждений.

Остается далеким от совершенства список лицензируемых видов деятельности. Стоимость получения самих лицензий на практике многократно превышает установленную законом 1300 рублей.

Еще одним административным барьером, для которого проводились расчеты трансакционных издержек, является маркирование продукции знаками соответствия, защищенными от подделок, введенное на основании Постановления Правительства РФ № 601 от 17 мая 1997 г. Расчеты, проведенные специалистами Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) по заказу ИНП "Общественный договор", показали, что приблизительный объем рынка знаков соответствия и учетных марок составил на 2000 г. порядка 150 - 200 млн. долл. Сверх того, затраты торговых организаций по нанесению знака составят порядка 50 - 70 млн. долл. То есть общие издержки на преодоление этого административного барьера составили от 200 до 270 млн. долл. В данном случае надо иметь в виду, что в расчете учитывались как единовременные издержки, связанные с введением в действие данного Постановления (маркирование запасов продукции), так и текущие издержки по маркированию (маркирование вновь поступающей на рынок продукции).

Если говорить о потерях экономики в результате текущего контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны различных контролирующих ведомств, то он складывается из двух частей: прямые затраты на уплату штрафов и "отступных" и непроизводительные затраты времени. Данные опроса малых предприятий, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем в 1999 г., показывают, что издержки, связанные с "теневыми" выплатами контролирующим органам и непроизводительными затратами времени, сопоставимы с платежами рэкету.

Контроль и проверки осуществляют множество организаций, включая также органы энергетического надзора. Только на федеральном уровне более 50 организаций задействованы в реализации различных контрольных функций. Представители этих учреждений обычно посещают предприятия более одного раза в год, а также вызывают предпринимателей к себе. Время и деньги, связанные с такими визитами, формы заявлений, которые требуется представлять, а также плата за формы, лицензирование, экспертизу и разрешения превращаются в огромные административные барьеры.

К наиболее существенным недостаткам, осложняющим создание эффективного механизма проверок и контроля за производством и реализацией товаров, работ и услуг и порождающим многочисленные проблемы при его проведении, относятся следующие:

1) полномочия органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции, зачастую пересекаются и дублируются;

2) органы государственной власти и управления, осуществляющие контрольные и надзорные функции, как правило, не взаимодействуют между собой, предоставленная им степень автономности режима их функционирования неоправданно высока;

3) процедуры проверки остаются неурегулированными;

4) права проверяемых законодательно не обеспечены;

5) нормативно заложена избыточность контрольных функций;

6) уполномоченные органы проводят проверки, осмотры и другие обязательные процедуры на платной для предпринимателей основе;

7) отсутствует единый механизм ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, допущенные при осуществлении ими контрольных функций, повлекшие потери для деятельности малых предприятий;

8) отсутствует механизм дерегуляции, то есть отмены ведомственных и местных актов, препятствующих развитию малого предпринимательства и нарушающих положения существующих законов Лазарев В.С., Афанасьева Т.П., Елисеева И.А., Пуденко Т.И. Проблемы эффективности государственного контроля малого бизнеса. М., Дело. 2003.-С.33..

Надежды на упорядочение системы контрольно-надзорных органов в наибольшей мере связывались с Законом от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Однако они оправдались далеко не полностью. Закон на первых порах способствовал лишь некоторому снижению инспекционных нагрузок в расчете на одно малое предприятие.

В целом невысокая отдача от применения указанного Закона в значительной степени является следствием ограниченности сферы его действия. Закон не был нацелен на структурную модернизацию контрольно-надзорной системы, которая предусматривала бы создание постоянно действующих органов с четко прописанными функциями, исключающими дублирование. Поэтому в нем отсутствует закрепленный перечень органов государственного контроля и надзора, что дало основание некоторым ведомствам игнорировать его положения и руководствоваться только "своими" законодательно-нормативными актами.

Даже в пределах довольно ограниченной сферы действия упомянутого Закона, в первую очередь акцентирующего внимание на правах юридических лиц по отношению к контролирующим органам, он не сумел существенно исправить ситуацию с дублированием функций существующих контрольно-надзорных органов. Анализ, проведенный российским экспертом А.Е. Шаститко для Минэкономразвития и представленный в июле 2002 г. в виде доклада "Дублирование в деятельности органов государственного контроля", указывал на существование острой проблемы в этой области. Разделение объектов контроля между контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию функций, в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали - между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю; все это увеличивает административную нагрузку на предпринимательский сектор. Такие противоречия (коллизии) законодательства создают ситуацию, в которой предприниматель перед лицом контролера практически всегда не прав.

Так Предприниматель Ошибкина Н.Ф. обратилась в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконными действий Государственной инспекции Республики Татарстан по обеспечению государственного контроля за производством, оборотом и качеством этилового спирта и алкогольной продукции, выразившихся в проведении повторной проверки в нарушение ограничения, установленного п. 4 ст. 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 08.08.2001 № 134-ФЗ (далее - Закон), и изъятии товара, а также взыскании 3000 руб. в возмещение морального вреда.

Решением от 16.08.2004, оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 22.10.2004, Арбитражный суд Республики Татарстан заявление удовлетворил частично, признав незаконными действия ответчика, выразившиеся в неуказании в распоряжениях о проведении проверок от 11.02.2004 и 17.02.2004 мотивированного основания проведения указанных проверок, в части требований о взыскании 3000 руб. в возмещение морального вреда производство по делу прекратил в связи с отказом заявителя от этого требования, в остальной части в удовлетворении заявления отказал.

Не согласившись с принятыми судебными актами в отказанной части заявленных требований, Предприниматель Ошибкина Н.Ф. просит в своей кассационной жалобе их отменить, удовлетворить заявление в полном объеме.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает на то, что перечень оснований для проведения внеплановых проверок по контролю является исчерпывающим и такие основания при проведении проверок 11.02.2004 и 17.02.2004 отсутствовали, считает также, что действия ответчика по изъятию товара в ходе проверки незаконны.

Проверив законность обжалуемых судебных актов по правилам главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит правовых оснований к их отмене.

Из материалов дела следует, что в связи с поступлением от государственных органов информации о нарушениях в сфере оборота спиртосодержащей продукции, аналогичной той, что реализует Предприниматель, а также сообщений о нарушениях в сфере оборота спиртосодержащей продукции непосредственно в торговой точки Предпринимателя Ошибкиной Н.Ф. 26.02.2002, 11.02.2004, 17.02.2004 ответчиком проведены контрольные проверки указанной продукции, принадлежащей Предпринимателю.

Заявитель, считая, что ответчик в нарушение п. 4 ст. 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" проведена проверка более одного раза в год, а также незаконными действия по изъятию товара, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказ в удовлетворении заявленного требования относительно частоты проведения проверок суд мотивировал тем, что п. 4 ст. 7 указанного Закона не установлены ограничения по срокам проведения внеплановых мероприятий по контролю, в то время как контрольные проверки от 11.02.2004, 17.02.2004 являлись внеплановыми и проводились на основании, предусмотренном п. 5 ст. 7 Закона.

Действия ответчика по изъятию спиртосодержащей продукции в ходе проведения проверок правомерно признаны судом не противоречащими требованиям ч. 1 ст. 27.1, ч. 3 ст. 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Извлечение из решения ФАС Поволжского округа от 21 февраля 2005 года Дело № А65-9845/04-СА1-36//Правосудие в Поволжье.- № 6.- С.44..

Опросы, проведенные Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) через два года после введения в действие законов "первой волны" продемонстрировали следующую картину.

Подавляющая часть предпринимателей осведомлена о противоречиях в законодательстве, регулирующем предпринимательскую деятельность, но не обладает достаточными знаниями, чтобы извлекать из этого выгоду для бизнеса. Тем не менее, большинство предпринимателей знакомо с проблемами, возникающими из-за противоречивости действующего законодательства, однако для 40% респондентов эти коллизии являются незначительным барьером, и только 3% отметили, что законодательные коллизии позитивно отражаются на ведении бизнеса.

Так, Соколов Игорь Георгиевич - предприниматель, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании Постановления Госторгинспекции по Волгоградской области от 16 февраля 2004 г. N 003767 по делу об административном правонарушении о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.5 КоАП РФ.

В кассационной жалобе Соколов Игорь Георгиевич просит состоявшиеся по делу судебные акты отменить, указывая, что в его действиях состав административного правонарушения, отсутствует, поскольку размещение информации об изготовителе на каждом экземпляре произведения не является обязательным. Кроме того, Госторгинспекция в соответствии со ст. Федерального закона N 134-ФЗ не вправе проводить проверки чаще одного раза в два года.

Как следует из материалов дела, 12 февраля 2004 г. Госторгинспекция по Волгоградской области в ходе проведения проверки торговой точки, принадлежащей ПБОЮЛ Соколову Игорю Георгиевичу (г. Волжский, Волгоградская область, ул. Ленина,22, магазин "Надежда"), выявила нарушения, выразившиеся в осуществлении торговли видеокассетами, которые не содержат информации об изготовителе (250 единиц из 700 проверенных).

По данному факту составлен протокол об административном правонарушении N 003767 от 12 февраля 2004 г.

Доводы Предпринимателя о том, что Госторгинспекция по Волгоградской области не вправе была проводить проверку чаще одного раза в два года в соответствии со ст. 7 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля" N 134-ФЗ, обоснованно отвергнуты судами.

Статьей 7 (п. 4) Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля" N 134-ФЗ предусмотрено: в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие может быть проведено не более чем один раз в два года.

Как видно из материалов дела, 13 марта 2002 г. Госторгинспекция по Волгоградской области проводила проверку по вопросам соблюдения Закона РФ "О защите прав потребителей", Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 55 от 19 января 1998 г., ГОСТа Р51121-97 "Товары непродовольственные. Информация для потребителя".

Проверкой были установлены нарушения п. п. 7, 11,. 12, 14, 23 Правил продажи отдельных видов товаров, п. 4.6 ГОСТа Р51121-97, в том числе в части отсутствия информации для потребителя об изготовителе и его месте нахождения, и другие нарушения (акт от 13 марта 2002 г. N 516707).

Таким образом, в действиях Госторгинспекции по Волгоградской области нарушений не усматривается. Кроме того, установлено, что 12 февраля 2004 г. производилась внеплановая проверка в соответствии с директивой Департамента Госторгинспекции Минэкономразвития России от 5 февраля 2004 г. N 45-77 в рамках поручения Правительственной комиссии по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности и решения совместных коллегий Минэкономразвития России и МВД России от 26 февраля 2003 г. о проведении комплекса мероприятий по стабилизации рынка аудио и видео продукции и пресечению производства и распространения фальсифицированных и контрафактных товаров. Указанная директива обязательна к исполнению Извлечение из решения ФАС от 1 июля 2004 года Дело № А 12-5110/04-С56//Правосудие в Поволжье.- №5.- С.46..

На практике все противоречия разрешает арбитражный суд, руководствуясь тем или иным нормативным актом. В спорах между контролирующими/надзорными органами и субъектами предпринимательства принятие во внимание одних норм закона и игнорирование других зачастую отражает не ориентацию на правовое разрешение спора (иска), а "консолидированную ориентацию" на органы власти или на бизнес-сообщество. При этом арбитражная практика развеивает ряд утвердившихся мнений в отношении:

1. Приоритетности тех или иных норм законодательства в зависимости от года принятия законов, в которых эти нормы содержатся. Распространено мнение, что закон, принятый по времени позже, имеет приоритет над законом, принятым раньше. Арбитражная практика этого не подтверждает. Есть множество примеров того, как нормы не отмененных прямо законов 1991 - 1995 гг. оказывались "главнее" норм законов 1998 - 2001 гг. (арбитражные судьи опирались на них). Следует отметить, что российское законодательство в большом количестве содержит нормы о том, что все другие законы и нормы, принятые ранее и регулирующие эту же сферу, не подлежат применению и действуют только в части, "не противоречащей настоящему закону". Законы из "пакета Грефа" также содержат такие "общие нормы", а именно: "С момента введения в действие настоящего Федерального закона нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону" ("О защите прав юридических лиц..."); "Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом" ("О лицензировании отдельных видов деятельности"). Реальная арбитражная практика практически никак не учитывает подобные "общие нормы". Прекращают "работать" только те нормы более ранних законов, которые прямо отменяются более поздними законами. Между тем при принятии законов из "пакета по дебюрократизации" не было "вычищено" законодательство, регулирующее аналогичные или смежные предметы в сфере предпринимательской деятельности

2. Приоритетность отдельных видов федеральных законов над другими федеральными законами. Существует устойчивое мнение, что различные кодексы (Налоговый, Гражданский, Бюджетный и т.д.), хотя и являются обычными федеральными законами, имеют некий приоритет перед другими "просто" федеральными законами. Арбитражная практика опять же опровергает такое мнение: нормы кодексов и "обычных" федеральных законов в арбитражных судах "работают" в равной мере. Иногда нормы "обычных" законов даже имеют приоритет. Так, например, длительное время активно применялась статья Закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ" (1995 г.), устанавливающая не ухудшение налоговых условий в течение определенного периода времени с момента начала деятельности субъекта малого предпринимательства. Эта статья имела приоритет над налоговым законодательством, в частности над нормами Налогового кодекса.

Считается, что в России в отличие от Великобритании не существует прецедентного права. Между тем анализ решений арбитражных судов позволил выявить факты, свидетельствующие об использовании прецедентов. Не распространяясь на Россию в целом, такое "прецедентное право" при наличии судебных споров между органами контроля и субъектами предпринимательства фактически действовало на уровне отдельных регионов. Ряд стандартных ситуаций (споров) в регионе решался однотипно только потому, что однажды эта ситуация была решена определенным образом (в других регионах эти же споры решались по-другому). Зачастую даже та небольшая группа предпринимателей, которая была готова решать свои проблемы институциональным (судебным) порядком, отказывалась от этого, ознакомившись с практикой арбитражных споров, и применяла во взаимоотношениях с контролерами иные "адаптационные механизмы".

Таким образом, при наличии средств на ведение судебных процессов - предпринимателю не нужно этого бояться - коллизионные нормы арбитраж вполне может интерпретировать в пользу бизнеса, а не контрольно-надзорных органов.

Как показывает практика, судебные власти относятся к предпринимателям объективней (лояльней), чем органы государственного контроля (надзора).

Анализ ситуации, складывающейся после вступления в силу законов "первой волны дебюрократизации", свидетельствует о том, что положение в целом не изменилось, а местами даже усложнилось. Причина - асинхронность принятия первой волны законов по дебюрократизации предпринимательской деятельности и "чистки" законодательства, наработанного предшествующим десятилетием. Проще говоря, прежняя правовая (законодательная) база не была своевременно приведена в соответствие с законодательными нормами "пакета Грефа". Предпринимательская среда была вынуждена начать адаптацию к новому законодательству и новым коллизиям, при том что прежние коллизии в значительной мере сохранились. Таким образом, в ряде случаев количество противоречий в нормах законов, регулирующих взаимодействие консолидированного государства (в том числе органов контроля как составной части государства) и бизнес-сообщества, даже выросло. В некотором смысле повышенные ожидания бизнес-сообщества (представителей малого и среднего бизнеса) от пакета по дерегулированию оказались нереализованными. В перспективе это может привести к формированию резко негативного отношения бизнес-сообщества к проводимым преобразованиям (эффект маятника). Отчасти это уже происходит.

Так Закон "О защите прав юридических лиц..." установил процедуру проведения мероприятий по контролю (фактически - проверок) хозяйствующих субъектов. В распоряжении (приказе) на осуществление мероприятий по контролю (фактически - на проведение проверки) должны быть указаны цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю без разъяснений, что это такое. Арбитражные суды интерпретируют так: если в качестве предмета проверки указаны положения о каком-то органе, то это и является предметом, что полностью обессмысливает данную норму закона. Наиболее ярко это проявилось в ходе тяжб предпринимателей с упраздненной ныне Госторгинспекцией Васильев С. Госконтроль над надзором//Бизнес-адвокат.-2002.-№ 23.- С.23..

Пока нормы и положения законов из "пакета по дебюрократизации" задействованы в судебном обороте не слишком активно, соответственно невелик и масштаб выявленных коллизий, возникших в связи с принятием данного пакета. В случае если положения ранее принятого законодательства не будут приведены в соответствие с нормами "пакета", отрицательный эффект от наличия коллизий будет усиливаться.

В то же время к принимаемому законодательству адаптируется не только бизнес, но и та часть государства, которую можно назвать "совокупным контролером". Принятие пакета "законов Грефа" стимулировало в органах контроля (надзора) процесс активного изучения и освоения данного законодательства и его сопоставления с ранее принятым законодательством, регулирующим смежные сферы. Представляется, что контролирующие (надзорные) органы в настоящее время гораздо больше осведомлены о различных нюансах "пакета", чем бизнес-сообщество. В органах контроля (надзора), подпадающих под действие Закона "О защите прав юридических лиц...", уже выработаны и продолжают вырабатываться способы и механизмы преодоления имеющихся в законе формальных ограничений.

Один из таких вариантов. В соответствии с Законом "О защите прав юридических лиц..." плановая проверка юридического лица или индивидуального предпринимателя возможна не чаще чем один раз в два года. Однако для получения различного рода справок и заключений в различных государственных структурах предпринимателям часто требуются справки и заключения противопожарной службы. В случае если офис нуждающегося в документе предпринимателя расположен в здании, где находится множество других офисов юридических лиц и предпринимателей, такой документ он сразу не получит, поскольку для его выдачи "необходимо обследование всего здания и его конструктивных особенностей". На практике это означает, что предприниматель может остаться наедине со своей проблемой и для ее решения должен инициировать просьбы других юридических лиц и предпринимателей, расположенных в этом здании, о проведении соответствующих обследований. Таким образом, проверка для юридических лиц и предпринимателей, ее "инициировавших", превращается во внеплановую (сами "попросили").

Даже беглый анализ вышеперечисленных положений показывает, что, несомненно, проблем, связанных с административными барьерами в экономике и бизнесе, значительно больше, однако и те вопросы, которые получили освещение, убедительно свидетельствуют о необходимости проведения дальнейших научных разработок в этом направлении.

Заключение

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. М. Статут. 1994. - 94 с.