Избирательная система РФ

Достоинствами пропорциональной системы становятся недостатки мажоритарной системы. Однако эта система довольно сложна, и ее применение предполагает относительно высокий уровень политической грамотности населения, которое должно уметь отличать партии политического спектра при том, что их различия зачастую трудноуловимы.

В России в 1993г. при выборах депутатов Государственной Думы произошла смена избирательной системы от традиционно-мажоритарной в пользу смешанной мажоритарно-пропорциональной. Реформа избирательной системы произошла одновременно со сменой конституционного строя. Названные выборы стали апробацией такой избирательной системы, позволяющей более точно отразить волю избирателей в парламенте. Новым для отечественного избирательного права является смешанный принцип представительства. Он означает, что часть депутатов законодательного органа избирается по мажоритарной системе, а другая часть - по пропорциональной. Такая процедура применяется при выборах депутатов Государственной Думы РФ. При формировании представительного законодательного органа из 450 мест в Госдуме 225 заполняется по мажоритарной системе (одномандатные округа) и 225 по пропорциональной системе - по общефедеральному избирательному округу.

По мажоритарной системе избирается Президент РФ, а также президенты республик в составе РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти, органы местного самоуправления и главы администраций.

формировалась в сложных условиях: во-первых, правовой вакуум 1993г., во-вторых, нежелание принять на вооружение демократические традиции российского государства, рассмотренные выше,- сделали закон 1994г. во-многом конъюнктурной мерой, реакцией властей на шок результатов выборов 1993г. Введение смешанной системы мажоритарно-пропорционального представительства на выборах в Государственную Думу является показателем демократизации политической системы и способствует формированию политически структурированного парламента. Это стабилизирующий фактор политической системы в рамках многопартийности, которой содействует превращение партий в партии парламентского типа.

2.2 Механизм определения результатов выборов

Избирательная система РФ в узком смысле смешанного типа; состоящая из двух видов - мажоритарного и пропорционального. Причем они понимаются как способы распределения депутатских мандатов (замещения определенных государственных постов) между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц.

Авторы считают целесообразным рассмотрение методов распределения и подсчета голосов избирателей, поскольку от этого зависит как расстановка политических сил в стране, так и ее уровень социально-экономического развития. Все это в целом влияет на развитие российской государственности, определяет пути ее дальнейшего совершенствования.

Первоначально остановимся на способе и методах распределения мандатов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Закон «О выборах депутатов ГД ФС РФ» 1999 года, как собственно и закон «О выборах в ГД» 1995 года определяет, что часть депутатов законодательного органа избирается по мажоритарной системе, а другая часть - по пропорциональной. При формировании представительного законодательного органа из 450 мест в Государственной Думе заполняются по мажоритарной (одномандатные округа) и 225 мест - по пропорциональной системе - по общефедеральному избирательному округу.

Избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании, определенных по числу избирательных бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования. При равном числе полученных зарегистрированными кандидатами голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше.

Вышеизложенный метод распределения депутатских мандатов прост и является мажоритарным. Для нас наиболее привлекательным для изучения является метод пропорционального распределения «мест» в ГД ФС.

Забегая вперед, необходимо отметить, что при распределении депутатских мандатов в РФ используется избирательная квота, в связи с чем считаем необходимым рассмотреть это понятие.

Избирательная квота - это наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного кандидата.

В 1855 году английский барристер Т. Хэр предложил квоту, определяемую по простейшей формуле: X:Y, где X - число голосов, а Y - число мандатов.

Российские законодатели пошли путем применения при распределении депутатских мандатов избирательной квоты и правила наибольшего остатка, что требует передать нераспределенные мандаты партиям, у которых остаток голосов самый большой. «Замечено, - отмечает Князев С,- в некоторой мере благоприятствует небольшим партиям, «подбирающим» оставшиеся после первого распределения мандаты.»¹ «Однако у этой формулы есть заметный недостаток, который состоит в том, что часто образуются большие остатки голосов и остается много нераспределенных мандатов.» - считает И.Левин. следовательно, в соответствии с общепринятыми положениями, наша система способствует прохождению в Парламент небольшим партиям.

Ст.82 ФЗ «О выборах депутатов ГД ФС РФ» № 121 от 24 июня 1999 года содержит в себе методику пропорционального распределения депутатских мандатов.

Центральная избирательная комиссия РФ подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за федеральные списки кандидатов, допущенные к участию в распределении депутатских мандатов в соответствии с правилами определения результатов выборов, предусмотренными Федеральным законом. Эта сумма голосов избирателей делится на 225 - число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. Полученный результат есть первое избирательное частное, которое используется в процессе распределения мандатов между федеральными списками кандидатов.

Затем число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученное в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов.

Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. Нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления в соответствии с вышеуказанными процедурами. При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей.

В дальнейшем производится распределение депутатских мандатов внутри каждого федерального списка кандидатов - между региональными группами кандидатов и общефедеральной частью федерального списка кандидатов. Ценризбирком РФ определяет число зарегистрированных кандидатов, входящих в общефедеральную часть списка кандидатов. Указанным кандидатам в порядке их очередности в федеральном списке кандидатов депутатские мандаты переходят в первую очередь.

Сумма голосов избирателей поданных за федеральный список кандидатов в тех субъектах РФ, которым соответствуют федеральные списки кандидатов, делится на число депутатских мандатов, которые подлежат распределению между региональными группами кандидатов данного федерального списка кандидатов. Полученный результат есть второе избирательное частное данного федерального списка кандидатов, которое используется в процессе распределения депутатских мандатов между региональными группами кандидатов данного списка. После этого число голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп кандидатов, делится на второе избирательное частное данного федерального списка кандидатов. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает региональная группа кандидатов.

Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, причитающиеся федеральному списку кандидатов, производится их вторичное распределение между региональными группами кандидатов этого федерального списка кандидатов. Нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем региональным группам кандидатов, у которых оказывается наибольшая дробная часть числа, полученного в результате деления.

Ст.8 рассматриваемого закона регламентирует также порядок распределения нераспределенных мандатов. Если в процессе распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов в одной или более региональных группах кандидатов не оказалось нужного числа зарегистрированных кандидатов, оставшиеся мандаты подлежат дополнительному распределению между региональными группами, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов. При этом закон устанавливает, что при этом сохраняется очередность их передачи, определяемая на основе первоначально вычисленного второго избирательного частного. если в процессе дополнительного распределения после исчерпания региональных групп кандидатов, не получивших депутатских мандатов в соответствии с указанным порядком их передачи, остаются нераспределенные депутатские мандаты, они передаются по одному тем группам кандидатов, в которых оказывается наименьший коэффициент дополнительного распределения, вычисляемый для каждой из групп. Он вычисляется делением числа уже полученных мандатов на число полученных голосов избирателей, при этом описанный коэффициент каждого раз вычисляется заново.

Выборы в ГД 1999г. проходили в соответствии с ФЗ «О Выборах депутатов ГД ФС РФ» №121 от 24 июня 1999г. и распределение депутатских мандатов соответствовало требованиям нового закона.

Постановление от 29 декабря 1999г. №65/764-3 ЦИК РФ признало выборы состоявшимися и установило их общие результаты. ВЦИК установила, что в ГД III-го созыва избран 441 депутат: 225 по федеральному избирательному округу и 216 по одномандатным избирательным округам.

По данным ЦИК на 24 декабря 1999г. результаты выборов таковы: КПРФ - 24,55%, «Единство» - 23,88%, «Отечество - Вся Россия» - 11,98%, «СПС» - 8,63%, «Блок Жириновского» - 6,18%, «Яблоко» - 5,94%, против всех - 3,32%, всего проголосовало - 61,6%.³

Действующий в настоящее время ФЗ «О выборах депутатов ГД ФС РФ» («Закон о выборах в Думу») от 24 июня 1999 года пришел на смену одноименному закону, принятому 21 июня 1995 года. Новый закон отличается от старого тем, что он в гораздо большем объеме рассматривает практически все элементы избирательного процесса. В то же время необходимо отметить, что многие положения Закона о выборах в Думу были предопределены Законом об основных гарантиях от 19 сентября 1997 года, с дополнениями и поправками, внесенными ФЗ от 30 марта 1999 года.

Ниже приводим перечень наиболее важных изменений, внесенных в механизм регулирования выборов в ГД по сравнению с порядком, применявшимся в избирательной кампании 1995 года:

изменен порядок составления списков избирателей: эта функция теперь возложена на территориальные избирательные комиссии;

избирательные комиссии, регистрирующие кандидатов и списки кандидатов, получили более широкие полномочия в части наложения санкций на кандидатов, избирательные объединения и блоки, нарушающие избирательное законодательство. Наиболее значимой из таких санкций является право отказать в регистрации кандидата или списков кандидатов или отменить регистрацию кандидата или списка кандидатов;

в соответствии с новым Законом о выборах в Думу, кандидаты по партийным спискам или одномандатным избирательным округам могут быть зарегистрированы без предоставления в избирательную комиссию необходимого количества подписей - вместо этого они могут внести денежный залог. Залог должен вноситься из средств избирательного фонда при условии указания источников средств, используемых для его внесения. В прошедшей избирательной кампании избирательный залог для одного кандидата был установлен в размере 84490 рублей. Размер залога от избирательного объединения или блока, выдвигающего федеральный список кандидатов, составляет 2087250 рублей;

в новом Законе приводится целый ряд «избирательных нарушений», связанных с действиями, определяемыми как непрямая предвыборная агитация за кандидатов или списки кандидатов;

установлены довольно строгие условия для проведения предвыборной агитации через средства массовой информации и публикацию агитационных материалов. Цель этих положений - обеспечить равенство кандидатов избирательных объединений и блоков и предоставить возможности избирательным комиссиям эффективно контролировать эти процессы;

перечень запрещенных источников финансирования избирательной кампании был значительно расширен. Закон установил, что формирование избирательных фондов должно происходить до официальной регистрации кандидатов, само предназначение избирательных фондов было расширено (финансирование избирательной кампании - теперь, финансирование предвыборной агитации - ранее). Выборные субъекты теперь обязаны сдавать финансовые отчеты о расходовании средств избирательных фондов трижды в течение избирательной кампании. Избирательные комиссии получили дополнительные полномочия, дающие им право контролировать финансирование избирательных кампаний;

досрочное голосование было заменено предоставлением всем избирателям возможности получать открепительные удостоверения, которые могут выдаваться всем избирателям, планирующим отсутствовать в день голосования по своему месту жительства;

количество кандидатов, баллотирующихся по партийному списку, было увеличено в федеральной части списка с 12 до 18-ти, в случае выбытия кандидата, занимающего одно из первых трех мест в партийном списке, регистрация всего списка аннулируется. Та же санкция налагается на партийный список в случае выбытия более 25% кандидатов, состоящих в списке.

В это же время, описание избирательных процедур, предлагаемое новым Законом о выборах в Думу, оставляет открытыми многие вопросы, связанные с подготовкой и организацией выборов. В этой связи ЦИК РФ вынуждена издавать объемные инструкции и пояснения по применению положений Закона.

Президент РФ избирается по мажоритарной системе абсолютного большинства. Она требует для избрания абсолютного большинства голосов, т.е. более половины их числа. Но это исходное число может быть трояким: а) общее число зарегистрированных избирателей (это самое жесткое требование, которое практически не встречается); б) общее число поданных голосов; в) общее число поданных действительных голосов.

«Достоинство системы абсолютного большинства по сравнению с системой относительного большинства заключается в том, - считает В.Маклаков, - что избранным считается кандидат, поддержанный действительным большинством проголосовавших избирателей, хотя бы это большинство составляло один голос». Но сохраняется дефект: пропадают голоса, поданные против проигравших кандидатов. Однако если избирается президент, для которого избирательным округом является вся страна, это не имеет значения.

Многие исследователи задаются вопросом, как же преодолеть частую нерезультативность голосования по мажоритарной системе абсолютного большинства. Есть для этого разные способы. Один из них, который мы затронем, - это второй тур, при котором баллотируются не все кандидаты, соперничавшие в первом туре. Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства: избранным считается кандидат, получивший наибольшее количество голосов. Все вышеизложенные тезисы характеризуют систему выборов Президента РФ. Порядок определения результатов выборов Президента РФ регулирует Закон «О выборах Президента РФ».

Ст.72 Закона содержит нормы, предписывающие ЦИК РФ последовательность действий. На основании данных, содержащихся в протоколах избирательных комиссий субъектов РФ об итогах голосования ВЦИК РФ после предварительной проверки правильности их составления путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через 10 дней после голосования определяет результаты выборов Президента РФ.

Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования.

Протокол о результах выборов Президента РФ составляется ЦИК РФ и подписывается всеми ее членами с правом решающего голоса. Член ЦИК с правом решающего голоса, несогласный с протоколом о результатах выборов в целом или с отдельными его положениями, вправе приложить к протоколу свое особое мнение, о чем в протоколе делается соответствующая запись.

Необходимо отметить, что круг нормативных актов, регулирующих выборы Президента РФ шире, чем перечень законов, определяющих выборы в ГД (см. приложение 1). Закон «О выборах в Думу» подробно регламентирует соответствующий избирательный процесс.

Резюмируя вышесказанное, следует отметить следующее. Избирательная система РФ находится в стадии своего становления. Многие из принятых ранее избирательных законов не действуют - их заменили новейшие. Однако законодатель не пошел по пути принципиального реформирования избирательной системы. Выборы в ГД проводятся по смешанной системе, а выборы Президента РФ, как и прежде - по мажоритарной. Означает ли это, что в этом смысле принятая система избрания наиболее приемлема для России и становление ее государственности будет формироваться в дальнейшем в этом русле? Ответ на этот вопрос подробно будет дан ниже, однако, забегая вперед, можно с уверенностью утверждать, что вывод должен быть неоднозначным. Дело в том, что современная избирательная система РФ в рамках современной российской государственности существует не так долго, чтобы быть бесспорно единственно возможной. Этот вывод исходит из утверждения того, что государственность формирует избирательную систему, а не наоборот.

Законы о выборах РФ демократичны, но не «обкатаны» достаточно российскими реалиями политической жизни. Выше говорилось о том, что многие положения Закона «О выборах в ГД» обтекаемы и ЦИК вынужден восполнять пробелы и конкретизировать их. Это приводит к тому, что ЦИК, как орган отнюдь не независимый от исполнительной власти, может действовать в интересах политической элиты.

2.3 Электоральная демократия и гарантии свободы выборов в современной российской государственности

Проблематика соотношения культуры и демократии, конфликта и консенсуса в демократической избирательной системе приобретает особый интерес для понимания перспектив развития российской государственности. Естественная среда функционирования современного конституционного государства - гражданское общество и культура ответственного участия граждан в процессах и системе власти и местного самоуправления - не только предмет теоретических размышлений, но и реальных политико-правовых событий и изменений. Вместе с тем, хотя формально в постсоветской фазе эволюции российской государственности уже приобретен опыт и навыки участия или неучастия граждан в формировании выборных законодательных исполнительных институтов государственной власти, тем не менее, итоги преобразования системы властеотношений на действительно демократической, политически открытой и юридически мотивированной основе оставляют впечатление структурной незавершенности и функциональной неопределенности.¹

«Власть, формально санкционированная согласием избирателей, пытается вновь культивировать традиционную для административно-бюрократической государственности», - подчеркивает Морозова Л.А. Она [власть - авт.] претендует на одностороннее определение целей и направлений общественного реформирования вне и помимо политического процесса. Продолжается также практика создания по сути неконституционных (квазипредставительных, консультативных) параллельных структур выработки государственной политики. Повсеместное осознание и признание элементарного для демократической государственности принципа, согласно которому полномочия на власть есть прежде всего результат политического волеизъявления граждан в процессе конкурентных, периодически проводимых выборов, после завершения которых граждане не перестают быть носителями функций верховной власти на любом уровне, до сих пор остается желаемым образом или пропагандистской декларацией, а не политико-правовым императивом. Поэтому рассуждать о выборной представительной демократии как развитом явлении не только в институциональном, но и культурном аспекте, применительно к современной российской государственности можно с известными ограничениями.

Так что же такое электоральная демократия? Прежде всего это вид государственности, на основе которого производится построение избирательной системы в гражданском обществе, пути к достижению которого в России намечены. Модель регулирования переходных отношений, определяемая не односторонним господством и подчинением, а партнерством и согласием, гарантированной конституционным правом конкуренции и взаимозависимостью всех субъектов, включенных в процесс выработки и принятия политических и законодательных решений, составляет внутренний общественный смысл электоральной демократии и обеспечивает ее практическое осуществление гражданской правовой культуры участия в избирательном процессе.

Электоральная демократия в этом смысле - это способ непрерывной политико-правовой оценки и ревизии действий всех субъектов государственной системы и прежде всего самого государства в лице его выборных законодательных органов. И, хотя электоральная демократия как общественно-политическое явление, политическая идеология и практика как система ценностей и институт переживают начальный этап своего становления, можно с известными поправками говорить о фактически и юридически действующей выборной, представительной власти.

Некоторые исследователи утверждают, что «роль государства - поиск тех систем ценностей, которые уже существуют в общественном сознании, но еще не заняли в нем должного места и не реализуют в силу этого своих интегративных свойств». Выборная демократия - это не только культура участия в голосовании, но и процесс реального включения граждан в процесс выработки и реализации государственной политики развития в поствыборный период, период между очередными выборами. Выборная демократия не может существовать без механизма ее поддержки, условий и средств обеспечения, которые институционально оформились как гарантии свободы выборов.

Важными показателями демократизма любой избирательной системы являются гарантии свободы выборов и совершенства их механизма. Под гарантиями свободы выборов понимаются условия и средства, обеспечивающие избирателям реальную, осознанную и ответственную свободу волеизъявления. «Условия - это политический режим, - считает С.Князев, - в котором осуществляются выборы, т.е. степень соответствия официальных конституционных и правовых деклараций политическим реалиям. Средства - это механизм и материальные источники, обеспечивающие избирателям свободу волеизъявления».

Система гарантий состоит из политических, организационных, материальных и правовых средств, обеспечивающих свободу выборов. Следует отметить, что все гарантии находятся во взаимной зависимости, дополняя друг друга, и действуют как единый механизм, обеспечивающий реальную свободу выборов, при этом один и тот же фактор может одновременно быть элементом различных видов гарантий.

К политическим гарантиям относятся: демократизм выдвижения кандидатов в депутаты; равноправие избирателей на выборах; свобода предвыборной агитации; добросовестность кандидатов составления и делать достоянием гласности программу своей деятельности, ответственность депутатов перед избирателями, контроль за ходом проведения выборов и др.

Организационные гарантии обеспечивают свободу выборов средствами, исключающими искажение воли избирателей.

Материальные гарантии заключаются в том, что государство финансирует организацию и проведение выборов и закон регламентирует формирование избирательных фондов.

Правовые гарантии как вид гарантий свободы выборов называется так потому, что эта свобода обеспечивается исключительно правовыми способами, в том числе установлением юридических санкций за нарушение законов о выборах. К ним относятся:

А) право граждан на обжалование неправильностей в списках избирателей;

Б) неприкосновенность депутатов;

В) запрещение предвыборной агитации за день до выборов;

Г) признание недействительными выборов, проведенных с нарушением закона о выборах;

Д) право граждан обжаловать в суд результаты выборов;

Е) привлечение к административной и уголовной ответственности лиц, виновных в нарушении избирательных прав граждан и законов о выборах. Так, ст.ст.141,142 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательного права, за подлог избирательных документов или неправильный подсчет голосов. А в КОАПП предусматривается административная ответственность за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан.

Таким образом, можно констатировать, что электоральная демократия - это вид избирательной системы в широком смысле, которая является основой ее [системы] демократичности. Осознание и признание элементарного для демократической государственности принципа, согласно которому полномочия на власть есть прежде всего результат политического волеизъявления граждан в процессе конкурентных, периодически проводимых выборов. Демократические выборы на любом уровне предполагают новую административную и социальную среду их протекания. Еще раз мы убеждаемся в том, что государственность формирует избирательную систему, а не наоборот. Если же обе эти системы противоречивы по отношению друг к другу, то они, как правило, не функционируют результативно.

Итак, мы установили, что существенным механизмом, едва ли не единственным в электоральной демократии, является правоуставливающая система гарантий свободы выборов. Они могут быть организационными, материальными и правовыми. Каждая из них соответственно обеспечивает свободу выборов средствами, исключающими искажение воли избирателей разными методами регулирования. Необходимо также отметить, что гарантией свободы выборов являются неотъемлемой частью электоральной демократии. Следуя далее, отметим следующее: рассматривая избирательную систему России в широком смысле надо осознавать понятие электоральной демократии не как вид, систему, разновидность, а как одну из государственных доктрин, первые шаги к воплощению которой уже сделаны.

В настоящей главе рассмотрено понятие «избирательная система» как в узком, так и в широком смысле, дабы исключить единую точку зрения на этот вопрос. На наш взгляд, не следует разделять избирательную систему «на смыслы», поскольку это ставит под сомнение научность рассуждений.

Поиск оптимальной для страны избирательной системы чрезвычайно сложен. Такая система должна опираться на базовые ценности демократического общества и одновременно учитывать приоритеты социального и политического развития страны. Должен быть найден компромиссный ответ как в науке, так и в правоприменительной деятельности на вопрос о том, что есть избирательная система. В случае его нахождения будет обеспечено функционирование механизма электоральной демократии. Этот механизм есть залог демократического будущего российской государственности, основанной не на административно-бюрократической системе, а на социальном партнерстве.

3. Избирательная система российской Федерации в контексте формирования российской государственности: проблемы, пути разрешения и совершенствования

3.1 Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан» 1999 года - основа избирательной системы Российской Федерации

Действующий в настоящее время закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее Закон об основных гарантиях) регулирует выборы, организуемые в РФ на всех уровнях, включая выборы депутатов ГД. Он содержит подробные положения, определяющие и регулирующие все стадии и аспекты избирательного процесса. Фактически, этот закон выступает в роли квазиконституционного Федерального Закона. Другие федеральные избирательные законы, в частности, Закон о выборах в Думу, «О выборах депутатов ГД ФС РФ», должны соответствовать Закону об основных гарантиях. При выборах в ГД в 1995 году Верховный Суд РФ признал приоритетность Закона об основных гарантиях, когда некоторые положения других законов оказались в противоречии с ним.

Сравнительный анализ двух законов показывает, что, в общем и целом, Закон о выборах в Думу в достаточной степени соответствует положениям Закона об основных гарантиях и при необходимости использует конкретный язык соответствующих положений Закона об основных гарантиях. В то же время, существуют и некоторые расхождения в трактовках некоторых аспектов избирательной кампании этими двумя законами. Например, наблюдаются различия в перечне организаций, обладающих правом проводить предвыборную агитацию, содержащемся в ст.37.1 Закона об основных гарантиях и ст.8.2 Закона о выборах в Думу.

В виду того, что Закон об основных гарантиях содержит крайне детализированное описание многих избирательных процедур, в некоторых случаях периоды избирательных действий, определяемые двумя законами, не совпадают. В частности, существует двухдневная разница в сроках, определяемых этими актами для предоставления избирательным комиссиями средствам массовой информации копий документов, содержащих финансовые отчеты о расходовании средств кандидатами, избирательными объединениями и блоками (ст.47.15 Закона об основных гарантиях и ст.66.4 Закона о выборах в Думу).

Однако вернемся к истории принятия Закона об основных гарантиях. Исследователи выделяют несколько этапов принятия этого закона. Этап первый: принятие «Положения о выборах в ГД»; этап второй: ФЗ «Об основных гарантиях» 1994г.; этап третий: внесение в вышеупомянутый закон поправок и изменений породили появление ФЗ «Об основных гарантиях» 1999г.

Отвечая современным требованиям, Российская Конституция задала логику создания специального законодательства о выборах. Президент России изложил свое видение избирательного законодательства в Послании Федеральному Собранию 1994 года. В нем говорилось о том, что законы следовало бы разрабатывать, опираясь на критическое осмысление опыта первых многопартийных выборов, исходя из преимущественного участия в выборах крупных политических блоков. Законопроект был внесен в ГД 1 ноября 1994г. согласно поручению Президента основная тяжесть его разработки легла на ЦИК. Основные новшества законопроекта по сравнению с Положением о выборах в Думу 1993г. мы приводим по трем позициям в виде сводной таблицы (см. приложение 2). Необходимо отметить, что эти новшества сохранились и в действующем Законе об основных гарантиях 1999г. Практика выборов 1995 года в Думу привела к выводам, что в случае с принятием Закона о выборах заложенные в нашей Конституции «противовесы» не сдержали стремления фракций ГД обеспечить себе такие правила игры, которые бы давали максимальные гарантии получения депутатских мест в Думе следующего созыва.¹

Как основа избирательной системы, Закон об основных гарантиях стоит между Конституцией, устанавливающей права избирателей и другими избирательными законами. Целью Закона об основных гарантиях являются три элемента избирательной системы:

основные права избирателей;

основные составные части структуры для проведения выборов;

самые главные (зачастую минимальные) стандарты избирательных процедур, особенно касающиеся прозрачности и безопасности процесса выборов.

Закон об основных гарантиях 1999г. более не напоминает документ, являющийся «основой», и скорее похож на всеобщий закон о федеральных выборах, устанавливающий единообразную процедуру для любых выборов на территории РФ. Такой подход поддерживается некоторыми экспертами и политическими группами как возможность укрепления и расширения некоторых норм, методов и процессов, разработанных и опробованных на выборах в России за четыре последних года.

Тем не менее, такой всеобъемлющий подход, являющийся в настоящее время преобладающим, имеет серьезные недостатки. Внесенные поправки обозначают очень широкий спектр избирательных стандартов, как «основных гарантий». Такое единообразное и специфическое регулирование привело к тому, что субъекты федерации и местные органы власти лишены гибкости нововведений на выборах и не оставляет места экспериментированию с иными методами голосования, процедурами назначения кандидатов и иными компонентами избирательного процесса. Закон об основных гарантиях стал обязательным «модельным» законом, внутри рамок которого нет места нововведениям. Несмотря на то, что большинство добавлений, содержащихся в новом законе, отражают консенсус, основанный на опыте, и считаются улучшением, многие из его позиций не заслуживают постоянного или повышенного статуса, а некоторые имеют сомнительную ценность. Например, ст.2.10 гл.I требует к избирательным объединениям быть зарегистрированным за год до дня голосования, что является чрезмерно трудновыполнимым и негибким требованием, распространяющимся на все выборы, особенно если принять во внимание отсутствие закона о политических партиях.

Закон 1999г. включает в себя, по сути, закон о референдуме. Результат получился неуклюжим. Несмотря на то, что право избирателей на внесение изменений в свою жизнь посредством референдума может считаться основным, и такое голосование имеет отношение к голосованию за политических лидеров, эти процессы имеют разное значение и осуществляются по-разному.

Действующий Закон об основных гарантиях представляет значительный шаг в развитии демократии, несмотря на изложенные выше критические замечания. Он унифицирует систему выборов в России, являясь как бы «конституционным», чем выстраивает четкую конструкцию избирательной системы РФ, что немаловажно в условиях политической раздробленности.

Отличительной чертой демократического устройства современного российского государства является превращение выборов в основную и непрерывную процедуру отбора выборных представителей, необходимой предпосылкой достижения которого является отказ от административно-бюрократической государственности.

Свою политическую и демократическую функцию выборы могут выполнить только при наличии согласованного избирательного (гарантийного, отраслевого, инструкционного) законодательства.

Рассмотренный закон является фундаментом российской избирательной системы, о чем говорит хотя бы даже то, что он устанавливает единообразную процедуру на выборах всех уровней. В соответствии с ним, субъекты федерации и местные органы власти лишены гибкости нововведений и не оставляет места экспериментированию с иными методами голосования. Это связано с фактами злоупотребления в региональном законодательстве свободой, предоставленной Законом об основных гарантиях 1994г. Симптоматично, что уже в Постановлении ЦИК РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ» от 23 октября 1996 года констатируется проявление тенденции формирования «правонарушающего регионального избирательного законодательства».¹ Именно поэтому необходима последовательная и согласованная политика в области строительства демократических основ российской государственности в процессе формирования избирательной системы РФ.

3.2 Стратегия и тактика совершенствования избирательной системы Российской Федерации в процессе формирования российской государственности

«В настоящее время уже достаточно очевидно, что действующая пропорционально-мажоритарная система, введенная Указом Президента РФ в 1993г. и воспроизведенная затем в законах о выборах, способствовала деформации избирательного процесса, искусственному увеличению числа его участников, распылению голосов избирателей, непродуктивному использованию государственных средств, выделяемых на проведение избирательных кампаний, и т.п.»,- считает В.Лапаева. С этой точкой зрения нельзя не согласиться, все чаще и не без оснований говорят о том, что результатом введения этой системы явилась чрезмерная политизация парламента, препятствующая его полноценной законотворческой работе, что партийные фракции так и не стали выразителями общегосударственного, общенационального начала и ведут себя в парламенте как представители социально-классовых, а зачастую и просто корпоративных позиций и интересов.

Вместо ожидаемой многопартийной системы мы получили несистемную множественность партий с зачастую радикально противоположными позициями. Встречающиеся в литературе попытки охарактеризовать отечественную многопартийность как систему поляризованного плюрализма не учитывает, что явно выраженная ориентация приверженцев одного из основных полюсов нынешнего политического спектра на преодоление Конституции 19993 года придает ей характер несистемной множественности, что подтверждают и выборы 1999 года.²

По мнению большинства наблюдателей, характерной чертой выборов стала неожиданная для многих граждан активность избирателей. В выборах приняли участие 61,60% от общего числа избирателей, что сопоставимо с активностью избирателей на выборах в Думу 1995г. - 64,73%.

В сравнении с выборами 1995 года, отмечается более сильная поляризация общественных сил и их идеологическая оформленность, что в целом отражает процесс социального расслоения российского общества, происходивший в последние годы. Если в 1995 году в выборах приняло участие 43 избирательных объединения, то на выборах 1999 года их было 28.

В целом, можно говорить о следующих особенностях нынешних выборов:

российский электорат остается достаточно активным;

растет тенденция поддержки партии власти;

характерны изменения в структуре электоратов.

Российская многопартийность, не успев сформироваться в систему, уже обнаруживает те присущие большинству многопартийных систем Запада «симптомы вырождения» в электорально-профессиональные партии. Они представляют собой объединения политиков-профессионалов, которые в борьбе за голоса избирателей ищут опору во влиятельных группах интересов и на специалистов, владеющими избирательными технологиями. Подобного рода «информационно-технократические мутанты» , их существование обусловлены целым комплексом факторов, одним из которых является и несовершенный подход к формированию правовой конструкции избирательной системы.

Несовершенство этой конструкции, наспех сколоченной в экстремальных условиях осени-зимы 1993г., с самого начала не было ни для кого секретом. А иллюзии по поводу возможности ее реформирования были развеяны в конце 1994-начале 1995гг., когда ГД под давлением партийных парламентских фракций не только воспроизвела в федеральных избирательных законах основные пороки действовавшей модели избирательной системы, но и заблокировала принятие закона о политических партиях, который мог бы направить российскую многопартийность в русло конституционного развития.

Вопрос о референдуме по изменению избирательной системы назрел и нуждается в широком общественном обсуждении. Главнейшим недостатком избирательной системы РФ является ее определение в рамках пропорциональной модели. Даже если население проголосует за полный отказ от пропорционального элемента в избирательной системе, то вряд ли такое решение будет верным в сложившейся ситуации.

Авторы придерживаются точки зрения ученых Международного фонда избирательных систем, предлагающих замену действующей на мажоритарную, но с некоторыми корректурами. Полагаем их необходимо рассмотреть в целях более полного освещения проблемы.

МФИС при выборах депутатов ГД постоянно отдавал предпочтение принятию системы выборов в два тура (повторные выборы), в особенности в случае введения в силу какого-либо акта, предусматривающего переход полностью (или в существенной степени) к голосованию по мажоритарному принципу. В представленном в январе 1998г. отчете МФИС отмечалось, что только 12 из 225 избранных по одномандатным округам на выборах в декабре 1995г. депутатов (всего лишь 5%) были избраны большинством голосов своих округов. 142 депутата (63%) были выбраны 30% голосов или менее. Второй тур выборов мог быть проведен в течение 2-х недель. Потенциальные затраты, неизбежные при данном методе голосования, не «перевешивают» долгосрочного ущерба, наносимого политической стабильности и общественному доверию итогами выборов.

Альтернативные методы голосования:

голосование в порядке предпочтительности

При мажоритарной системе альтернативой проведению второго тура выборов является использование метода голосования с определением итогов голосования в порядке «предпочтительности» на основе избирательных бюллетеней. Избирателям разрешается располагать выбираемых кандидатов в бюллетене в порядке предпочтительности путем проставления номера один с первым выбранным ими кандидатом, номер два - со вторым выбранным ими кандидатом и т.д. Подсчет проводится для предоставления пропорционального «веса» кандидатам в порядке предпочтительности избирателей (3 очка - первому выбранному, 2 очка - второму выбранному и т.д.). Победившим считается кандидат, набравший 50% голосов + один голос.

голосование по двумандатным округам

Существует возможность адаптации мажоритарной системы с целью выравнивания непропорциональности представления воли избирателей при выборах по одномандатным округам. Чисто мажоритарные методы в одномандатных округах в значительной степени выгодны наиболее доминирующей партии в данном районе. Двумандатный метод имеет тенденцию к предоставлению представительства большему количеству политических партий (и независимых кандидатов) в результате предоставления мандатов первому и второму кандидатам, избранным избирателями. По этой же причине данный подход сглаживает негативный эффект того принципа, согласно которому побеждает только набравший наибольшее количество голосов кандидат.

- многомандатные округа

Существует возможность распределения 450 депутатских мандатов ГД между субъектами пропорционально количеству населения (примерно удвоенное количество предоставляемых сегодня мандатов), при этом каждый из субъектов может выступать в качестве многомандатного округа. Этот подход, по мнению специалистов IFES является максимальное расширение числа выбираемых избирателями кандидатов, для того, чтобы в выборах кандидата приняло как можно большее число избирателей.

-компенсационные мандаты

Существующая в настоящее время система «раздельного голосования», в соответствии с которой голосование происходит по одномандатным округам и по федеральному округу, может быть изменена в целях обеспечения взаимосвязи межу двумя системами выборов и превращения в действительно «смешанную» систему. Политические партии и их кандидаты состязаются на трех уровнях: 176 мандатов от одномандатных округов; не более 152 мандатов по 20 региональным партийным спискам, и не менее 58 мандатов по общефедеральным партийным спискам. Эта система предназначена сочетать преимущества округов по географическому признаку на двух уровнях со смягчением преувеличенных мажоритарных результатов выборов при помощи пропорционального представительства и «компенсационных» механизмов.

Действующая в настоящее время система выборов депутатов ГД именуется смешанной, хотя на самом деле является «раздельной». Эта система обеспечивает преимущественное присутствие в ГД депутатов «партийного списка», чем они развязывают себе руки в возможностях заблокирования парламентского демократического процесса.

В настоящее время рассматриваются альтернативные методы проведения голосования при выборах депутатов ГД. Одним из общераспространенных подходов является переход к голосованию полностью по мажоритарному принципу (прямому голосованию) по всем 450 мандатам. Преимущества такого перехода заключаются в упрощении системы, укреплении местного представительства и отвлечение внимания общественного мнения и политических ресурсов от Москвы. Недостатками перехода к чисто мажоритарной системе является подрыв представительства политических и социальных меньшинств, снижение стимулов развития новых политических партий и предпочтение не выборах в ГД «личностям», а не проводимой политике.

3.3 Проблемы современной избирательной системы Российской Федерации

Наметив в предыдущем параграфе невидимые взгляду неспециалиста проблемы избирательной системы, коснемся болезненных проявлений проблем, с которыми сталкивается общественность в процессе выборов.

Одной из серьезных проблем избирательной системы является возможность фальсификации выборов. В отношении выборов 1993г. можно привести следующие факты: под скальпелем беспристрастного математического анализа обнаруживаются фальсификации, которые сами фальсификаторы, надо полагать, считали надежно скрытыми от общественности.

Расчет показывает, что общий объем фальсификаций (подброс бюллетеней, приписки в протоколах, незаконное давление на избирателей, особенно эффективны в сельских районах) составил не менее 9-11 миллионов бюллетеней по каждому из голосований.

Таким образом, результатом фальсификации стал каждый пятый официально признанный действительным бюллетень. В отдельных местах подлоги достигали и куда больших размеров. Оценки показывают, например, что в Камешкирском районе Пензенской области против конституции было добавлено около 60% голосов списочного состава избирателей. В итоге против конституции проголосовало 67,5% от списка. Ровно столько же проголосовало за оппозиционные партии (66,8%).

Из 88 субъектов федерации, в которых проходили выборы, фальсификации не затронули или затронули слабо лишь 10-12 регионов. Основной вклад в фальсификации внесли окружные избирательные комиссии (примерно 2/3 общего объема подтасовок), остальные приходятся на участковые комиссии.

Манипулирование итогами выборов возможно и с технической точки зрения: 23 августа 1994 года был опубликован не очень замеченный общественностью Указ Президента России «О разработке и создании Государственной Автоматизированной Системы РФ «Выборы»» (ГАС «Выборы»).

Перспективно оценивая роль современных информационных технологий в подготовке и проведении выборов, ЦИК РФ 12 июля 1994 года приняла Концепцию создания государственной автоматизированной системы России «Выборы».

В первоначальном варианте ее основное назначение сводилось к процедурам автоматизации процесса сбора, учета и обработки информации, поступающей в избиркомы, а также созданию общегосударственной системы регистрации избирателей и подведению итогов выборов и референдумов в РФ. 28 февраля 1995 года Президент РФ издал Указ «Об обеспечении создания, функционирования и развития ГАС РФ «Выборы»».

Более тесное знакомство с системой «Выборы» вызывает немало вопросов (см. приложение 3). Первые появляются после изучения схемы организации системы. Нетрудно заметить, что в схеме не нашлось места представительным органам власти, ни в центре, ни на местах. Низовые подразделения системы находятся в помещениях городских и районных администраций.

Судя по схеме, члены избирательных комиссий, наблюдатели не имеют доступа к автоматизированным рабочим местам. Зато в правом нижнем углу схемы указана структура, именуемая как «Государственные и ведомственные системы», как известно, эти системы находятся под контролем ФАПСИ, следовательно, эта служба будет наряду с ЦИК получать оперативную информацию о ходе выборов.

Таким образом, нетрудно прийти к выводу что созданная ГАС «Выборы» представляет собой гигантскую информационную сеть, закрытую от общества, рассчитанную только на исполнительную власть, закрытые ведомства. Можно с большой долей уверенности говорить, что эффективный общественный контроль за проведением выборов, подкрепленный не менее эффективным законодательством, устранит эти недостатки и «не даст в итоге поводов усомниться в честности проведения выборов».

Выборы 1999 года в Государственную Думу и Президента 2000 года не дали особо значимых поводов усомниться в правильности их проведения. Это связано с тем, как отмечают политологи, что широкое применение находит «административный ресурс», который на этапе еще предвыборной агитации дает возможность манипулировать голосами избирателей.

Все вышерассмотренные явления вызваны несовершенством избирательной системы, стремлением олигархических групп сохранить в своих руках власть в обход законодательства, допускающего возможность вмешательства в избирательный процесс. Эти проблемы должны решаться на основе существующего законодательстве об органах, призванных осуществлять надзор за законностью. Реалии современной российской действительности, к сожалению, вносят свои коррективы во многие сферы развития государства и демократии, в том числе и в избирательную систему, ставшую заложницей политической борьбы в России конца XX века.

Рассмотрение избирательной системы в контексте формирования российской государственности позволяет нам подтвердить тезис о том, что только социально-политическое и экономическое развитие страны определяет направления развития выборной системы. Закон об основных гарантиях 1999 года является своего рода конституционным актом, восполняющим вакуум Конституции 1993 года, умалчивающей об избирательной системе. Он есть ее фундамент, на котором в качестве надстройки базируются так называемые «детализирующие» законы о выборах. Упомянутый документ разрабатывался исходя из преимущественного участия в выборах крупных политических блоков, тем самым предопределяя существование партий парламентского типа. Но парламентаризм так и не стал основой избирательной системы РФ. Это связано с множеством ее недостатков и проблем. В их основе лежит социальная разобщенность электората, не формирующегося в политико-социальные группы. По мнению авторов, российская многопартийность пойдет по пути, отличного от большинства принятых в зарубежных странах. Скорее всего, в процессе развития российской государственности по выбранной стратегии многопартийность в России будет состоять из двух блоков: партия власти и оппозиционная ей группировка. Это подтверждает и периодическая поддержка населением власти. Данное положение позволяет сделать вывод о том, что существующая избирательная система РФ, сформировавшаяся к концу 1999 года, предполагает двухпартийную систему власти, постоянно находящуюся в ротации.