Конституционный суд РФ

Согласно ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в случае если признаны неконституционными федеральный закон или его отдельная часть (очевидно, речь идет о законодательном акте, принятом по инициативе Правительства РФ), на Правительство РФ возлагается обязанность не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ внести в Государственную Думу проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений или дополнений в соответствующий закон. Указанные законопроекты Государственная Дума должна рассмотреть в первоочередном порядке. Что касается акта Правительства РФ, то в случае признания его неконституционным Президенту РФ поручается не позднее чем через два месяца со дня принятия решения Конституционного Суда отменить такой акт.

Отметим также, что Правительству РФ предоставлено право обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности федеральных законов, законов и иных нормативных актов, принятых законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов, с ходатайствами о рассмотрении споров о компетенции федеральных органов государственной власти, споров между Правительством РФ и высшим органом исполнительной власти РФ.

Губернатор Нижегородской области как глава исполнительной власти субъекта РФ обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713. По мнению заявителя, эти положения, как нарушающие права граждан, не подлежат применению. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 2 февраля 2004 г. N 4-П признал п. 10, 12 и 21 указанных правил не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 27 (ч. 1) и 55 (ч. 3)1.

В соответствии со ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение суда является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Если на основе акта, признанного неконституционным, приняты решения суда или иного органа, такие решения не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в случаях, установленных федеральным законом.

Согласно ст. 80 ФКЗ "О Конституционным Суде Российской Федерации", решение Конституционного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения официального текста решения, если иное в нем специально не оговорено.

Таким образом, налицо контрольные полномочия Конституционного Суда в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти, какими являются правительства (Российской Федерации и ее субъектов), администрации субъектов РФ. Заметим, что речь идет только, так сказать, о высшей ступени исполнительной власти, поскольку федеральные министерства и ведомства и аналогичные им органы субъектов Федерации уже не являются объектами судебно-конституционного контроля. В отношении этих органов действуют контрольные полномочия вышестоящих органов управления (министерство - правительство), судов общей юрисдикции, арбитражных судов, а также прокурорский надзор в виде так называемого общего надзора прокуратуры.

Законом установлены определенные пределы вмешательства Конституционного Суда в сферу исполнительной власти, когда речь идет о проверке конституционности соответствующих нормативных актов управления. В нем дан исчерпывающий перечень оснований для такой проверки, а именно: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с позиций разделения государственной власти на три ветви; 5) с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти (в том числе исполнительной); 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, в том числе между соответствующими органами исполнительной власти. Пределы проверки конституционности нормативных актов управления сужены и оговорками по поводу того, что разграничение властей и полномочий органов государственной власти должно быть предусмотрено Конституцией РФ, а также федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения. Таким образом, можно сделать вывод, что Конституционный Суд не имеет возможности оценить целесообразность принятия того или иного акта управления, а решает лишь один главный вопрос о законности такого акта по отношению к нормам Конституции.

На Конституционный Суд РФ возложено также рассмотрение дел по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Федерации и между высшими государственными органами субъектов Федерации. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет, во-первых, о возможных спорах между Федеральным Собранием и Правительством РФ (но не о спорах внутри каждой из ветвей власти, например между министерствами). Во-вторых, предполагается, что в споре о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации в качестве сторон могут выступать правительства (главы администрации) как "высшие" государственные органы в системе исполнительной власти.

В этой сфере законом установлены существенные ограничения, поскольку дан исчерпывающий перечень случаев допустимости ходатайств о разрешении споров, а также определены пределы проверочных действий со стороны Конституционного Суда (ст. 93 и 94 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

По итогам рассмотрения спора суд может подтвердить оспариваемое полномочие органа исполнительной власти на издание правового акта или совершение иного юридического действия либо вынести решение, отрицающее такое полномочие. Налицо решение вопроса о законности действия органа исполнительной власти.

Вместе с тем надо учитывать, что Конституционный Суд косвенным образом может предопределить судьбу акта государственного управления, признав федеральный закон либо закон субъекта РФ, на котором основывается акт управления, неконституционным. В этом случае должны быть отменены или изменены все акты управления, непосредственно связанные с действием нормы закона, признанной неконституционной.

Как мы уже упоминали выше, Конституционный Суд РФ осуществляет и конкретный нормоконтроль. Это происходит в двух случаях - по индивидуальным или коллективным жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод либо по запросам судов.

Важное место в системе конституционного правосудия, и особенно в области защиты прав и свобод человека и гражданина, занимает институт индивидуальной жалобы.

Конституция РФ 1993 г., ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" наделяют этот орган правом разрешать дела по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, проверяя конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Первоначально, по Закону РСФСР от 12 июля 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР", индивидуальная жалоба была установлена в форме обжалования обыкновений правоприменительной практики, а не конституционности самого закона. Однако Конституция России 1993 г. не сохранила полномочия Конституционного Суда по проверке жалоб граждан по поводу конституционности правоприменительной практики законов и подзаконных актов. К его компетенции отнесена проверка по жалобам граждан или их объединений конституционности закона в связи с конкретным делом.

Решение Конституционного Суда влекло пересмотр решений иных судов по данному делу, если признавалось, что они истолковали закон неконституционно или применили не подлежащие применению нормы. Однако сами нормы не лишались юридической силы, могли по-прежнему применяться другими судами: все, к кому они применены, исчерпав другие возможности для обжалования, должны были добиваться решения Конституционного Суда1.

Конституционный Суд, в случае обнаружения по жалобе гражданина неконституционность закона, вынужден был обращаться в законодательный орган с предложением об отмене нормы.

ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" изменил ситуацию. Гражданин приобрел право обжаловать неконституционность закона. Кроме того, другие суды получили возможность обращаться в Конституционный Суд РФ в том случае, если считают, что подлежащие применению нормы не соответствуют Конституции РФ.

В соответствии со ст. 120 Конституции РФ суд общей юрисдикции, установив при рассмотрении дела несоответствие каких-либо нормативных актов закону, принимает решение в соответствии с законом. В том случае, когда закон отсутствует или является, по мнению суда, неконституционным, суд должен применить непосредственно Конституцию. В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 2002 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации"1 высказана позиция Суда. Так, если в ходе рассмотрения дела суд общей юрисдикции или арбитражный суд приходят к выводу о несоответствии закона, который они должны применить, Конституции РФ, то суд обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы в конституционно установленном порядке.

В законодательстве сформулированы только два условия, которым должна удовлетворять жалоба, поданная в Конституционный Суд РФ. Во-первых, гражданин может обратиться в Конституционный Суд только в том случае, если закон затрагивает не какие-нибудь права вообще, а основные права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ: право на жизнь, на личную неприкосновенность, на труд, на выбор места жительства и т.д. Во-вторых, нарушающая права норма должна быть применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде либо ином органе, применяющем закон. Таким образом, пока человек не испытает действия нормы на себе, в конкретном деле, он не может обратиться в Конституционный Суд. Как правильно отметила И.А. Ледях, "основанием допустимости жалобы утверждается принцип явной и реальной угрозы для гражданина, исходящей от закона. Аналогичного принципа придерживаются многие системы конституционного контроля применительно к индивидуальной жалобе"2.

Процессуальные особенности подачи и рассмотрения жалоб граждан регламентированы нормами ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации". По сравнению с предшествующим этот закон существенно упростил процедуру подачи конституционной жалобы. Во-первых, не устанавливается никаких особенностей в ее оформлении и подаче. Закон распространяет на конституционную жалобу общие требования, установленные для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд. Во-вторых, сегодня не требуется, как предусматривал прежний закон, ожидать окончательного, вступившего в законную силу решения правоприменительного органа. Жалоба может быть подана гражданином в Конституционный Суд на любой стадии рассмотрения дела в органе, применяющем оспариваемый закон. В-третьих, значительно сокращен перечень оснований для отказа в приеме жалобы к рассмотрению. Например, нет таких оснований, как пропуск срока на обращение, нецелесообразность рассмотрения и т.д. ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г. устанавливает в отношении конституционной индивидуальной жалобы те же основания для отказа, что и для других видов обращений. К ним относятся в соответствии со ст. 40 случаи, если обращение: 1) явно не подведомственно Конституционному Суду РФ; 2) по форме не отвечает требованиям этого закона; 3) исходит от ненадлежащего органа или лица; 4) если не оплачена государственная пошлина. Жалоба гражданина оплачивается госпошлиной, равной одному минимальному размеру оплаты труда. Однако, принимая во внимание материальное положение гражданина, Конституционный Суд может уменьшить ее размер или вообще освободить гражданина от ее уплаты. Если жалоба не принята к рассмотрению, то госпошлина возвращается. Закон предусматривает определенные гарантии для лица, способы преодоления отказа в приеме жалобы. Так, гражданин вправе в этом случае потребовать решения Конституционного Суда об отказе в приеме жалобы.

К подаваемой жалобе гражданин должен приложить три копии, а также текст акта, подлежащего проверке, в трех экземплярах. Уменьшение количества необходимых копий по сравнению с предыдущим законом (тогда нужно было 50 копий) значительно облегчает доступ гражданина в Конституционный Суд.

Поступившую жалобу предварительно изучают судьи. Это может продлиться не более двух месяцев с момента регистрации жалобы, после чего на пленарном заседании на основании доклада судьи выносят решение - принимать ее к рассмотрению или нет. На это тоже отводится один месяц с момента завершения предварительного изучения.

Если жалоба принимается к рассмотрению, Конституционный Суд обязан уведомить об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Однако это не влечет за собой приостановления производства по делу. Вместе с тем правоприменительный орган вправе по своему усмотрению его приостановить до принятия решения Конституционным Судом. Следует отметить, что такое процессуальное взаимодействие судов на сегодняшний день не урегулировано в законодательстве, кроме ст. 143 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с этой нормой Арбитражный Суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до принятия решения по другому делу или вопросу, рассматриваемому в порядке конституционного, гражданского, уголовного или административного судопроизводства.

Подавая конституционную жалобу, гражданин выступает в качестве стороны и имеет право присутствовать на заседании.

В целях повышения эффективности и оперативности рассмотрения поступающих обращений ФКЗ 1994 г. предусмотрел образование в Конституционном Суде двух палат, что позволило осуществлять конституционное судопроизводство не одной коллегией, как прежде, а тремя - на пленарных заседаниях и на заседаниях палат.

В ходе подготовки Закона о Конституционном Суде обсуждалась возможность образования палатами более узких коллегий - секций, состоящих из трех судей, которые рассматривали бы конституционные жалобы. Казалось бы, это должно увеличить "пропускную способность". Но предложение поддержки не нашло. Его реализация привела бы к тому, что вопрос о конституционности закона при разделении голосов мог бы решаться от имени Конституционного Суда голосами всего двух судей.

ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает пределы проверки по жалобе гражданина соответствия Конституции РФ закона, нарушающего права и свободы индивида. Объем проверки связан не только с оценкой содержания законодательных норм, но может касаться и установления конституционности закона по его форме, порядку принятия, подписания, опубликования и т.д. Ограничение же пределов проверки касается лишь законов, принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Их конституционность проверяется только по содержанию норм.

За последнее время Конституционный Суд рассмотрел ряд таких дел по жалобам граждан и запросам судов и принял постановления.

Так, в связи с жалобой гражданина М.А. Мкртчана по поводу проверки конституционности положений подпункта 1 п. 3 и абзаца первого п. 6 ст. 9 Закона РФ "О вынужденных переселенцах", согласно которому федеральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционный службы лишает лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если оно осуждено по вступившему в законную силу приговору суда за совершение преступления, Конституционный Суд РФ своим постановлением от 21 ноября 2004 г. N 15-П признал указанные пункты не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 2, 19 (ч. 1 и 2), 45 (ч. 1) и 55 (ч. 3)2.

Гражданин М.А. Будынин обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой о проверке конституционности положений абзаца второго п. 4 ст. 11 ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванные на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и в случае вынесения подобных решений дело гражданина должно быть обязательно пересмотрено в правоприменительном органе, поскольку решение Конституционного Суда является окончательным и обжалованию не подлежит. Копия решения Конституционного Суда направляется в органы, конституционность действий которых оспаривается. Решения правоприменительных органов отменяются либо в части, противоречащей Конституции, либо полностью, что дает возможность восстановить право гражданина.

Таким образом, признание положений законов, примененных в конкретных делах, не соответствующими Конституции РФ имеет ряд правовых последствий. Анализ статей ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, эти положения утрачивают юридическую силу с момента провозглашения решения Конституционного Суда.

Во-вторых, подобные решения являются основанием для отмены в установленном порядке положения других нормативных актов, например Правительства РФ, ведомственных приказов и инструкций, основанных на признанном неконституционном положении закона либо воспроизводящих его или содержащих такие положения.

Таким образом, признание нормативных предписаний противоречащими Конституции должно приводить к отмене других норм, основанных на неконституционных либо воспроизводящих эти нормы или содержащих положения, аналогичные уже признанным неконституционными.

В-третьих, дело гражданина, в котором был применен признанный неконституционным закон, подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Этот же орган должен возместить судебные расходы, которые понес гражданин, обратившийся в Конституционный Суд.

В-четвертых, касающиеся других граждан решения правоприменительных органов, основанные на признанных неконституционными положениях законов, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

В-пятых, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении другими органами и должностными лицами.

В-шестых, если признание положений закона неконституционными создало пробел в правовом регулировании, то применяется непосредственно Конституция РФ.

Защита конституционных прав граждан, осуществляемая Конституционным Судом РФ, происходит не только при рассмотрении жалоб граждан. Однако сейчас возрастает авторитет института конституционной жалобы, которая выступает в качестве действенной гарантии защиты прав и свобод личности, закрепленных в Конституции России, а разрешение таких жалоб Конституционным Судом становится одним из главных направлений в деятельности этого органа. Именно индивидуальная жалоба, а точнее, сама возможность обращения в специально созданный для защиты конституционных прав орган значительно поднимает уровень защищенности таких прав.

Полномочие Конституционного Суда как специализированного органа конституционного контроля по рассмотрению жалоб граждан имеет огромное значение для каждого человека. Оно может стать на практике одной из наиболее эффективных гарантий реального обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд РФ выполняет тем самым свою конституционную обязанность - обеспечение законности в Российской Федерации.

Институт судебного конституционного контроля за законностью (с позиции соответствия Конституции РФ) действий органов управления (системы исполнительной власти), безусловно, является позитивным и перспективным институтом государственно-правовой жизни России.

В целях обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" были внесены поправки, в соответствии с которыми на государственные органы и должностных лиц возлагается обязанность по приведению законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда. Исходя из этого, на Правительство РФ возложена обязанность не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда внести в Государственную Думу проект нового федерального закона либо законопроект о внесении изменений и дополнений в закон, признанный неконституционным. Президент РФ и Правительство РФ обязаны не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда отменить или изменить свои нормативные акты, если они признаны неконституционными. Соответствующие обязанности установлены и для органов государственной власти субъектов Федерации. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации"2 предусмотрен механизм ответственности за неисполнение этих обязанностей.

Заключение

Сравнивая законодательство разных государств, очевидно, что российский законодатель гораздо больше, чем любой иной, позаботился о том, чтобы оградить "свой" Конституционный Суд от политики и представить его как институт, стоящий вне политики.

И это не случайно. Чтобы убедиться в справедливости сказанного, достаточно вспомнить, когда, при каких обстоятельствах обсуждался и принимался Закон России "О Конституционном Суде РСФСР". Это была весна 1991 г., один из наиболее политизированных периодов в жизни нашего общества. Время, когда полным ходом шел дезинтеграционный процесс, приведший, в конечном счете, к развалу СССР. Наконец, это был период все более нарастающего и все более угрожающего нормальной, естественной жизни простых людей бывшего СССР правового беспредела.

Само собой разумеется, что в этих условиях, когда в обществе не только появилась, но и беспрецедентно усилилась аллергия на политику, появились явные симптомы отвращения и отторжения простыми людьми от своей повседневной жизни какой бы то ни было политики, - в этих условиях не мог не появиться на свет документ, который бы всячески ограждал такой новый, доселе нам неизвестный институт, как конституционный суд, от всяких перипетий политики.

Однако в документе ли дело? В законодательных ли, формально-юридических гарантиях защиты конституционного суда от пагубного влияния на него политики суть? Нет, конечно. Дело заключается не столько в законодательных провозглашениях, в теории, сколько в складывающейся конституционно-правовой практике.

Из отечественного опыта, а также из опыта конституционно-правового развития других стран хорошо известно, что нередко теория говорит об одном, а практика поступает совсем по-другому. Имеет место значительное расхождение конституционно-правовой теории и практики.

Каковы "аргументы" последней? Западные исследователи традиционно приводят следующие доказательства политико-юридического характера деятельности конституционного суда.

Само положение конституционного суда в системе других государственных органов. Вполне оправданно считается, что суд как носитель одной из ветвей государственной власти - судебной - не может не быть политическим институтом, поскольку государственная власть в любой стране - явление сугубо политическое.

Литература

Конституция РФ Российская газета 25 декабря 1993.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.- М.: Издательская группа ИНФРА * М--НОРМА, 2004.

Коваленко А.И. Основы конституционного права РФ.- М.: ИНФРА * М--НОРМА,2003.

Ковешников Е.М. Конституционное право РФ. Курс лекций. -М.:Норма-ИНФРА,2002.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд. перераб. и доп. -М.: Юристъ 2004.

Конституционное право зарубежных стран.- М.: Новый Юрист, 2003.

Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М.: Новый Юрист, 2002.

Лазарев Л. Гражданин и Конституционный Суд//Российская Федерация. 2005. N 18.

Лазарев Б.М. Разделение властей и опыт Советского государства//Социалистическое правовое государство. М., 1989. С. 151.

Ледях И.А. Защита прав человека как функция конституционного правосудия//Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 2004. С. 53.

Политология. Словарь-справочник. - М.: Новый Юрист, 2004

Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. - М.:Юрайт-М: Новая правовая культура, 2003.

Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Окунькова Л.А. - М.: Издательство БЕК, 2004.

Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Судебная власть. М., 2003.