Законодательный процесс в палатах Федерального Собрания РФ

а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Рассмотрение закона в верхней палате начинается с оглашения заключения ответственного комитета, материалов Правового управления по данному закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. При обсуждении предоставляется слово представителю Правительства России для защиты своих позиций и оглашения официального отзыва о рассматриваемом законе. При обсуждении закона, который должен быть рассмотрен в Совете Федерации, председательствующий ставит его одобрение на голосование. Если вопрос окажется недостаточно подготовленным, палата вправе перенести рассмотрение закона на следующее заседание, где этот процесс должен быть завершен. Данное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. В противном случае председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении данного закона. Если четырнадцатидневный срок в отношении закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в верхней палате в соответствии со ст. 112 Регламента Совета Федерации, пропущен, то закон направляется Президенту для подписания и официального опубликования. Конституционный Суд в Постановлении от 22 апреля 1996 г. <1> по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции отметил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной форме: закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Иными словами, пропуск четырнадцатидневного срока означает молчаливое одобрение федерального закона. Принимая решение об отклонении закона, Совет Федерации выносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

После этого в пятидневный срок Совет Федерации направляет в Государственную Думу свое постановление об одобрении или об отклонении федерального закона. А одобренный Советом Федерации федеральный закон (вместе с текстом постановления Совета Федерации) в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. Что касается принятого Государственной Думой федерального закона, не относящегося к разряду обязательно рассматриваемых в Совете Федерации и не рассмотренного в четырнадцатидневный срок, то на пятнадцатый день со дня поступления из Государственной Думы он также направляется Председателем Совета Федерации Президенту России для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума. Как отмечалось выше, федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший из Государственной Думы в Совет Федерации его проект одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Вместе с законопроектом, одобренным Государственной Думой, в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и прилагаемые к нему документы.

Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя определяют ответственный комитет, на заседании которого оглашаются или распространяются официальные отзывы Правительства о рассматриваемых палатой проектах федеральных конституционных законов.

Кроме этого, ответственному комитету (комитетам) поручается подготовить заключение по проекту конституционного закона, в котором он вправе рекомендовать Совету Федерации одно из следующих решений:

а) одобрить проект федерального конституционного закона;

б) отклонить проект федерального конституционного закона;

в) внести изменения и дополнения (предложенные комитетом) в одобренный

Государственной Думой проект конституционного закона и одобрить его в редакции Совета Федерации.

Процедура рассмотрения проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации аналогична процедуре рассмотрения федерального закона. При одобрении комитетом Совета Федерации проекта федерального конституционного закона Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение либо провести голосование по одобрению проекта закона без обсуждения, либо обсудить законопроект. Постановление об отклонении проекта конституционного закона в течение пяти дней со дня принятия направляется в Государственную Думу. В случае одобрения Государственной Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации не проводится. Если повторное рассмотрение Государственной Думой проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, приведет к частичному согласию с предложениями верхней палаты, то данный проект закона будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый.

Что же касается законов о поправках к Конституции, то гл. 16 Регламента Совета Федерации при рассмотрении данных вопросов определяет следующую процедуру. Во-первых, необходимо вспомнить, что в соответствии со ст. 108 и 136 Конституции РФ проект закона о поправке к Конституции после одобрения Государственной Думой должен быть рассмотрен в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации направляет поступивший из Государственной Думы проект закона о поправке к Конституции в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, а при необходимости - и в другие комитеты Совета Федерации.

На Комитет по конституционному законодательству в этом случае ложится нагрузка обобщения предложений других комитетов палаты к данному законопроекту и подготовки заключения, по итогам которого он (комитет) вправе рекомендовать палате одобрить или отклонить данный законопроект о поправке к Конституции РФ. Принятие законопроекта о поправке возможно только в том случае, если за его одобрение проголосовали не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

При отклонении законопроекта Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию и в постановлении об отклонении изложить свою редакцию отдельных положений проекта закона. Данное постановление вместе с проектом закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

В случае одобрения Советом Федерации закона Председатель палаты в течение пяти дней с момента принятия закона должен опубликовать для всеобщего сведения уведомление о принятии закона, текст самого закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации, а также информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ. Одновременно текст закона о поправке к Конституции направляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые в течение года должны рассмотреть данный вопрос. Учет данных из субъектов осуществляет Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству. Закон о поправке к Конституции считается одобренным законодательным (представительным) органом субъекта, если данный орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил постановление об этом в Совет Федерации. Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству оглашает на заседании палаты заключение о результатах рассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов, после чего результаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации, в котором должны содержаться следующие сведения:

а) наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции;

б) дата принятия, номер постановления законодательного (представительного) органа субъекта;

в) общее число законодательных (представительных) органов субъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции;

г) результаты рассмотрения (для одобрения закона необходимо, чтобы "за" высказались законодательные (представительные) органы не менее чем двух третей субъектов РФ). Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту страны и в законодательные (представительные) органы субъектов. Текст закона в соответствии со ст. 139 Регламента Совета Федерации в течение семи дней с момента установления результатов его рассмотрения в субъектах Федерации направляется Председателем палаты Президенту для подписания и опубликования. В противном случае (при отсутствии необходимого числа голосов субъектов Федерации) процедура рассмотрения закона прекращается.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (далее - Закон о поправках) предусматривается процедура обжалования постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения Закона о поправках в Верховный Суд (ст. 11 Закона о поправках). Это право принадлежит Президенту и законодательному (представительному) органу субъекта, которым они могут воспользоваться только в течение семи дней со дня принятия постановления Советом Федерации. Кроме этого, на заявителя, подавшего жалобу в Верховный Суд РФ, ложится обязанность немедленно известить об этом Совет Федерации и Президента страны. Верховный Суд рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В этом случае закон о поправках не направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ.

Если Верховным Судом будет установлена необходимость пересмотра постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, Совет Федерации на очередном заседании должен будет повторно рассмотреть данный вопрос по описанной выше процедуре.

2.5 Подписание и обнародование закона

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует. Являясь заключительной стадией правотворческого процесса, опубликование правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом. В демократическом обществе проблема опубликования правовых актов приобретает особую значимость. Своевременное и полное информирование населения о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти служит необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другими субъектами права, способствуя более эффективному обеспечению защиты их прав.

1. 107 статья КРФ посвящена заключительной стадии законодательного процесса - промульгации закона Президентом Российской Федерации, которая заключается в официальном провозглашении в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его официальном опубликовании, после чего закон приобретает обязательную силу.

В процессе реализации этой нормы обнаружилась неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции, касающейся понятия "принятый федеральный закон", процедуры отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке".

В постановлении по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. (ВКС. 1996. N 3) Конституционный Суд Российской Федерации следующим образом истолковал ч. 1 комментируемой статьи. Под "принятым федеральным законом" по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации понимаются:

- законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

- законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

- законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. Только в единственном случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции (в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы), принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет не Совет Федерации, а Государственная Дума.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет обязанность Президента Российской Федерации в течение 14 дней подписать федеральный закон и обнародовать его.

В силу занимаемого Президентом Российской Федерации в системе разделения государственной власти в Российской Федерации места, возлагаемых на него гарантийной, интеграционной и координационной функций и роли в законодательном процессе данная обязанность носит не безусловный характер. Подписание Президентом Российской Федерации закона имеет, строго говоря, нотариальное значение. При этом, однако, в процессе предварительного изучения принятого федерального закона Президент Российской Федерации осуществляет также контрольную функцию, проверяя тем самым необходимость и своевременность его издания.

Именно для того, чтобы Президент и обслуживающий его аппарат (Администрация Президента Российской Федерации) могли тщательно проанализировать закон и сопутствующие ему материалы, ч. 2 ст. 107 Конституции установила, что глава государства в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует принятый федеральный закон. При этом необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства: течение установленного Конституцией четырнадцатидневного срока начинается с момента официального поступления принятого федерального закона главе государства из уполномоченного на то органа (Совета Федерации или в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции, Государственной Думы); неясно, какие дни в данной ситуации имеются в виду - календарные или рабочие, хотя практика деятельности Президента Российской Федерации позволяет сделать вывод, что имеются в виду календарные дни; представляется, что названный срок установлен комментируемой частью ст. 107 именно для подписания Президентом и принятия им решения о незамедлительном обнародовании принятого федерального закона, а не подписания и фактического его обнародования.

В Конституции Российской Федерации наряду с термином "обнародование" используются термины "опубликование", "официальное опубликование", за которыми скрываются несовпадающие по своему юридическому содержанию понятия (см. комментарий к ст. 15). В Федеральном законе "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" под опубликованием закона понимается воспроизведение его текста в печати (в печатных изданиях или в виде отдельных изданий), под обнародованием закона - доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а также путем рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме.

Представляется возможным следующее истолкование понятий обнародования и опубликования законов. Глава государства, направляя закон для официального опубликования в "Российскую газету" и "Собрание законодательства Российской Федерации", не лишен возможности в не терпящих отлагательства случаях, если законом не затрагиваются права и свободы человека и гражданина (такие законы согласно ч. 3 ст. 15 Конституции вступают в силу только после официального опубликования), довести этот закон до всеобщего сведения по телевидению и радио или довести его до сведения адресатов путем рассылки, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме. Такое обнародование также может квалифицироваться в качестве официального опубликования, в результате которого закон вступает в силу и порождает юридические обязательства для его адресатов.

Федеральные законы по общему правилу вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации", если иной порядок их вступления в силу не предусмотрен в них самих.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи глава государства - не пассивный участник данной стадии законодательного процесса; он вправе в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему принятого федерального закона наложить на него вето. В упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указывается, что отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное в ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа.

Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения ею установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона.

Положение ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации о том, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П (ВКС. 1995. N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето - преодоленным.

Таким образом, вето (от латинского vеtо - запрещаю) Президента Российской Федерации является не абсолютным, а относительным (суспенсивным); основанием для применения вето является не только противоречие принятого федерального закона Конституции Российской Федерации, но и его, с точки зрения главы государства, нецелесообразность, несвоевременность, способность негативно сказаться на отношениях Российской Федерации с другими государствами и иными субъектами международного права. Не является вето возвращение главой государства федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, если ею нарушены установленные Конституцией требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Вето Президента Российской Федерации может быть преодолено повторным рассмотрением федерального закона, если он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации (119 из 178) и Государственной Думы (300 из 450); преодоление парламентом наложенного Президентом Российской Федерации вето на федеральный закон порождает для главы государства безусловную обязанность подписать закон в течение семи дней и обнародовать его. Одновременно глава государства сохраняет право обратиться при наличии соответствующих условий в установленном Федеральным конституционном законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" порядке в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности подписанного им и обнародованного федерального закона.

3. Пути совершенствования законодательного процесса

Современному российскому парламентаризму в 2008 году исполнилось пятнадцать лет. Такой срок для страны с тысячелетней историей не велик. Но учитывая, что он пришелся на время коренных преобразований во всех сферах государственной и общественной жизни, этот период во многом знаковый.

Путь был нелегким. Процесс созидания и становления коснулся всех политических институтов общества, в том числе высшего законодательного (представительного) органа государственной власти страны--парламента Российской Федерации.¹¹ Н.П. Тулаев, Совершенствование законодательного процесса: регламентное или законодательное урегулирование.

В настоящее время в стране усилиями всех субъектов законодательного процесса создана необходимая правовая база, обеспечивающая дальнейшую демократизацию российского общества и совершенствование государственно-правового механизма.

Федеральное Собрание--парламент России выполняет свое предназначение во многом благодаря тому, что его организация и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, которые отражают общепризнанные принципы правового государства, учитывают богатый опыт зарубежного парламентаризма и уроки собственной истории.

Конституция Российской Федерации, создавая правовую основу деятельности Федерального Собрания, позволяет подойти к установлению системных связей, которые определяют место парламента и каждой его палаты в государственном управлении.

Общее направление, заданное конституционными положениями, по участию палат в законодательном процессе, в формировании Правительства Российской Федерации, высших судебных органов, прокуратуры реализуется в парламентских процедурах, обеспечивающих правовой режим функционирования коллегиального органа.

Действующий Регламент Совета Федерации был принят 30 января 2002 года, после того как в состав палаты вошли представители регионов, избранные (назначенные) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принципы, положенные в основу Регламента, базировались на сохранении преемственности парламентских процедур, системности норм, обеспечивающих реализацию конституционных полномочий Совета Федерации, и были направлены на создание такой структуры палаты, которая даст возможность повысить эффективность законодательного процесса.

По сложившейся в нашей палате традиции орган, ответственный за организацию внутри парламентской деятельности, подготовку регламентных норм, имеет статус постоянной комиссии, в состав которой входят представители всех комитетов и комиссий палаты.

На этапе становления и развития регламентных положений принцип паритетности в работе комиссии обеспечил создание устойчивых правовых основ парламентских правил и процедур. Необходимо отметить, что на протяжении пятнадцати лет статус комиссии, а также подходы к ее формированию не изменились.

Совершенствование Регламента Совета Федерации осуществляется по нескольким направлениям, которые обусловлены изменением действующего законодательства, уточнением парламентских процедур в соответствии с постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, а также практикой работы палаты и ее конституционных органов -- комитетов и комиссий.

В связи со вступлением в силу за последние два года федеральных законов, существенно расширяющих и конкретизирующих конституционные полномочия Совета Федерации, в Регламент Совета Федерации были комплексно внесены системные поправки. Прежде всего это Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", значительно расширяющий функции контроля парламента за деятельностью исполнительных органов власти. В соответствии с Федеральным законом "О специальных экономических мерах" парламенту предоставлены важнейшие полномочия по участию в решении вопросов внешней политики. Дополнительными полномочиями в кадровой сфере парламент наделен в соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Уголовный кодекс Российской Федерации.

Большое внимание уделяется совершенствованию регламентных положений, регулирующих законодательную процедуру. На этой важнейшей проблеме необходимо остановиться более подробно.

На сегодняшний день законодательная процедура складывается из конституционных норм, отдельные стадии законодательной деятельности регулируются регламентными положениями палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации.

Обеспечению четкости осуществления всех стадий законодательного процесса его участниками также способствуют решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В целом существующие правовые акты создали необходимую нормативную базу для конструктивного взаимодействия участников законодательного процесса по принятию федеральных законов. Однако характерной чертой российского законодательного процесса является отсутствие единого нормативного правового акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.

Качество законов, принимаемых Федеральным Собранием, в обществе не всегда оценивается положительно, что указывает на необходимость совершенствования правовых основ законодательного процесса. Современный этап развития законодательства характеризуется значительным сокращением количества нормативных актов с собственным предметом правового регулирования. Преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, которые вносятся в принятые ранее законодательные акты. Это, безусловно, нормальная, естественная стадия развития законодательства.

Однако, к сожалению, в последнее время довольно часты случаи, когда в некоторые законодательные акты поправки вносятся даже до их вступления в силу.

Подводя итоги можно сказать, что исторический период, связанный с созданием каркаса правовой системы, закончился. Теперь необходимо переходить к системному законодательному регулированию.

В одном из своих выступлений Председатель Совета Федерации С.М. Миронов отмечал: "Основная задача парламента -- не принятие отдельных законов, а создание системной правовой базы долгосрочной государственной политики".

Совершенствование законодательства невозможно без отслеживания право применения, поэтому Совет Федерации на протяжении пяти лет постоянно проводит работу по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации.

Анализ реализации принятых законодательных актов позволяет вскрыть причины негативных проявлений в законотворчестве. Во многом изъяны законодательства связаны с несовершенством регулирования стадий законодательного процесса, отсутствием не обходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации.

Одним из ключевых моментов является неоправданное ускорение законодательного процесса за счет сокращения сроков обсуждения проектов федеральных законов. Нередки случаи, когда законопроект принимается одновременно во втором и третьем чтениях, а летом, перед окончанием сессии нижней палаты, возможно и принятие закона одновременно в трех чтениях. Во многом несовершенство законодательного процесса обусловлено низким уровнем влияния на него институтов гражданского общества при принятии законодательных решений.

В своих регламентных положениях Совет Федерации и Государственная Дума постоянно корректируют нормы, регулирующие процедуру принятия федеральных законов, порядок взаимодействия со всеми участниками законодательного процесса. Однако остро ощущается отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.

Для организации взаимодействия обеих палат Федерального Собрания с другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательной деятельности в Совете Федерации постоянно проводятся координационные совещания, на которых рассматривается позиция комитетов и комиссий Совета Федерации по федеральным конституционным законам, федеральным законам и по законопроектам, рассмотренным Советом Государственной Думы перед первым чтением, а также принятым Государственной Думой в первом чтении. В работе совещания принимают участие представители исполнительной ветви власти-- Правительства Российской Федерации и заинтересованных министерств и ведомств. Совместное обсуждение позволяет услышать доводы всех участников законодательного процесса и выработать конструктивную позицию для представления ее на пленарном заседании палаты.

Большую роль в законодательном процессе с точки зрения гармонизации региональных и федеральных интересов играет Совет законодателей -- Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Его учреждение позволило наладить консультативный процесс между членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и руководителями региональных парламентов. Регулярно проводимые заседания Совета законодателей, а также деятельность постоянного органа Совета, его президиума, позволяют найти общие точки соприкосновения, обеспечить сближение позиций в отношении конкретных законов и законопроектов.

Новой формой взаимодействия с регионами является проведение в Совете Федерации Дней субъекта Российской Федерации, которые предоставляют право руководителям исполнительных и законодательных органов государственной власти субъекта Федерации ознакомить палату с проблемами региона, перспективными планами его развития. В рамках Дня субъекта Федерации проводятся "круглые столы" по актуальной для региона проблематике, конструктивное обсуждение проблем способствует подготовке совместных законодательных инициатив. Для совершенствования законодательного процесса налаживается механизм взаимодействия Совета Федерации с институтами гражданского общества. Так, для обеспечения учета общественного мнения в законотворчестве в Регламент Совета Федерации были внесены положения о порядке взаимодействия Совета Федерации с Общественной палатой Российской Федерации, которые обеспечивают представителям этого института право принимать участие в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, присутствовать на пленарных заседаниях палаты.

Однако локальный характер внутриведомственных актов, которыми являются регламенты палат и Правительства, ограничивает регулятивные возможности и не позволяет комплексно урегулировать все отношения в законодательном процессе.

Подчас это приводит к правовым коллизиям, за разрешением которых участники законодательного процесса обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации.

Его решения вносят новое понимание особенностей реализации стадий законодательного процесса, способствуют согласованному функционированию ветвей власти на федеральном уровне.

Так, стабильности законодательного процесса и его упорядочению способствовало решение по интерпретации понятий "принятый федеральный закон", "вето Президента Российской Федерации".

Официальное разъяснение по запросам палат Федерального Собрания урегулировало коллизию между парламентом и Президентом Российской Федерации относительно прав и обязанностей сторон на стадии подписания и обнародования Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов.

Отрадно, что и субъекты Российской Федерации занимают активную позицию по оптимизации федерального законодательного процесса. Так, до недавнего времени в Регламенте Правительства Российской Федерации действовало положение, которое позволяло Аппарату Правительства Российской Федерации возвращать субъекту права законодательной инициативы законопроект, поступивший без подробного финансово-экономического обоснования или иных материалов, необходимых для подготовки заключения. Государственная Дума Томской области, которая на этом основании не смогла реализовать свое конституционное право в рамках предусмотренной процедуры, обратилась с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Суд признал неконституционным указанное положение и отметил, что право законодательной инициативы субъектов Федерации, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона.

Такая правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации подтверждает мнение многих законодателей и ученых правоведов о том, что необходимым условием совершенствования технологии законодательного процесса является разработка единого кодифицированного акта, регулирующего порядок взаимодействия участвующих в нем субъектов законотворчества.

Вместе с тем судьба законопроекта "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" достаточно драматична, это своеобразный законодательный "долгострой". Принятый Государственной Думой в 1997 году в первом чтении, он так и не прошел дальнейшие стадии законодательного процесса. В постановлении Совета Федерации "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" палатой было предложено разработать основные положения законопроекта о порядке осуществления федерального законодательного процесса.

В настоящее время созданная в Совете Федерации рабочая группа с участием ведущих специалистов по парламентскому и конституционному праву подготовила системные предложения по концепции такого законодательного акта.

На наш взгляд, эти правовые нормы помогут упорядочить законотворческий процесс и позволят исключить практику, когда некоторые законодательные акты неоправданно долго лежат без принятия каких либо решений, другие же принимаются в трех чтениях за один день.

Надеемся, что конструктивный настрой депутатов Государственной Думы пятого созыва будет способствовать принятию базового для дальнейшего развития нашей правовой системы федерального закона.

Заключение

В заключении можно сказать, что законодательный процесс -- это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов. Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:

- федеральные законы;

- федеральные конституционные законы;

- законы РФ о поправках к Конституции РФ.

Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права.

Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:

1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадия законодательной инициативы);

2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);

3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;

4) подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;

5) опубликование закона.

В Рф существует множество пробелем с законодательном процессом, осложнено обенностями федеративного устройства, большим количеством субъектов федерации (напомним, их 89), законодательные (представительные) органы государственной власти каждого из которых являются субъектами права законодательной инициативы по проектам федеральных законов.

Схожая проблема существует и в других федеративных государствах. Европейские юристы предупреждают, что огромная масса нормативных правовых актов различного уровня с определенного момента начинает препятствовать четкому регулированию конкретных общественных отношений. Так, президент Европейской ассоциации законодателей профессор У. Карпен полагает, что "через 20 лет Российская Федерация окажется в ситуации избыточности законов. Полагаем, что этот прогноз излишне оптимистичен.¹¹ Карпен У. Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы международного семинара (16-17 декабря 2002 г., г.Рязань). Рязань, 2002.

Кроме того, обновленная Россия должна творчески воспринять значительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного за тысячилетия в демократических странах мира. Будущее российского общества должно базироваться на гражданском, а не только административном праве, как это было в России в царские и советские времена.

Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов.

Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет.

Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок.

Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.

Заключение

В заключении можно сказать, что законодательный процесс -- это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов. Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:

- федеральные законы;

- федеральные конституционные законы;

- законы РФ о поправках к Конституции РФ.

Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права.

Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:

1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадия законодательной инициативы);

2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);

3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;

4) подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;

5) опубликование закона.

В Рф существует множество пробелем с законодательном процессом, осложнено обенностями федеративного устройства, большим количеством субъектов федерации (напомним, их 89), законодательные (представительные) органы государственной власти каждого из которых являются субъектами права законодательной инициативы по проектам федеральных законов.

Схожая проблема существует и в других федеративных государствах. Европейские юристы предупреждают, что огромная масса нормативных правовых актов различного уровня с определенного момента начинает препятствовать четкому регулированию конкретных общественных отношений. Так, президент Европейской ассоциации законодателей профессор У. Карпен полагает, что "через 20 лет Российская Федерация окажется в ситуации избыточности законов. Полагаем, что этот прогноз излишне оптимистичен.

Кроме того, обновленная Россия должна творчески воспринять значительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного за тысячилетия в демократических странах мира. Будущее российского общества должно базироваться на гражданском, а не только административном праве, как это было в России в царские и советские времена.

Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов.

Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет.

Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок.

Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации.

2. Указ Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступлении в силу Федеральных законов" //Собрание актов Президента и правительства РФ. I994. №6. ст.1173.

3. Указ Президента Российской Федерации " О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федера ции и нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти". Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Собрание законодательства РФ",

27.05.1996, N 22, ст. 2663, "Российская газета", N 99, 28.05.1996.

4. Регламент Совета Федерации

5. Регламент Государственной Думы

6. А.Б.Карлин - Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады//Журнал Российского права. -2004 №5.

7. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. - 432с.

8. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2002, -800 с.

9. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006, - 320 с.

10. Карпен У. Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы международного семинара (16-17 декабря 2002 г., г.Рязань). Рязань, 2002.

11. Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. N 6

12. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л.А. Окуньков. - изд. 2-е, дополненное и переработанное. - 490 с.

13. . - 959 с.

14. Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента и ГД ФС РФ в законодательном процессе (статья вторая) // Государство и право. 1998. N 10.

15. Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат, 2002, № 7. - 32с.

16. Паленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.

17. Парламентское право:КУРС ЛЕКЦИЙ О.Н. Булаков, И.Н. Рязанцев М: Юстиц-информ,2008. - 139с.

18. Нуянзин А.Н. О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные аконы. Некоторые дискуссионные вопросы // "Журнал российского права", 2001, № 10.

19. Н.П. Тулаев, Совершенствование законодательного процесса: регламентное или законодательное урегулирование

20. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практич. и метод. пособ. / Под. ред. А.С. Пиголкина. - М., 2000. - 459с.