Прокуратура в российской конституционной системе власти

Всероссийское совещание прокуроров (2001 г.) и выступление на нем Президента РФ только подтверждают этот вывод и одновременно обязывают вернуться к рассмотрению проблем прокурорского надзора. На совещании В. Путин говорил о том, что Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе органов государственного контроля в Российской Федерации.: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 75.. Не восполняет этот пробел и Закон о прокуратуре. Предложенная в середине 90-х годов так называемая Концепция прокурорского надзора не дает ответов на многие теоретические и практические вопросы, в том числе относительно положения прокурора в судебной деятельности, а они все также непосредственно зависят от решения главного вопроса - о сущности прокурорской власти и ее значении в целом Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2005. С. 98..

Впрочем, для Генерального прокурора РФ здесь как будто бы вопросов не возникает. Например, в одном из своих приказов он указывает, что исключение из закона требования к прокурору осуществлять надзор за исполнением законов непосредственно в судебном разбирательстве ни в коей мере не означает, что прокурор может безразлично относиться к допускаемым нарушениям. Государственный обвинитель, оставаясь представителем органа, на который возложен надзор за законностью, обязан реагировать на любое нарушение закона, в том числе, очевидно, допущенное судом.

Как видно, круг замкнулся, однако выход из него все-таки имеется, но не в разработке концепции прокурорского надзора и не в слишком вольном обращении с Законом о прокуратуре, а в ответе на вопрос о том, что представляет собою прокуратура в современных условиях, что и как должен делать прокурор, каковы его социальная ценность и задачи и каков порядок их осуществления.

Здесь следует напомнить знакомое, но нередко забываемое положение о том, что в России, на всей ее территории, необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление и что единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача, потому она и централизована и независима от органов власти и управления.

Единство законности - следствие ее осуществления, реализации законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащей ей функции, оставляя за собой право и обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности прокуратуры.

С этих позиций прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России. Прокуратура не может быть в государстве совершенно одинокой при выполнении ею своих обязанностей Дегтярева Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М., 2000. С. 115.. Закон - выражение народной воли. Одновременно он - творение законодательной власти. Прокурор вместе с этой властью заботится о претворении его в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Сам действует на основе закона и подчиняется только закону, а, следовательно, в своей деятельности независим и от законодательных органов. Однако прокурору нужна поддержка или, говоря языком Екатерины II из ее записки князю Вяземскому, "подпора", которая должна исходить, прежде всего, от законодательной власти Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864 г.г.)//Журнал российского права. 2002. N 8. С. 19.. Прокурору приходится нередко сопротивляться "наисильнейшим людям", поэтому прокуратура в одиночестве не справится с задачей обеспечения единства законности. Исполнительная власть в этом ей плохой помощник. Разумеется, ей нужна и поддержка Президента РФ как главы государства и гаранта законности. С другой стороны, законодательной власти для реального осуществления ею функции высшего контроля за исполнением законов нужна собственная или близкая к ней государственно-правовая структура, в качестве которой может выступать опять-таки только прокуратура.

С нашей точки зрения, нынешний Закон о прокуратуре, наделяя прокуроров некоторыми полномочиями, далек от совершенства. В нем есть пробелы, связанные с главным содержанием прокурорского надзора, что мешает его пониманию, затрудняет применение в практике обеспечения единства законности. Закон до сего времени рассматривает прокурорский надзор в качестве дополнительного (или даже основного) средства контроля за исполнением законов. Понятия контроля и надзора в современной теории, законодательстве и практике не разделены. Прокуроры на деле постоянно, вопреки закону и своему назначению в правоохранительной системе, подменяют администрацию, проводя так называемые прокурорские проверки исполнения законов. Очевидно, Правительство, как и законодатель, не очень доверяет своим чиновникам, если понуждает прокурора к систематическим прокурорским проверкам исполнения законов, а по существу - к постоянному вторжению в их законную деятельность.

Исполнение законов предполагает только законную деятельность, а в ней прокурору, считаю, делать нечего, и если он здесь время от времени еще появляется, то, очевидно, только потому, что в практике слишком часты правонарушения и их нужно выявлять непременно прокурору с учетом традиционно низкой активности администрации и ее контролирующих органов. Конечно, при производстве проверок прокуроры находят немало нарушений законов, однако чаще тратят время впустую или выявляют незначительные нарушения, создавая тем самым видимость активности. Может быть, прокуроры потому и находят правонарушения, что общество и государство привыкли к такой их деятельности?

На наш взгляд, организация прокурорского надзора нуждается в принципиальном изменении. Его предмет, цели и направления не могут быть успешно реализованы вследствие их широты и неопределенности. Все они при близком рассмотрении есть общее, которое реально и успешно существует только в отдельном. Единство законности невозможно обеспечить с помощью постановки прокурору общей цели. Сделать это реально только в результате целенаправленной конкретной деятельности прокурора путем выявления (изучения) обстоятельств определенного правонарушения.

Одним из главных направлений прокурорского надзора, по нашему мнению, является не надзор (наблюдение) с его неопределенными (общими) целями, предметом и направлениями, а прокурорско-надзорный процесс или конкретная деятельность прокурора и других участников надзора, направленная на выявление (изучение) правонарушений, восстановление нарушенных прав в каждом случае обнаружения признаков правонарушения и принятия им к своему производству материалов (информации) о нарушении закона.

Прокурорско-надзорный процесс в настоящее время - потребность, а во многом и реальность, с которыми нельзя не считаться, и если он еще не получил полного признания, то только потому, что специалисты, занимающиеся прокурорским надзором, не очень внимательны к переменам, происходящим в жизни и законодательстве.

Прокуроры, как следует из ст. 21 Закона о прокуратуре, вправе проводить проверки только на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер. Здесь уже вырисовывается невозможность надзора, носящего неконкретный, отвлеченный характер. Более того, в соответствии со ст.ст.22, 23, 24 и 25 Закона прокуроры должны устанавливать факты нарушений законов как основу прокурорского реагирования. Именно в этих целях они вправе проводить проверки исполнения законов, которые не являются контрольными, а выступают исследованием конкретных материалов о правонарушениях. Прокурорская проверка - не поиск информации о нарушении закона, а изучение сведений о правонарушении, выявление его фактических обстоятельств Сухарев А.Я. Актуальные проблемы законности в условиях реформ и роль прокуратуры в её обеспечении // Законность в Российской Федерации. М., 2004. С. 47..

Современный прокурорский надзор - это уже не надзор в собственном смысле слова, а только прокурорско-надзорный процесс, существующий в различных формах и включающий общее прокурорско-надзорное производство о правонарушении, надзорное производство по уголовным и гражданским делам, осуществляемые на основе Закона о прокуратуре в уголовно- и гражданско-процессуальной формах. Эти формы могут развиваться, и в перспективе при условии развитой нормативной основы возможно появление его уголовно-исполнительной, административной, арбитражной форм. Другим важным направлением прокурорско-надзорной деятельности является изучение преступности, иных правонарушений и координация прокуратурой деятельности по борьбе с преступностью и другими правонарушениями.

Прокурорско-надзорный процесс, изучение преступности и иных правонарушений и координация правоохранительной деятельности составляют главное содержание прокурорского надзора, его современное понимание как особой формы государственной правоохранительной деятельности, обязанной везде связывать себя с фактами правонарушений. Именно правонарушение - условие обязательности прокурорского надзора. Выявление и изучение конкретных нарушений закона - ключ к пониманию прокурорского надзора, направление его правового строительства, в этом и состоит его социальная ценность.

Сказанное приводит еще к одному радикальному, но обоснованному выводу. С учетом того, что прокурорский надзор перестает считать себя надзором за исполнением законов и постепенно переходит к выявлению фактов нарушения закона, их исследования, необходимо подумать об изменении названия прокурорской системы.

С нашей точки зрения, необходимы исследования сущности прокурорской деятельности, прокурорско-надзорного процесса, его стадий, организации, вопросов, связанных с правовым обеспечением, организацией в системе прокуратуры собственного учета преступности и иных правонарушений (с созданием необходимых структурных подразделений, например отделов, отделений, групп по изучению преступности, других нарушений законов и координации правоохранительной деятельности). Сила государственной власти, авторитет и сила прокурорской деятельности заключаются прежде всего в юридической и фактической обоснованности действий, их законности в каждом случае выявления прокурором правонарушений и привлечения виновных к ответственности.

Очевидно, вслед за исследованиями в области прокурорско-надзорной деятельности должны последовать изменения в законодательстве о прокуратуре. В нем должны найти место положения, действительно необходимые в настоящее время, которые помогут прокуратуре обеспечить единство законности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

За последние годы законодательно расширены направления деятельности органов прокуратуры. В компетенцию включены: надзор за соблюдением Конституции РФ, надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, надзор за исполнением законов судебными приставами. Убран из закона пятилетний срок полномочий прокуроров субъектов Российской Федерации и прокуроров городов и районов. Вновь появилось предостережение о недопустимости нарушения закона прокурорами. Прокуратуре возвращена по существу в полном объеме функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.д. Наличие такого рода противоречий представляется не чем иным, как отражением борьбы в системе власти за усиление механизма ее реализации.

Эффективность власти, однако, заключается в ее единстве. На основании действующей Конституции РФ это единство гарантируется Президентом РФ, который является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и суверенитет России. Единство власти, наряду с другими факторами, бесспорно обязано единой законности. Прокуратура, осуществляя функцию надзора за исполнением федеральных законов и в том числе за соответствием издаваемых в России правовых актов федеральному законодательству, а также и другие направления своей деятельности, в значительной степени формирует единое правовое пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни. Такое назначение прокуратуры определяет ее роль и место в качестве одного из элементов механизма эффективной реализации единой государственной власти, которую в России олицетворяет Президент. В этих условиях воздействие различных ветвей власти на органы прокуратуры существенно бы сократилось, а ее деятельность стала бы более эффективной.

Прокуратура является властно-распорядительным, наделенным необходимыми императивными полномочиями органом, она действует от имени держателя верховной власти в государстве. Только при условии своевременного и правильного исполнения предписаний прокурора можно обеспечить точное и единообразное соблюдение законов в стране.

Очень важным и своевременным, с нашей точки зрения, является внесение изменений и дополнений в ст.21 "Предмет надзора". Дело в том, что в действовавшем до этого законе о прокуратуре вне прокурорского надзора оказались органы управления, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций, что привело к массовым нарушениям конституционных прав граждан. Этот пробел в действующем законодательстве был также устранен.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Иначе говоря, не следует проводить проверки ради проверок, прокурорский надзор должен "вступить в дело" только тогда, когда нарушен закон.

В частности, было существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность, и центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина, закреплен и приоритет личности человека, его прав и свобод, в отличие от приоритетной защиты интересов государства и общества, существовавшей в советский период развития нашего государства.

Деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности требует знаний, опыта, умения принимать правильные решения, инициативы, творчества. В процессе организации и осуществления надзорной и иной деятельности прокурору приходится в целях наилучшей реализации стоящих перед ним задач постоянно маневрировать имеющимися силами: от него требуется эффективно организовывать работу подчиненных ему должностных лиц наиболее экономичными средствами. Поэтому прокурор должен уметь выделять главное в работе, сосредотачиваться на решении основных, ключевых задач, определять порядок наиболее эффективного использования предоставленных законом полномочий, применения правовых средств, сообразуясь в каждом случае с возникшей конкретной ситуацией. Именно умение прокурора определять и реализовывать пути (методы и приемы) наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора и иной деятельности с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения наилучших конечных результатов и называется тактикой. В литературе тактику рассматривают и как систему, комплекс тактических и иных приемов, применяемых прокурорскими работниками в целях успешного решения тех или иных задач.

Прокурорская тактика весьма разнообразна и зависит от задач, каждодневно возникающих перед прокурором, состояния законности, изменения объемов работы, штатных изменений и от других факторов. В зависимости от стоящих перед прокурором задач конечный результат может выражаться в полном устранении нарушений законов и способствующих им обстоятельств, в уменьшении в последующем общего количества нарушений и, следовательно, в укреплении законности. Таким образом, тактика определяет общую, но наиболее целесообразную линию поведения деятельности прокурора, помогает прокурорам выбирать из большого арсенала методов, приемов, способов, методических и научных рекомендаций наиболее целесообразные, рациональные применительно к данной ситуации. Тем самым тактика способствует организации работы прокуратуры на научной основе, эффективному использованию имеющихся сил и средств для достижения наилучших конечных результатов. В зависимости от достигнутого конечного результата можно судить о правильно или неправильно избранной тактике действий прокурора. Неудовлетворенность полученными конечными результатами вынуждает прокурора действовать тактически иначе. В связи с этим происходит, с одной стороны, повышение тактических навыков прокурора, а с другой - совершенствование тактики прокурорского надзора.

Методика прокурорской деятельности определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Под методом прокурорской деятельности следует понимать способ или средство решения задачи, например выявления определенных нарушений того или иного законодательства. К методам в сфере прокурорской деятельности можно отнести такие надзорные действия, как прокурорская проверка, направление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий. В юридической литературе приемы подразделяются на организационные, тактические и технические. Организационные приемы охватывают организационную сторону прокурорского надзора и призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях, оптимизацию планирования работы, рационализацию труда прокуроров. Тактические приемы - это использование рекомендации обобщенного передового опыта, сведений из логики, психологии, научной организации труда для решения обоснованности, целесообразности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора. Технические приемы - это рациональное и активное использование различных технических средств в целях совершенствования организации работы по надзору за исполнением законов, организации труда на научной основе и т.д. Под приемом в сфере прокурорской деятельности понимается конкретное действие прокурора, совершаемое в целях установления истины, предупреждения правонарушений. Таким образом, прием является как бы частным случаем метода, конкретизирует метод соответствующим действием. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов. Например, если в качестве метода прокурорской деятельности выступает прокурорская проверка, то в качестве приемов в рамках этого метода могут выступать: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и т.д.

Таким образом, под методикой прокурорской деятельности понимается совокупность (комплекс, система) основанных на законе методов и приемов наиболее эффективного выявления и устранения нарушений закона, применяемых прокурорами в целях достижения той или иной задачи, а именно выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Методика в основном охватывает собою деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установлению способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы. Методика не включает в себя вопросы организации деятельности прокурора, не дает ответа, почему прокурор выбирает в качестве приоритетной ту или иную задачу, почему он намечает применить определенные тактические и иные приемы, а не какие-либо другие. Ответы на эти вопросы дает тактика, а методика проведения проверок строится с учетом рекомендаций тактики. При этом следует иметь в виду, что методы и приемы носят, как правило, не обязательный, а рекомендательный характер, в силу чего их нередко называют рекомендациями.

Методика по своей сути носит индивидуальный, творческий характер, где в полной мере проявляются профессиональные способности прокурора, черты его характера, играет роль опыт работы прокурорского работника, его инициативность и активность. Методика прокурорской деятельности вырабатывается практикой и теорией прокурорского надзора, находит отражение в научных работах, методических рекомендациях, направляемых подчиненным прокурорам руководителями главных управлений Генеральной прокуратуры, прокурорами субъектов Федерации, а в некоторых случаях и в нормативных актах Генеральной прокуратуры Российской Федерации (приказах, указаниях), приобретая обязательный характер.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. М., 2009.

2. Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Справочная правовая система ГАРАНТ.

3. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп. от 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.). М., 2008.

4. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов с приложением нормативных актов. М., 1998.

5. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. М., 1998.

6. Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 1997.

7. Законность в Российской Федерации. М., 2004.

8. Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2001.

9. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М.: Норма, 2006.

10. Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов. М., 2006.

11. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002.

12. Прокуратура в правовом государстве. М, 2000.

13. Прокурорский надзор: Учебник /Винокуров Ю.Е. и др.; под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2005.

14. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. А.А. Чувилева. М.: Юрист, 2003.

15. Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2005.

16. Рохлин В.И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Курс лекций. СПб, 2004.

17. Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры: Дисс.: канд. юрид. наук. М., 1998.

18. Басков В.И. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью при расследовании преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 1998, № 4.

19. Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864 г.г.) // Журнал российского права. 2002. N 8.

20. Бессарабов В.Г. Новое в законодательстве о прокуратуре // Законодательство. 1999. № 6.

21. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис.: докт. юрид. наук. М., 2001.

22. Бессарабов В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Журнал российского права. 2003. N 9.

23. Григоров К.А. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации в современных условиях // Российское право в Интернете. 2004 (2).

24. Дегтярева Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М., 2000.

25. Звирбуль В.К. Перспективы развития прокурорского надзора в правовом государстве // Советское государство и право. 1990. N 9.

26. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела: проблемы и решения // Адвокат. № 4, апрель 2007 г.

27. Мельников А. О состоянии и совершенствовании надзора за исполнением законов и законностью правовых актов//Законность. 1998. N 3.

28. Никитин А.П. Прокурорский надзор за исполнением жилищного законодательства - приоритетное направление деятельности органов военной прокуратуры // Право в Вооруженных силах. №7, июль 2005 г.

29. Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994.

30. Сухарев А.Я. Актуальные проблемы законности в условиях реформ и роль прокуратуры в её обеспечении // Законность в Российской Федерации. М., 2004.

31. Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. № 4, апрель 2001.