Совершенствование системы государственного управления Российской Федерации

1940

Министерство юстиции Российской Федерации

нет данных

Реформа Администрации президента 2004

В целях оптимизации структуры Администрации Президента Российской Федерации, повышения эффективности ее деятельности, сокращения расходов средств федерального бюджета, выделяемых на содержание Администрации Президента Российской Федерации, в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации была проведена реформа. Число подразделений снизилось до 18 с численностю служащих в каждом от 10 до 200 человек. Общая численность сокращена на 20 процентов.

2.4 Совершенствование оплаты труда государственных служащих

После реформирования зарплата государственных служащих выросла с учетом увеличения оклада, ежемесячных денежных поощрений, надбавок и дополнительных выплат в зависимости от занимаемой должности в среднем выросла в разы. Кроме того, предусмотрены дополнительные выплаты за выслугу лет.

Процентные надбавки за выслугу лет:

от полугода до 1 года 5 процентов

от 1 года до 2 лет 10 процентов

от 2 лет до 5 лет 25 процентов

от 5 лет до 10 лет 40 процентов

от 10 лет до 15 лет 45 процентов

от 15 лет до 20 лет 50 процентов

от 20 лет до 22 лет 55 процентов

от 22 лет до 25 лет 65 процентов

25 лет и более 70 процентов

Таблица 1.2

Заработная плата государственных служащих

	В месяц, в руб	В год, в руб.	В год, в $
Президент	146 853	176236	61833
Премьер-Министр	117 482	10409784	49466
Вице-премьер	95452	1145424	40190
Глава администрации президента	89100	1069200	40190
Министр	88112	1057342	37100
Зам. главы администрации президента	84595	1015144	35619
Пресс-секретарь президента	78761	945134	33163
Помощник президента	78761	945134	33163
Замминистра	56293	657516	23702
Руководитель федеральной службы и агентства	33776	405312	14221
Директор департамента министерства	29218	350616	12302
Зам. руководителя федеральной службы и агентства	24331	291972	10245
Замдиректора департамента, помощник министра	22653	271836	9538
Начальник отдела министерства	12600	151200	5305
Зам. начальника отдела министерства	9869	118428	4155

Дополнительные выплаты состоят из:

ежемесячные надбавки за сложность, напряженность, и специальный режим службы в размере до 70 процентов от оклада по занимаемой штатной должности.

премии за образцовое выполнение служебных обязанностей в размере до 3 окладов в год.

единовременное денежное вознаграждение за добросовестное исполнение служебных обязанностей

выплачиваемых по итогам года.

материальная помощь в размере не менее 2 окладов в год.

и другие надбавки и выплаты.

Зарплата самого Владимира Путина составит 1 762 236 рублей (61 833 доллара США) в год, что примерно равно размерам оклада премьер-министра Испании. Глава администрации президента будет получать 1 069 200 рублей (37 516 долларов США), а министр - 1 057 342 рубля (37 100 долларов США) в год.

Как ожидается, новые размеры заработной платы помогут чиновникам отказаться от взяток и более ответственно подходить к исполнению своих обязанностей. Новый порядок оплаты охватит около 10 процентов из примерно 350 000 федеральных чиновников центрального аппарата.

РАЗДЕЛ 3 МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА

3.1 Модернизация государства

Необходимость модернизации государства назрела давно. Пороки государственного механизма, являющиеся сегодня одним из существенных препятствий на пути развития России, общеизвестны: коррупция и внутренняя неэффективность, неуправляемость государственного аппарата, его приватизация по частям, незащищенность бизнеса перед чиновничьим произволом, отсутствие единых правил ведения хозяйственной деятельности в масштабе территории страны, отсутствие доверия между властью и бизнесом, властью и населением. В долгосрочной перспективе модернизация государства опирается на упрочение институтов гражданского общества, рост дееспособности предприятий, семей и их добровольных объединений; достижение зрелости правовой системы, включая законодательство, суды и адвокатуру; формирование располагающей собственными ресурсами муниципальной власти и вытекающее из этого переустройство политической системы. Эти процессы могут идти, только опираясь на экономический рост, расширение бюджетных возможностей семей, предприятий и государства.

Предполагаемые к осуществлению мероприятия, основываются на необходимости тесной координации социально-экономических преобразований с совершенствованием институциональной среды и правовых механизмов, обеспечивающих ее реализацию.

Однако в условиях незавершенности формирования всех систем демократического государства на первом этапе проведения преобразований решающую роль играет административный ресурс. Государственный аппарат призван сыграть решающую роль в разработке и последующей реализации нормативно-правовых актов. Вместе с тем эффективность работы аппарата, лояльность его своему нанимателю - государству - можно оценить как низкие. Управленческие сигналы гаснут или перехватываются извне; существует разветвленная система "управления сбоку" практически целыми компонентами федеральных и региональных ведомств. Первоочередной задачей государства является:

восстановление управляемости в системе власти: как по линии "центр регионы", так и внутри вертикали федеральной власти;

повышение прозрачности и предсказуемости действий власти для предприятий и граждан. Государство должно стать фактором устойчивости бизнеса, а не только социальной жизни.

Без реорганизации государственного аппарата невозможно обеспечить последовательное проведение необходимых социально-экономических преобразований. В этой связи существенные изменения в административной сфере важно осуществить в кратчайшие сроки.

Приоритетными задачами в проведении административных преобразований должны стать :

- анализ функций государственного управления и упразднение избыточных, являющихся тормозом для развития экономики (административные барьеры); реформа структуры федеральных органов исполнительной власти;

- формирование новой системы государственного контроля, ориентированной не только на установление законности произведенных расходов, но и на анализ эффективности этих затрат;

- создание позитивных стимулов для привлечения и закрепления на государственной службе эффективных работников;

- повышение денежного содержания ответственным (принимающим решения) государственным служащим с одновременной оптимизацией численности государственного аппарата, постепенный перевод в денежную форму льгот, предоставляемых отдельным категориям государственных служащих;

- повышение прозрачности действий различных звеньев и уровней государственного аппарата в отношении организаций и граждан, максимальная регламентация деятельности государственных ведомств и их работников.

Предлагаемые шаги можно реализовать уже сегодня, потому что они укладываются в рамки возможностей федерального бюджета. Общий объем затрат по всем предлагаемым мерам по предварительным расчетам не превысит 15 млрд. руб. (с учетом повышения денежного содержания военнослужащим, не занимающим руководящие административные должности - 30 млрд. руб.). Для проведения предлагаемых первоочередных преобразований должен быть осуществлен специальный комплекс мер с участием Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти.

Упорядочение системы исполнительной власти. Реализация программы социально-экономических преобразований требует модернизации существующей системы федеральной исполнительной власти. Функциональный анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти приводит к следующим выводам о необходимости модернизации по следующим направлениям:

Дерегулирование. Необходимо ликвидировать те функции государственного управления, которые носят избыточный (лишний) или антирыночный характер.

Децентрализация. Передача ряда функций, не требующих централизованного федерального регулирования, на уровень субъектов Российской Федерации или местного самоуправления.

Перераспределение функций внутри системы федеральной исполнительной власти с целью исключения следующих моментов:

- совмещение в одном органе функций нормативного регулирования при одновременном участии самого органа в качестве "игрока" в этой сфере;

- совмещение в одном органе функций распределения ресурсов (бюджетных средств, лицензий, квот, разрешений) и контроля за этим распределением;

- наличие объективного конфликта интересов между различными функциями внутри одного органа;

- нечеткое разграничение, пересечение и дублирование функций между различными органами.

Сокращение видов федеральных органов исполнительной власти и оптимизация их структуры.

Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" содержит семь видов: министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также группы "иных" органов. При этом отнесение конкретного органа к тому или иному виду осуществляется зачастую произвольно. Это подтверждается многочисленной практикой преобразования министерств в государственные комитеты и службы, и наоборот (без видимого изменения функциональных характеристик преобразуемых органов).

Систему органов следует строить исходя из необходимости "разведения" общерегулятивных (политических) функций, функций оказания общественных услуг, а также обеспечения безопасности общества и государства. На политическом уровне (министерство) должны быть сосредоточены функции государственного регулирования (в том числе нормотворчество), а также политическая ответственность за соответствующую сферу деятельности. При этом количество министерств было необходимо кардинально сократить. На другом уровне (агентства) должны быть сосредоточены функции оказания общественных услуг. Дополнительно следует выделить уровень (службы) функций по обеспечению жизнедеятельности самого государства (оборона, безопасность).

Применительно к органам, осуществляющим обеспечение в области обороны и безопасности, следует детально проработать вопрос реформирования в Совете Безопасности с участием Минфина России, так как существует значительная специфика этой проблематики.

Укрупнение и сокращение министерств позволит реализовать принцип "коллегиального правительства", установив политическую ответственность министров за вверенный участок исполнительной власти и ограничив объем кросс-министерских и надминистерских согласований, которые в настоящее время занимают до 20-30% рабочего времени аппарата министерств и ведомств . Аппарат Правительства может быть существенно сокращен путем ликвидации дублирующих министерства департаментов.

Методы организации деятельности органов исполнительной власти. Жесткое проведение принципа "компетенционного" подхода, при котором функции и полномочия органов максимально формализованы и закреплены исчерпывающим образом, что позволит установить контроль не только за законностью, но и за эффективностью деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Переход на программно-целевой метод финансирования федеральных органов исполнительной власти, что предполагает постепенное внедрение финансирования конкретных социально-значимых программ вместо механического выделения средств на содержание аппарата. При этом должна быть существенно повышена свобода и ответственность руководителей органов в распоряжении выделенными средствами. Возможно передать им права по перераспределению ресурсов между различными частями сметы в части экономии средств, а также укрупнить позиции бюджетной росписи.

Оптимизация контроля. Контроль за деятельностью органов должен сосредоточится не только на целевом использовании ресурсов, но и на оценке эффективности этих затрат с точки зрения реализации программных целей государства. Контрольные функции "внутри государства" сосредоточены в едином органе в Счетной палате. Костяк Счетной палаты должны составлять квалифицированные аудиторы, юристы и экономисты, а в ее структуре основное место должны занять аналитические управления. Принципы СП:

- в комплектовании уйти от "политического" характера назначений аудиторов, для чего необходимо изменить соответствующую процедуру;

- сосредоточиться на организационной и экономической эффективности работы государственного аппарата (рассматривать работу отдельных бюджетных организаций только в рамках проверок соответствующих ведомств);

- иметь право возбуждения дел в судах административной юстиции.

Повышение оплаты труда государственных служащих

Действующая неадекватная система стимулирования труда чиновников является одной из важнейших причин неэффективности государственного аппарата, проявляющейся во многих случаях безответственности государственных служащих. Она уже не соответствует ни сложности решаемых в процессе государственного управления задач, ни тем ресурсам, которыми этот аппарат распоряжается.

В 1999 г., исходя из средних окладов схемы должностных окладов по соответствующим должностям, другим составляющим денежного содержания федеральных государственных служащих и материальной помощи (14,5 должностных окладов в год на одного работника, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации №310), а также соотношений количества государственных должностей, единый базовый размер фонда оплаты труда на одного работника составил для министерства - 2963 рубля, иного федерального органа исполнительной власти - 2835 рублей.

При этом следует отметить, что до 2000 года расходы на государственное управление постоянно сокращались. В результате государство как работодатель стало неконкурентоспособно на рынке труда. Органы государственной власти уже перестали иметь реальную возможность привлекать на работу специалистов высокой, а в ряде случаев - уникальной квалификации. При оплате труда в 10-12 раз меньше, чем в бизнесе, обострились проблемы текучести кадров, перехода в негосударственный сектор наиболее перспективных служащих. Эта ситуация должна быть безотлагательно изменена.

Общий подход Повышение оплаты труда должно охватить от 185000 до 30000 человек. Предварительные расчеты показывают, что для этих целей в бюджете необходимо предусмотреть дополнительно от 6 до 9 млрд. рублей.

Одновременно при проведении административных преобразований необходимо предусматривать и необходимость оптимизации численности государственного аппарата. Возможность привлечения квалифицированного персонала, пересмотр функций и задач органов государственной власти позволит решать задачи государственного управления значительно меньшим количеством работников.

Во-первых, у чиновника возникает мощный стимул к дальнейшему карьерному росту в целях скорейшего замещения должности, оплата труда по которой осуществляется в повышенном размере. Это, в свою очередь, увеличит его заинтересованность в положительных результатах труда и потребует увеличения интенсивности этого труда, в том числе и путем более активного применения современных управленческих технологий.

Во-вторых, повышение результативности труда "рядовых" чиновников позволит осуществить серьезные мероприятия по заметному сокращению численности государственных служащих.

В 2002-2003 гг. денежное содержания "рядовой" части аппарата увеличилось на 30% (расчетный объем дополнительного финансирования 3,1 млрд.руб. в ценах 2001 г.) В целом это обеспечит среднюю заработную плату по "обслуживающей" части государственного аппарата в размере 4500-5000 руб. в ценах 2001 года. Это дает возможность вести речь о значительном сокращении штатной численности государственных служащих (до 30%). В настоящее время количество штатных единиц в министерствах и ведомствах по т.н. "старшей" категории (главные и ведущие специалисты) и "младшей" (специалисты 1 и 2 категории) составляет 2,5 к 1. В рамках предлагаемой реорганизации предлагается упростить существующий перечень должностей, ликвидировав "младшую" категорию полностью, и сократив соответствующие должности в первую очередь. Также в рамках сокращения часть должностей начальников отделов может быть переведена в должности советников.

Территориальные органы. Одной из важнейших задач административной реформы является оптимизация и унификация функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Без учета количества работников "силовых" структур их численность составляет около 300 тысяч человек. Наибольшую численность в территориальных структурах имели МНС России (156222), Минфин России (59325) и Госкомстат России (22937). Ряд федеральных органов в регионах представлены незначительным количеством работников - Минздрав России (22), Минкультуры России (91), Минтопэнерго России (120), МПТР России (151) и т.д.

Вместе с тем, структуры территориальных органов и их штатные расписания находятся только в самих федеральных органах власти, что также не позволяет провести точных расчетов возможного повышения денежного содержания по отдельным должностям.

При повышении денежного содержания государственных служащих в территориальных органах в основу необходимо положить, прежде всего, фактор общего количества штатных единиц и произвести соответствующее приравнивание к должностями в центральном аппарате. В этой связи было бы целесообразно приравнять руководителя крупного территориального органа к заместителю начальника департамента министерства. Для более незначительных по численности органов - к начальникам отделов или советникам. Это позволит четко определить статус конкретного должностного лица и его положение в системе государственной власти.

Исходя из функций и задач, возложенных на конкретные федеральные органы государственной власти (в первую очередь, исполнительной), представляется целесообразным привести количество их территориальных органов и численность соответствующих государственных служащих в соответствие с этими функциями и задачами. При этом количество государственных должностей определенных групп в указанных органах, например, главных и ведущих, также должно ставиться в зависимость от объема выполняемых функций.

Это позволит государству, с одной стороны, содержать оптимальное количество федеральных государственных служащих соответствующей квалификации в конкретном субъекте Российской Федерации, а, с другой стороны, сократить затраты на их содержание при одновременном увеличении размеров оплаты труда.

Суды и прокуратура. Предлагаемые подходы к повышению должностных окладов для отдельных категорий государственных служащих неизбежно приводят к необходимости пересмотра финансирования и в органах государственной власти, подчиненных Президенту Российской Федерации, а также органах судебной системы и прокуратуре.

Одним из приоритетов бюджета должны стать расходы, значительно увеличивающие денежное содержание судей. Здесь данные на 2001год.Судья районного суда должен получать денежное содержание в размере не меньше 18-20 тыс. руб. в месяц, что уже превышает денежного содержания ответственных работников исполнительных органов федеральной власти на уровне советника и начальника отдела (12-16 тыс. руб. в месяц). Однако при проведении административной реформы предполагается с учетом занимаемой должности, в том числе и на региональном уровне, дополнительное повышение денежного оклада для 2500 работников руководящего состава судов, что позволит установить им денежное содержание в размере, соответствующем предлагаемому для ответственных работников исполнительных органов федеральной власти уровня начальника управления, департамента и выше. В части прокурорских работников этой мерой должны быть охвачены не менее 5000 человек, включая районный уровень.

Переменная часть денежного содержания Динамичное совершенствование работы государственного аппарата будет связано с возникновением многочисленных нестандартных проблем, освоением принципиально новых задач и методов деятельности. Этот процесс будет протекать успешно, если государственные органы смогут по мере необходимости привлекать к работе высококвалифицированных специалистов и обеспечивать адекватную стоимостную оценку их затрат при решении особо сложных и нестандартных ситуаций. Для этого необходимо предоставить в распоряжение руководителей федеральных органов государственной власти средства в размере до 15% от фонда оплаты труда, запланированного на выплату должностных окладов, предусмотрев максимально гибкий порядок их использования для стимулирования наиболее ценных работников. Это позволило бы, помимо прочего, отработать в сфере государственного управления механизмы оплаты, ориентированной на конкретный результат, что в свою очередь, помогло бы подготовить новый этап реформы государственной службы, на котором будет последовательно внедряться програмно-целевой подход к финансированию и стимулирующие системы заработной платы. По имеющейся оценке размер этого фонда оплаты труда мог бы составлять до 1 млрд.руб.

Повышение денежного содержания военнослужащих. Предлагаемое повышение денежного содержания ответственных работников федеральных органов государственной власти политически целесообразно провести одновременно с соответствующим повышением денежного содержания всем офицерам Вооруженных Сил и силовых ведомств, находящимся на действительной службе. Предварительные расчеты возможного повышения денежного содержания офицеров, не занимающих административные должности, показывают, что при повышении содержания в среднем на 3 тыс. руб. в месяц для этих целей потребуется дополнительное финансирование в размере до 20 млрд. рублей.

Вместе с тем, учитывая специфику финансирования органов государственной власти, имеющих воинские формирования, считали бы целесообразным поручить осуществление более детальной проработки данного вопроса аппарату Совета Безопасности Российской Федерации и Минфину России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Принципы перевода натуральных и псевдонатуральных льгот в денежную форму. В настоящее время социальные и инфраструктурные блага и услуги, получаемые государственными служащими, предоставляются не на рыночной основе, а через систему Управления делами Президента Российской Федерации (УД) и хозяйственные или аналогичные по функциям управления федеральных органов государственной власти, а также через подведомственные им государственные организации. Эта система характеризуются нерыночным ценообразованием трех основных типов: (а) занижение цены по сравнению с издержками - в случае возмездного предоставления государственным служащим благ и услуг, себестоимость которых "не вписывается" в размер установленного денежного содержания государственных служащих (медицинское обслуживание, путевки, дачи); (б) цена устанавливается "по издержкам" с учетом определенной дотации (питание); (в) цена оплачивается не самим государственным служащим, а органом; в котором он работает, в этом случае имеет место монопольное ценообразование (транспорт, связь).

В первом и втором случаях дотация как бы "прячется" в консолидированных результатах экономической деятельности соответствующих государственных провайдеров и не отражается напрямую в федеральном бюджете. Однако государство несет потери не только за счет снижения эффективности использования федеральной собственности, но и за счет прямых бюджетных дотаций, выделяемых, например, Управлению делами Президента на покрытие разницы между ценой и себестоимостью. Методология решения: суммы "внутренних" дотаций направить в федеральный бюджет, а при предоставлении прямых денежных компенсаций (дотаций) ориентироваться на сложившиеся на открытом рынке цены. Подобная ситуация усугубляется также и тем, что финансовые потоки, направляемые на указанные цели в УД за счет федеральных источников, смешиваются. Это затрудняет контроль за их эффективным использованием.

Натуральное обслуживание (обеспечение), которое в настоящее время получает ряд категорий государственных служащих, целесообразно разделить на социальные и инфраструктурные услуги (связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей). К первым относятся медицинское и санаторно-курортное обслуживание, предоставление дач, оплата проезда к месту отдыха и обратно, выделение жилья. К последним следует отнести связь и транспортное обслуживание.

Социальное обеспечение целесообразно конвертировать в форму денежных выплат, включив эти выплаты в денежное содержание государственного служащего. При этом размер выплат должен устанавливаться на основе сложившихся рыночных цен на соответствующие виды услуг.

Это потребует модернизации деятельности и УД Президента Российской Федерации, и соответствующих управлений федеральных органов государственной власти. Входящие в эту систему организации, предоставляющие социальные и частично инфраструктурные услуги, должны быть приватизированы, и выступать на рынке данных услуг на равных условиях с другими их провайдерами. Исключение должно быть сделано только в отношении услуг, предоставление которых связано с обеспечением безопасности соответствующих должностных лиц. Их предоставление целесообразно сосредоточить в Федеральной службе охраны Российской Федерации.

Предварительные расчеты показывают, что переход к рыночным методам предоставления социальных и частично инфраструктурных благ и услуг (когда государственный служащий имеет возможность выбирать провайдера и уровень соответствующей услуги или блага) может привести к сокращению затрат государства на соответствующие статьи на 25-50%. Более точные расчеты можно сделать только с участием Минфина России и УД Президента России.

Административные регламенты. Нежелание федеральных органов государственной власти "связывать" себя жесткой процедурой принятия решений, закрепленной законом, можно показать на ряде примеров проектов законов лежащих в Госдуме годами Другим примером служит практическая реализация части 2 статьи 114 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что порядок деятельности Правительства Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом. Однако принятый Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" регулирует, в основном, компетенцию Правительства Российской Федерации, а порядок его работы определяется Регламентом Правительства Российской Федерации, который принят самим Правительством. А это также означает нежелание связывать себя процедурными требованиями закона. Гораздо удобнее иметь собственный регламент и менять его произвольно по своему усмотрению.

В полной мере указанное относится и к федеральным органам исполнительной власти. Принятие регламентных актов позволит сделать механизм принятия решений более прозрачным и сократить свободу усмотрения, имеющуюся у тех, кто реализует политику, а не определяет ее - у органов и должностных лиц, занимающихся так называемой правоприменительной деятельностью - регистрацией, лицензированием, выдачей разрешений, квот и т.п. Этот вид деятельности должен быть жестко регламентирован с тем, чтобы сократить возможности чиновничьего произвола. Должностные лица, принимающие решения, следует поставить в жесткие процедурные рамки, установив алгоритм рассмотрения каждой категории дел, исчерпывающий перечень представляемой гражданами и юридическими лицами информации, четкие критерии принятия решений и разумные сроки рассмотрения дел.

Такого рода регламентация должна быть введена в форме федерального закона. При этом следует отказаться от концепции, в соответствии с которой "закон - не инструкция, он не должен быть подробным". Законодательное закрепление процедуры рассмотрения дел государственной администрацией обеспечивает необходимую прозрачность этой процедуры.

Кроме того, "прозрачность" процесса принятия решений существенно облегчит возможность участия в нем заинтересованных представителей гражданского общества. Это позволит повысить уровень доверия населения к органам государственной власти и чиновникам и обеспечит также более точную постановку социально-значимых задач и оценку их реализации, в том числе и со стороны институтов гражданского общества.

Жестко регламентированная и прозрачная процедура облегчит гражданам и организациям защиту их прав в суде. Следует поэтому принять меры по созданию полноценной системы административной юстиции.

Должен быть принят процессуальный закон, устанавливающий порядок рассмотрения судами жалоб на неправомерные решения и действия государственных органов и их должностных лиц. Практика государств с развитой системой административной юстиции показывает, что при рассмотрении этой категории дел необходимо отказаться от "классического" понимания состязательности процесса. Гражданин, жалующийся на государственный орган, обладает заведомо меньшими возможностями по сбору доказательств собственной правоты и юридическому обоснованию своих претензий. Поэтому он должен быть освобожден от необходимости доказывать суду незаконность решения администрации - напротив, государственный орган должен доказывать свою правоту.

Такой подход потребует одновременно создания организационных механизмов административной юстиции - специализированных коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции.

Подготовка и повышение квалификации кадров для государственной службы

Программы подготовки и повышения квалификации государственных служащих должны быть в существенной мере переориентированы на освоение современных методов повышения эффективности в государственном аппарате на основе планирования, организации, финансирования и оценки достижения конкретных результатов.

Необходимо поощрять конкуренцию учебных заведений и программ за обучение государственных служащих всех уровней, распределяя их по программам повышения квалификации на основе открытого конкурса.

Целесообразно использовать опыт работы Комиссии Правительства России по подготовке управленческих кадров для предприятий и организаций по подготовке и утверждению программ обучения, принципов отбора слушателей и учебных заведений. Предлагается создать Комиссию при Президенте России по подготовке кадров для системы государственной службы с аналогичной структурой и задачами.

Принципы:

общественный экспертный совет;

конкурсный отбор программ;

конкурсный отбор учебных заведений.

Создание Федеральной административной службы

В целях политического и организационного обеспечения предлагаемых преобразований необходимо рассмотреть вопрос о создании при Президенте Российской Федерации специального органа, занимающегося вопросами административной реформы. (Федеральная административная служба при Президенте Российской Федерации). Это позволит обеспечить необходимую координацию между различными органами и уровнями государственной власти, а также прохождение необходимых законопроектов через палаты Федерального Собрания. В компетенцию ФАС должно войти:

Методическая помощь в разработке и согласование утверждения административных регламентов ведомств;

Утверждение обязательных требований к компетенции государственных служащих;

Утверждение порядка аттестации государственных служащих;

Методическое руководство деятельностью кадровых служб органов государственной власти;

Ведение базы данных по лицами, находящимся (находившимися) на государственной службе;

Утверждение обязательных требований к программам подготовки и переподготовки государственных служащих.

Сейчас наступил этап перехода от планирования административной реформы к практической реализации. Подготовительный этап дал концепцию реформы, то есть ее эскиз, краткое описание основных направлений, и практически полностью подготовленную программу, содержащую уже перечень конкретных мероприятий, сроки реализации, ответственных исполнителей и объемы финансирования.

Возможный путь реформирования системы государственных расходов должен опираться на составление бюджета и учета расходов с помощью так называемого принципа начислений, в отличие от кассовой принципа (принцип платежей). Главная особенность принципа начислений состоит в том, что расходы по долгосрочным вложениям учитываются не одноразово, а в течение всего периода их службы. Другими словами, затраты на приобретение, к примеру, некоторой техники со сроком полной амортизации 10 лет при использовании принципа платежей будут полностью отнесены к году покупки, а при системе начислений - равномерно распределены на все 10 лет службы техники.

Существовавшая в течение многих лет система финансирования, принятая в Германии, во многом напоминала российскую.Бюджет в ней составлялся на год, при этом неизрасходованные средства не переходили на следующий год; траты планировались тоже только на год, без учета обязательств на следующий год; практически невозможно перераспределение средств по нескольким статьям; в бюджет закладывались не деньги на персонал, а должности. В результате система оказывалась рассчитанной на контроль за расходами, а не на контроль за конечным результатом. Следствием этого стало то, что расходы стали расти: органам управления экономия становилась невыгодной, ведь неистраченные средства не просто терялись ими, а могли привести к сокращению финансирования на следующий год.

В начале 1990-х годов были сделаны первые шаги на пути реформы. В некоторых землях стали проводить эксперименты с увеличением полномочий местных органов власти с одновременным переходом к контролю не только входных, но и выходных параметров. При этом учитывался опыт муниципалитетов Голландии.

Те, кто участвовал в эксперименте, в течение некоторого времени вели как бы два бюджета - официальный и экспериментальный. По итогам этих экспериментов планируется реализовать реформу в полном объеме.

Основные принципы реформы это:

1. переход к принципу начислений для всех видов государственных структур;

2. составление "каталога продукции" госорганов - результатов, которые должны достигаться;

3. переход от разбивки бюджета по статьям к финансированию конечного результата, что даст возможность руководителям, имея большую свободу, тратить меньше на достижение того же результата.

По мнению немецкого специалиста, на этом пути, который Германия планирует пройти к 2008 году, ее могут подстерегать следующие опасности:

1. само реформирование требует дополнительных средств - на обучение, на услуги консультантов и т.п.

2. сама система сложнее и дороже, хотя и предполагается, что затраты от ее использования окупятся с лихвой;

3. представительным (контрольным) органам предстоит привыкнуть к достаточной свободе исполнительных органов.

Финансовая реформа во Франции 2001года.Любопытно, что идея реформы была подготовлена не в минфине, а скорее вопреки ему, но была поддержана в парламенте как парламентским большинством, так и оппозицией.

Суть реформы - в трех основных тезисах:

1. ориентация на конечный результат;

2. прозрачность государственных финансов;

3. укрепление полномочий парламента в части бюджета.

На реализацию реформы выделяется 5 лет, то есть она должна быть завершена к лету 2006 года. Сначала казалось, что этого времени более чем достаточно, а теперь есть ощущение, что его так мало, что можно и не успеть. Ведь приходится переделывать все информационные системы, включая как смысловую, так и техническую части этой проблемы.

Французская реформа включает в себя:

- переход к схеме составления бюджета "сверху вниз", то есть все начинается с итоговых показателей вместо того, чтобы собирать заявки от министерств и ведомств. Уже к февралю определяются основные показатели: доходы, расходы, дефицит, и уже исходя из них определяются размеры финансирования каждого департамента. Такая схема, во-первых, позволяет осуществить установленные правительством политические приоритеты, а во-вторых - избежать потока заявок от ведомств, которые будут твердо знать, какой суммой должны быть ограничены их потребности;

- сокращение числа бюджетных статей. Этот процесс уже идет: если 10 лет назад их было около 3 тысяч, то сейчас - порядка 800, а планируется довести их число до 150.

- переход к планированию бюджета на основе программ и стратегий, то есть по конечному результату;

- упразднение всех внебюджетных фондов, отмену всех целевых налогов;

- возрастание роли ответственного за принятие решения о расходах. Сейчас фактически это решение принимают трое - "управляющий" в министерстве, "финансовый контролер", согласующий эти расходы, и "бухгалтер", без чьей подписи невозможно потратить деньги, причем два последних - сотрудники Минфина. Предполагается полностью упразднить "финконтроль", а "бухгалтер" будет переведен из Минфина в соответствующее министерство.

- резкое усиление роли компьютерных технологий в процессе принятия решения, причем информационные технологии воспринимаются не как средства ускорения и усиления процесса, а как неотъемлемая часть всего процесса;

- переход к принципу начислений, то есть приближение государственной бухгалтерии к коммерческой. Переход будет осуществляться постепенно, там, где это возможно. В частности (как это и принято в большинстве стран ОЭСР) планируется перевести на принцип начисления весь учет бюджетных средств, но не составление бюджета;

- переход к новым принципам аудита - затраченные деньги должны давать результат. Аудиторская проверка становится более адресной; теперь не будет мелочных проверок, а будет вестись проверка надежности и устойчивости системы в целом. Ставится целью обеспечение взаимоувязки действий аудитора и степенью риска системы.

Опыт Швеции, которая уже полностью перешла на принцип начисления - и в составлении бюджета, и в учете. По его словам. ничего особо сложного в таком подходе нет. Главную трудность могут вызвать (хотя обычно и не вызывают) вопросы бюджетирования тех отраслей, где очень трудно оценить срок службы: дорожное строительство, железные дороги, государственные ссуды и закупка вооружения и военной техники.

Для эффективного применения принципа начислений, по мнению шведского специалиста, необходимо иметь хорошо развитую систему учета, включая балансы, отражающие финансовые, материальные и нематериальные активы. И переход на эту систему может занять достаточно много времени, в зависимости от степени готовности: в баланс записываются все активы, а потом самое сложное - их оценить.

В Швеции обсуждение бюджета означает определение количественных и качественных показателей, параметров услуг, которые государство оказывает населению - вместо выяснения, сколько тот или иной орган может потратить на представительские расходы. Бюджетополучатели сами используют выделяемые им средства, включая оплату труда. Ослабление контроля на входе обязательно должно сопровождаться усилением контроля на выходе. Это трудная задача, потому что надо определить: что значит хорошее качество той или иной услуги? При этом можно не рассчитывать на конструктивную помощь бюджетополучателя.

Важным фактором является аудиторская проверка, при этом, если перед аудиторами ставить задачу проверить все, о они не смогут проверить ничего. Главная их задача - организация внутренних систем контроля в бюджетополучателях. А в целом аудиторская проверка должна выносить только два вердикта: организация работает правильно или неправильно.

Далее в ходе свободной дискуссии было отмечено, что принцип начисления не заменяет полностью кассовый принцип, который служит именно для учета денег. Принцип платежей, дополненный учетом иных активов, дает как раз принцип начислений.

Сам по себе принцип платежей не плох, он обеспечивает жесткий контроль. Просто сейчас возникает необходимость приспособиться к новой ситуации, предусматривающей большую гибкость, ориентацию на результат и принцип начисления. Новые модели не вытесняют старые, а дополняют их; идет переход к более сложной, но более эффективной системе учета и к более эффективной системе госслужбы в целом, когда при определенной свободе действий есть четко определенные цели.

Многие идеи, которые сейчас воплощаются, это результат сотрудничества разных стран: идет заимствование положительного опыта друг у друга.

Отношения между федеральным правительством, провинциями и местными органами власти Канады отношения между центром и провинциями и между провинциями и муниципалитетами носят разный характер. Так, трансферты, выделяемые регионам, являются безусловными, то есть могут тратиться регионами по собственному усмотрению, а их размер устанавливается в соответствии с Конституцией по результатам переговоров; трансферты, выделяемые регионами, носят условный характер, ибо являются конкретно-целевыми, причем в размерах, устанавливаемыми регионами в одностороннем порядке. Федеральные и региональные налоги похожи, а муниципалитеты могут устанавливать только налоги на имущество. Заимствования, проводимые регионами и центром, независимы друг от друга; муниципальные образования могут осуществлять займы только с разрешения провинции.

Трансферты, выделяемые федерацией регионам, бывают двух видов. Первый из них - это выплаты для выравнивания бюджетного положения регионов. Это значит, что часть налогов, собранных федерацией, распределяется по регионам в зависимости от их потребностей и собственной налоговой базой. существует четкая формула, определяющая потребности региона таким образом, чтобы все провинции оказались не ниже уровня средних провинций. В результате трансферты получают 8 провинций из 10, их размер колеблется от 30$ до 2000$ на душу населения региона. При этом 50% от общей суммы трансфертов получает одна провинция, отличающаяся большой численностью населения и низким налоговым потенциалом. Весь этот порядок определен Законом о бюджетном выравнивании, имеющем статус поправки к Конституции.

Второй тип трансфертов - трансферты на образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Все эти вопросы относятся к компетенции регионов. В 1957 году была принята программа, когда на каждый 1$, потраченный регионами, правительство выделяло еще 1$ на те же цели. Спустя некоторое время стали видны недостатки этой системы: во-первых, искажались приоритеты в региональной политике, что воспринималось как вмешательство во внутренние дела провинций; во-вторых, обязательства центра не имели ограничений, и расходы федерального бюджета на эти трансферты становились неподъемными. С 1987 года центральное правительство стало выделять регионам фиксированные суммы, теоретически на социальные программы, а практически - на цели по усмотрению регионов. Эти трасферты не являются законодательно установленными, а результат договоренности центра и регионов.

Федеративные бюджетные отношения в Германии. В отличие от Канады, где налоги делятся по источникам, в Германии смешанная система налогообложения. Так, единый подоходный налог делится в соотношении по 42.5% федеральному и земельному правительству и 15% муниципальным органам, налог на корпорации делится поровну между центром и регионами. От НДС небольшая часть идет муниципалитетам и ЕС, остальное делится между федерацией и землями, причем конкретные доли - предмет переговоров.

Все налоговые органы в Германии - земельные, федеральных нет. Это возможно благодаря существующей культуре взаимоотношений, при которой все собранные налоги перечисляются иным адресатам. Проверка осуществляется не федеральным правительством, а аналогом российской "счетной палаты" - особым органом, создаваемым и подчиненным парламенту (федеральному или земельному).

Тот же принцип и во взаимоотношении земель и муниципальных органов - проверку расходования муниципальных средств может осуществлять земельная "счетная палата", но не исполнительные органы региона.

В Германии, как и в Канаде, существует формула распределения налогов: богатые регионы "делятся" с более бедными. Федеральное правительство собирает такие средства в некоторый "фонд" и безвозмездно распределяет по землям (для увеличения их бюджетной базы). Согласно Конституции, имеет место определенное число программ, финансируемых разными уровнями совместно 9например, университеты могут получать деньги из двух источников). Но на двойное финансирование вправе рассчитывать только организации, включенные в федеральную программу решением специальной комиссии из представителей федерации, земли и отрасли (в случае с университетами - науки). Соответственно земля не может тратить деньги, выделяемые для совместного финансирования, в соответствии со своими приоритетами, а должна считаться с приоритетами федеральными. Возможно. это не совсем верно, но в течение вот уже нескольких лет ряд регионов блокирует все попытки изменить эту систему, полагая, что под конкретные программы получит больше, чем при подушевом распределении.

Во взаимоотношениях земель и муниципалитетов - та же схема: во-первых, в каждой земле есть своя программа выравнивания; во-вторых, существуют земельные гранты для муниципалитетов. При этом и проблемы во взаимоотношении земель и муниципалитетов те же, что и между центром и регионами.

3.2 Государственное управление и управление экономикой

Оценивая современный мир, очевидно, что этот мир прежде всего экономический. Война, наука, техника, право, идеология и даже религия - все вторично по отношению к экономике, экономическому расчету. Однако с учетом господствующего положения, занимающего финансовой составляющей в современном хозяйстве, следует признать, что экономика претерпела существенные качественные изменения. Сейчас правильнее говорить не просто об экономике, а о финансовой экономике - управляемой в решающей степени финансовым образом, через финансовые механизмы и в финансовых целях.

Становление финансовой экономики радикально меняет как саму хозяйственную реальность, так и теоретические представления об этой реальности. По существу, ситуация такова, что современный подход к экономике как совокупности отдельных самостоятельно хозяйствующих субъектов оказывается устаревшим, а все хозяйственные процессы надо рассматривать "сверху", причем не приходится говорить о экономической самостоятельности как на микро-, так и на макроуровне.

Современная финансовая экономика - это система, управляемая из глобального финансового центра, существующая исключительно в его интересах, а окупается мировой финансизм глобальной финансовой рентой, которую вынуждены платить все. По меткому выражению проф. МГУ А.В. Бузгалина "...мы все попали в зону влияния, и каждый из нас - уже давно является элементом корпоративной сети, а не просто наемным работником."

Современная финансовая экономика - это не директивная, иерархичная, прозрачная система; это некое надгосударственное образование, не имеющие официальной страновой принадлежности, в основе которого лежит глобальная стоимость, направляющая и контролирующая финансовые потоки.

В сущности, можно говорить с формирующейся новой экономике, и хотя механизмы ее реализации еще не разработаны, "есть понимание того, что новая экономика - это особый экономический строй, который базируется на: 1)трансформации знаний в финансовые и управленческие инновации и формирование на этой основе глобального контроля над деньгами и их потоками (глобального монетаризма); 2)глобальном контролем над инновациями с целью концентрации знаний в высокоразвитых странах; 3) на особого рода глобальных рентах - интеллектуальной и финансовой; 4) на особого рода хозяйственных сетях, посредством которых реализуются глобальные ренты." (1 ) Итак, новая экономика (неоэкономика) основывается на глобальном финансовом капитале, который с помощью гибких сетей, управляемых мозговыми центрами, формирует новые экономические отношения, в которых производственные отношения преобразуются в хозяйственные связи, а жизнь глобального капитала все меньше зависит от конкретного труда и все больше от накопленного труда как такового. Прямым результатом этого является существенная экономия на транзакционных издержках - издержках согласования.

Учитывая вышесказанное, становится понятно, почему в результате применения стандартных схем финансовой стабилизации в РФ динамика экономических показателей ведет себя совсем не так, как это предусматривают классические модели. Причем, нетрадиционной является реакция как сугубо экономических элементов народного хозяйства, так и социально-экономических составляющих - уровень правосознания, система ценностных ориентиров народа, исторические и духовные традиции и нормы. По сути - это с одной стороны - здоровая реакция национального хозяйства (того, что от него осталось), с другой - заведомо провальные ангажированные правительственные меры.

Хрестоматийной причиной глубокого трансформационного спада является подмена цели и средства для достижения этой цели. Речь идет о том, что монетаризм, который являлся необъявленной официальной экономической доктриной России на переходный период, есть результат конкурентоспособной экономики, находящейся в состоянии макроравновесия. В РФ монетаризм по сути составлял цель экономической трансформации и естественно привел к отрыву финансовой системы от реального производства, к сильнейшему социальному расслоению общества. (Что было элементарно неграмотно, хотя бы потому, что И.Фишер - автор известного уравнения денежного обмена, указывал на неприменимость данной формулы к условиям переходных состояний).

Традиции экономического патернализма, строгого иерархического подчинения работников и управляющих в рамках централизованной системы распределения ресурсов, определенный порядок отчетности за выполнение планов, достаточно стабильно финансируемый общественный сектор экономики, доступность социальных благ для большинства населения в условиях национальной закрытости - эти и другие особенности советской экономики были отданы "на снос" в период реформ. Но привычки и стереотипы мышления, разделяемые большим числом членов общества, нормы экономического поведения, возникающие из непосредственного взаимодействия индивидов и социально-экономические организации, возникающие на основе наиболее прочных и целесообразных традиций, составляющие основу категории институтов в рамках "старого" институционализма не исчезли вместе с реформами.

Институты как устойчивые традиции социально-экономического поведения с одной стороны, и как неформальные и юридические нормы, образующие рамки ограничения для экономической деятельности человека, - с другой (в рамках "нового" институционализма), создают определенные правила действия экономических агентов, выполнение которых предполагает наличие соответствующих издержек в экономике. Эти издержки получили название транзакционных.

Исходя из методики Д.Норта (лауреата Нобелевской премии по экономики 1993 года за достижения в области новой экономической истории "клиометрии"), трансакционными для хозяйствующего субъекта считаются те издержки, которые он не нес бы, если бы продавал произведенную продукцию сам себе (затраты на поиск информации, координация взаимодействия как внутри фирмы, так и за ее пределами, обмен данными, контроль эффективности взаимодействия). Конкретизировать данное определение можно следующим образом. Транзакционными являются издержки, связанные с помещением ресурсов на их определенные технологические места и удержанием их на этих места, что предполагает защиту прав собственности. При этом не принципиально, в рыночной или нерыночной системе происходят данные обмены.