Характер договоров, которые могут быть обнаружены в сфере государственного управления, настолько различен, что не дает оснований для их единообразного истолкования: отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами процессов управления, а другие -- между несоподчиненными и т.д.

Поэтому требуется не просто констатация реальности административно-правовых договоров, а установление их подлинного места либо в системе административно-правовых отношений, либо в системе форм реализации исполнительной власти.

Иллюстрации так называемых административных договоров, как правило, отличаются своей весьма сомнительной определенностью. Чаще всего утверждается, что исполнительные органы заключают сделки, которые якобы служат одним из средств реализации ими управленческих задач и функций. В действительности же речь идет о типичных гражданско-правовых сделках (например, покупка инвентаря и оборудования, заключение договоров на предмет проведения исследовательских работ и т.п.). Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти такого рода соглашения не имеют, так как исполнительный орган здесь не выступает в качестве носителя и выразителя юридически-властных полномочий. Налицо -- чисто вспомогательное по отношению к основной управленческой деятельности соглашение, не влияющее на ее природу. Нет здесь и административно-правовых связей.

Из гражданско-правовых договоров могут возникать определенные последствия внешне административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), однако это не превращает возникающие отношения да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невозможно четко разграничить административно-правовые и гражданско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита, по охране органами внутренних дел народно-хозяйственных и культурных объектов и т.п. В то же время выявляется соотношение названных элементов, что свидетельствует о реальном проникновении административно-правовых начал в сферу действия норм смежных отраслей российского права. И это подтверждается практикой применения нормативного материала, например, о поставках продукции, о налогах, о предварительных договорах об условиях поступления на службу, на работу, о порядке использования и охраны природных ресурсов и т.п.

В приведенных и иных примерах налицо сочетание административно-правовых, гражданско-правовых, финансово-правовых, природоохранных элементов. И даже государственные контракты (договоры), государственные заказы -- не чисто административно-правовые договоры, а смешанные варианты правовых отношений, предусматривающие гражданско-правовую ответственность.

Так, Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г.1 предусматривает контрактную (договорную) основу заказов на поставку товаров и т.д. Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г.1 предполагает договорную основу заказов на закупку и поставку. ГК РФ также характеризует возникающие при этом отношения как договорные (ст. 525). Налицо преобладание гражданско-правовых позиций, хотя в договорах подобного типа и есть некоторые элементы административного характера (например, государственный заказчик, государственный контроль), но они не превращают данные договорные связи в административно-правовые.

Таким образом, договорные связи, даже если они развиваются в сфере государственного управления, не приобретают автоматически характер административно-правовых. Тем более они не выступают в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, например, наряду с изданием односторонних правовых актов управления. Такого рода договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому и не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления.

Тем не менее некоторые свидетельства, пока еще недостаточно категоричные, в пользу развития реальных договорных элементов административного типа найти можно. Под этим углом зрения прежде всего заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Очевидно, что исполнительные органы, будучи органами государственной власти, не исключены из договорного процесса по разграничению и передаче полномочий в рамках, например, предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и исполнительных, органов, а также предметы совместного ведения. В первом случае имеется в виду, например, управление федеральной собственностью, а во втором -- разграничение государственной собственности. По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное согласие (договорный элемент) республиканских органов. Особенностью такого рода отношений является то, что их административно-правовые аспекты сформулированы в рамках государственно-правовых отношений; реализуются же они в связях между конкретными органами исполнительной власти.

Примеры такого рода заслуживают большего внимания, поскольку в них административно-правовое начало выражается отчетливее, чем в отношениях смешанного типа (административно-гражданских, административно-трудовых, административно-финансовых и т.п.). Так, уже в Конституции РФ четко сформулировано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий; органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).

Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ от 17 декабря 1997 г. предусматривает, что на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации, что оно по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции страны, а также законодательству. Специально подчеркивается, что Правительство осуществляет переданные ему полномочия на основании соответствующих соглашений¹.

Соответственно, исполнительные органы субъектов Федерации по соглашению с федеральными исполнительными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий, а также принимать на себя исполнение полномочий, переданных им федеральными органами исполнительной власти (ст. 66 Конституции Республики Коми; ст. 25 Устава Свердловской области). На договорной основе разграничиваются полномочия органов исполнительной власти областей, в составе которых есть автономные округа: органы последних могут делегировать исполнительным органам области часть своих полномочий (ст. 14 Устава Тюменской области). В частности, в подобных ситуациях делегируются полномочия по координации действий по управлению энергоснабжением, средствами связи, транспортом и т.п. Уставом Пермской области предусмотрено¹, что разграничение государственной собственности на федеральную и областную проводится на основе договоров с РФ (ст. 17). Устав (Основной закон) Оренбургской области предусматривает, что полномочия по предметам совместного ведения могут быть изменены двусторонним договором (ст. 21).

Примечательно, что во всех приведенных случаях говорится не о собственно административных договорах, а о их косвенном или опосредованном характере. Тем не менее четко вырисовывается отличительный признак рассматриваемых соглашений: в них речь идет о полномочиях по реализации исполнительной власти. Такого специфического предмета не было в ранее рассмотренных вариантах соглашений (договоров) смешанного типа.

Поскольку предметом соответствующих соглашений или договоров становятся полномочия органов исполнительной власти, постольку очевиден их административно-правовой характер. Но означает ли передача полномочий или их части на основе соглашения факт наличия в подобных случаях управляющего воздействия или же -- практический вариант непосредственной реализации исполнительной власти? Видимо, не означает, ибо, хотя речь идет о сторонах, фактически находящихся на различном юридическом уровне (федеральный или регионально-территориальный), ни одна из них не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой. Этот весьма показательный момент, с другой стороны, подводит к выводу, что на правительственном уровне соглашения с исполнительными органами субъектов Федерации оформляются специальными решениями, т.е. правовыми актами. В принципе такое правило должно распространяться на все случаи заключения договоров (соглашений) о передаче или делегации полномочий в отношениях между органами исполнительной власти. Объясняется подобная необходимость тем, что речь идет о полномочиях юридически-властного характера, а их «переадресовка» в том или ином объеме может означать фактическое наделение этим объемом полномочий субъекта, ранее им не располагавшим. Если это так, то неизбежность последующего официального утверждения факта передачи полномочий правовым актом (или правовыми актами взаимного характера) очевидна. Иначе говоря, сам по себе договор о передаче полномочий не является проявлением непосредственного управляющего воздействия одной стороны соглашения на другую. Вот почему справедливо мнение о том, что заключению административного договора предшествует соответствующее управленческое решение (т.е. правовой акт), стимулирующее его заключение, а по результатам заключения также принимается соответствующий правовой акт. Без такого юридического оформления административный договор превращается в своеобразный вариант типичных горизонтальных административно-правовых отношений, предшествующих либо последующих прямому управляющему воздействию. А это, в частности, означает, что в подобных случаях административный договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т.е. не порождает конкретные административно-правовые отношения.

Подобная картина наблюдается и в случаях заключения соглашений по вопросам, связанным с государственно-управленческой деятельностью, с негосударственными субъектами. Например, конкретная система заполнения вакантных должностей (государственная служба) требует после достигнутого предварительного соглашения сторон последующего одностороннего юридически-властного решения полномочного исполнительного органа (должностного лица).

Сейчас можно говорить о нескольких вариантах подхода к пониманию сути данной проблемы:

а) договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права;

б) договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически-властного решения отношения типично горизонтального варианта. Исполнительный орган в такого рода соглашениях, тем не менее, в определенном объеме проявляет себя в качестве государственно-властного субъекта, т.е. он вправе в одностороннем порядке изменить условия договора или даже расторгнуть его, т.е. действовать в «вертикальном» варианте, что, однако, не изменяет саму природу договора, а скорее, имеет отношение к его реализации. Значит, и данный тип договорных связей не является категорически административно-правовым;

в) договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти и по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это -- собственно административно-правовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия, хотя и в значительной степени с ним связаны. Своеобразная их горизонтальность (но не вертикальность) налицо.

Следует учитывать также и то, что договорная практика вовсе не является обязательным элементом федеративных отношений. Она порождена главным образом тем, что отсутствует законодательство, регулирующее взаимоотношения между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Таким образом, проблема административных договоров решается неоднозначно.

В связи с этим следует обратить внимание на позицию ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г. Им регламентирован механизм заключения соглашений (а не договоров) между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, которые можно считать правовой формой реализации исполнительной власти.

Заключение

К правовым формам деятельности относятся:

-установление норм права (правотворчество, осуществляемое органами исполнительной власти);

-индивидуальные акты, принимаемые должностными лицами, органами исполнительной власти;

-принятие норм права (рассмотрение уполномоченными органами дел об административных правонарушениях)

Неправовые формы осуществляются в виде:

-организационных действий;

-материально-техническое обеспечение этих действий.

Возможна смешанная форма деятельности - организационно-правовая. Например, разработка и утверждение оптимальной организационной структуры и штатов функционирующего подразделения органа исполнительной власти.

Неправовые формы деятельности исполнительной власти осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность регламентируется лишь в общем. Главная их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка программ, прогнозов, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с представителями общественных объединений.

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями.

Эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности.

Но, несмотря на существующие формы управления до сих пор не решен вопрос о принципах исполнительной власти. Это проявляется: в управленческой «распущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются решения федерального центра.

В целях совершенствования организации и функционирования системы реализации исполнительной власти необходимо проведение мероприятий по усилению централизованного государственного воздействия на основные стороны жизни страны, национализации ряда объектов, государственному регулированию цен, направленных на сохранение того, без чего управление государством и обществом невозможно.

В курсовой работе собран воедино, имеющийся материал по формам государственно-управленческой деятельности, позволяющий определить понятие и сущность данного явления. Шире раскрыт вопрос о порядке реализации законодательной инициативы субъектами государственно-управленческой деятельности, показаны основные признаки актов Президента РФ, Правительства РФ. Уделено внимание вопросу организации и обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ.

На мой взгляд, в работе не до конца удалось раскрыть отдельные вопросы курсовой работы, так как тема моей работы направлена на ее раскрытие в общетеоретическом аспекте, хотя по каждому из вопросов можно написать отдельную работу.

СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты

1. Конституция РФ от 12.12.1993г.

2. Федеральный Конституционный Закон РФ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 51.

3. Регламент Правительства РФ. // СЗ РФ. 1998. № 27, ст. 3176.

4. Положение «О Главном Территориальном управлении Президента РФ». // СЗ РФ. 2000. № 46, ст.4543.

5. Положение «Об Управлении кадров Президента РФ». // СЗ РФ. 1999. № 23, ст.2818.

6. Положение «Об Управлении делами Президента РФ». // СЗ РФ. 1996. № 35, ст.4152.

7. Положение «Об Организационном управлении Президента РФ». // СЗ РФ. 1996. № 13, ст.1301.

8. Положение «Об Аналитическом управлении Президента РФ». // СЗ РФ. 1995. № 17, ст.1513.

9. Положение «Об Аппарате Правительства РФ». // СЗ РФ. 1998. № 27, ст. 3176.

Учебная и научная литература

13. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Учебник. М.: «Зерцало», «Теис», 2002.

14. Бахрах Д.Н. Административное право РФ. Учебник. М.: «БЕК», 1996.

15. Гречуха В.Н. Военное документоведение. Учебник. - М., 1990.

16. Козлов Ю.М., Павлов Л.Л. Административное право. Учебник. М.: «Юристъ», 2002.

17. Попов Л.Л. Административное право. Учебник. М. «Юристъ», 2002.

18.Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. Учебник. М.: «Проспект», 2004.

19. олкин А.С. Понятие правотворческого процесса и его основные стадии. // Правотворчество в СССР. - М., 1974.

20 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: «Юрининформцентр», 1998.

21. Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М.: «Инфра-М-Норма», 1996.

22. Чиркин В.Н. Государственное управление. Учебник. М., 2000.

23. Четвериков В.С. Административное право. Учебное пособие. М.: «Новый юрист», 1998.

24. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. М., 1998.

Периодическая печать

Журнал "Государство и право". № 4. 1995г.