Проблемы законности власти в России

Требует совершенствование и парламентская законодательная деятельность в области защиты прав человека. К сожалению, Конституция, раскрывая предметы ведения Совета Федерации (Ст. 102) и Государственной Думы (Ст. 103) не включили в них охрану и защиту прав человека. Эти вопросы содержаться лишь в Ст. 71 (п. «в») и Ст. 72 (п. «б»), предусматривающих предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов. Если бы вопросы защиты прав граждан содержались непосредственно в перечне полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, было бы легче определить процедуры, в которых осуществляется такого рода деятельность.

Таким образом, следует задачей первостепенной важности приведение в действие всех юридических механизмов защиты прав человека, предусмотренных Конституцией РФ.

3. Предпосылкой законности выступают правовые предписания, содержащиеся в законах и иных нормативно-правовых актах. Чем совершеннее такие акты, чем полнее проводятся в жизнь их требования, тем выше уровень законности.

«Первым условием законности,- пишет П.И. Стучка,- является сам закон». Стучка П.И. Учение о советском государстве и его Конституции. - М.: Просвещение, 1993.

В числе отрицательных моментов, относящихся к нормативной основе законности, назовем такие, как принятие законов, которые заведомо невыполнимы, не обеспечены механизмом реализации, разработаны без учета достижений юридической техники или отражают отраслевые либо корпоративные интересы.

Очевидно, наиболее значимые отношения регулируются и законами и подзаконными актами (акты президента, правительства, министерств и др.). Такие акты по своей юридической силе стоят ниже законов и не должны им противоречить, обходить или расходиться с их предписаниями.

На страницах печати нередко пишут о необходимости повышения качества ведомственных нормативно-правовых актов. Действительно, этот вопрос актуален.

Порядок в законотворчестве, - отмечается в послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию, - должен быть подкреплен жесткой дисциплиной ведомственного нормотворчества...

Многие ведомственные акты либо повторяют нормы законов, указов президента и постановлений правительства, либо извращают их суть.

Не искоренена практика, когда ведомственными актами вводятся дополнительные обязанности граждан. Появляется основа для ведомственного произвола. К тому же, как правило, люди узнают о существовании такой инструкции только в кабинете чиновника. Такие инструкции недоступны для ознакомления и противоречат Конституции и другим законам Российской Федерации. Все инструктивные документы должны быть доступны и отвечать за это должны сами ведомства. Выступление при представлении ежегодного Послания Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох» // Российская газета. - 1999. - 30 марта.

Таким образом, закон должен быть качественно совершенным и эффективно действующим, поскольку закон по своей природе предписывает определённое поведение, содержит известные требования соблюдение которых ведёт к обеспечению законности.

4. Законность в обществе может существовать, лишь опираясь на массовое общественное сознание, на нравственную поддержку населения страны.

Народ России оказался в беспрецедентной ситуации. В течении ХХ столетия дважды пытались круто изменить его общественное сознание, навязывая ему новые принципы и устои жизни. Насильственная ломка сознания после захвата власти большевиками была крайне болезненна и привела к неизбежным деформациям. Попытки новой переориентации общественного сознания, осуществляющиеся в условиях реформирования, отступление от идей равенства и справедливости, оказались крайне разрушительными и вызвали резкое противодействие со стороны значительной части общества. Игнорирование особенностей общественного сознания неизбежно привело к социальным катаклизмам, неприятию всего, что происходит от власти (даже если ряд проводимых мер являются оправданными и неизбежными).

Такое насилие над сознанием неизбежно сопровождается нарушениями законности, поскольку закон зачастую используется лишь в целях защиты властных структур и политической элиты.

Стабильность, устойчивость развития, законность несовместимы с навязыванием обществу идей и принципов, которые противоречат его общественному сознанию и нравственным установкам.

2.2 Трудности реализации законодательства

Реализация законов и иных нормативных правовых актов остаётся одной из наиболее острых и болезненных проблем российского общества. Проанализированные выше причины нарушений законности в полной мере относятся к её обоим элементам: наличие правовых законов и их неукоснительной реализации. Однако нарушение законов, отступление от них не сводится только к тем причинам, которые уже отмечались. Есть и иные факторы, определяющие отступление от законов даже при отсутствии противоречивости законодательства или пробелов в нём. Есть сферы общественных отношений достаточно чётко регламентированные, однако предписания законов остаются там нереализованными или реализованными не в полной мере. Причина этого - тяжёлое экономическое положение страны, отсутствие финансового обеспечения принимаемых законов.

В этой связи, следует отметить, что ряд положений Конституцией не могут быть реализованы в результате отсутствия экономической обеспеченности. Так, взять, например статью 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». В статье 7-й Российская Федерация провозглашена «социальным государством», что означает обязательное создание условий, обеспечивающих всем гражданам достойное существование. А на деле? Предоставлено ли такое право, гарантируется ли защита от нищеты, самоуправство работодателей, волюнтаризма местных властей, от криминала? Обеспечены ли социальные гарантии малоимущим, пожилым, детям, инвалидам? Почти половина населения страны после августа 1998г. имеет доходы ниже прожиточного минимума.

Отсутствие финансирования ставит под вопрос существования науки и культуры, ведёт к нарушению интеллектуальных и культурных прав граждан.

Отсутствие материальной базы делает практически недоступным для граждан судебную защиту, а также несудебные формы защиты прав человека. Все правоохранительные органы страны задыхаются в тисках финансового и экономического кризиса и неспособны эффективно выполнять свои функции по защите прав человека. Сложившееся положение способствует росту преступности, коррупции, бесконтрольному вывозу капитала за рубеж, развалу отечественного производства.

Экономическая слабость серьезная проблема России. На первый взгляд экономика страны сейчас выглядит не плохо. Увеличился экономический рост, удалось создать новые рабочие места, численность безработных сократилась на 700 тысяч человек, реальные доходы граждан выросли почти на 6 проценов. Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. - 2002. - 19 апреля. Но нужно отметить, сегодняшние экономические показатели выглядят оптимистично только на фоне вчерашних, между тем они весьма скромны с другими странами, которые развиваются гораздо быстрее и устойчивее чем Россия. Основными препятствиями экономического роста являются высокие налоги, произвол чиновников, разгул криминала. Решение этих проблем зависит от государства. Государство, подверженное коррупции, с нечёткими границами компетенции, не избавит предпринимателей от произвола чиновников и влияния преступности. Неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса. Отсюда вытекают следующие выводы: устойчивая экономика - это главная гарантия демократического и основа основ сильного государства, а для того чтобы государство было сильным ему нужна экономическая система, которая конкурентоспособна, эффективна, социально справедлива, которая обеспечивает стабильное экономическое развитие.

Между тем, право является самым эффективным средством воздействия со стороны государства на общественные отношения. Следовательно, результативность общественных преобразований напрямую зависит от “качества” законодательства. Поэтому «качество законов» должно быть на подобающем уровне. Если закон или иной нормативный акт не может быть подкреплен реальным финансовым обеспечением, то неизбежно нарушение законности, окончательная утрата уважения к закону и органам государственной власти. Принятие заведомо невыполнимых законов - дело в вышей степени вредное. Закон должен быть основан на точных расчётах, опираясь на прогнозы развития ситуации в той или иной сфере, содержать только материально обеспеченные нормы и предписания. Поэтому даже благое социальное нетерпение законодателя не является оправданием принятия заведомо не выполнимых законов. Без всесторонней экономической экспертизы и чётко отлаженного экономического обоснования закон обречён на неисполнение. Между тем, первое и главное требование к законодательству заключается в том, что оно должно быть не красивым, а адекватным жизни.

Рассматривая причины неэффективности и невыполнимости законов, нельзя не заметить, что отсутствие (полное или частичное) материальной их обеспеченности дополняется ещё правовым нигилизмом, низкой правовой культурой, слабой правовой информированностью граждан и должностных лиц.

Правовой нигилизм понимается исключительно как негативное явление, как неуважительное отношение к праву, закону, законности и правопорядку.

В сфере реализации права нигилизм наиболее ярко проявляется в умышленном нарушении законов. Повышению уровню преступности в стране способствуют снижение уровня жизни, безработица, падение морали. Следует подчеркнуть массовидный характер правового нигилизма. Многочисленные компании не видят ничего противоправного в том, что они не выплачивают месяцами и годами зарплату своим работникам. Нарушения трудовых прав граждан различными негосударственными организациями и прежде всего обществом с ограниченной ответственностью стали чуть ли не правилом. Особенно опасен правовой нигилизм со стороны властей. Когда бюрократия нигилистически относится к закону, то закон вообще ставиться под сомнение как способ регулирования общественных отношений.

Любое общество заинтересовано в ликвидации правового нигилизма, повышению уровня правовой культуры, для чего используются разные формы правового обучения и воспитания.

Вопросы правового просвещения в России находятся на чрезвычайно низком уровне. Несмотря на большое количество новых законов и иных нормативных актов, не проводятся меры направленные на ознакомление населения с этими жизненно важными для каждого документами. Знание российского законодательства призвано способствовать формированию активной позиции человека в отстаивании своих прав, которое крайне необходимо сегодня в условиях чиновничьего произвола и грубых нарушениях законности и прав человека. К сожалению, нарушение законности и прав человека, прежде всего, связано с деятельностью должностных лиц. Их низкая правовая культура, усугубляемая отсутствием подлинно нравственной ориентации, ярче всего проявляются в неуважении к праву, правам человека. Права человека - категория, чуждая правосознанию большинства тех, кто, согласно Конституции, призван обеспечивать их незыблемость. Между тем, нарушение законности должностными лицами вызывает цепную реакцию пренебрежение к закону граждан.

Граждане не умеют отстаивать свои права, использовать правовые формы зашиты. Вероятнее всего - это результат неверия в реальность любых попыток защитить себя о беззакония. Так, например, Законом от 27 апреля 1993 г. « Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», военнослужащим предоставлено право обжаловать в военные суды неправомерные действия должностных лиц. Однако из-за боязни расправы, произвола начальников, правовой не информированности рядовые пользуются своим правом очень редко.

В последние годы принят ряд нормативных актов, цель которых - налаживание просветительской работы по вопросам права: Закон от 15 января 1996г. «Об образовании»; Указ Президента от 9 апреля 1997 г. « О годе прав человека в Российской Федерации» и др.

Активную работу по формированию знаний о праве ведут кафедра ЮНЕСКО по правам человека демократии МГИМО, Московская школа прав человека и др.

Однако сделано в этом направлении мало. А для реализации уже принятых программ и правовых актов необходимы материальные средства, которые в условиях кризиса практически не выделяются.

3. Проблема формирования единого правового пространства Российской Федерации

3.1 Исключение коллизий - важнейшая задача современности

Заключительное десятилетие XX века было не простым для нашей страны. Россия столкнулась с рядом сложных проблем, в числе которых дезинтеграция правового поля, нарушение системных связей внутри российского правового пространства. Ошибки и просчеты при проведении политики в области федерализма, региональный сепаратизм серьезно обострили эту проблему, поставили под угрозу реализацию принципа верховенства закона и, в первую очередь, Конституции Российской Федерации, а также принципа государственной целостности Российской Федерации. Несоответствие законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в том числе вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации, ограничение конституционных прав и свобод граждан, стало весьма распространенным явлением.

В ряде случаев, это вызвано экономическими и иными проблемами регионов, несовершенством федерального законодательства. Однако подобные аргументы органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут служить оправданием разрушению единого правового пространства страны и тенденциям децентрализации. Как справедливо отметил Министр юстиции Российской Федерации Ю.Я. Чайка «недостатки регионального законодательства и обусловленные ими коллизии конституционных и региональных норм - вещь далеко не безобидная. Они несут в себе разрушительное начало. Их постепенное накопление может привести к возникновению критической массы, способной взорвать единое конституционное поле страны, нарушить установленную систему управления и создать реальную угрозу конституционной безопасности». Чайка Ю.Я. Неуклонно укреплять конституционную законность // Бюллетень Министерства юстиции РФ. - 2002. - № 8. - С. 9.

Безусловно, юридические коллизии, мешают нормальной отлаженной правовой системе, нередко ущемляются права граждан, сказываются на эффективности правового регулирования, состояния законности и правопорядка, правосознании и правовой культуре общества. Они создают неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользование законодательством правовых граждан, культивируют правовой нигилизм. Когда на один и тот же случай приходится два, три и более противоречащих друг другу актов, то исполнитель как бы получает легальную возможность (предлог, зацепку) не исполнять ни одного. Поэтому предупреждение, локализация этих аномалий или их устранение является важнейшей задачей юридической науки и практики.

В Российской Федерации сегодня действуют (вернее должны действовать) около 2000 федеральных законов, более 13000 президентских указов и распоряжений, около 30000 постановлений и распоряжений правительства. Плюс к этому 14000 региональных нормативных актов и свыше 10000 постановлений палат Федерального Собрания. Многие из нормативных актов попросту не работают, а другие то и дело вступают в противоречия друг с другом. Пыхтин С. Сколько законов нужно России? // РФ сегодня. - 2006. - № 16. - С. 12.

Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно - правовыми актами, регулирующими одни и те же смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменение и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий.

Причины юридических коллизий носят как объективный, так и субъективный характер. К объективным, в частности, относятся: противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений, их скачкообразное развитие. Немаловажную роль играет отставание («старение», «консерватизм») права, которое обычно не поспевает за течением реальной жизни.

Таким образом, в результате одни нормы отпадают, другие - появляются, но, будучи вновь изданными, не всегда отменяют прежние, а действуют как бы наравне с ними. Кроме того, общественные отношения неодинаковы, и разные их виды требуют дифференцированного регулирования с применением различных методов.

К субъективным причинам коллизий относят такие, которые носят «рукотворный» характер, т.е. зависят от воли и сознания людей - политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм, экономические проблемы, социальная напряженность, политическая борьба, конфронтация и др., словом - общий коллизионный морально-психологический климат в обществе.

Юридические коллизии крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности, политизированности, формам выражения и способам решения.

Нужно отметить в основе многих юридических коллизий лежат политические коллизии (нарушение принципа разделения властей, выход различных госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в компетенцию друг друга, война компроматов, конъюктура и т.д.). В таких условиях принимается множество противоречивых и несогласованных друг с другом актов, что служит отрицательным показателем уровня законности в стране.

Юридические коллизии, прежде всего можно подразделить на шесть родовых групп:

1. коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами;

2. коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов)

3. коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий);

4. коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований;

5. коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки);

6. коллизии между национальным и международным правом. Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. - М.: Юрайт-Издат, 2007.

В контексте указанной темы интересен тот факт, что в последние годы ученые обращают внимание, что «коллизии правопонимания» стала транспортироваться в коллизию правосознания общества, в правовые установки и действия граждан, должностных лиц, политических деятелей. «Неписанное право», надзаконные «демократические ценности», «общие принципы» открывают широкий простор для свободного усмотрения как властей, так и всех иных участников общественных отношений, субъектов рынка, криминальных элементов. Это значит, что теоретические коллизии не менее опасны, чем практические, ибо правоприменение прямо и непосредственно зависит от правопонимания.

Поддерживая мнение о том, что коллизии легче предотвратить, чем устранить Лаврентьев А. Р. Коллизии института юридической ответственности: Автореф. дисс. на соискание ученой степени канд. юридических наук. - Н. Новгород, 2002., попытаемся, основной акцент сделать на анализе тех мер, которые могут способствовать предупреждению коллизий в законодательстве:

1. совершенствование законодательства и практики его применения;

2. прекращение войны законов и властей;

3. повышение профессионализма и правовой культуры законодателей;

4. своевременное издание коллизионных норм, восполнение пробелов в праве;

5. строгое соблюдение конституционных и иных юридических процедур для разрешения возникающих споров;

6. снижение уровня полярного правопонимания и толкования законов;

7. приведение в соответствие друг с другом федерального и регионального законодательства, гармонизация единого правового пространства, юридической системы.

Между тем, абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия, к сожалению, у нас все это приобрело гипертрофированные формы. Так, в одну сессию Государственной Думой рассматривается до 600 законопроектов, когда к примеру, немецкий бундестаг за четыре года полномочий рассматривает всего лишь пятьсот. Исаков В. Законотворчество не любит спешки // РФ сегодня. - 2001. - № 10. - С. 16.

Сомневаюсь, что в такие сжатые сроки можно принять качественный во всех отношениях закон, просчитать все возможные последствия его действия. Таким образом создавшаяся ситуация указывает на необходимость разработки способов разрешения юридических коллизий.

В современной юридической литературе называется целый ряд способов преодоления коллизий в праве. Так, Н.И. Матузов считает, что, в целом, способами разрешения коллизий являются:

толкование;

принятие нового акта;

отмена старого;

внесение изменений или уточнение в действующие;

судебное, административное, арбитражное рассмотрение;

систематизация законодательства, гармонизация юридических норм;

переговорный процесс, создание согласительных комиссий;

конституционное правосудие. Теория государства и права / Под ред. М. М. Рассолова, В. О. Лучина, Б. С. Эбзеева. - М.: Современные тетради, 2006.

Поскольку процесс реализации законов не сводится к механическому принятию «во исполнение» тех или иных правовых актов или совершенствованию различных юридических действий. В нём отчётливо проявляются правосознание и правовые установки граждан, должностных лиц, служащих, их правовая культура. Правопонимание находит выражение в информированности и знании закона и обусловленных этим действий или бездействия. Смысл закона в целом и его отдельных положений воспринимается, естественно, разными людьми неодинаково. Субъективизм - налицо. Поэтому столь важна проблема толкования законов в целях устранения коллизий, а также в целях их правильного применения.

Толкование, как способ устранения коллизий, будучи объективно необходимым и полезным, нередко порождает новые, ещё более острые коллизии, так как зачастую одни и те же акты, события интерпретируется различными официальными и неофициальными структурами, общественными группами, лидерами и гражданами по разному, что в свою очередь является выражением их противостояния, а в конечном счёте - раскола общества.

По-разному, например, трактуется современное законодательство о приватизации, выборах, налогах, собственности, предпринимательстве. Сама Конституция вызывает далеко не одинаковые оценки с точки зрения её общей концепции и степени легитимности.

Официальное толкование Конституции осуществляется Конституционным судом. Но по своему содержанию оно, пожалуй, шире и охватывает уяснение и толкование положений законов, анализируемых с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нормам. Достаточно сослаться на постановление Конституционного суда РФ от 9 января 1998г. по делу о проверке Лесного кодекса Российской Федерации, в котором даны разъяснения целого ряда норм кодекса, их связей между собой и с другими актами, с конституционными нормами. Нужно учесть подобные оценки пусть косвенно, но служат средством толкования законов.

Как справедливо отмечается в литературе, институту толкования у нас до сих пор не уделялось должного внимания. Однако, есть необходимость в подготовке общих правил толкования законов. Такие правила должны быть изучены депутатами, экспертами, разработчиками проектов, специалистами, управленцами. Это приведёт к эффективности толкования закона, устранению коллизий и как следствие повышению уровня законности в стране.

К технико-юридическим приемам устранения коллизий в праве отнесят также:

отмена противоречащей нормы или норм. Конституция РФ (ч. 3 Ст. 115) наделяет Президента РФ правом отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия нормативным правовым актам, обладающим более высокой юридической силой.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» предоставляет ему право отменить нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти¹¹ СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712..

устранение коллизий посредством уточнения предмета регулирования противоречивых норм. Эта задача может быть решена только субъектом нормотворчества.

Устранение - это ликвидация расхождения между нормами права вообще; это исключение противоречия из правовой системы.

Преодоление - не ликвидирует, не исключает противоречие. Оно продолжает существовать. Но в каждом конкретном случае субъект правоприменения с помощью определенного технико-юридического приема указывает какая именно норма, из двух или более противоречащих друг другу, должна быть применена.

Преодоление осуществляется, прежде всего, в процессе правоприменительной деятельности.

На практике соответствующие органы и должностные лица при обнаружении коллизий, как правило, руководствуются следующими правилами:

1. если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные по одному и тому же вопросу, но в разное время, то применяется последний: позже изданный закон отменяет предыдущий во всём том в чём он с ним расходится(lex posterior derogat prior);

2. если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой, т.е. действует принцип иерархии нормативных актов (lex superior derogat legi in terior).

3. если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий (lex cpecialis derogat legi ge№ erali). Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. - М.: Правовая культура, 2000.

Особой разновидностью технико-юридических приемов «борьбы» с юридическими коллизиями является приостановление действия нормативного правового акта. В чистом виде приостановление нельзя отнести ни к устранению, ни к преодолению.

Конституция РФ предусматривает право Президента РФ в соответствии с ч. 2 Ст. 85 приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

На основании ч. 1 этой же статьи Президент РФ может использовать согласительные процедуры для решения разногласий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между органами власти самих субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Особо следует отметить роль Конституционного Суда РФ в разрешении довольно частых и серьёзных коллизий, возникающих в сфере федеративных отношений, взаимодействия ветвей власти, реализации прав граждан, осуществление различными органами и должностными лицами своих полномочий, споров о компетенции, соответствия издаваемых нормативных актов Основному Закону страны.

3.2 Юридическая экспертиза, как средство обеспечения законности

Конституция Российской Федерации, провозгласившая Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий. Распределение полномочий проводится не только Основным законом государства, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (Ст. 11 Конституции РФ). Субъекты РФ легитимно имеют свое законодательство, республика (государство) - конституцию, иные субъекты - устав (Ст. 5 Конституции РФ).

Сегодня уже очевидно, что активное нормотворчество субъектов породило проблемы, которые вынуждают принимать меры правового и организационного характера по обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов, а также сохранению единого правового пространства, как важного условия существования нашего государства. Ведь, разнобой федерального и регионального законодательства приносит огромный вред установлению законности, нарушает единое правовое пространства на территории России, подрывает стабильность и устойчивость федеральных связей и отношений.

Особая роль в реализации указанных мер принадлежит Министерству юстиции РФ - единственному государственному органу, уполномоченному проводить официальную юридическую экспертизу актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Федеральному законодательству согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации.

Согласно п. п. 2 п. 1 вышеуказанного Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954, в систему Минюста входят его территориальные органы, иные органы и учреждения юстиции, а также организации, обеспечивающие их деятельность.

В целях совершенствования организации работы территориальных органов юстиции Российской Федерации по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативно- правовых актов субъектов РФ издан Приказ Министерства юстиции РФ от 10 июня 2000 г. № 176 «О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции РФ по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации». В п. 1 данного приказа руководителям территориальных органов Министерства Юстиции РФ, в частности, предписано организовывать проведение юридической экспертизы нормативно - правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству и создать специализированные подразделения по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ.

Само понятие «правовое пространство» пока еще не получило научного обоснования, хотя в последнее время активно используется и юристами и политиками, в том числе в текстах нормативных правовых актов, достаточно широко. Думается, что правовое пространство - это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняються в зависимости от юридической силы. В противном случае, будет нарушаться единство правового пространства.

Механизм обеспечения единства правового пространства России - это система органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации посредством использования определенных форм и методов. Среди последних, важнейшее место занимает нормокотроль. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм общепризнанным принципам и нормам международного права, а также нормам актов более высокой юридической силы. Элементами механизма обеспечения единства правового пространства России являются Президент Российской Федерации и его представители в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и органы прокуратуры.

Безусловно, позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России территориальных органов юстиции.

Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции РФ, Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», постановлениями правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ», от 29 ноября 2000 года № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», положениями о территориальных органах Минюста, а также Рекомендациями по проведению юридической экспертизы нормативно-правовых актов субъектов РФ утвержденными Приказом Министерства юстиции РФ № 59 от 26 февраля 2002 г.

Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

В соответствии с п. 2 Указа Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» юридической экспертизе подлежат акты, включаемые в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.

Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка необходимых реквизитов).

Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству включает в себя рассмотрение: целей и задач нормативного акта; предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений, которые регулируются соответствующим актом; состояние правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений; компетенция органа, принявшего акт; конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта Российской Федерации.

В ходе проведения юридической экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке нормативного правового акта, то есть наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

Для повышения эффективности работы по проведению юридической экспертизы желательно проведение регулярного анализа выявляемых нарушений федерального законодательства, допускаемых при принятии правовых актов, с целью определения наиболее типичных. Осуществление такого анализа позволит в значительной степени оптимизировать деятельность экспертных подразделений. И, в конечном счете, повысить уровень законности, качество принимаемых актов, поскольку отсутствие или слабая экспертиза законопроектов могут «заложить» корни нарушения законности.

Каждый регион имеет определённую специфику, обусловленную своеобразием экономического, политического и иного положения субъекта Российской Федерации, что отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов нарушения законодательства, изучение которых также необходимо.

Наиболее общими формами несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ и Федеральному законодательству являются:

* принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм по предметам ведения РФ в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

* принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;

* включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции РФ и другим актам федерального законодательства, либо искажающих их смысл.

Правовой акт субъекта РФ может противоречить Конституции РФ и (или) федеральному законодательству в целом либо в определённой части.

В целом акт противоречит Конституции РФ или федеральному законодательству если:

* его принятие противоречит основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина;

* предмет его регулирования относится к предмету ведения Российской Федерации и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование;

* все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Правовой акт противоречит Конституции РФ и (или) федеральному законодательству в определённой части, если нарушения содержаться в отдельных положениях акта субъекта.

Признаки несоответствия правового акта федеральному закону: принятие правового акта во исполнении отменённого федерального закона; неправильный выбор федерального закона, применённого при принятии правового акта; нарушение порядка принятия правового акта и др.

Среди конкретных нарушений Конституции РФ и федерального законодательства особо следует обратить внимание на те, которые связаны с установлением норм регулирующих вопросы, отнесенные к предметам ведения РФ. Так, например, актом субъекта РФ устанавливается право самостоятельно определять финансовое, валютное, кредитно - денежное, таможенное регулирование, что противоречит пункту «ж» статьи 71 Конституции РФ.

Отсутствие правовой регламентации взаимоотношений между федеральными органами государственной и органами государственной власти субъекта РФ в сфере реализации полномочий по предметам совместного ведения вызывает большие сложности при выделении полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения. Конституция РФ определяет только лишь предметы совместного ведения и не разграничивает полномочия каждой из сторон. При рассмотрении этих вопросов необходимо исходить из положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

По результатам проведения юридической экспертизы составляется экспертное заключение.

В экспертном заключении отражаются следующие сведения:

· реквизиты акта, походящего юридическую экспертизу;

· предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта РФ или совместного ведения, установленной Конституцией РФ (с указанием конкретных статей и пунктов);

· состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

· оценку компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта РФ;

· соответствие содержания правового акта Конституции РФ и федеральным законам;

· соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники.

При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции РФ и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт.

Экспертное заключение на акт, затрагивающий компетенцию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.

Для принятия мер прокурорского реагирования копия экспертного заключения на акт может направляться в органы прокуратуры.

В целях оперативного реагирования на нарушения Конституции и федерального законодательства, а также приведению незаконных актов в соответствие с действующим законодательством необходимо закрепить в законе обязанность органов государственной власти субъектов РФ в определённый срок рассматривать экспертные заключения территориальных органов юстиции и информировать их о результатах этого рассмотрения. А также было бы логичным предоставить органам юстиции обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании недействительными нормативных правовых актов субъектов РФ, противоречащих актам более высокой юридической силы, кроме Конституции РФ.

Актуальной является проблема четкого и обоснованного разграничения полномочий по предмету совместного ведения. Её нерешенность влечёт ряд негативных последствий в организации законопроектной работы в субъектах РФ.

Следует заметить также, что решающим условием упорядочения общественных отношений является технико-юридическое совершенство правовых норм. В последнее время все чаще поднимается вопрос о качестве юридических документов, принимаемых на региональном уровне. Министерство юстиции РФ, Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов. Данные неутешительны. Нарушений достаточно много, чаще всего объясняется игнорированием правилам юридической техники. В качестве основных нарушений можно выделить: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения, противоречие действующему законодательству, о чем уже было сказано выше; отсутствие единства терминологии; многословность и издание документа по узким, мелким проблемам и др.

Следует заметить, что отделом экспертизы правовых актов Главного управления Минюста РФ по Саратовской области проводится большая работа на стадии подготовки нормативных правовых актов, которая включает в себя проведение юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов. Надо признать, что большинство замечаний и предложений при доработке проектов органами государственной власти Саратовской области были учтены. Думается, что работа именно на этом этапе должна стать для территориальных органов юстиции приоритетной. Основные усилия должны быть направлены именно на предотвращение принятия нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству, нарушающих права и охраняемые законом интересы личности, общества, государства.

Учитывая выше изложенное, следует отметить, особую роль работы осуществляемой отделом экспертизы Главного управления Министерства юстиции РФ по Саратовской области в обеспечении законности на территории Российской Федерации в целом и на территории Саратовской области в частности.

Думаю, что работа по приведению нормативных правовых актов Саратовской области в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством имеет ключевое значение в формировании нового регионального законодательства как основы законности, правового государства и гражданского общества. Считаю, что именно правовая система государства является необходимой предпосылкой формирования развитого гражданского общества.

4. Укрепление законности в сфере государственного управления

4.1 Исключение коллизий - важнейшая задача современности

В юридической науке существуют разные подходы к вопросу о том, к каким субъектам адресуется законность. Одна точка зрения состоит в том, что законность ограничивается сферой действия органов государства, обращена к должностным лицам госаппарата и общественных объединений, но не относится к гражданам. Другая же утверждает, что и граждане попадают в сферу законности.

Для решения этого спора достаточно обратиться к статье 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой все органы государственной власти, местного самоуправления должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию Российской Федерации и законы. Из содержания данной статьи следует, что требования соблюдения законности в равной мере обращено как к должностным лицам государственных органов, так и гражданам и их объединениям.

Однако особо следует выделить сферу государственного управления, поскольку первый подход имеет рациональное зерно. Проф. А.Ф.Черданцев в этой связи отмечает: «Состояние законности, в первую очередь, определяющим образом зависит от того, насколько пропитан духом законности государственный аппарат, насколько прочна законность именно здесь. От состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависит состояние прав и свобод граждан, их законопослушность» Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. - М.: Паимс, 2001..

Действительно, уровень законности в государстве, прежде всего, зависит от её состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он низок в управлении, то даже если иные компоненты государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основание говорить о кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда администрации нарушают права предпринимателей, работники милиции незаконно задерживают граждан, когда ресурсы распределяются в обход установленных правил и т.д., то и строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут островки законности в море управленческого произвола. Когда же правосудие и представительные органы перестают быть преградами административного произвола, народ испытывает тяготы тоталитарного «беспредела». Юридическая правомерность в сфере государственного управления - стержень всего режима законности в стране.

Законность в государственном управлении должна быть противопоставлена любым формам произвола, своеволия, вседозволенности.

К сожалению, государственное управление пока грешит забвением закона, а его субъекты часто превышают меру легально разрешённого и дозволенного. Президент Российской Федерации в посланиях Федеральному собранию, в своих выступлениях не раз обращал внимание на плохую работу органов исполнительной власти, порождающую правонарушения и преступность. Выдвинутая формула «управление на основе закона» должна стать основной для всех видов государственной деятельности. И её последовательное применение служит обеспечению строгой законности в управлении и повышению его эффективности.

В настоящее время уровень законности в государственном управлении очень низок. Причины здесь весьма разнообразные: слабая правовая урегулированность управления, коррумпированность части государственных служащих, противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятии решений, а также низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, служащих, резко снижают эффективность деятельности государственного аппарата. Между тем названные причины являются довольно устойчивыми, поэтому для их устранения их нужно хорошо знать и вовремя предотвращать.

Бесспорно, в сфере государственного управления решающим является человеческий фактор. Государственную службу должны нести профессионалы, действующие на основании закона. Между тем никто сегодня не может однозначно сформулировать кадровую политику новой России, ясно определить принципы формирования высшей государственной бюрократии и низшего аппарата. К тому же не очень понятно, кто должен это сделать, в чьей компетенции находится эта кадровая работа. В прошлом она была прерогативой КПСС, следовавшей к устойчивым принципам подбора кадров. В сегодняшней России очень трудно обнаружить какие-то четкие кадровые принципы. Между тем при переходе страны к устойчивому развитию чрезвычайно важно выстроить прозрачную и логическую систему комплектования бюрократии, которая есть не что иное, как исполнительная власть.

В одном из своих выступлений Путин В.В. справедливо заметил: «На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может настать момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим. Вот почему мы настаиваем на единственной диктатуре - диктатуре Закона». Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г. «Какую Россию мы строим» // РФ сегодня. - 2000. - № 14.

Аппарат государства раздут. Стремясь компенсировать неэффективность «дешевых» чиновников их численностью, государство увеличило свой аппарат до размеров, превосходящих советскую и партийную бюрократию былых времён.

Между тем, В.В. Путин отметил, что главная проблема не в количестве этих структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государства не приспособлены для решения стратегических задач. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим. Выступление В В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. - 2002. - 19 апреля. Более того - власть должна опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль. Однако основной дефект ныне действующей Конституции РФ - отсутствие вертикали власти. Нет вертикали - нет скелета государства, становиться невозможным эффективное управление сложным государственным механизмом, и государство как способ политической организации общества с неизбежностью деградирует. При таких условиях организовать государственно значимую борьбу с коррупцией невозможно даже теоретически, нельзя решить и другие значимые проблемы государства.

4.2 Укрепление законности в сфере государственного управления

В сфере укрепления государственного управления важнейшим вопросом её правового обеспечения является правильное установление компетенции государственных органов и её строгое соблюдение. Необходимо, прежде всего, в специальных законах и Положениях определить статус каждого органа - его задачи, функции, полномочия, взаимодействие, ответственность. Пока это делается не всегда. Тихомиров Ю.А. Укрепление законности в сфере государственного управления // Законность в РФ. - 1998. - № 4.

В механизме обеспечения законности в государственном управлении первостепенное значение имеет стабильный порядок подготовки, принятия и выполнения правовых актов. Введение их официальной и устойчивой классификации затруднено из-за задержки принятия Федерального закона «О нормативно правовых актах». Должным образом не урегулированы федеральными законами взаимоотношения федеральных и региональных органов государственной власти. В связи с этим четко не определены рамки возможного правотворчества на уровне субъектов Российской Федерации, что является одной из причин принятия ими нормативно правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации. Высоцкий П.А. О причинах недостаточной эффективности деятельности существующих механизмов по обеспечению конституционной законности // Бюллетень Министерства Юстиции РФ. - 2000. - № 7. И это побуждает Министерство юстиции РФ требовать корректировки таких актов.

Законность органически связана с государственной дисциплиной. Становлению новой российской государственности нередко тормозится в результате слабой исполнительной дисциплины и безответственности должностных лиц и работников федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов. В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы был издан Указ Президента РФ от 6 июня 1996г. (с изменениями от 27 июня 2000 г.) «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», к сожалению, пока не в полной мере применяются его положения.