Система органов государственной власти и судебная система Германии

Реформы не ограничились программными документами. Развивалась и сама организация. По сравнению с 1969 годом число членов увеличилось почти вдвое.

После падения Берлинской стены западногерманский ХДС объединился с восточногерманским ХДС, прихватив в свои ряды и восточногерманскую Крестьянскую партию. Таким образом, на востоке Германии, в отличие от СДПГ, ХДС с самого начала располагал сильной организационной структурой.

Социальная база партии: предприниматели, чиновничество, зажиточные слои крестьянства, религиозно настроенные рабочие. Опирается на поддержку церкви, прежде всего католической.

По состоянию на 1998 год насчитывала около 636 000 членов.

Христианско-социальный союз (ХСС) Christlich Soziale Union (CSU) создан в 1945 году и действует только на территории Баварии.

Первоначально представлял интересы главным образом предпринимателей, крупного чиновничества, зажиточных слоев крестьянства и ремесленников. В последующем социальный состав ХСС несколько изменился за счет притока лиц наемного труда, составляющих ныне около 47% членов партии. Электронный ресурс: www.de-web.ru (Все о Германии).

ХСС возник под влиянием идей бывшего генерального секретаря христианских профсоюзов веймарского периода Адама Штегервальда из различных группировок. ХСС выиграл первое важное сражение против Баварской партии (БП) на земельных выборах 1946 года, получив 52,3% голосов. И хотя на первых общефедеральных выборах он показал почти вдвое худший результат за счет конкуренции со стороны БП, в последующем ХСС постоянно наращивал свои успехи за счет других земельных партий. С 1957 года Христианско-социальный союз неизменно имеет своего премьер-министра земли.

Ни один политический деятель не повлиял на развитие организации и ее программных установок так, как Франц-Йозеф Штраус, возглавлявший партию с 1961 года вплоть до своей неожиданной смерти в 1988 году. И не один политический деятель ФРГ не вызывал столько эмоций в свой адрес, как Штраус. Противники считали его непредсказуемой и беспощадной личностью, сторонники видели в нем интеллигентного, динамичного и решительного человека. Во всяком случае, простые члены партии, особенно в последние годы его жизни, достаточно неоднозначно воспринимали фигуру своего председателя.

На политической арене ХСС выступает в блоке с ХДС, хотя в принятии решений формально независим и, согласно уставу, «только координирует» работу с ХДС. Он представлен в бундестаге земельной группой, образуя с ХДС совместную фракцию. Однако благодаря своей земляческой сплоченности пользуется исключительным влиянием внутри общей фракции.

ХСС объединяет с ХДС идеологическая общность и идентичность либо близость позиций по большинству политических вопросов. На практике во внешней и особенно внутренней политике ХСС занимает более консервативные позиции. Стратегический ориентир партии: справа от ХСС не должно быть ни одной демократической, допускаемой законом организации. ХСС стремится предстать в глазах избирателей «партией порядка», «защитником национальных интересов». Вопросы безопасности, сохранение нравственных устоев общества, а также принципов федерализма в Германии и Европе в целом образуют ведущие темы политической платформы ХСС.

Все послевоенные годы ХСС удерживает прочные позиции в Баварии, многие годы единолично формирует там земельное правительство. В то же время после объединения Германии ХСС объективно утратил свой былой политический вес на федеральном уровне. Упал престиж партии и на региональном уровне.

В блоке с ХДС ХСС находился у власти в ФРГ в 1949 - 1969 гг. и в 1982 -1998 гг.

По состоянию на 1998 год ХСС насчитывал около 180 000 членов.

Социалистические и социал-демократические партии (sozialistische und sozialdemokratische Parteien), которые стремятся к установлению политического порядка, основанного на принципах социальной справедливости и примерного социального равенства. Они выступают в поддержку экономически более слабых.

Социал-демократическая партия Германии (СДПГ) (Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) была основана в 1869 году А. Бебелем и В. Либкнехтом и подверглась запрету в гитлеровской Германии. Возрождена в 1945 году, придерживаясь принципов традиционализма. Возглавляемая бесспорным лидером Куртом Шумахером, она стояла на жестких антикоммунистических позициях, отвергая любые предложения о сотрудничестве с Коммунистической партией Германии. Ее национальная ориентация зачастую приводила к конфликтам с оккупационными властями.

С возникновения ФРГ в 1949 году до 1966 года СДПГ находилась в оппозиции. В 1966 - 1969гг. входила в правительственную коалицию с ХДС/ХСС. В 1969 - 1982гг. социал-демократы возглавляли кабинет в коалиции с СвДП. С 1982 по 1998 год - в оппозиции. В 1998 году вновь взяла на себя правительственную ответственность в коалиции с партией Союз-90/Зеленые.

Воссоединение нации СДПГ противопоставляла западной интеграции и возрождению военной мощи, поскольку была твердо убеждена, что таким образом будет упущена возможность преодоления раскола Германии. Ни Курту Шумахеру, ни его преемнику Эриху Олленхауэру не удалось превратить СДПГ в партию парламентского большинства. Предвыборная агитация в пользу плановой экономики не принесла успеха, а марксистские идеи и их вариации скорее мешали притоку новых групп избирателей.

В настоящее время СДПГ - самая многочисленная и хорошо организованная партия ФРГ. Под ее влиянием находится значительная часть рабочих, а также большая часть интеллигенции и мелких собственников. Опирается на поддержку профсоюзов. Если в первые десятилетия своего существования СДПГ ассоциировалась с рабочим классом (в 1930 году среди ее членов рабочих было свыше 60%), то в настоящее время доля рабочих составляет немногим более 20%. Павлов Н. В., «Германия на пути в третье тысячелетие», М., 2001 - стр. 191.

Горькие поражения социал-демократов на выборах в бундестаг в 1953 и 1957гг. постепенно вызвали в партии интенсивную дискуссию, которой руководил Г. Венер, что привело в итоге в 1959 году к принятию новой Годесбергской программы. В этой программе, которая пришла на смену еще Гейдельбергской программе образца 1925 года, СДПГ, наконец, освободилась от старого мышления в категориях классовой борьбы и совершенно четко заявила: социализм она понимает теперь не как достигнутую путем эволюции или даже революции конечную цель, а как процесс, в ходе которого либеральные принципы свободного общества должны быть увязаны с потребностями социальной справедливости. Годесбергская программа - это целевая установка «народной партии», в которой были воедино связаны принципы либерализма, демократии и свободного социализма.

В 1966 году она вошла в правительство «большой коалиции» совместно с ХДС/ХСС, а в 1969 взяла всю полноту правительственной ответственности вместе с СвДП. СДПГ смогла добиться внушительных успехов в «восточной» и «германской» политике и начать реформы в экономическом, социальном и образовательном секторах. Однако заметно ухудшившееся, начиная с нефтяного кризиса 1973 года, экономическое положение страны сильно сузило возможности проведения дальнейших реформ.

Затем нерешительная позиция западногерманской СДПГ в отношении объединения ГДР и ФРГ выразилась в неудовлетворительных для социал-демократов итогах выборов в Восточной Германии (март 1990 года) и на решающих выборах в германский бундестаг, где они получили всего 33%.

В начале 90-х годов СДПГ взяла курс на приход к власти ценой отказа от тех социал-демократических постулатов, которые не отражают новые условия жизни в ФРГ и новую роль Германии в мировом сообществе. Во имя национального консенсуса СДПГ пошла на сближение своих позиций с ХДС и СвДП по ряду принципиальных вопросов внутренней и внешней политики, прежде всего в отношении ограничения права иностранцев на убежище в Германии и участия немецких солдат в военных операциях вне зоны ответственности НАТО в составе миротворческих сил ООН.

По состоянию на 1998 год СДПГ насчитывал около 774 000 членов. Высший орган партии съезд, который собирается каждые два года, в период между съездами - правление (45 членов). Повседневное руководство партийными делами осуществлял президиум СДПГ (11 членов).

Партия демократического социализма (ПДС) Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS) вышла из недр бывшей правящей партии ГДР - Социалистической единой партии Германии (СЕПГ), которая в феврале 1990 года сменила свое название и радикальным образом пересмотрела программу и устав прежней партии.

Партия ориентируется на интересы лиц наемного труда в восточной части Германии. Занимает позиции левее СДПГ. Выступает за создание режима наибольшего благоприятствования для экономики новых земель. Главные темы привлечения к себе сторонников - безработица и социальная защищенность населения. При новом председателе Лотаре Биски, который сменил Грегора Гизи, ПДС выступает за третий путь развития между социализмом и капитализмом.

В 1990 году партия попала в бундестаг благодаря особым условиям, установленным для партий в новых федеральных землях: пятипроцентный барьер исчислялся раздельно в новых и старых землях. В 1994 году ПДС вошла в бундестаг, получив 4 прямых мандата в Берлине. За счет этого она смогла провести в парламент 30 депутатов и образовать парламентскую группу. На выборах в бундестаг осенью 1998 года ПДС преодолела пятипроцентный барьер и смогла образовать в парламенте собственную фракцию.

Наиболее крепкие позиции ПДС занимает в новых федеральных землях, где она имеет широкое представительство во всех ландтагах.

По состоянию на 1998 год насчитывает около 97 000 членов.

Председатель партии - Лотар Биски. Почетный председатель - бывший глава правительства ГДР (ноябрь 1989 - март 1990 года) Ханс Модров.

Коммунистические партии (kommunistische Parteien) выступали за то, чтобы независимо от общественного мнения им принадлежала ведущая роль, роль «авангарда» общественного прогресса. При этом они пропагандируют необходимость установления диктатуры пролетариата.

По своему политическому влиянию и охвату населения можно различать так называемые «народные» и «специализированные» партии.

«Народная партия» (Volkspartei) пытается учесть интересы и чаяния всех слоев населения, интегрировать в себя как можно больше граждан. Это, однако, не означает, что в сфере своего организационного строительства и работы с электоратом она не должна ориентироваться на определенные слои населения. Мировоззренческие установки играют у такой партии подчиненную роль.

«Специализированная партия» или «партия по интересам» (Interessen-partei), напротив, ориентируется на определенные категории граждан (например, социальные, конфессиональные, региональные и т.п.), работает с ними и не претендует на поддержку со стороны всего электората страны. Программные установки у такой партии ярко выражены. Примером «специализированной партии» является партия классовая.

Германская коммунистическая партия (ГКП) Deutsche Kotnmunistische Partei (DKP) - легально действующая организация, заявляющая о своей приверженности марксизму-ленинизму и пролетарскому интернационализму.

Партия Создана в 1968 году, через 12 лет после запрещения Коммунистической партии Германии в качестве ее преемницы.

Тесно примыкала к СЕПГ и КПСС, в том числе финансировалась ими. На выборах в бундестаг ГКП в среднем не получала более 0,5% голосов.

В настоящее время переживает глубокий кризис, фактически распалась на ряд группировок и не оказывает сколь либо заметного влияния в стране. С 1989 года численность партии резко сократилась и сегодня не превышает 6 тыс. человек. В связи с обострением вопросов финансирования партия перешла к работе на общественных началах. Вместо должности Председателя создан коллективный руководящий орган ГКП. Правление состояло из 50 человек.

По своему отношению к существующему политическому строю различают партии конформистского типа («системообразующие») и «системофобные» партии.

«Системообразующие» партии (systemkonforme Parteien) акцептируют политическую систему, в которой они существуют. Их цель состоит не в изменении политического порядка, а в его стабилизации либо в улучшении посредством планомерных реформ.

«Системофобные» партии (systemfeindliche Parteien) отвергают принципы существующего строя. Как только они приходят к власти, они перестают соблюдать правила игры и либо запрещают деятельность других партий (как это сделала НСДАП в 1933 году), либо практикуют создание «карманных» партий (как это делала СЕПГ в бывшей ГДР).

Описанная здесь классификация партий на практике редко полностью соответствует какому-либо одному критерию. Их границы на самом деле размыты, и зачастую имеются плавные переходы.

«Товаром» политической партии является ее политическая программа, которую она выносит на суд избирателя. При этом партийные программы выполняют две главные функции. С одной стороны, они должны отражать и выражать интересы населения (партии как «рупор» народа), с другой стороны, их задача состоит в оказании влияния на волеизъявление граждан государства.

Союз 90/Зеленые Biindnill 90/Die Griinen

Партия «Зеленые» была основана в январе 1980 года на волне массового экологического и пацифистского движения как следствия недовольства определенной категории населения политикой «традиционных партий». Со временем вошла в состав многих земельных парламентов. В настоящее время - не без основания - претендует на роль третьей по значению политической силы ФРГ: она имеет своих представителей в Европарламенте, успешно выступает на коммунальных и земельных выборах, в отдельных ландтагах образует с СДПГ правящую коалицию. Большинство «зеленых» рассматривают себя членом партии, место которой в политическом спектре слева от СДПГ. Выступление в защиту окружающей среды, против атомной энергетики, за радикальное разоружение, права человека с упором на права женщин и национальных меньшинств увязывается в программных документах «зеленых» с социальными вопросами.

В бундестаг «зеленые» впервые попали в 1983 году. Этот успех был повторен и на выборах в 1987 году. Долгие годы в партии велось острое противоборство между двумя основными течениями - «реалистами», приверженцами прагматичного курса, сторонниками сотрудничества с другими партиями, в первую очередь с СДПГ, и «фундаменталистами», радикально настроенными элементами, выдвигавшими левацкие, максималистские требования. В 1989 - 1991 гг. большинство «фундаменталистов» покинуло партию. В результате этого раскола, а также в силу ряда причин внешнего свойства на первых общегерманских выборах 2 декабря 1990 года партия «зеленых», выступавшая в западных землях ФРГ как самостоятельная организация, потерпела поражение, не набрав проходных пяти процентов.

Зато в бундестаг попали представители «Союза 90» - группировки, которая содействовало мирному перевороту в бывшей ГДР. «Союз 90» как политическая организация возник после парламентских выборов в ГДР в марте 1990 года на базе одноименной фракции в Народной палате, созданной рядом правозащитных движений.

В мае 1993 года в Лейпциге состоялся объединительный съезд западногерманских «зеленых» с восточногерманским «Союзом 90». Единая организация получила официальное название «Союз 90/Зеленые» (сокращенно «зеленые»). В настоящее время тон в ней задают деятели из группировки «Левый форум» и «реалисты», преобладающие в руководстве земельных организаций. «Зеленые» все дальше отходят от постулатов так называемой «базисной демократии», характерной для организационного строения этой партии в первое десятилетие ее жизни.

Партия объединяет представителей различных социальных и возрастных категорий населения. Ее опору составляют средние слои горожан, интеллигенция, студенчество. Позиции в рабочей среде и профсоюзах незначительны. С осени 1998 года «зеленые» образуют правительственную коалицию с СДПГ.

По состоянию на 1998 год партия насчитывает около 50 000 членов.

Высшими органами партии являются съезд, проводимый ежегодно, Совет представителей земельных организаций, созываемый раз в квартал (его решения в период между съездами имеют обязательный характер), а также правление из 11 человек, включая двух сопредседателей партии.

Национал-демократическая партия Германии (НДПГ) Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) создана в 1964 году путем объединения различных неонацистских организаций и групп. Ориентируется на наиболее реакционную часть населения ФРГ.

После некоторого подъема в 1966 - 1968 гг., когда неонацистам удалось провести своих депутатов в ландтаги ряда земель, а на выборах в бундестаг 1969 года, получить 4,3% голосов, влияние НДПГ стало падать. Она постепенно лишилась всех мандатов в ландтагах, а численность партии упала в 1999 году до 5200 человек. На выборах в Европарламент в 1994 году НДПГ получила 0,2% голосов, в 1999 году - 0,4%. Таким образом, партия не смогла решить программу-минимум - набрать необходимые 0,5% для возмещения со стороны государства расходов на ведение предвыборной кампании.

Однако, несмотря на это, НДПГ не только сохраняет ядро своих сторонников, но и пытается наращивать свою политическую активность. Лидеры партии возлагают надежды на рост национализма «в стране, пытаются воспользоваться тем, что в восточной части Германии, где наиболее высокий уровень безработицы и низкий уровень жизни, наблюдается тенденция усиления правоэкстремистских настроений, прежде всего в молодежной среде. По оценкам экспертов, в восточногерманских землях в настоящее время насчитывается более 15 тыс. сторонников неонацизма. В ряды неонацистских организаций, примыкающих к НДПГ, охотно вступают молодые немцы - переселенцы из стран СНГ по программе «воссоединения с исторической родиной». Им, плохо знающим немецкий язык, не имеющим престижной профессии, сложно ассимилироваться на новой родине. В 2000 году НДПГ резко нарастила свою политическую активность и сумела провести своих депутатов в ландтаги двух земель. Партия заявила о намерении бороться за места в бундестаге на выборах 2002 года. Осенью же 2000 года были побиты все рекорды последнего десятилетия по числу массовых выступлений неонацистов.

В этой связи канцлер Г. Шредер пообещал добиться до конца срока своего правления запрета НДПГ и ее организационных структур, дав указание соответствующим институтам государственной власти подготовить необходимую юридическую и правовую основу. В октябре 2000 г. бундестаг ФРГ принял решение обратиться в Федеральный конституционный суд с предложением о запрете деятельности Национал-демократической партии Германии.

Республиканская партия (РП) Die Republikaner (REP) основана в 1983 году покинувшими ХСС депутатами бундестага Ф. Хандлосом и Э. Фойгтом совместно с бывшим эсэсовцем публицистом Ф. Шёнхубером.

Первого скромного успеха РП добилась в 1986 году на выборах в баварский ландтаг, получив 3% голосов. В 1989 году она шокировала общественность, набрав 7,5% на выборах в палату депутатов Западного Берлина и 7,1% на выборах в Европарламент. После земельных выборов 1992 года в Баден-Вюртемберге, где РП добилась своего наивысшего результата с 10,9% голосов, партия, раздираемая внутренними противоречиями и междуусобицей среди лидеров, не смогла больше ни в одной земле преодолеть пятипроцентный барьер.

В 1999 году «республиканцы» получили на выборах в Европарламент всего 1,7%. Наиболее серьезные потери РП понесла в Баварии. Если в 1989 году она получила там 14,6%, в 1994 - 6,6%, то в 1999 году всего 1,9% голосов. Практически все аналитики сходятся в одном: «рыба гниет с головы», то есть у партии имеются серьезные проблемы с руководством.

Большинство вступающих в ряды «республиканцев» - молодые люди в возрасте до 30 лет. Треть членов - государственные служащие.

Представляет собой правую группировку. Достаточно активная политическая сила, прежде всего на земельном уровне. Имеет свои организации во всех федеральных землях.

Свою деятельность «республиканцы» концентрируют в основном в Баварии, однако в ходе коммунальных выборов в других землях они также добивались заметных успехов. Однако в последнее время позиции РП заметно ослабли.

Программные установки партии, опирающиеся на неофашистскую идеологию, включают требования возрождения «немецкого национального самосознания», восстановления Германии в границах 1937 года. «Республиканцы» оправдывают нацистское прошлое Германии, возлагают ответственность за развязывание второй мировой войны на всех ее главных участников. Широко применяется фразеология третьего рейха («народ и государство», «здоровье немецкого народа», «сохранение немецкой целостности» и т.д.). Характерным для «республиканцев» является негативное отношение к западноевропейской интеграции в рамках ЕС и антиатлантический настрой в целом. Суверенитет и безопасность Германии, считают они, наилучшим образом могут быть обеспечены не наднациональным Североатлантическим блоком, а путем заключения соответствующих двусторонних соглашений. Так же как и НДПГ и другие близкие к НДПГ группировки и организации, «республиканцы» выступают с откровенно шовинистическими лозунгами, требуют «освободить страну» от иностранных рабочих, которых они пытаются представить виновниками социальной напряженности.

Решением министра внутренних дел ФРГ от декабря 1992 года за «республиканцами» установлено наблюдение со стороны Федерального ведомства по охране конституции.

Насчитывает 15 500 членов.

Председатель партии - Рольф Шлирер. В последнее время он подвергается резкой критике, поскольку партия несет существенные потери на земельном уровне как в старых, так и в новых землях.

Немецкий народный союз (ННС) Deutsche Volksunion (DVU) возник в 1971 году накануне 100-летнего юбилея образования германской империи. Инициатором его создания стал Гер-хард Фрай, издатель «Немецкой национальной газеты». В 1987 году организация получила статус политической партии и смогла пройти в ландтаг земли Бремен. Этот успех ННС повторил и в 1991 году, а на следующий год смог преодолеть 5%-ный барьер в Шлезвиг-Гольштейне. Во второй половине 90-х годов партия потеряла свое былое влияние на земельном уровне, не попав в региональные парламенты.

Вместе с тем, налицо тенденция, обозначившаяся на рубеже 3-го тысячелетия, получить влияние в бывшей ГДР на коммунальном уровне. В 1999 году ННС преодолел 5%-ный барьер (5,28%) в земле Бранденбург и провел 5 депутатов в ландтаг. Успех объясняется скоординированностью действий со стороны правых: Республиканская партия отказалась от участия в выборах в пользу ННС. На выборах в Тюрингии в том же году ННС получил 3,1% (РП - 0,75%, НДПГ - 0,24%). В последнее время Немецкий народный союз начал составлять заметную конкуренцию «республиканцам» и другим правым объединениям.

Партия стоит на крайне правых позициях и, как и НДПГ, отличается высокой степенью демагогии. Фактически ННС представляет собой «партию одного лидера» Герхарда Фрая, который ее и финансирует, и определяет ее генеральную линию. В настоящее время, по данным Федерального ведомства по охране конституции, ННС насчитывает около 18 тыс. членов.

Глава 3. Полномочия и порядок функционирования законодательной власти

3.1 Бундестаг

При нынешних масштабах современных государств осуществление прямой демократии почти невозможно. Поэтому в течение времени возникли формы так называемой «опосредованной, представительной демократии». То есть народу требуется его представитель, выражающий его волю и интересы. В современных государствах эту функцию выполняет парламент, состоящий из депутатов, избранных народом.

Парламентом, то есть органом представительной и законодательной власти, является бундестаг (Bundestag). Бундестаг выбирает федерального канцлера и тем самым принимает решение о формировании правительства, то есть исполнительной власти. Во взаимодействии с бундесратом (Bundesrat) (палатой земель) бундестаг принимает законы, то есть занимается законотворчеством. Парламент контролирует федеральное правительство и органы федерального управления. Самостоятельной функцией парламента является принятие бюджета. Для оппозиции, без которой не может обойтись ни одно демократическое общество, бундестаг является важнейшим форумом и трибуной. Парламентское меньшинство, по конституции, имеет возможность получать справки о политике правительства, готовить дебаты и запросы, а также с помощью следственных комиссий прояснять наиболее спорные моменты.

Депутаты являются представителями народа, по этой причине конституция наделяет их особым статусом. Согласно Основному закону, депутаты парламента «не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести». Это означает, что депутаты имеют так называемый «свободный мандат». Поэтому «императивный мандат», который подчинял бы депутатов решениям партии, противоречит конституции. Финансовая независимость депутатов обеспечивается денежной компенсацией. Депутаты, проработавшие в составе парламента не менее восьми лет, обеспечиваются пенсией по достижении пенсионного возраста.

Будучи представителями народа, депутаты всех уровней пользуются особыми привилегиями и не могут быть привлечены государственными органами к ответственности на основании заявлений, сделанных ими в ходе дискуссий в парламенте, либо на основании сделанного ими при голосовании выбора. Исключением является клевета.

Индемнитет (свобода слова и высказываний) - это материальный и профессиональный иммунитет. В отличие от процессуального иммунитета, который действует ограниченно во времени только на срок депутатской деятельности, этот вид иммунитета действует пожизненно. Это ничто иное, как механизм защиты депутата в случае принятия основополагающих политических решений (например, использование ядерной энергии, ядерное вооружение бундесвера и т.п.).

Основной закон регулирует и процессуальный или формальный иммунитет (свобода от уголовного преследования). В соответствии с ним запрещается без разрешения на то бундестага начинать расследование против депутата или арестовать его. Разрешение не требуется лишь в том случае, если депутат был взят под стражу в момент совершения преступления либо в течение следующего дня после его совершения. Наказание за нарушение правопорядка не является предметом иммунитета.

Немецкий бундестаг избирается на четыре года. Его легислатурный период заканчивается с созывом нового бундестага. В бундестаге депутаты объединяются в различные фракции. Фракции - это группы депутатов, от которых решающим образом зависит парламентская работа. В них формируется, как правило, единая политическая воля, которая затем находит свое выражение в бундестаге. По существенным вопросам фракция выступает с единым мнением. После объявления предварительных итогов федеральных выборов можно судить о силе фракций. Фракции собираются обычно уже в первый день после выборов, чтобы проанализировать их результаты и обсудить организационные проблемы.

Чтобы объединиться во фракцию в соответствии с регламентом бундестага необходимо выполнить два условия:

1. Речь должна идти не менее чем о 5% членов бундестага, то есть о 34 депутатах. Соблюдение 5-процентной оговорки должно препятствовать тому, чтобы множество мелких групп злоупотребляло парламентскими возможностями, связанными со статусом фракций, и тем самым, вносило бы проволочки в работу бундестага;

2. Депутаты должны принадлежать к одной партии или к таким партиям которые ни в одной из федеральных земель ввиду одинаковой направленности их политических целей не находятся в оппозиции друг к другу. На основании этой оговорки депутаты ХДС и ХСС с 1949 года постоянно образуют коалиционную фракцию.

Регламент (die Geschaftsordnung) предоставляет фракциям или 5% членов бундестага исключительное право выступать с парламентскими, в том числе с организационными инициативами в процессе законотворчества и во многих других случаях. Только они могут, например, вносить законопроекты и проекты решений, вносить изменения во время третьего слушания, вносить предложения о переносе заслушивания пункта повестки дня или заседания, ставить под сомнение кворум, только они имеют право требовать создания Следственного комитета, Опросной комиссии, а также проведения поименного голосования и т. д. Фракции - это центры парламентской работы.

В рамках регламента могут быть созданы депутатские группы, то есть такие депутатские объединения, которые насчитывают менее 5% депутатского корпуса. За депутатскими группами не признаны некоторые права. Они не могут вызывать членов федерального правительства, требовать проведения поименного голосования, а также на основе общепринятой пропорциональной процедуры назначать председателя комитета и некоторые другие вещи.

Каждая фракция выбирает свое правление, которое состоит из председателя и нескольких заместителей, исполнительных секретарей фракций и других депутатов. Во фракции ХДС/ХСС председатель земельной группы ХСС традиционно является одновременно первым заместителем председателя фракции.

Не позднее чем через 30 дней после выборов вновь избранный бундестаг собирается на свое первое заседание президентом бундестага предшествующего созыва. С этого момента и до выборов нового президента на заседании председательствует старший по возрасту депутат - старейшина. В начале первого заседания утверждается регламент бундестага, который принимается каждый раз на один созыв, потому что каждый бундестаг в рамках конституции имеет право решить, как ему организовать свою работу.

Ядром первого заседания являются выборы президента бундестага. Согласно парламентской традиции, восходящей к 1920 году, неписаным правом выдвижения президента владеет самая сильная фракция. Значимость этого высокого поста подчеркивается, прежде всего, протокольным табелем о рангах: после главы государства - федерального президента - президент бундестага является вторым по значению лицом. Президент пользуется полным дисциплинарным правом в здании бундестага. Члены парламента выбирают также четырех заместителей президента: одного - из фракции, которая выдвинула президента, двоих - из второй по силе и одного - из третьей по силе партии. Президент и его заместители, избираемые абсолютным большинством голосов, образуют президиум. Они сменяют друг друга при ведении пленарных заседаний. Они не могут быть отозваны решением бундестага, что укрепляет их независимость при выполнении ими служебных обязанностей.

Регламентом бундестага предусмотрен общий совещательный орган президента и фракций для управления работой бундестага - Совет старейшин. В него входят президент, его заместители и 23 других депутата, которые назначаются фракциями в соответствии с их численностью. В задачу Совета входит согласование вопроса о том, какие фракции назначают председателей комитетов и какие - их заместителей. Окончательное решение за пленумом. Совет старейшин определяет план работы бундестага на следующий парламентский год. Как правило, за двумя сессионными неделями следуют 1-2 недели, свободные от заседаний.

Вскоре после выборов, но задолго до первого заседания бундестага нового созыва, начинаются переговоры о составе правительства, так называемые «коалиционные переговоры», которые всегда необходимы, если ни одна из фракций не получила абсолютного большинства. Сильнейшая же фракция в правящей коалиции всегда выдвигает своего лидера на пост федерального канцлера, кандидатура которого определена еще задолго до выборов в парламент.

Федеральный канцлер выбирается без прений тайным голосованием. Для избрания ему необходимо получить абсолютное большинство голосов членов бундестага. Избранный утверждается федеральным президентом и в тот же день приносит присягу перед парламентом. Поскольку коалиционные фракции уже пришли к соглашению по персональному составу правительства (кабинета) перед выборами канцлера, то канцлер, как правило, в тот же день может предложить президенту ФРГ на утверждение кандидатуры федеральных министров. Сразу после этого президент назначает их и приводит к присяге перед бундестагом.

По традиции на следующем пленарном заседании канцлер выступает с правительственным заявлением. Он представляет в основных чертах программу нового правительства. За этим следуют первые большие, как правило, многодневные дебаты нового бундестага. Парламентская система управления сложилась, политическая работа началась.

Основная работа бундестага проводится в комитетах и комиссиях {AusschuRe), которые формируются с учетом численности фракций: во-первых, в комитетах отражается соотношение политических сил всего бундестага, то есть большинство - правящая коалиция, которая выбрала и поддерживает правительство, - сохраняется в комитетах, во-вторых, соотношение большинства и меньшинства, то есть силы фракций, отражается и в распределении мест среди председателей комитетов.

Структура бундестага в значительной мере повторяет структуру федерального правительства- Как правило, каждому федеральному министерству соответствует комитет бундестага. Важнейшими комитетами бундестага являются:

Комитет по проверке результатов выборов, иммунитету и регламенту;

Комитет по петициям;

Внешнеполитический комитет;

Комитет по финансам;

Комитет по бюджету;

Комитет по экономике;

Комитет по вопросам труда и социального обеспечения;

Комитет по обороне;

Внутриполитический комитет;

Комитет по вопросам Европейского союза и т.д.

Бундестаг большинством голосов избирает сроком на 5 лет Уполномоченного по вопросам бундесвера для осуществления парламентского контроля за деятельностью армии. Уполномоченный действует самостоятельно, если ему становятся известны обстоятельства нарушения основных прав солдат или принципов внутреннего руководства.

Для того чтобы находить компромиссные решения при законодательных конфликтах между бундестагом и бундесратом, статья 77 Основного закона предусматривает создание Согласительной комиссии (Vermittlungsausschub) как промежуточного органа между обеими палатами парламента. В этой комиссии каждая федеральная земля представлена одним голосом, а бундестаг - таким же числом избранных членов. Таким образом, после объединения Германии Согласительная комиссия состояла из 32 человек.

Право вносить законы на обсуждение бундестага (право законодательной инициативы) принадлежит федеральному правительству, бундесрату и самим членам бундестага. В последнем случае законопроект должен быть подписан пятью процентами депутатов. В обоих первых случаях правительство или бундесрат должны принять решение большинством голосов. Законопроекты рассматриваются, как правило, в трех чтениях (Lesung) на пленарных заседаниях. В первом чтении прения проходят только в том случае, если решение об их проведении согласовано в Совете старейшин или открытия прений требует одна из фракций. Затем законопроект направляется в профильный комитет для детальной проработки.

Часто законопроекты не удается рассмотреть на одном заседании комитета, даже если во фракциях проведена очень детальная подготовительная работа. Если речь идет о сложном материале и к тому же о политически спорной цели отдельных законоположений, то нередко проводятся открытые слушания при участии экспертов и представителей заинтересованных сторон. Они служат для того, чтобы дополнить обсуждение научными данными и знаниями о специфических деталях, вызывающих трудности. Дополнительной целью слушаний (на практике используется американский термин «hearings») является привлечение внимание прессы и общественности к соответствующему предмету, установление истинного значения темы, упорядочение и продолжение политической дискуссии.

После того, как комитет проделал свою работу и фракции высказали свое отношение к новому варианту законопроекта, он выносится на второе чтение. Если законопроект принимается во втором чтении без изменений, то непосредственно за вторым может последовать третье чтение.

Особая группа законов - законы о принятии или отклонении договоров с иностранными государствами (ратификационные законы) рассматриваются только в двух чтениях. Бундестаг в этих случаях имеет возможность только принять или отклонить закон в целом, так как окончательный текст договора согласован федеральным правительством с иностранным партнером и даже в деталях не может быть изменен бундестагом. Эту же процедуру бундестаг использовал при принятии решения о договоре об объединении с ГДР.

После принятия законопроекта в бундестаге он направляется для утверждения в бундесрат. Если бундесрат принимает положительное решение, то закон визируется профильным федеральным министром, федеральным канцлером. После этого закон передается на подпись федеральному президенту (подписание закона президентом - это формальный акт) и затем публикуется, вступая таким образом в законную силу.

Аналог бундестага на земельном уровне - ландтаг.

3.2 Бундесрат

Бундесрат - это специальный конституционный орган, представляющий интересы 16 земель и участвующий в законодательной деятельности и управлении государством на уровне федерации. Это участие бундесрата в государственной политике является свидетельством распределения и баланса власти в федеративном государстве.

При выполнении своих функций федерация и федеральные земли призваны контролировать и ограничивать друг друга, но в то же время взаимодействовать друг с другом при взаимном уважении. При таком распределении и осуществлении функций федерализм в Германии отличается от всех иных федеративных устройств, так как правительства входящих в федерацию земель принимают непосредственное участие в принятии общегосударственных решений.

Бундесрат выполняет следующие три важнейшие функции: - он защищает интересы земель перед федерацией, а через нее и перед Европейским Союзом;

он проводит в законодательство и управление федерации, а также в деятельность Европейского Союза политические идеи и накопленный администрацией земель опыт;

как и другие органы государственной власти федерации, он несет общегосударственную ответственность за дела ФРГ.

Исполняя эти обязанности, бундесрат является противовесом бундестагу и федеральному правительству, но в то же время и связующим звеном между землями и федерацией.

Конкретные задачи бундесрата заключаются в следующем:

он принимает участие в законотворчестве, обладая при этом правом законодательной инициативы;

он участвует в выборах половины судей Федерального конституционного суда;

одобряет (либо не одобряет) назначение генерального прокурора и федеральных прокуроров.

Как федеральный орган бундесрат призван осуществлять формирование воли федерации. Задачи земель в компетенцию бундесрата не входят. Он, следовательно, не является органом по координации решения проблем, которые входят в круг согласования или координации земель. Для такой координации существует конференция премьер-министров и специализированные конференции профильных министров земель.

Наряду с бундестагом бундесрат является вторым законодательным органом, обладающим правом законодательной инициативы. В отличие от сенатской системы федеративных государств, таких, например, как США или Швейцария, он не состоит из избранных народных представителей. В него входят отдельные члены земельных правительств. Кто из числа членов правительства будет послан в бундесрат, решает само земельное правительство.

Ввиду того, что члены бундесрата как таковые не избираются, то у бундесрата и не бывает избирательных периодов. С точки зрения конституции это - «вечный орган», обновляющийся по ходу проходящих в различные сроки выборов в земельные парламенты. Поэтому выборы в ландтаги имеют политическое значение и для федерации, ибо избиратели посредством избранного ими состава земельного парламента и земельного правительства косвенно влияют на будущий состав представительства их земель в бундесрате.

В зависимости от численности населения земли представительство в бундесрате колеблется от 3 до 6 человек: каждая земля имеет не менее чем три места; земли с населением свыше 2 млн. человек - четыре; земли с населением свыше 6 млн. - пять; земли с населением свыше 7 млн. - шесть мест. В целом бундесрат насчитывает с 1996 года 69 членов с правом голоса (в 1996 году население Гессена превысило 6 млн. человек). Исходя из этого, для абсолютного большинства необходимо соответственно 35 голосов, а для большинства в 2/3, необходимого для внесения изменений в конституцию, требуется 46 голосов. Именно при последнем виде голосования важен каждый голос членов бундесрата. На практике каждая земля на пленарном заседании обладает одним голосом, который отдает за нее после выработки единой позиции только один член земельного правительства, то есть доверенное лицо по голосованию.

Члены бундесрата пользуются особой привилегией: они имеют право принимать участие во всех заседаниях бундестага и его комитетов и в любое время выступать там. Для депутатов бундестага подобного права в отношении бундесрата не существует. Недопустимо двойное членство в бундестаге и бундесрате. Если член бундесрата избирается в бундестаг, то обязан в соответствующий срок сообщить президенту бундесрата, от какой из двух должностей он отказывается. Работа членам бундесрата не оплачивается. В порядке возмещения расходов они получают лишь командировочные, им компенсируются дорожные расходы, билет на поезд у них бесплатный.

Партийно-политических фракций в бундесрате не существует. Тайное голосование не входит в процедурные правила.

Сроком на один год в определенной очередности по принципу ротации бундесрат избирает своего председателя - президента из числа премьер-министров земель. Последовательность зависит от численности населения земли. Начинается цикл выбором главы правительства с наибольшим числом жителей. Это предусмотрено соглашением, заключенным в 1950 году премьер-министрами земель. Избранный президент параллельно сохраняет должность премьер-министра земли. Президент бундесрата исполняет обязанности федерального президента, когда последний не в состоянии их осуществлять.

Президенту бундесрата помогают три вице-президента. Эти четыре лица образуют президиум.

Как и все парламентские органы, бундесрат тоже формирует постоянные комитеты, которые дают пленуму рекомендации, необходимые для принятия решений. Всего насчитывается 17 комитетов. Распределение обязанностей соответствует по существу распределению функций между федеральными министерствами. В каждый комитет все 16 федеральных земель посылают по одному члену с правом голоса. Соотношение голосов земель в комитетах по сравнению с пленумом иное. Решение принимается простым большинством голосов.

В комитетах по иностранным делам и по обороне федеральные земли, как правило, представлены своими премьер-министрами. В профильные комитеты они направляют ответственных за данный сектор министров. Все члены комитетов могут заменять себя «уполномоченными». Это компетентные в своей области служащие соответствующих министерств.

Большинство законопроектов разрабатывается федеральным правительством. Согласно парламентской процедуре бундесрат получает их первым для выработки своего отношения к правительственному документу, потому что федеральное правительство все свои законопроекты обязано первоначально направлять на рассмотрение бундесрата. При этом интенсивно ведется напряженный компетентный диалог, в котором принимают участие исполнительная власть земель и исполнительные органы федерации. На этом примере наглядно демонстрируется контрольная функция бундесрата в государственной структуре федерации.

После рассмотрения законопроекта он вместе с изложенной позицией бундесрата передается на рассмотрение в бундестаг, чтобы, будучи принятыми вновь поступить в бундесрат для окончательного утверждения.

Участие бундесрата в принятии законов имеет различную значимость в зависимости от того, к какому типу законов относится данный законопроект: к законам с правом возражения, или к законам, требующим одобрения бундесрата.

Закон с правом возражения (Einspruchsgesetz). Бундесрат, как правило, имеет право выдвинуть возражения против закона, принятого бундестагом. Если он намерен это сделать, то сначала должен обратиться в согласительную комиссию (Vermittlungsausschull) для проведения согласительной процедуры. Бундестаг может отклонить возражения бундесрата абсолютным большинством списочного состава (50% + 1 голос). Напротив, при нормальном принятии закона достаточно простого большинства присутствующих членов. При повторном голосовании, которое иногда называют «четвертым чтением», бундестаг может преодолеть сопротивление бундесрата и окончательно принять закон и запустить процедуру обнародования.

Весьма сильны позиции бундесрата, если речь идет о законах требующих его одобрения (Zustimmungsgesetze). Это означает право абсолютного вето. Те законы, в которых в особой степени затрагиваются интересы земель, могут вступить в силу лишь при условии полного согласия бундесрата. Оно необходимо, поскольку многие федеральные законы должны исполняться не самой федерацией, а федеральными землями, Согласие бундесрата требуется для следующих групп законов:

- законов, изменяющих конституцию. Для их утверждения требуется согласие бундесрата большинством в две трети членов бундесрата;

- законов, касающихся финансовых поступлений земель. К этой группе относятся прежде всего законы о налогах, в сборе которых участвуют земли и местные органы самоуправления (например, подоходные и автомобильные налоги, налоги на добавочную стоимость);

- законов, вторгающихся в административный суверенитет земель.

Практически половина всех законов требует одобрения палаты земель. Если бундесрат не одобряет закон, то он окончательно снимается с рассмотрения и бундестаг не может даже путем единогласного голосования принять решение о вступлении закона в силу.

На земельном уровне отсутствует аналог бундесрата.

Глава 4. Исполнительная власть - центральное звено государственного механизма

4.1 Федеральный президент

Федеральный президент является главой государства. Однако, учитывая парламентский характер нынешней республики в Германии, его полномочия достаточно ограничены и не идут ни в какое сравнение с полномочиями главы исполнительной власти - федерального канцлера. Фактически президенту отведена роль «английской королевы», которая лишь олицетворяет монархический строй в Великобритании, не занимаясь конкретно государственным управлением. Вместе с тем, несмотря на преимущественно представительские задачи, федеральный президент - посредник и третейский судья. Выполняя уравновешивающую, нейтральную функцию, стоящего над повседневной политической борьбой государственного деятеля, и, опираясь, прежде всего на свой личный авторитет и активную политическую позицию, он может оказывать существенное воздействие на внутреннюю политику страны и на ее международный престиж. Благодаря своим основополагающим выступлениям на актуальные темы он в состоянии устанавливать критерии политической и нравственной ориентации граждан. Другими словами, в деятельности федерального президента практически все зависит от его личных качеств.

Президентом может быть избран любой гражданин Германии, обладающий правом участвовать в выборах в бундестаг и достигший возраста сорока лет. Он избирается сроком на пять лет. Повторное избрание допускается лишь один раз. Срок избрания президента сознательно смещен по отношению к сроку избрания бундестага. Это сделано для того, чтобы возможные неясности по вопросу замещения этого поста не смогли вызвать проблем в формировании правительства. Решение об отстранении президента от должности принимается Федеральным конституционным судом по инициативе одной из палат парламента после того, как за эту инициативу проголосует две трети депутатов бундестага и бундесрата.

Конституционные функции президента ФРГ заключаются в следующем:

он «представляет федерацию в международно-правовом отношении» внутри страны и за ее пределами, заключает от ее имени договоры с иностранными государствами, аккредитует и принимает послов;

он предлагает бундестагу (с учетом соотношения партийного представительства в парламенте) кандидатуру на пост федерального канцлера, и в случае положительного голосования, утверждает его в должности. Он также утверждает отставку федерального канцлера;

по предложению федерального канцлера он назначает и освобождает от должности федеральных министров;

если заявление федерального канцлера о доверии к нему не будет одобрено бундестагом, то по предложению канцлера президент может объявить о роспуске бундестага и назначить досрочные выборы;

он назначает и увольняет федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров;

от имени федерации он осуществляет право помилования отдельных лиц;

он проверяет конституционность принятия законов, которые затем публикуются в «Федеральном вестнике законов»;

он учреждает и вручает ордена и почетные знаки.

Все указания и распоряжения, которые федеральный президент отдает во исполнение своих функций, требуют для вступления в силу контрассигнации со стороны федерального канцлера или соответствующих министров (контрассигнация - подпись канцлера или министра на акте, исходящем от главы государства, означающая, что канцлер или министр принимает на себя юридическую и политическую ответственность за данный акт). Исключение составляют назначение и отставка федерального канцлера, роспуск бундестага.

Президента ФРГ избирает специальный конституционный орган - Федеральное собрание (die Bundesversammlung), созываемый лишь для этой цели и состоящий из более чем 1 200 делегатов. В него входят депутаты бундестага и такое же количество делегатов, избираемых земельными парламентами. Иногда в Федеральное собрание делегируются также авторитетные и заслуженные деятели, не являющиеся депутатами ландтагов. Федеральное собрание созывается не позднее, чем за 30 дней до истечения срока полномочий федерального президента, а при досрочном их прекращении - не позднее чем через 30 дней, начиная с этого момента. Оно созывается президентом бундестага. Избранным считается получивший большинство голосов членов Федерального собрания. Если в двух турах голосования такое большинство не будет собрано, то избранным считается тот, кто в третьем туре получит наибольшее число голосов.