Парламент Российской Федерации

Преодоление негативных сторон законодательной деятельности Федерального Собрания будет способствовать как уточнению в целом его основных полномочий по повышению качества принимаемого законодательства, так и по корректировке, дальнейшему развитию иных конкретных направлений его деятельности, связанных с осуществлением законодательной функции.

Сущность контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия См.: Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. - № 6 - 2006. - С. 24. . Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, ст. 102, 103), наделено и Федеральное Собрание, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции не закрепляется. Вместе с тем, в последнее время происходит как бы скрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляется федеральными законами См.: Кузнецова Л.Л. Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского контроля // Журнал российского права. - № 2. - 2004. - С. 107.. Из сказанного следует, что закрепление за Федеральным Собранием контрольных полномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательстве последнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельная потребность государственного строительства, которая должна быть реализована посредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществления парламентского контроля.

Вывод: По Конституции РФ Государственная Дума является и главным актором процесса законодательной деятельности, а Совету Федерации отводится роль «порогового фильтра», наделенного ограниченными возможностями воздействия на законодательные решения Государственной Думы. Таким образом, можно констатировать, что Совет Федерации во многом утратил характер верхней палаты демократического парламента и так же, как и Государственная Дума приобрел черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах. При этом законодательная деятельность Совета Федерации основана на принятии -- в первоочередном порядке по жестко регулируемой администрацией палаты бюрократической процедуре и без дискуссионно-конкурентного обсуждения -- законов, инициаторами которых являются Президент и Правительство России.

Глава 2. Совет федерации Федерального собрания РФ

2.1 Порядок формирования

Совет Федерации Федерального Собрания РФ является палатой, обеспечивающей представительство субъектов РФ в законодательном органе федеративного государства. Согласно Конституции и Федеральному закону от 05.08.2000 N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» ФЗ от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, , в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается его депутатами на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Это решение оформляется указом (постановлением). Такой указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного лица.

Юридическая конструкция Федерального Собрания построена таким образом, чтобы его палаты действовали постоянно, поскольку только в этом варианте можно было бы соблюсти жесткие временные сроки прохождения законов и взаимодействие между палатами в законодательном процессе.

Этот вывод подтверждает редакция п. 1 ст. 99 Конституции, с которой начинается глава 5, где сказано, что «Федеральное Собрание является постоянно действующим органом» См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин - М., 1997. - С. 412.. И здесь, безусловно, имеется в виду именно такой вариант взаимодействия между палатами и постоянной их работы, который обеспечил бы непрерывность процесса законотворчества, регламентированного в Конституции. Такая работа Совета Федерации может быть обеспечена только таким составом его членов, которые действовали бы на постоянной, профессиональной основе и могли бы квалифицированно представлять интересы населения и органов государственной власти субъектов Федерации в законодательном процессе. И в этом состоит главная цель предложений Президента России, изложенных в проекте соответствующего закона. Как видно, при таком подходе становится очевидным, что главным здесь является не желание Президента Российской Федерации лишить руководителей органов власти субъектов Федерации неприкосновенности и других дополнительных льгот, которые они имеют за счет федерального бюджета, а желание повысить эффективность работы данной палаты и тем самым улучшить качество федеральных законов, принимаемых Федеральным Собранием. Действующий состав членов Совета Федерации избирался населением для выполнения совершенно иной работы в субъектах Федерации и никакой ответственности перед тем населением за свою работу в Совете Федерации никогда и ни в какой форме не нес. Прибывая в Москву один раз в месяц на 1 - 2 дня, сенаторы фактически решали в федеральных организациях дела, связанные с деятельностью своих субъектов. Об этом красноречиво свидетельствует полупустой зал Совета Федерации, периодически показываемый в телевизионных репортажах, но всегда заполненный в период обсуждения проекта федерального бюджета и некоторых других законов, затрагивающих интересы власти субъектов Федерации.

Таким образом, нынешние сенаторы представляли в Совете Федерации не столько интересы собственно населения субъектов Федерации, а интересы тех же органов власти, которые они же и возглавляли в данных субъектах. Ярким свидетельством этого и явилась их позиция в процессе обсуждения названного ранее закона о порядке формирования Совета Федерации, воспринятого большинством сенаторов не с государственных позиций, как личную обиду См.: Векшин А.А., Спиридонов А.А. Указ. соч. - С. 39..

Вместе с тем отмечает В.М. Городецкий, принятый Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания», предложенный Президентом России, имеет некоторые принципиальные недостатки, может быть, и повлиявшие на создание сложной ситуации при его принятии, так как в нем не учтены некоторые принципиальные положения Конституции и некоторых других, уже действующих федеральных законов См. подробнее: Городецкий В.М. Ещё один взгляд на ситуацию связанную с принятием Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания» // Конституционное и муниципальное право. - № 2. - 2001. - С. 4..

В своем выступлении о внесенных им предложениях Президент России обратил внимание на положение п. 2 ст. 96 Конституции, где применительно к Совету Федерации употреблен термин «формируется», а не избирается, как это сказано о Государственной Думе. На основе этого делается им вывод о том, что члены Совета Федерации не могут просто избираться, поскольку они при этом являются одновременно представителями законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. В этом и состоит особенность формирования, а не просто выборов Совета Федерации. В проекте и в принятом Государственной Думой законе их предложено избирать, а фактически назначать через процедуру голосования за предложенные кандидатуры в соответствующем органе законодательной власти. В самом тексте закона мы имеем вариант не прямых выборов членов Совета Федерации соответствующим населением, а избрание их законодательным органом субъекта Федерации, и это противоречит статье 94, в тексте которой сказано, что «Федеральное Собрание (то есть обе палаты), парламент Российской Федерации, -- является представительным и законодательным органом Российской Федерации» См.: Булаков О.Н. Указ. соч. - С. 72.. Представительный характер Совета Федерации, определенный в статье 94, подразумевает представительство и ответственность членов Совета Федерации не только перед соответствующим органом власти субъекта Федерации, но и прежде всего перед населением соответствующего субъекта Федерации, поскольку именно его интересы должны учитываться при принятии федерального закона. К этому нас обязывает и статья 3 Конституции, где именно народ России и соответственно население его части, то есть субъекта Федерации, является источником власти, и его интересы должны быть представлены в федеральном парламенте. Кроме того, порядок выборов, предложенный в обсуждаемом законе, также нарушает, что вдвойне недопустимо, принцип избирательной системы и реализации избирательных прав граждан, сформулированных и в Конституции, и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ФЗ от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 21.07.2005, изм. от 14.11.2005) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253., в пункте 1 статьи 3 которого сказано, что «граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании», то есть предложенные косвенные выборы членов Совета Федерации нарушают и принцип всеобщности, и принцип прямого избирательного права. Пункт 1 статьи 1 этого же закона, определяя пределы его действия, говорит, что «настоящий федеральный закон определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права, а также права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти», поскольку в статье 94 Конституции России Совет Федерации назван представительным и законодательным органом Российской Федерации, то в его выборах в соответствии с законодательством и должны принимать участие граждане России, проживающие в соответствующих субъектах Федерации.

То же представительство, о котором говорится в п. 2 статьи 95 Конституции России, подразумевает иной порядок выдвижения для выборов кандидатур будущих членов Совета Федерации ФЗ от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 09.05.2005, с изм. от 21.07.2005) «О статусе члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 09.05.1994, N 2, ст. 74., не от граждан и общественных объединений, как депутатов Государственной Думы, а соответственно от законодательного и исполнительного органа соответствующего субъекта. При этом имеется в виду, что такой кандидат должен быть способен профессионально не только представлять при принятии федеральных законов интересы населения, но и обеспечить постоянную профессиональную связь Совета Федерации с соответствующим органом субъекта Федерации. Такое организационное единство может быть обеспечено назначением избранного на выборах члена Совета Федерации по должности заместителем руководителя законодательного или исполнительного органа соответствующего субъекта Федерации.

С учетом главной цели данного реформирования, а более правильно -- приведения в соответствие с Конституцией и федеральными законами России действующего порядка, которая состоит в улучшении качества принимаемых федеральных законов, выборы членов Совета Федерации должны проходить одновременно с выборами депутатов Государственной Думы, на тот же срок, по той же системе выборов, что и выборы по одномандатным округам. В последующем члены Совета Федерации будут избираться одновременно с депутатами Государственной Думы, что обеспечит определенную экономию средств из федерального бюджета.

Вывод: Специфической особенностью Совета Федерации, обусловленной действующим законом о его формировании, является то, что каждый член этой палаты российского парламента обладает индивидуальным сроком полномочий. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответственно законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта федерации и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) вместо нового члена совета Федерации.

Следует обратить особое внимание на следующий факт, имеющий принципиальное значение не только для деятельности Совета Федерации, но и в аспекте реализации конституционного принципа народовластия. После отмены в 2005 г. прямых выборов высших должностных лиц субъектов федерации (глава 6) российские граждане лишились возможности не только прямого, но даже и делегированного участия в формировании половины состава Совета Федерации. Действительно, половина членов Совета Федерации назначается фактически в качестве личных представителей на срок их полномочий высшими должностными лицами субъектов федерации, которые в свою очередь фактически назначаются и освобождаются от должности лично Президентом России. В такой процедуре назначения и прекращения полномочий половины членов Совета Федерации никоим образом не предусматривается учет мнения граждан, проживающих в соответствующих субъектах федерации См.: Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. - М.: Материк, 2007. - С. 172..

2.2 Полномочия Совета Федерации

По Конституции палаты Федерального Собрания РФ обладают разной компетенцией. Статья 102 устанавливает основной круг полномочий Совета Федерации, не затрагивая законодательную деятельность этого органа, в том числе права законодательной инициативы, права инициирования пересмотра Конституции, внесения конституционных поправок, а также права обращения в Конституционный Суд РФ См. подробнее: Парламентское право России: Учебник. - М.: Эксмо, 2006 - С. 142..

Ряд полномочий Совета Федерации касается утверждения решений, принятых другими органами (п. п. "а" - "в" ч. 1 статьи 102). Необходимость утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами РФ обусловлена тем, что такое изменение может затронуть интересы Российской Федерации или других субъектов РФ См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин - М., 1997. - С. 417..

Утверждение Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения должно произойти в течение 48 часов с момента получения указа. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. После обнародования указа члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, рассматривает вопрос о его утверждении. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

По ряду полномочий Совет Федерации принимает решения самостоятельно, например, по вопросу об отрешении Президента РФ от должности, о возможности использования Вооруженных Сил РФ вне территории РФ. Полномочие Совета Федерации по назначению выборов Президента РФ регламентируется Федеральным законом от 10.01.2003 N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Большое значение для реализации принципа разделения властей имеют кадровые полномочия Совета Федерации по формированию органов судебной власти, назначению и освобождению от должности Генерального прокурора РФ, формированию Счетной палаты - постоянно действующего органа государственного финансового контроля ФЗ от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 01.12.2004) «О Счётной палате» // Собрание законодательства РФ, 16.01.1995, N 3, ст. 167..

Актами Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам его ведения являются постановления. Это подзаконные акты, а значит, они должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Постановления Совета Федерации обязательны к исполнению на всей территории РФ.

Конституция устанавливает общий порядок принятия постановлений Совета Федерации простым большинством голосов от общего числа его членов. Общее число членов Совета Федерации зависит от количества субъектов РФ, так как в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта. Постановления Совета Федерации должны в соответствии с толкованием Конституционного Суда РФ приниматься большинством от общего числа членов Совета Федерации, независимо от того, все ли должности членов Совета Федерации замещены к моменту принятия постановления (Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации»). По некоторым вопросам, установленным Конституцией, например по вопросу отрешения Президента РФ от должности, решение принимается 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 г. - № 16. - Ст. 1451..

Вывод: Перечисление вопросов, находящихся в ведении палат Феерального Собрания, принципиально важно, поскольку тем самым точно описывается круг вопросов, регулируемых общеобязательными актами палат - постановлениями. Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Федерации (п.«а» ч.1 ст.102). В соответствии со ч.3 ст.67 Конституции границы между субъектами РФ быть изменены только с их взаимного согласия.

Только в п.п.«6» и «в» ч.1 ст.102 Конституция предусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нуждаются в утверждении другим государственным органом - Советом Федерации. В соответствии со ст.88 Конституции Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в ст.87 Конституций вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение. Назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности Советом Федерации (п.п.«д» и «е» ч.1 ст.102).

Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых говорится в п.п. «ж» ч.1 ст.102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях.

Глава 3. Государственная дума Федерального собрания РФ

3.1 Порядок формирования Государственной Думы

Порядок выборов депутатов Государственной Думы определяется Конституцией, Федеральными законами от 20.12.2002. N 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ФЗ от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 21.07.2005, изм. от 14.11.2005) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253. ФЗ от 18.05.2005 N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 23.05.2005, N 21, ст. 1919,. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Избиратели голосуют за федеральные списки кандидатов, представленные политическими партиями и избирательными блоками. Избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допускается к распределению депутатских мест в случае, если за список проголосовало не менее 7% избирателей, принявших участие в голосовании. При наличии установленных законом условий к распределению депутатских мандатов могут быть допущены политические партии и избирательные блоки, получившие менее 7% голосов избирателей. Количество депутатских мандатов, полученных политической партией, избирательным блоком, пропорционально количеству поданных за данное объединение голосов избирателей, поэтому такая избирательная система называется пропорциональной См. подробнее: Бузин А.Ю. Распределение депутатских мандатов: закон или алгоритм? // Конституционное и муниципальное право. - № 1. - 2006 . - С. 36. Гришина М.В., Луценко В.И. О мнимых проблемах алгоритмизации закона (к вопросу о распределении депутатских мандатов) // Конституционное и муниципальное право. - № 7. - 2006 . - С. 26-33.. Переход от смешанной избирательной системы к пропорциональной позволяет обеспечить соотношение политических сил в Государственной Думе, соответствующее соотношению политических сил в обществе.

Новая пятая Государственная Дума приступила к работе. Дума впервые в постсоветской истории России - сугубо партийная по способу формирования. Как бы то ни было, кризис партийно-политической системы (а с ним и парламентской демократии в России) налицо, и с этим надо что-то делать. Во-первых, мы наблюдаем кризис партийного лидерства. Фактически у нас привились четыре типа лидерских структур, каждый из которых несет в себе больше внутренних изъянов, чем достоинств. «Партии одного лидера» (ЛДПР, «Яблоко»), «Партии рыхлого лидерства» (каким был СПС), «Партия фиктивного лидерства» (как управляемая извне «Единая Россия»), «Партии инерционного лидерства» (к примеру, КПРФ Г.Зюганова) См.: Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. - М.: Материк, 2007. - С. 91.. Во-вторых, налицо кризис дееспособности партий. Он порожден болезненной, противоестественной альтернативой, которой структурировано партийное поле. «Единороссы» находятся не у власти, а всего лишь при власти, не будучи наделены реальными полномочиями. Другие партии находятся в хронической и при этом относительно комфортной оппозиции власти, полагая этот статус своим главным определением. В-третьих, результаты декабрьских выборов в Государственную Думу наглядно выявили кризис доверия к партийным институтам. Это, разумеется, касается проигравших - но также и победителя. Основным партийным ресурсом «ЕР» был Президент, который в партии не состоит, так что избиратели выразили доверие ему, а не структуре, пропагандистски ассоциированной с В.Путиным, который и возглавил партию на выборах.

Вообще говоря, сложившаяся ситуация, является концом действующей парламентской модели. Ведь собравшиеся в парламенте партии либо представляют меньшинство, либо ничего не представляют из себя. А если так, действующая модель остро нуждается в коррективах. В свете сказанного выше пропорциональная система формирования парламента вроде бы кажется просто бесполезной.

Ее суть в том, что каждая партия, превысившая установленный барьер, занимает в парламенте сектор, величина которого пропорциональна числу отданных за партийный список голосов. Но у нас партии либо набирают малый процент голосов, либо на деле не являются партиями. Меньшинство не может провести волю своих избирателей в силу того, что оно меньшинство, а большинство подконтрольно и подотчетно не своим избирателям, но третьей силе, конкретно - исполнительной власти. Таким образом, пропорциональная система в современном состоянии лишается демократической представительности, а вместе с ней исходного смысла См.: Нисневич Ю.А. Указ. соч. - С. 96.. Тем не менее, выбор сделан, и есть сильный аргумент, склоняющий в сторону пропорционального варианта. Кризис партийной системы очевиден и самим партиям, и их кремлевским кураторам, и сознательным избирателям. В том виде, в каком партии влачат ныне свое существование, они никому не нужны, кроме собственных верхушек. Либо кризис окажется оздоровительным (хотя бы для части сегодняшних партий), либо все эти политические призраки исчезнут, лишившись и симпатий избирателей, и вложений спонсоров, и поддержки Кремля.

Пропорциональная избирательная система в сложившейся ситуации является скорее не лучшим из хорошего, а единственным из возможного. И поскольку политика есть искусство возможного, пропорциональная система - это закономерный политический выбор страны.

Вывод: Цель проведенной реорганизации порядка формирования Государственной Думы, очевидно, состояла в формировании жестко централизованной и строго иерархически организованной по вертикали системы руководства ее деятельностью, подчиненной на всех уровнях иерархии исключительно партии «Единая Россия» и в целом руководителю этой партии, занимающему должность Председателя Государственной Думы. Эта цель была успешно достигнута. Партия «Единая Россия» действительно получила полный контроль и абсолютное доминирование на всех уровнях административной системы и во всех комитетах и комиссиях Государственной Думы, а другие политические партии, представленные в Государственной Думе, практически полностью лишились каких-либо возможностей контроля за деятельностью этой палаты российского парламента и влияния на нее.

При этом Государственная Дума во многом утратила характер политического института всенародного представительства, основанного на конституционном принципе многопартийности, и приобрела черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах с одной правящей партией.

3.2 Полномочия Государственной Думы

Деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ осуществляется в рамках ее предметов ведения путем реализации предоставленных ей полномочий. Основным нормативным правовым актом, определяющим предметы ведения и полномочия Государственной Думы, является Конституция Российской Федерации. Определение компетенции Государственной Думы но конституционном уровне свидетельствует об особой значимости данной палаты как составной части Федерального Собрания РФ в решении государственных дел. Это не означает, отмечает И.В. Гранкин, что ей предоставлена полная самостоятельность, равная самостоятельности органа государственной власти См.: Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование деятельности Государственной думы Федерального Собрания России // Конституционное и муниципальное право. - № 6. - 2005. - С. 13.. Конституционных оснований для признания ее таковым органом нет. Государственная Дума -- структурная часть федерального парламента в форме палаты, неразрывно связанная со второй его структурной частью (палатой) -- Советом Федерации. Их неразрывность обусловлена организацией законодательной деятельности на федеральном уровне, которая является основным направлением деятельности Федерального Собрания РФ. При этом ни одна из его палат не наделена полномочиями по окончательному принятию законов. Именно благодаря совместному осуществлению законодательной деятельности обеспечивается единство двухпалатного российского парламента. И он в этом смысле не исключение из числа имеющихся двухпалатных парламентов других государств.

Основной функцией Государственной Думы Федерального Собрания РФ является принятие законов. Перечень полномочий Государственной Думы не является исчерпывающим, так как в него не вошли полномочия Думы по обращению в Конституционный Суд РФ, инициированию пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок. Ряд полномочий Государственной Думой является сдерживающим по отношению к органам исполнительной власти, в том числе дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решение вопроса о доверии Правительству РФ. Эти «сдержки» можно считать ограниченными, поскольку в обоих указанных случаях последнее слово остается за Президентом РФ: при несогласии с позицией Государственной Думы он может ее распустить в порядке, установленном ст. ст. 111 и 117 Конституции.

Особое значение для регулирования финансово-экономической сферы имеют полномочия Государственной Думы по назначению и освобождению Председателя Центрального банка РФ (от него во многом зависит кредитная, денежная и валютная политика страны. Назначение данного лица Государственной Думой обеспечивает его независимость от Президента РФ и органов исполнительной власти РФ) ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 12.06.2006) «О Центральном банке (Банке России)» // Собрание законодательства РФ, 15.07.2002, N 28, ст. 2790.. Компетенция по назначению Председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты обеспечивает контрольную функцию парламента за расходованием бюджетных средств. Возможность назначения Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), как и полномочие по объявлению амнистии, является традиционной для парламентов многих стран. Сдерживающим полномочием Государственной Думы по отношению к президентской власти является ее право выдвижения обвинения для отрешения Президента РФ от должности.

В то же время нельзя отрицать определенной самостоятельности Государственной Думы в сферах ее ведения. Таковыми, на наш взгляд, являются все сферы ведения Российской Федерации, в которых осуществляется законодательное регулирование. То есть в сфере ведения Государственной Думы находятся и промышленность, и народное образование, и оборона См. например: Писарев А.Н. Полномочия Российского парламента по рассмотрению расходов на оборону и контролю над расходованием выделенных средств // Конституционное и муниципальное право. - № 1. - 2001. - С. 30., и иные сферы, где общественные отношения регулируются законом. Такой вывод подтверждает, во-первых, структура федерального законодательства, во-вторых, внутреннее устройство самой Государственной Думы. Но первой сессии каждого очередного созыва она образует около трех десятков комитетов, которые функционируют по всему спектру деятельности Российской Федерации.

Столь широкое понимание предметов ведения Государственной Думы основывается на системном анализе Конституции Российской Федерации, ее статей, непосредственно или опосредованно связанных с организацией и осуществлением законодательной деятельности на федеральном уровне. Предметы ведения Государственной Думы обусловлены предметами ведения Российской Федерации, которые закреплены в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Они дополняются предметами ведения, отнесенными к ведению Государственной Думы ст. 103 Конституции Российской Федерации. Анализ данной статьи показывает, что в ней в основном перечислены полномочия Государственной Думы, которые позволяют утверждать о том, что к ее предметам ведения относится и область расстановки руководящих кадров федерального уровня.

Таким образом, по нашему мнению, предметами ведения Государственной Думы являются все сферы ведения Российской Федерации, в рамках которых осуществляется законодательное регулирование, а также расстановка руководящих кадров федерального уровня.

Составной частью компетенции, как известно, являются полномочия. Основные полномочия Государствен-ой Думы закреплены в Конституции Российской Федерации. В связи с этим они относятся к категории конституционных. Так, в ст. 105 Конституции Российской Федерации закреплено полномочие Государственной Думы принимать федеральные законы. Статья 108 Конституции Российской Федерации устанавливает право Государственной Думы принимать федеральные конституционные законы, а ст. 136 -- право на принятие поправок к главам 3-8 Основного закона страны. Конституционные полномочия Государственной Думы по принятию федеральных конституционных законов, федеральных законов и поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации условно можно назвать общими полномочиями, то есть такими, которыми наделена и вторая палата Федерального Собрания РФ ФЗ от 04.03.1998 N 33-ФЗ « О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, N 10, 09.03.1998, ст. 1146..

Содержание ст. 103 Конституции Российской Федерации позволяет утверждать, что наряду с общими полномочиями по рассмотрению и принятию законов федерального уровня Государственная Дума обладает рядом специальных полномочий. Таковыми являются дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, назначение на должность Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека и освобождение этих лиц от занимаемых должностей.

К специальным полномочиям, по нашему мнению, относятся также содержащиеся в ст. 103 Конституции Российской Федерации нормы, закрепляющие право Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству РФ, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Решения по таким вопросам оформляются постановлениями Государственной Думы, право на принятие которых закреплено в ч. 2 ст. 103 Конституции Российской Федерации.

К этой группе полномочий относится и право данной палаты Федерального Собрания РФ принимать свой Регламент. Оно закреплено в ч. 4 ст. 101 Конституции Российской Федерации, Регламент предназначен главным образом для определения порядка деятельности Государственной Думы и ее собственной самоорганизации.

В целом же Конституция Российской Федерации является основным нормативным правовым актом, определяющим компетенцию Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Центральное место в конституционном регулировании ее деятельности занимают вопросы принятия законов федерального уровня. При этом в Конституции Российской Федерации определены все основные стадии осуществляемого Государственной Думой законодательного процесса -- от внесения в эту палату законопроектов до их принятия.

Вывод: Жесткая централизация и полное подчинение всех звеньев административной структуры Государственной Думы одной фракции «Единая Россия», которая, обладая конституционным большинством, может единолично принимать любые решения как на пленарных заседаниях, так и в комитетах и комиссиях, привели к качественному изменению характера и стиля законодательной деятельности Государственной Думы. Такой новый подход достаточно ясно сформулировал председатель партии «Единая Россия» и Председатель Государственной Думы Б. Грызлов в его широко известном высказывании: «Государственная Дума -- не та площадка, где должны разворачиваться политические баталии, а та, на которой должна проводиться эффективная государственная деятельность».

Все законопроекты, вносимые Президентом России, Государственная Дума в обязательном порядке принимает в качестве законов практически без каких-либо значимых изменений и дополнений.

В практике работы Государственной Думы при рассмотрении правительственных законопроектов широкое распространение получила особая, не предусмотренная ни Конституцией РФ, ни Регламентом ГД процедура, которую называют «нулевым чтением». Суть «нулевого чтения» состоит в том, что правительство еще до официального внесения в Государственную Думу подготовленного им законопроекта проводит переговоры и согласование позиций по законопроекту с фракцией «Единая Россия». Переговорный процесс, осуществляемый в форме «нулевого чтения», проводится, естественно, не со всеми членами фракции «Единая Россия», а лишь с руководством фракции и носит закрытый характер. Поэтому те компромиссы и уступки, на которые идет правительство, остаются скрытыми от общественного мнения и ответственность за принимаемые в рамках такого процесса решения является размытой и недоступной для общественной оценки. Естественно речь не идёт и полоноценном парламентском контроле, в том числе в форме расследования. В тексте закона есть несколько положений, которые реально его нейтрализуют: в законе прямо выведена из сферы парламентских расследований деятельность президента, а в действительности это и деятельность его администрации; инициатива парламентского расследования должна исходить от обеих палат Федерального Собрания, расследование должно проводиться общей комиссией, а результаты становятся таковыми, если они утверждены обеими палатами. Еще одной характерной особенностью «государственного» подхода к законодательной деятельности, реализуемого в Государственной Думе, является практически полная отмена дискуссионно-конкурентного рассмотрения и принятия законов. Законодательные решения принимаются по жестко регулируемой администрацией бюрократической процедуре, которая лишь формально соответствует требованиям Регламента ГД. В рамках такой процедуры дискуссионные обсуждения законопроектов как на пленарных заседаниях Государственной Думы, так и в ее профильных комитетах либо сводятся к минимуму, либо вообще не допускаются.

Заключение

Итоговую часть настоящего дипломного исследования представляется целесообразным изложить в виде заключительных положений, отражающих ключевые моменты рассматриваемых выше вопросов.

- В соответствии с Конституцией РФ (ст. 94, 95) парламент России называется Федеральным Собранием и состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. В Федеральном Собрании представительскую функцию осуществляет Государственная Дума, депутаты которой избираются тайным голосованием всех граждан страны на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. При установленном действующим законодательством порядке формирования Совета Федерации граждане страны непосредственного участия в его формировании не принимают. Государственная Дума как политический институт представительства интересов всего народа в делах управления государством должна играть ключевую роль в формировании и развитии российского законодательства. Совет Федерации должен, во-первых, как институт представительства интересов субъектов федерации обеспечивать их учет при формировании законодательства и, во-вторых, как палата, менее чем Государственная Дума подверженная влиянию партийно-политической конкуренции, обеспечивать устойчивость законодательного процесса по ключевым вопросам государственного управления.

- Спектр представительства политических интересов различных социальных слоев и групп и доминирующая политико-идеологическая ориентация Государственной Думы зависят от состава ее депутатского корпуса, который формируется по результатам выборов. Так же, как и в большинстве парламентов мира, в Государственной Думе реализуется концепция «организованного депутата», в соответствие с которой депутатский корпус политически структурируется в форме создаваемых на добровольной основе депутатских объединений. Основное функциональное предназначение Совета Федерации -- это представление и учет интересов субъектов российской Федерации при формировании российского законодательства на федеральном уровне. Однако нынешний состав Совета Федерации в существенной мере не соответствует этому предназначению верхней палаты российского парламента.

- По Конституции РФ Государственная Дума является и главным актором процесса законодательной деятельности, а Совету Федерации отводится роль «порогового фильтра», наделенного ограниченными возможностями воздействия на законодательные решения Государственной Думы. Таким образом, можно констатировать, что Совет Федерации во многом утратил характер верхней палаты демократического парламента и так же, как и Государственная Дума приобрел черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах.

- Специфической особенностью Совета Федерации, обусловленной действующим законом о его формировании, является то, что каждый член этой палаты российского парламента обладает индивидуальным сроком полномочий. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответственно законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта федерации и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) вместо нового члена совета Федерации.

- Перечисление вопросов, находящихся в ведении палат Федерального Собрания, принципиально важно, поскольку тем самым точно описывается круг вопросов, регулируемых общеобязательными актами палат - постановлениями. Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Федерации (п.«а» ч.1 ст.102). Назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности Советом Федерации (п.п.«д» и «е» ч.1 ст.102). Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых говорится в п.п. «ж» ч.1 ст.102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях.

- Цель проведенной реорганизации порядка формирования Государственной Думы, очевидно, состояла в формировании жестко централизованной и строго иерархически организованной по вертикали системы руководства ее деятельностью, подчиненной на всех уровнях иерархии исключительно партии «Единая Россия» и в целом руководителю этой партии, занимающему должность Председателя Государственной Думы. Эта цель была успешно достигнута.

- Жесткая централизация и полное подчинение всех звеньев административной структуры Государственной Думы одной фракции «Единая Россия», которая, обладая конституционным большинством, может единолично принимать любые решения как на пленарных заседаниях, так и в комитетах и комиссиях, привели к качественному изменению характера и стиля законодательной деятельности Государственной Думы. Все законопроекты, вносимые Президентом России, Государственная Дума в обязательном порядке принимает в качестве законов практически без каких-либо значимых изменений и дополнений. В рамках такой процедуры дискуссионные обсуждения законопроектов как на пленарных заседаниях Государственной Думы, так и в ее профильных комитетах либо сводятся к минимуму, либо вообще не допускаются.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята на референдуме 12 декабря 1993 года // «Российская газета», N 237, 25.12.1993.

2. ФКЗ от 17.12. 1997 № 2 - ФКЗ (в ред. от 01.06. 2005) «О Правительстве Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 22.12.1997. N 51. ст. 5712.

3. ФКЗ от от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. N 9. ст. 1011.

4. ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 12.06.2006) «О Центральном банке (Банке России)» // Собрание законодательства РФ, 15.07.2002, N 28, ст. 2790.

5. ФЗ от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 21.07.2005, изм. от 14.11.2005) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253.

6. ФЗ от 18.05.2005 N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 23.05.2005, N 21, ст. 1919,

7. ФЗ от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.01.2006, N 1, ст. 7,

8. ФЗ от 11.07.2001 N 95-ФЗ (ред. от 31.12.2005) «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ", 16.07.2001, N 29, ст. 2950,

9. ФЗ от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 09.05.2005, с изм. от 21.07.2005) «О статусе члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 09.05.1994, N 2, ст. 74,

10. ФЗ от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 01.12.2004) «О Счётной палате» // Собрание законодательства РФ, 16.01.1995, N 3, ст. 167.

11. ФЗ от 04.03.1998 N 33-ФЗ « О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, N 10, 09.03.1998, ст. 1146.

12. Постановление Конституционного Суда Российс-кой Федерации от 12 апреля 1995 года по делу о толкова-нии статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Рос-сийской Федерации. 1995 г. - № 16. - Ст. 1451.

Монографии, учебники, учебные пособия

13. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. - М., 1999.

14. Бентам И. Тактика законодательных собраний (Печатается по изданию Бентам И. Тактика законодательных собраний. - С-Пб., Издательство Л.А. Велихова, 1907). - Челябинск: Социум, 2006 - 208 с.

15. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. - СПб., 2003.

16. Векшин А.А., Спиридонов А.А. Совершенствование порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как конституционно-правовая гарантия обеспечения компромисса интересов Федерации и её субъектов: история и современность. - М.: Формула права, 2007. - 110 с.

17. Дюверже М. Политические партии. Перевод с фр. Л.А. Зиминой. - М.: Академический проект, 2007. - 554 с.

18. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин - М., 1997. - 702 с.

19. Михалёва Н.А. Практикум по конституционному праву стран СНГ. - М.: Юридическая литература, 1998. - 572 с.

20. Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. - М.: Материк, 2007. - 288 с.

21. Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - С-Пб., 2004.

22. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степановой, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юристъ, 2000. - 392 с.

23. Парламентское право России: Учебник. - М.: Эксмо, 2006 - 656 с.

24. Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя, П.Ф. Юдина. - М.: Издательство политической литературы, 1968. - 432 с.

25. Чиркин В.Е. Конституционное право: России и зарубежный опыт. - М.: Издательство «Зерцало», 1998. - 448 с.

Статьи

26. Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестник МГУ Серия 11 Право. - № 2. - 2006. - С. 3-20.

27. Бузин А.Ю. Распределение депутатских мандатов: закон или алгоритм? // Конституционное и муниципальное право. - № 1. - 2006 . - С. 36.

28. Булаков О.Н. Бикамеральная структура парламента (практика и проблемы законотворчества) // Конституционное и муниципальное право. - № 9. - 2006. - С. 9-12.

29. Гришина М.В., Луценко В.И. О мнимых проблемах алгоритмизации закона (к вопросу о распределении депутатских мандатов) // Конституционное и муниципальное право. - № 7. - 2006 . - С. 26-33.

30. Горобец В.Д. Система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания // Государство и право. - № 8. - 1998. - С.

31. Городецкий В.М. Ещё один взгляд на ситуацию связанную с принятием Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания» // Конституционное и муниципальное право. - № 2. - 2001. - С. 4-5.

32. Гранкин И.В. Определение статуса Федерального Собрания РФ и проблемы его совершенствования // Государство и право. - № 6. - 2005. - С. 5.

33. Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права. - № 9. - 2005. - С. 23.

34. Гранкин И.В. Сущность российского парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. - № 4. - 2005. - С. 27-30.

35. Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование деятельности Государственной думы Федерального Собрания России // Конституционное и муниципальное право. - № 6. - 2005. - С. 11-15.

36. Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. - № 6 - 2006. - С. 24-28.

37. Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и муниципальное право. - № 5. - 2007. - С. 19-21.

38. Дмитриев С.В. Императивный депутатский мандат в России // Конституционное и муниципальное право. - № 1. - 2001. - С. 38-41.

39. Ерыгина В.И. Политические партии как участники правотворческого процесса // Конституционное и муниципальное право. - № 7. - 2006 - С. 33.

40. Комкова Г.Н. Пропорциональная избирательная система и обеспечение равенства фракций в российском парламенте // Конституционное и муниципальное право. - № 7 - 2006. - С. 31-33.

41. Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. - № 1. - 2004. - С. 109.

42. Кузнецова Л.Л. Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского контроля // Журнал российского права. - № 2. - 2004. - С. 107.

43. Мандрыка Е.В. К вопросу компетенции парламентов России и Украины // Конституционное и муниципальное право. - № 21. - 2007. - С. 16-18.

44. Писарев А.Н. Полномочия Российского парламента по рассмотрению расходов на оборону и контролю над расходованием выделенных средств // Конституционное и муниципальное право. - № 1. - 2001. - 30-38.