Структура и принципы функционирования государственного аппарата

— бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;

— иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

— вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

— все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Согласно веберовской теории именно бюрократия это наиболее рациональная организация управления и основа ее рациональности именно в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Безусловно, это именно идеальная модель бюрократии. В нашей стране, к сожалению, до этого идеала далеко. Та форма бюрократического аппарата, которая сложилась во времена СССР, никак непохожа на то, о чем говорил Вебер. При наличии коллективной (а не частной) собственности основная борьба разворачивается за право распределения общественного продукта, чем занимались именно управленцы. При этом в их руках сосредотачивалась огромная власть, и постепенно аппарат управления отчуждался от основной массы населения. Вместе с этим отчуждением расцвели все характерные для бюрократизма явления: корпоративность, формализм, ведомственность, карьеризм, авторитарность. Бюрократизм приобрел большой размах из-за разбухания государственного аппарата в результате чрезмерного огосударствления средств производства и установления жесткого государственного контроля над экономикой и всей общественной жизнью. С последствиями этого явления наша страна не может справиться до сих пор. Именно общество, в том числе путем коррупции, позволяет бюрократии существовать в ее сегодняшнем виде и молчаливо санкционирует все ее действия.

4.3 Концепция бюрократии Карла Маркса

В описании Маркса бюрократия выглядит абсолютным злом. «Маркс, а вслед за ним и Ленин по существу отождествляли бюрократию, то есть определенного рода организацию и аппарат, необходимые для осуществления функций управления, с бюрократизмом - косностью, канцелярщиной, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей. Методологической основой такого подхода был классовый подход к госаппарату как особому комитету по защите интересов буржуазии» В. Смольков «Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму?» РАГС-вести №1(15) 2002. При этом Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии. Среди них он выделял подмену общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е. "присвоение государства" чиновничеством; формализм; притязания на монопольную компетентность; неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества; отсутствие государственного разума у бюрократии; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающие по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни. Теория Маркса выглядит крайне однобоко т.к. он не отмечал социальной полезности государственной бюрократии. Как отмечает А. ОболонскийА. Оболонский «Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса)» Государство и право №12 1993 : «Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. (Кстати, в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические аппараты в разных странах не только не “рушатся под тяжестью собственных преступлений”, но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются довольно высоким авторитетом у граждан». Современное государство с его огромными ресурсами просто не в состоянии существовать без государственного аппарата, который в свою очередь не может функционировать без бюрократической организации.

4.4 Имперская модель бюрократии

Несмотря на некоторые формальные совпадения с веберовской моделью (прежде всего - система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своей фундаментальной логике и целям они - антагонисты. Изложим основные принципы “восточной” модели.

Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века. Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основным чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

– отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезненно взаимозаменять;

– постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Получения должности можно было ждать очень долго, но с помощью взятки сроки можно было ускорить;

– ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

– жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т.п.;

– финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;

– отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от увольнения, понижений в должности и перемещений;

– тщательный контроль над потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров);

– практика непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

4.5 Реалистичная модель бюрократии

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т.д.

Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем:

– в дополнение к веберовской модели субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, модель организации.

– подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества.

Таким образом, “реалистическая” трактовка феномена бюрократии - это развивающийся подход, соединяющий в себе основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца.

4.6 Бюрократизм

Бюрократизм, в отличие от рациональной бюрократии, в теории оценивается как явление отрицательное. Чаще всего это понятие связывают с формальным подходом к делу, созданием видимости работы, равнодушным отношением к судьбе человека, стремлением превратить власть в собственность, неоправданным ростом численности аппарата и т.п. На взгляд В. Смолькова, бюрократизм - "это замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества". Такой стиль работы государственного аппарата неизбежно ведет к неэффективному управлению, и при отсутствии контроля со стороны общества государственный аппарат утрачивает свою сугубо служебную роль и начинает использовать властные полномочия преимущественно в своих интересах. Именно такая ситуация наблюдается сегодня в России. Дело в том, что бюрократы образуют особую социальную группу, обладающую определенной независимостью и преследующую свои корпоративные интересы, связанные со стремлением обеспечить свое привилегированное положение в обществе. Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к указанной кормушке по наследству.

К причинам существования бюрократизма в сфере государственной службы можно отнести:

– коллективный эгоизм работников аппарата, стремящихся реализовать свои интересы, которые нередко не совпадают с интересами общества и даже противоречат им;

– отсутствие разумной системы отбора и продвижения государственных служащих;

– нерациональное построение государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур;

– низкий уровень контроля за соблюдением установленных управленческих процедур;

– недостаточная профессиональная подготовка (а иногда отсутствие таковой в принципе) политических деятелей и государственных служащих;

– отсутствие реальных действий по борьбе с бюрократизмом;

– чрезмерная централизация государственного управления;

– неразвитость демократических начал в обществе;

– отсутствие контроля деятельности исполнительной власти;

– отсутствие строгого разграничения функций управления;

Бюрократизм - это неотъемлемая часть любой системы управления. Поэтому полностью уничтожить бюрократизм невозможно. Скорее нужно свести к минимуму его проявления, сузить сферу его господства, ограничить его возможности. В то же время следует подчеркнуть, что современный государственный аппарат не является сплошь бюрократизированным. В нем немало квалифицированных и честных работников, выполняющих полезную для общества работу. Однако чаще всего не они определяют ведущую тенденцию развития государственного аппарата.

Какими же способами можно ограничить бюрократизм? Необходимо принятие следующих мер:

– развитие самоуправленческих начал в обществе, в том числе на производстве;

– выявление, согласование и реализация интересов основных социальных групп общества, а не только привилегированных;

– преимущественно конкурсный отбор и продвижение государственных служащих;

– аттестация государственных служащих независимыми комиссиями;

– борьба с коррупцией в государственном аппарате;

– формирование новой культуры взаимоотношений между властью и обществом;

– развитие институтов гражданского общества;

– формирование социально-правового государства;

– и т.д.

При этом следует помнить исторические уроки борьбы с бюрократизмом. Обычно те, кто находился и находится за пределами государственной власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации государственной власти. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократизм не меньший, чем он существовал ранее.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сказать, что качественная реализация государством его функций невозможна без, должным образом организованного, государственного аппарата. Вся система органов государственной власти должна быть строго организована, и каждый структурный элемент должен выполнять именно те функции, которые на него возложены. Любое отклонение от этих норм ведет к сбою во всей системе управления. И именно в нашей стране вопрос эффективности работы государственного аппарата возникает особенно часто. Возможно, это обусловлено тем, что не совсем четко определено какой орган, какую функцию должен реализовывать или же одна и та же функция осуществляется несколькими органами, которые не могут или не хотят взаимодействовать.

Есть в механизме нашего государства и ещё одна проблема сильно развитый бюрократизмом в системе органов государственной власти. Его могли бы поставить в некоторые рамки только две силы. Это либо гражданское общество, которое у нас не сформировано, либо новые бюрократы, которые более приспособляемы, более многофункциональны, готовы подвинуть старые кадры для того, чтобы занять их место, чтобы получить больше функций и в этом случае быть более компактными, более динамичными. Бюрократ - это управленец. Если он управленец, то он должен быть компетентным управленцем.

Таким образом, можно сказать, что задачей любого государства является выстроить такой механизм осуществления государственной власти, который способен реализовать все без исключения функции государства.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1993

2. А. Шафранов «Разграничение контрольной и надзорной деятельности в сфере исполнительной власти» Право и Жизнь №91(1) 2006

3. В. Смольков «Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму?» РАГС-вести №1(15) 2002

4. Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - М.: ЭКСМО 2005

5. Д. Н. Бахрах «Вопросы законности в государственном управлении».Правоведение. -1992. - № 3.

6. Деев, Н. Н. От государства-аппарата к государству-ассоциации. //Правоведение. -1990. - № 5.

7. А. Оболонский «Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса)» Государство и право №12 1993

8. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов - М.; Издательство НОРМА - ИНФРА • М 2001г

9. О. Булаков «Понятие и сущность парламентаризма как института представительной демократии» Право и жизнь №55(3) 2003

10. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. И доп. - М.: Юристъ, 2002.