§ 6. Международно-правовые санкции

Исторически вопрос о санкциях международного права рассматривался без их подразделения применительно к категориям международных правонарушений и преступлений государств. Соответственно, международно-правовая доктрина и практика государств выработали терминологическое обозначение некоторых видов (форм) международно-правовых санкций (реституция, репарация, сатисфакция, репрессалии и т.д.). Эта терминология не утратила своего значения и в современных условиях.

В отечественной международно-правовой доктрине получила также распространение концепция подразделения видов международной ответственности государств на политическую и материальную. Разумеется, это помогает уяснению существа санкций международного права, но не более того.

При рассмотрении санкций за совершенное государством международное правонарушение становится очевидным, что в числе таких правонарушений наличествуют более тяжкие и менее тяжкие правонарушения, с теми или иными сопутствующими им обстоятельствами, что в итоге определяет, какие именно санкции являются в конкретном случае закономерными в соответствии с международным правом в отношении государства, совершившего международное правонарушение.

Речь, следовательно, идет о возможных санкциях при наличии международного правонарушения государства, о их перечне, в свою очередь, не являющемся исчерпывающим.

В то же время в числе возможных санкций можно различать санкции правовосстановительного и превентивного (штрафного) характера.

Наконец, из числа возможных санкций в случаях правонарушения государства полностью исключаются меры, связанные с применением потерпевшим государством вооруженных сил, кроме мер законной самообороны, санкциями не являющихся.

Процессуально потерпевшее государство должно направить государству-правонарушителю протест. В общем виде этот акт выражает отказ государства признать юридически значимую ситуацию, созданную поведением другого государства, правомерной и квалификацию ее как противоправной. Протест должен быть явно выраженным (обычно в письменной форме) и так или иначе доведен до сведения государства, которому он адресован, возможно, и до сведения других заинтересованных государств.

В конкретном случае установленного правонарушения государства, о котором идет речь, потерпевшее государство в своем протесте может обозначить те меры правовосстановительного характера, которые обязано осуществить государство-правонарушитель, чтобы восстановилось предшествующее правонарушению юридическое status quo во взаимоотношениях между потерпевшим государством и государством-правонарушителем.

В числе таких мер (видов или форм санкций) возможно осуществление сатисфакции, т.е. предоставления потерпевшему государству морально-политического удовлетворения, в частности путем официального выражения сожаления или извинения по поводу совершенного правонарушения, юридического преследования должностных или иных физических лиц, подозреваемых или виновных в совершении правонарушения, а также оказания специальных почестей флагу потерпевшего государства и т.д.

Другими мерами восстановления status quo, предшествовавшего правонарушению, являются меры возмещения нанесенного правонарушением материального ущерба в форме реституции и/или репарации.

Реституция -- это возвращение потерпевшему государству незаконно присвоенных государством-правонарушителем материальных ценностей или (в случае невозможности это сделать) компенсация их утраты другими равноценными материальными ценностями (компенсаторная реституция).

Репарация -- возмещение потерпевшему государству материального ущерба в денежной или натуральной форме (различного рода поставками).

Государство-правонарушитель обязано также восстановить действие нарушенных положений международных договоров (двусторонних и многосторонних), участниками которых являются потерпевшее государство и государство-правонарушитель.

Однако в соответствии со ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. существенное нарушение двустороннего договора между потерпевшим государством и государством-правонарушителем является основанием для прекращения первым государством договора или приостановления его действия в целом или в части. То же положение действует и в отношении многосторонних договоров. Такие возможные меры, видимо, также являются ответными мерами -- санкциями, ибо их цель -- лишить государство-правонарушителя предусмотренных для него договором субъективных прав и преимуществ. Но это уже санкции превентивного (штрафного) характера.

К числу возможных превентивных (штрафных) санкций относятся репрессалии.

Репрессалии -- это закономерные в соответствии с международным правом принудительные меры, осуществляемые потерпевшим государством в отношении государства-правонарушителя с целью побудить его прекратить правонарушение и/или претерпеть те меры международной ответственности, которые закономерно требует осуществить в данном случае потерпевшее государство.

Современное международное право запрещает прибегать лишь к вооруженным репрессалиям, а также к угрозе вооруженной силой в межгосударственных отношениях.

В частности, к возможным репрессалиям следует, очевидно, отнести меры, не связанные с применением вооруженных сил, указанные в ст. 41 Устава ООН, а именно: полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений.

Специфика невооруженных принудительных мер, справедливо утверждал В.К. Собакин, «состоит в том, что они могут применяться членами ООН не только по решению Совета Безопасности, но и, при определенных условиях, индивидуально отдельными государствами без санкции со стороны органов ООН. Такое индивидуальное применение мер, предусмотренных ст. 41, возможно в качестве ответной меры на нарушения международного права». Собакин В.К. Коллективная безопасность -- гарантия мирного сосуществования. М., 1962. С.233.

В межгосударственных отношениях применяются (также) реторсии, под которыми понимаются меры государства, обычно аналогичного или равноценного значения, предпринимаемые государством в ответ на незапрещенное международным правом, но недружественное поведение другого государства, т.е. в ответ на его поведение, существенно осложняющее поддержание нормальных, «дружественных отношений между нациями» (п. 2 ст. 1 Устава ООН). Реторсии, естественно, не рассматриваются в качестве международных санкций.

Таковы возможные санкции, которые в общем виде применимы во взаимоотношениях между потерпевшим государством и государством, совершившим международное правонарушение.

Желательно, видимо, кратко рассмотреть также вопрос о положении третьих государств при наличии международного правонарушения, возникшего в результате нарушения международного обязательства erga omnes, особенно международного обязательства императивного характера. Речь, в частности, идет о международно-противоправных деяниях государства с учетом всех обстоятельств дела, не подлежащих в данном случае квалификации в качестве международного преступления государства, но тем не менее затрагивающих существенные интересы международного сообщества государств.

«Право государства, -- говорил Г.И. Тункин, -- не потерпевшего непосредственно ущерба в результате правонарушения, принимать определенные меры в случае правонарушения возникает не только при правонарушениях, затрагивающих или могущих затронуть поддержание международного мира и безопасности. Это имеет место, например, в случае нарушения принципа свободы открытого моря, принципа охраны живых ресурсов моря в результате хищнического их использования и т.д.

Таким образом, в рассматриваемом нами аспекте особенностью правоотношений, возникающих по современному международному праву в результате международного правонарушения, является прежде всего то, что субъектами этих правоотношений могут быть не только государство-правонарушитель и непосредственно пострадавшие государства, но в ряде случаев также и другие государства». Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 475-476.

Вышеприведенное высказывание имеет, в частности, в виду международно-противоправные деяния государств, составляющие категорию международных правонарушений. Однако необходимо определить, в каком случае третьи (непосредственно не потерпевшие) государства могут реагировать на совершенное правонарушение и каким именно образом.

Ответ на первый вопрос дан ранее: когда речь идет о международных обязательствах erga omnes и о существенных их нарушениях.

Но ясного в соответствии с действующим международным правом ответа на вопрос, каким образом третьи государства могут реагировать на совершенное правонарушение, очевидно, не существует.

Тем не менее представляется, что такая реакция может быть двух видов (форм). Третьи государства могут, очевидно, во-первых, заявить протест в адрес государства-правонарушителя, а во-вторых, оказать возможное содействие потерпевшему государству в его усилиях добиться восстановления предшествовавшего правонарушению status quo.

Но применить допустимые в данном случае санкции третьи государства, очевидно, не могут, ибо правоотношения международной ответственности в случаях международных правонарушений государств возникают лишь между непосредственно потерпевшим государством и государством-правонарушителем.

Таковы краткие и неизбежно общие соображения о возможных международных (международно-правовых) санкциях в случае наличия международных правонарушений государств.

Какие именно меры в каждом конкретном случае международного правонарушения являются допустимыми в соответствии с действующим международным правом мерами международной ответственности, можно определить только с учетом всех обстоятельств дела. И в этом трудность проблемы международно-правовых санкций в случаях международных правонарушений государств. Ее разрешение, очевидно, относится к сфере условий реализации санкций в правоотношениях между потерпевшим государством и государством-правонарушителем.

Рассмотрим теперь вопрос о возможных санкциях при наличии совершенного государством международного преступления.

Допустим, что Генеральная Ассамблея ООН в соответствии со своими полномочиями рассмотрела вопрос о поведении какого-либо государства, относящийся к поддержанию международного мира и безопасности, решила, что это вопрос, по которому необходимо предпринять действия (принудительные действия), и передала его на рассмотрение Совета Безопасности, обратив его внимание на ситуацию, которая могла бы угрожать международному миру и безопасности (ст. 11 Устава ООН).

Совет Безопасности, рассмотрев такой вопрос по инициативе Генеральной Ассамблеи или по собственной инициативе, установил, что международно-противоправное деяние данного государства создает существенную угрозу миру, является тяжким нарушением мира или актом агрессии, и решил, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, или принудительные меры с использованием вооруженных сил следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Такие коллективные принудительные меры-санкции имеют целью заставить государство прекратить свои преступные действия и претерпеть те обременения -- санкции, которые вытекают из его международной ответственности за данное международное преступление.

В этих условиях речь идет о возможных мерах-санкциях, которые преступное государство обязано претерпеть. Такие превентивные (штрафные) меры-санкции могут, в частности, предусматривать возложение на преступное государство обязанности преследовать и наказать должностных и иных физических лиц, причастных к совершенному международно-противоправному деянию, запретить, пресекать и преследовать деятельность на его территории физических лиц и их объединений, не совместимую с обязательствами государств по общему международному праву; ограничить определенным уровням свои вооруженные силы; не иметь определенных видов вооружений, в частности средств массового поражения; осуществить меры демилитаризации части или всей своей территории.

Такие меры-санкции могут также включать отторжение части территории преступного государства и передачу ее другому государству, временную военную оккупацию международными вооруженными силами части или всей территории преступного государства с целью обеспечения выполнения им возложенных на него обременений или иные меры международного контроля за осуществлением таких обременений.

Кроме того, согласно ст. 5 и 6 Устава ООН, Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета Безопасности может приостановить осуществление прав и привилегий государства-члена, против которого предприняты Советом Безопасности действия превентивного или принудительного характера, или исключить его из Организации Объединенных Наций.

Разумеется, выше обозначены лишь некоторые возможные превентивные (штрафные) санкции, о применении которых может принять решение Совет Безопасности ООН.

Каково же положение непосредственно потерпевшего в данном случае государства?

Очевидно, оно вправе потребовать осуществления тех ответных мер-санкций, которые ранее были обозначены термином правовосстановительные санкции. В частности и в особенности непосредственно потерпевшее государство может потребовать возмещения нанесенного ему материального ущерба, т.е. претендовать на реституции и/или репарации.

Таково кратко положение дел с международными санкциями в отношении преступлений государств.

§ 7. Юридическая природа международных санкций

Проблема юридической природы международно-правовых, или, иначе, международных, санкций является весьма острой и актуальной, поскольку они призваны обеспечить поддержание должного международного правопорядка, строгое и неуклонное соблюдение международно-правовых предписаний, эффективность международно-правового регулирования международных отношений.

При этом одним из коренных вопросов является вопрос о понятии санкции в праве вообще и в международном праве в частности.

При всей многозначности термина «санкция», о чем говорилось выше, следует подчеркнуть, что этим термином обозначают прежде всего один из элементов правовой нормы. И это наиболее общее юридическое значение данного термина.

Согласно общей теории права, норма права имеет три элемента (или составные части): гипотезу, указывающую на условия, предпосылки, при наличии которых действует правило; диспозицию, содержащую это правило; и санкцию, указывающую на неблагоприятные последствия, наступающие для лица, нарушившего данное правило.

Без какого-либо из этих элементов юридическая норма не существует. В частности, без санкции правило поведения не становится юридической нормой.

То, что санкция является необходимым элементом нормы права, не должно пониматься буквально, как наличие в каждой отдельной норме непосредственного обозначения санкции. Это одинаково справедливо как для национального, так и для международного права.

Понятие же санкции едино для права внутреннего и международного. Поскольку, однако, нарушение международно-правовой нормы есть всегда нарушение установленного ею субъективного права и субъективного международного обязательства, то применительно к государствам международная санкция -- это предусмотренные международным правом неблагоприятные юридические последствия для государства, нарушившего свое международное обязательство.

Отсюда прямая и непосредственная связь между международной санкцией и международной ответственностью государства. Так, всякое международно-противоправное деяние государства (нарушение им своим поведением международного обязательства) влечет за собой международную ответственность этого государства. А международная ответственность государства есть, в частности, возможность применить к нему предусмотренную международным правом санкцию.

Поэтому многие отечественные юристы-международники считают, что международная ответственность представляет собой реализацию санкций, следствие действия и реализации санкций.

Однако международная ответственность, будучи в широком смысле этого понятия юридическим последствием международно-противоправного деяния, не сводится лишь к применению санкций. Это безусловно совокупность правовых действий в целях установления наличия в данном случае международно-противоправного деяния (поведения, нарушающего международное обязательство), определения возможной в данном случае санкции и ее реализация, коль скоро субъект соответствующей международной претензии считает это целесообразным и необходимым.

Международная санкция, следовательно, причинно обусловливается возникновением международной ответственности. И возникновение таковой может рассматриваться как выявление связи между конкретным лицом (государством), совершившим международно-противоправное деяние, и предусмотренными в этом случае неблагоприятными для него юридическими последствиями (санкциями). При этом установление наличия международной ответственности государства, т.е. факта его международно-противоправного деяния, само по себе имеет существенное значение для поддержания установленного международного правопорядка вне зависимости от фактической реализации предусмотренной санкции. Вместе с тем осуществление ответственности есть в конечном счете реализация предусмотренной санкции.

Другим коренным вопросом юридической природы международных санкций является вопрос об их принудительном характере, в частности применительно к государствам, над которыми нет высшей власти, способной принуждать к соблюдению международно-правовых предписаний, касающихся возможных санкций. К сожалению, по этому вопросу единодушия среди специалистов международного права не наблюдается.

Так, по нашему мнению, очевидная истина, что принуждение в международно-правовых отношениях реализуется путем осуществления предусмотренных международных санкций, воспринимается далеко не всеми учеными-юристами.

Некоторые из них, не рассматривают, в частности, в качестве санкций возмещение или восстановление ущерба, материального и нематериального, причиненного государством в результате его международно-противоправного деяния другому государству, особенно если такое возмещение или восстановление производится «добровольно». «Добровольное» несение международной ответственности не составляет международной санкции. Последняя является принудительной мерой лишь в случае отказа нести международную ответственность.

Другие авторы считают, что санкциями в международном праве являются лишь меры принудительного характера, осуществляемые Организацией Объединенных Наций в целях поддержания или восстановления международного мира.

Иными словами, точки зрения по вопросу о существе принуждения в международном праве разнятся.

Между тем применительно к внутригосударственному праву давно убедительно показано, что возможность добровольного осуществления некоторых санкций (в сфере имущественной ответственности) правонарушителем вовсе не лишает выполненную меру характера санкции, поскольку обязанность возместить имущественный ущерб принудительно возлагается на нарушителя нормы права, а выполнение этой обязанности обеспечивается принудительными мерами.

То же наблюдается и в международном праве. Возмещение ущерба является для государства-правонарушителя нежелательным, внешне вынужденным последствием его противоправного поведения, которому правонарушитель обязан подчиниться под угрозой возможных собственно принудительных мер. В последнем случае речь идет, естественно, о применении против государства-правонарушителя силы, того или иного силового воздействия, например мер, не связанных с использованием вооруженных сил, таких, как полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщений, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41 Устава ООН).

В связи с этим неизбежно возникает вопрос, как это совместить с положениями п. 4 ст. 2 Устава ООН, требующими от государств воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций.

Действительно, возможность применения принудительных мер в межгосударственных отношениях в случае возникновения международной ответственности одного из государств несовместима с вышеуказанными положениями Устава ООН, если их толковать как запрещающие применение любой силы в межгосударственных отношениях. К сожалению, это так именно и толковалось в отечественной международно-правовой доктрине, в том числе и автором.

Но из анализа относящихся к этому вопросу положений Устава ООН следует, что один из основных принципов современного международного права, запрещающий угрозу силой или ее применение в межгосударственных взаимоотношениях, имеет в виду запрещение использования в межгосударственных отношениях лишь вооруженной силы. Автор постарался это обосновать, в частности, в своем труде «Правовое регулирование силы в международных отношениях» (М., 1997).

Исключительная прерогатива использования вооруженной силы в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности принадлежит организованному международному сообществу государств в лице Организации Объединенных Наций по решению ее Совета Безопасности.

Следовательно, современное международное право вовсе не исключает применения принуждения, силы вообще, иначе оно перестало бы быть правом. Другими словами, существует как противоправное применение силы в урегулированном международном правом межгосударственном общении в соответствии с п. 4 ст. 2 Устава ООН, так и законное применение принуждения в межгосударственных отношениях.

Соответственно, одна из статей Проекта Комиссии международного права о международной ответственности государств гласит: «Противоправность деяния государства, не соответствующего обязательству этого государства в отношении другого государства, исключается, если это деяние является закономерной в соответствии с международным правом мерой в отношении этого другого государства, вызванной его международно-противоправным деянием». Речь безусловно идет в контексте этой статьи об ответных мерах-санкциях.

Меры-санкции не могут, естественно, рассматриваться как противоправные лишь по той причине, что вне контекста мер международной ответственности они составили бы нарушение международного обязательства, существующего в отношении государства-правонарушителя.

Таким образом, итогом вышеизложенного о юридической природе международных санкций является следующее.

Применение силы, принуждения в отношении государства возможно, согласно международному праву, лишь в ответ на международно-противоправное его деяние.

Санкции -- установленной международным правом мере ответственности за то или иное международно-противоправное деяние государства -- всегда присущ принудительный характер как выражение обязанности государства-нарушителя претерпеть юридические последствия своего международно-противоправного деяния.

Социальная роль санкции как меры международной ответственности -- поддержание и укрепление международного правопорядка.

Глава Х ОБЪЕДИНЕНИЯ ГОСУДАРСТВ

§ 1. Общие положения

В настоящей главе рассматриваются объединения государств, которые порождают новый субъект международного права (см. § 4 гл. I), отличный по своему юридическому статусу от создавших их государств -- основных субъектов международного права. Они являются, следовательно, производными субъектами международного права, международная правоспособность которых различна в соответствии с условиями их образования и деятельности, в частности в соответствии с их учредительными актами.

Такими межгосударственными объединениями являются международные организации и конфедерации (наднациональные организации) государств.

§ 2. Международные организации

В международном праве ныне четко установлено, что международные организации обладают международной правосубъектностью и соответствующей правоспособностью, в частности правом вступать во взаимоотношения с другими субъектами международного права и заключать с ними международные договоры. Об этом убедительно свидетельствует заключение Венской конвенции о праве международных договоров 1986 г.

Очевидно и бесспорно, что в международном общении наряду с государствами участвуют многочисленные (около 500) международные организации, созданные государствами с целью сотрудничества между ними в той или иной сфере международных отношений, обеспечения и охраны их общих интересов. Развитие международных организаций означало развитие новых методов решения международных проблем и повышение удельного веса этих методов по сравнению с традиционными методами.

Вопрос о правосубъектности международных организаций в общем виде сводится к тому, урегулированы ли отношения каждой из них в отдельности с другими субъектами международных отношений нормами международного права. Положительный ответ на этот вопрос не вызывает сомнений: каждая международная организация неизбежно вступает в международно-правовые отношения с государствами-членами и эвентуально с другими государствами и другими международными организациями. Отношения международной организации с государствами-членами регулируются главным образом учредительным актом этой организации, а в некоторых случаях и другими международными соглашениями.

Учредительный акт международной организации определяет ее цели и задачи, каковыми являются прежде всего цели и задачи во взаимоотношениях с ее государствами-членами, ибо в этом цель создания любой международной организации. Учредительный акт определяет функции и компетенцию международной организации по отношению к ее членам и, возможно, к другим субъектам международных отношений.

Однако общепризнанная ныне международная правосубъектность международных организаций исходит из достаточной ясности того, что именно является международной организацией. Одним словом, презюмируется наличие определенного понятия «международная организация» или, по меньшей мере, наличие определенных признаков, достаточно адекватно ее характеризующих.

В действительности полной ясности в этом вопросе нет. Удовлетворительной официальной дефиниции международной организации также не имеется, поскольку в универсальных международных конвенциях (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. и ряд последующих конвенций) говорится, что «международная организация означает межправительственную организацию» (в русском тексте точнее было бы сказать «межгосударственную организацию»). Однако такое определение лишь отграничивает международные организации от международных неправительственных организаций, деятельность которых международным правом, естественно, не регулируется.

Выполнение задачи разработки понятия международной организации падает, таким образом, на международно-правовую доктрину. Однако и в доктрине -- отечественной и иностранной -- однозначного понятия международной организации не выработано. Авторы занимаются главным образом выявлением характерных признаков международной организации, что, безусловно, важно, но проблемы до конца не решает.

Поэтому автор, опираясь на труды других отечественных специалистов международного права, в свою очередь, выделил такие признаки и сформулировал определение понятия «международная организация», не претендуя, разумеется, на истину в последней инстанции.

Международная организация -- это прежде всего объединение или ассоциация государств, точнее -- государств-членов, что вытекает из ее официального определения как межправительственной организации. В ряде случаев в деятельности международной организации на правах ее членов или иным образом (наблюдатели) участвуют другие общественные образования (например, Организация освобождения Палестины) или другие международные организации. Но это не меняет существа международной организации как межгосударственного в своей основе объединения.

Однако международная организация -- это не просто объединение государств, а объединение, образующее определенное их организационное единство, обеспечиваемое правилами его функционирования, т.е. правовыми средствами (нормами учредительного акта и нормами «внутреннего права» организации). Иначе говоря, речь идет об организационно-правовом единстве государств-членов.

Такое единство может достигаться только на основе соглашения между государствами, -которое именуется обычно учредительным актом организации. За редкими исключениями, таким учредительным актом является международный договор в смысле, который придается этому понятию Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.

Учредительный акт организации устанавливает ее цели, функции и правомочия, условия членства в организации, ее организационную структуру, компетенцию ее органов (главных и вспомогательных) и основные условия осуществления этой компетенции, в частности порядок принятия соответствующих юридических актов (решений, рекомендаций, обращений, правил процедуры и т.д.). Все это и обеспечивает организационно-правовое единство межгосударственного объединения, превращающее его в международную организацию. Разумеется, это предполагает наличие постоянных органов международной организации, наделенных определенными функциями и полномочиями во взаимоотношениях с членами организации, с другими государствами и прочими субъектами. Иными словами, речь идет об органах, осуществляющих функции и полномочия организации в международном общении.

Поскольку международная организация является международно-правовой институцией -- субъектом международного права, она должна быть учреждена и действовать в соответствии с нормами общего международного права, регулирующими взаимоотношения между всеми субъектами международных правоотношений. Особая роль принадлежит в этом плане основным принципам международного права и другим его императивным нормам. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. гласит, что она «применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации».

Вышеизложенное позволяет, как нам представляется, сформулировать следующее определение международной организации.

Международная организация -- это:

учрежденное и действующее в соответствии с международным правом объединение государств, обеспечивающее их организационно-правовое единство;

образованное в силу межгосударственного соглашения -- учредительного акта для достижения провозглашенных целей;

осуществляющее в соответствии с правилами организации функции и полномочия в международных отношениях через свои органы и выступающее во взаимоотношениях с государствами-членами, государствами-нечленами и другими субъектами международного общения от своего имени.

Подчеркнем при этом, что в соответствии с первым абзацем этого достаточно громоздкого определения, международная организация как таковая может быть как правомерной, так и противоправной. Автор готов утверждать, что существовавшие в недалеком прошлом военно-политические блоки государств, особенно с участием постоянных членов Совета Безопасности ООН, и ныне продолжающая действовать Организация Северо-атлантического договора (НАТО), противоправны в соответствии с Уставом ООН и действующим международным правом. См.: Ушаков Н.А. Правовое регулирование использования силы в международных отношениях. М., 1997.

Завершающее положение определения о том, что международная организация выступает в международном общении исключительно от своего имени, т.е. в пределах своих правомочий, во-первых, отражает тот факт, что она проявляет тем самым свою волю, имеющую самостоятельное качество и значение, и, во-вторых, позволяет отличать международную организацию от конфедерации или наднациональной организации, которой посвящен следующий параграф.

Международные организации подразделяются на универсальные, региональные в смысле гл. VIII Устава ООН и локальные, членами которых являются, видимо, не менее чем три государства.

Универсальные организации. Понятие универсальной международной организации определено ныне с учетом положений ст. 57 и 63 Устава ООН в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.

Согласно ст. 2 этой Конвенции, «международная организация универсального характера» означает Организацию Объединенных Наций, ее специализированные учреждения, Международное агентство по атомной энергии и любую иную аналогичную организацию, членский состав и ответственность которой носят широкий международный характер.

В настоящее время существует 16 специализированных учреждений ООН. Каждое из них имеет свою историю развития. Некоторые из них существовали задолго до создания ООН (о специализированных учреждениях ООН см. ниже).

Международное агентство по атомной энергии не является специализированным учреждением ООН, но поставлено в связь с Организацией Объединенных Наций особым соглашением, заключенным с Генеральной Ассамблеей ООН в 1957 г.

Вполне очевидно, что решающая роль в деле обеспечения и развития международного сотрудничества государств во всех сферах межгосударственных отношений принадлежит Организации Объединенных Наций. Координирующая роль в конкретных сферах межгосударственного общения принадлежит другим универсальным международным организациям.

В связи с вышеизложенным применительно к универсальным международным организациям и по ряду иных причин встает вопрос о международно-правовом статусе международного сообщества государств, в том числе организованного сообщества государств в лице Организации Объединенных Наций, поскольку нормы международного права во многих случаях отсылают к мнению этого сообщества или устанавливают его соответствующую исключительную компетенцию.

Так, организованному международному сообществу государств в лице ООН и ее Совета Безопасности принадлежит исключительная компетенция определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делать рекомендации или решать, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Исключительная компетенция международного сообщества государств установлена также применительно к отнесению той или нормы общего международного права к нормам, имеющим императивный характер, а также применительно к отнесению того или иного международно-противоправного деяния государства к категории международных преступлений государств.

Международное сообщество государств в лице ООН призвано организовывать исследования и делать рекомендации, в частности в целях прогрессивного развития общего международного права и его кодификации.

Международно-правовая роль сообщества государств в лице ООН приобретает особое значение при регулировании новых сфер международных отношений (например, в области космического пространства или охраны окружающей среды).

В доктрине это обозначается иногда как проблема универсализации норм международного права и в общем виде сводится к определению того, может ли отдельное государство не признавать нормы, выработанные сообществом государств и изложенные во вступившем в силу общем международном договоре, регулирующем новую сферу межгосударственного общения, ссылаясь на неучастие в этом договоре и на правило о том, что договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия. Иными словами, когда речь не идет о кодификации действующих обычноправовых норм.

Однозначного ответа на этот вопрос пока, очевидно, нет. Он продолжает исследоваться применительно к различным ситуациям и с различных точек зрения.

Однако очевидно, что организованное сообщество государств в лице ООН так или иначе выступает носителем определенных международных правомочий в отношении отдельных государств, т.е. стороной международно-правовых отношений.

Таким образом, международно-правовое развитие ведет к признанию международного сообщества государств субъектом современного международного права.

Региональные организации. Глава VIII Устава ООН предусматривает возможность существования «региональных органов», практически региональных организаций, наделенных полномочиями по мирному разрешению «местных споров», т.е. споров между государствами -- участниками таких организаций.

Кроме того, согласно ст. 53 Устава ООН, Совет Безопасности использует, где это уместно, такие региональные органы (организации) для принудительных действий под его руководством.

В результате региональные организации призваны выступать в качестве как бы вспомогательных органов ООН и быть признанными соответствующим образом этой организацией.

Таковыми признаны три международные организации, а именно: Лига арабских государств (ЛАГ), возникшая в 1945 г. еще до вступления в силу Устава ООН; Организация американских государств (ОАГ), образовавшаяся в 1948 г.; Организация африканского единства (ОАЕ), созданная в 1963 г.

Положения гл. VIII Устава ООН о региональных органах (организациях) имеют смысл, по мнению автора, лишь в плане поддержания международного мира и безопасности путем мирного разрешения местных споров и ситуаций, т.е. споров и ситуаций между государствами-участниками.

§ 3. Конфедерации государств

В качестве конфедерации рассматриваются особые объединения государств, выступающие в международном общении не только от своего имени, но и от имени входящих в них государств. В этом своем качестве они выступают и субъектами международных правоотношений.

Это не объединение двух или нескольких государств в одном едином государстве, т.е. не государство. Это и не объединение государств, создающее международную организацию, которая действует в международном общении только и исключительно от своего имени, выступает в качестве самостоятельного производного субъекта международного права, не связывая своими актами государства-члены.

Единообразного наименования таким объединениям не предложено. Их можно именовать конфедерациями государств. Но можно рассматривать и именовать в качестве, например, наднациональных международных организаций в отличие от собственно международных организаций, о которых речь шла выше.

Термин «наднациональная организация» не должен при этом отпугивать, так как речь идет не об утрате государствами-членами своего суверенитета, а лишь о передаче ими некоторых своих правомочий совместно созданному объединению, которое приобретает определенные права выступать в сфере этих правомочий не только от своего имени, но и от имени государств-членов, связывая их своими юридическими актами -- договорами.

Проблема, о которой идет речь, имеет в своей основе происходящие в мире интеграционные процессы в сфере главным образом экономики. Но экономическая интеграция на межгосударственном уровне нереальна, не имеет смысла, если она не сопровождается созданием адекватной политической межгосударственной структуры в виде того, что охватывается термином «конфедерация государств» или термином «наднациональная международная организация». Этого, к сожалению, не понимают многие государственные деятели, препятствующие интеграции на том основании, что создание надгосударственных структур якобы умаляет суверенитет объединившихся государств.

При наличии конфедерации государств (или наднациональной организации, что в дальнейшем подразумевается) возникают сложнейшие международно-правовые проблемы, не решенные в общем международном праве. Конкретно это касается, в частности, ситуации Европейского экономического сообщества, ныне преобразованного в Европейский союз.

Таковы некоторые предварительные соображения, касающиеся конфедерации государств.

Итак, что же такое конфедерация государств?

Конфедерация государств -- это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, но передавших некоторые свои правомочия такому объединению, наделив его тем самым правоспособностью выступать в международных отношениях от их имени, т.е. специальной международной правосубъектностью. Создается такое объединение суверенных государств (двух и более) путем заключения международного договора между ними, который предусматривает создание совместного органа государств-членов, правомочного выступать от их имени в международном общении (иногда такими правомочиями наделяется одно из государств-членов).

Поскольку речь идет о межгосударственном договоре, то к нему применимы все положения Венской конвенции о праве договоров, в частности определение термина «договор» как означающего международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом.

Что же касается взаимоотношений государств-членов в рамках конфедерации, то они регулируются ее «внутренним правом».

Перейдем теперь к конкретным примерам конфедерации.

Таковыми издавна являются таможенные союзы, ныне еще и ассоциации свободной торговли, отличающиеся от первых тем, что они для тех же целей объединяют не пограничные государства, а любые государства-члены.

Характерные признаки таможенного союза -- единая таможенная территория объединившихся в таможенный союз государств и отсутствие внутренних таможенных границ; единство таможенной политики составляющих таможенный союз государств; единые таможенные пошлины и сборы применительно к третьим государствам; распределение таможенных доходов в соответствии с установленными квотами. В результате в рамках таможенного союза существует свободное перемещение товаров, капиталов и услуг. (В рамках ассоциации свободной торговли -- свободное перемещение соответствующих национальных товаров, капиталов и услуг.)

Естественно, что для осуществления деятельности таможенного союза необходимо создание какого-то совместного для государств-членов органа (органов), наделенного соответствующими полномочиями. Очевидно также, что государства-члены уже не могут каждое в отдельности заключать торговые договоры, поскольку этим были бы установлены различные тарифные режимы для третьих государств, в то время как такой режим един для всего таможенного союза. В результате торговые договоры заключаются от имени таможенного союза в целом либо общим органом, либо должным образом уполномоченным государством -- членом союза. Например, от имени Бенилюкса торговые договоры заключала Бельгия.

Таким образом, таможенный союз приобретает наднациональные полномочия, поскольку он не только выступает от своего имени, но и обязывает и управомочивает своими договорами государства-члены, передавшие таможенному союзу часть своих суверенных прав. Во всем же остальном государства-члены полностью сохраняют свои полномочия заключать международные договоры, обязывающие и управомочивающие лишь их самих, т.е. остаются суверенными государствами. Таможенный же союз становится специальным субъектом международного права в сфере торгово-экономических взаимоотношений.

Следовательно, таможенный союз можно рассматривать как особый союз (объединение) государств, именуемый конфедерацией.

В качестве конфедерации можно рассматривать и Европейский союз (ЕС), сначала выступавший как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), затем как Европейское сообщество. Первоначально это был прежде всего таможенный союз. Затем Сообщество приобрело компетенцию заключения международных договоров применительно к исключительным экономическим зонам своих государств-членов в морском пространстве, а в дальнейшем предполагает стать также валютно-финансовым союзом. Реализуя свои международные полномочия, Европейское сообщество подписало, в частности, Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. и заключило ряд договоров с третьими государствами об использовании экономической зоны своих государств-членов.

Следовательно, ЕС также следует рассматривать как конфедерацию государств в сфере торгово-экономических и частично морских взаимоотношений с третьими государствами, круг правомочий которой расширяется. Возможная тенденция развития -- образование единого федеративного государства, хотя последнее, видимо, перспектива отдаленного будущего.

Конечно, решения органов конфедерации могут приниматься либо консенсусом, либо определенным большинством государств-членов. В любом случае они для них юридически обязательны в силу учредительного договора конфедерации. Требуется, в частности, унифицировать внутреннее законодательство государств-членов, касающееся правового положения их национальных физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере компетенции конфедерации. Это достигается путем придания юридической силы соответствующим актам конфедерации в силу ратификации государствами-членами учредительного договора конфедерации и соответствующей отсылки к нему в конституции или ином законе члена конфедерации либо путем издания государствами-членами специальных о том юридических актов.

Для межгосударственных правоотношений с созданием конфедерации или наднациональной международной организации возникают существенные трудности. Так, создавая таможенный союз, государства-члены должны денонсировать свои торговые договоры с третьими государствами, а союз в целом должен заключить с ними новые торговые договоры. Однако дело это многотрудное и продолжительное, поскольку третьи государства приобрели по прежним договорам весьма важные права и не могут и не хотят в одночасье оказаться лишенными этих прав. Поэтому требуется определенный переходный период для урегулирования возникших проблем. Для ЕС этот переходный период составил почти 12 лет.

Выше имелись в виду объединения государств (конфедерации) как институции, не сводящиеся только к соглашениям. Последние являются лишь их учредительными актами. Однако в принципе экономическая интеграция может существовать и на основе соглашения. Генеральное соглашение о торговле и тарифах (ГАТТ), ныне Всемирная торговая организация, помимо исключений из режима наибольшего благоприятствования для таможенных союзов и зон свободной торговли, предусматривало также исключения в пользу «предварительных соглашений», ведущих к образованию какого-либо таможенного союза или зоны свободной торговли.

Тем не менее ряд принципиальных вопросов, касающихся юридического статуса наднациональных организаций, был разрешен международным сообществом государств в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

При разработке этой Конвенции возникла необходимость учесть, что государства -- члены Европейского сообщества передали этому объединению свои правомочия (компетенцию) заключать международные договоры об использовании третьими государствами ресурсов своих исключительных экономических зон. Но сделано это было в общем виде, применительно ко всем возможным наднациональным организациям (конфедерациям).

Статья 305 Конвенции предусмотрела возможность участия в ней некой «международной организации согласно Приложению IX», а это Приложение установило, о какой международной организации идет при этом речь и каковы именно условия ее участия в Конвенции.

Иными словами, государства-законодатели отказались так или иначе именовать такую организацию, что мы и делаем, называя ее наднациональной или конфедерацией. Однако они указали на ее сущностные признаки.

Приложение IX включает восемь весьма обширных статей, содержащих множество отдельных положений. Привести их полностью и тем более проанализировать в данном случае не представляется возможным. Приведем лишь некоторые статьи Конвенции и кратко изложим отдельные положения других статей.

Статья 1, озаглавленная «Употребление термина «международная организация», гласит:

«Для целей статьи 305 и настоящего Приложения термин «международная организация» означает учрежденную государствами межправительственную организацию, которой ее государства-члены передали компетенцию в вопросах, регулируемых настоящей Конвенцией, в том числе компетенцию по заключению договоров, относящихся к таким вопросам».

С нашей точки зрения, даже применительно к потребностям Конвенции, это определение далеко от совершенства. Однако оно официально сформулировано на межгосударственном уровне. И суть рассматриваемого явления -- передача государствами -- членами межгосударственного объединения своей конкретной компетенции этому объединению.

В то же время, согласно Приложению, наличие указанной международной организации само по себе недостаточно для того, чтобы на нее распространялись положения Конвенции.

Чтобы стать участником Конвенции, наднациональной международной организации (конфедерации) необходимы следующие условия:

-- большинство ее государств-членов должны стать участниками Конвенции;

-- организация и ее государства-члены должны сделать заявления, содержащие конкретный перечень вопросов, в отношении которых организация приобрела соответствующую компетенцию и государства-члены ей передали таковую, а также указывающие характер и рамки такой компетенции организации;

-- государства -- участники организации и Конвенции обладают компетенцией во всех вопросах, регулируемых Конвенцией, в отношении которых они заявили, уведомили или сообщили о передаче этой организации компетенции;

-- участие организации в Конвенции не дает каких-либо прав, ею предусмотренных, государствам -- членам организации, не являющимся участниками Конвенции;

-- в случае конфликта между обязательствами организации по Конвенции и ее обязательствами, вытекающими из условий соглашения об ее учреждении, преимущественную силу имеют обязательства по Конвенции.

Следовательно, в положениях Конвенции нашли отражение определенные общие условия учреждения и деятельности наднациональных организаций или конфедераций государств как таковых, однако далеко не все. Рассмотрим некоторые из них.

Так, одно из основных свойств конфедераций, обозначенных в Конвенции, -- их компетенция (правомочие) заключать международные договоры. Но, спрашивается, какими нормами международного права, какой его отраслью или подотраслью регулируется порядок заключения таких договоров, устанавливается их действительность или недействительность, помимо основных принципов международного права?

Ответ возможен лишь один: ясно, что такими нормами не являются нормы, касающиеся межгосударственных договоров, кодифицированные в Венской конвенции о международных договорах 1969 г., поскольку конфедерации государствами не являются. Очевидно также, что нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1986 г. также неприменимы. На конференции, принимавшей текст этой Конвенции, была справедливо исключена разработанная Комиссией международного права пресловутая ст. 36-бис, предусматривавшая некоторые условия, при наличии которых на конфедерации распространились бы положения этой Конвенции, поскольку все необходимые такие условия она не охватывала, да и вообще сферой действия этой Конвенции являются договоры между государствами и международными организациями или между последними, а конфедерации не являются международными организациями в смысле этой Конвенции.