Понятие и структура правовых основ организации обороны

С момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий наступает военное время и истекает с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения.

С понятием "военное время" в некоторых федеральных законах связан ряд правовых последствий. Так, в частности, в пункте 5 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г.) определено, что особенности статуса военнослужащих в военное время и в условиях чрезвычайного положения устанавливаются законами Российской Федерации о военном положении, о мобилизации и о чрезвычайном положении. См.: Российская газета от 2 июня 1998 г В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г.) военное обучение в военное время является элементом воинской обязанности. Статья 29 этого Закона определяет порядок призыва граждан на военную службу по мобилизации и в военное время. См.: Российская газета от 2 апреля 1998 г.

В целях обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации.

К обороне привлекаются Пограничные войска Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, войска гражданской обороны.

Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности, органы пограничной службы Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, а также создаваемые на военное время специальные формирования.

Организация обороны в Российской Федерации в соответствии с существующей нормативно-правовой базой включает в себя проведение ряда мер, определенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 31 мая 1996 г. "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г.) и другими нормативными правовыми актами и направленных на подготовку к вооруженной защите и собственно вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.

Финансирование расходов на оборону осуществляется из средств федерального бюджета путем ассигнования средств Министерству обороны РФ, другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим реализацию мероприятий в области обороны.

Исходя из понятия обороны, эти меры можно разделить на следующие основные группы: политические, экономические, военные, социальные, правовые и иные, также относящиеся к области обороны.

Политические меры, связанные с организацией обороны, включают:

· объявление состояния войны;

· введение военного положения;

· прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы; разработку основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации;

· обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны;

· координацию деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обороны;

· международное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной обороны.

Экономические меры, связанные с организацией обороны, предусматривают развитие науки в интересах обороны; финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, производство и совершенствование систем управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами, вооружения и военной техники, создание их запасов, планирование использования в интересах обороны радиочастотного спектра.

Военные меры, связанные с организацией обороны, предусматривают строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, планирование их применения, а также их применение в целях обороны Российской Федерации.

Мобилизационные меры, связанные с организацией обороны, включают в себя:

· планирование перевода органов государственной власти, органов

· местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени;

· мобилизационную подготовку органов государственной власти органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;

· создание запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;

· планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне;

· оперативное оборудование территории Российской Федерации в целях обороны.

Правовые меры в данной области связаны с разработкой и принятием федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов военного управления по вопросам обороны.

Социальные меры по организации обороны включают в себя определение социального статуса военнослужащих и предоставление им, а также гражданам, уволенным с военной службы, и их семьям предусмотренных действующим законодательством льгот, гарантий и компенсаций, обеспечение других мер социальной защиты указанных лиц.

К иным мерам по организации обороны можно отнести отдельные мероприятия подготовительного или обеспечивающего характера, проводимые в различных областях общественной жизни в интересах укрепления обороноспособности. Например:

· оперативное оборудование территории страны в целях обороны;

· планирование использования в интересах обороны радиочастотного спектра;

· развитие науки в интересах обороны;

· обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну;

· организация подготовки граждан Российской Федерации к военной службе и др.

В соответствии с федеральным законодательством, помимо объявления состояния войны и военного положения, составными частями организации обороны в Российской Федерации являются мобилизационная подготовка, мобилизация, гражданская и территориальная оборона.

Мобилизационная подготовка и мобилизация в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 26 февраля 1997 г "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (с изм. и оп. от 16 июля 1998 г.) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 № 9. ст. 1014, а также целым рядом подзаконных нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации ", под мобилизационной подготовкой в Российской Федерации понимается комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики страны, органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.

Гражданская оборона организуется в целях защиты населения и организаций от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Задачи и организация гражданской обороны определяются Федеральным законом от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. ст. 799.

Территориальная оборона организуется в целях защиты населения, объектов и коммуникаций на территории Российской Федерации от действий противника, диверсионных или террористических актов, а также введения и поддержания режимов чрезвычайного положения и военного положения. Общие задачи и организация территориальной обороны определяются Президентом Российской Федерации.

В целях обороны устанавливаются воинская обязанность граждан Российской Федерации и военно-транспортная обязанность.

Концептуальные взгляды на военное строительство в России нашли свое отражение и закрепление в военно-политических аспектах Концепции национальной безопасности Российской Федерации См.: Указ Президента РФ № 24 от 10 января 2000 г. № 24 («РГ» от 18.01.2000 г), в Основах (концепции) государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 г Утверждены Указом Президента РФ 30 июля 1998 г.

В октябре 1999 г. в средствах массовой информации был опубликован проект Военной доктрины России - фундаментальный, обоснованный и целостный документ, в котором изложены позиции Российской Федерации по ключевым военно-политическим проблемам современности. В документе даны качественно новые оценки и прогноз военно-политической обстановки в мире, приведена новая классификация военных угроз для России. Сформулированы и сведены воедино принципиальные позиции в области обеспечения военной безопасности как общегосударственной задачи (в мирное время, в угрожаемый период и с началом войны). Также впервые системно изложены единые цели, принципы, приоритеты и направления строительства и подготовки военной организации страны как целостного государственного организма. В проекте делаются выводы из анализа «л. характера современных воин и вооруженных конфликтов, дается их классификация, раскрываются общие и специфические черты, сформулированы основы применения и основные задачи ВС РФ и других войск. Жестко и определенно изложены принципы применения ядерного оружия.

Дальнейшее развитие проблемы обеспечения обороны Российской Федерации получили в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В целом следует отметить, что в Российской Федерации вопросы обороны конца XX - начала XXI века рассматриваются в контексте тех больших перемен, которые произошли в стране с началом ее реформирования, ее глубокого системного кризиса. В стране нарушена прежняя система обороны, появились большие по протяженности неохраняемые участки государственной границы. Обеспечение безопасности в оборонной сфере требует концентрации усилий общества и государства на планомерном военном строительстве.

Вместе с тем признается, что существующая военная организация для государства обременительна и нуждается в реформировании, которое должно учитывать изменение баланса сил на мировой арене и необходимость обеспечения адекватного реагирования на военные угрозы национальным интересам Российской Федерации Ерохин И. Перекос в развитии (организационно-штатная структура российских ВС не соответствует характеру будущей войны) // НВО, 1999, № 47 (170)..

Отмечается необходимость применения военных средств в рамках правового поля государства. "Использование военной силы, - подчеркивается в Концепции национальной безопасности, - должно осуществляться на законной основе и только тогда, когда все невоенные меры разрешения кризисной ситуации исчерпаны или оказались неэффективными".

Что касается использования военной силы для достижения внутриполитических целей, то в Концепции оно не допускается, хотя делается исключения для участия отдельных формирований вооруженных сил в борьбе против незаконных вооруженных формирований.

Вооруженные Силы Российской Федерации рассматриваются как основа военной организации государства. Они играют главную роль в обеспечении национальной безопасности Российской федерации силовыми методами. Важнейшей задачей ВС РФ является обеспечение ядерного сдерживания. Вместе с тем ВС РФ своим боевым составом мирного времени должны быть способны обеспечить надежную защиты страны от воздушно-космического нападения и решение задач по отражению агрессии в локальной войне, а также развертывание группировки войск (сил) для решения задач в региональной войне.

Среди наиболее острых проблем современного государственного строительства в сфере обороны представляется необходимым выделить следующие:

Во-первых, сегодня отсутствует единая система органов, отвечающих за всю оборону государства, система, способная обеспечить своевременное выявление и компетентное решение возникающих военных проблем, и комплексное руководство военным строительством, как взаимосвязанным блоком экономических, политических, идеологических, технических, военных и социальных мероприятий. Особое беспокойство вызывают:

а) чрезмерная, почти абсолютная концентрация де-юре властных функций в военной области в руках одного лица - Президента РФ при слабой активности его как Верховного Главнокомандующего де-факто;

б) строгая завеса секретности, в результате которой механизмы выработки и реализации военно-политических решений остаются для общества тайной, а сами решения принимают анонимный и безответственный характер.

Другими словами, назрела острая необходимость в совершенствовании механизмов формирования военной политики, обеспечивающих определенность и четкость в принятии и выполнении военно-политических решений.

Во-вторых, обвальное разрушение военно-промышленного комплекса. Так называемая конверсия привела к разрушению отлаженной десятилетиями промышленной кооперации, распаду научных школ и высокопрофессиональных трудовых коллективов, "утечке умов", не обеспечив ни финансового оздоровления страны, ни насыщения рынка отечественными товарами Сокут С. Государство вспомнило про оборонку (Новая структура системы управления военно-промышленным комплексом может оказаться неэффективной) //НВО, 1999, № 21.

В-третьих, продолжающиеся уже десять лет публичные дебаты о необходимости военной реформы так и не привели к смене военной системы. До сих пор нет научно обоснованной концепции проведения военной реформы. Кто только не занимается этой проблемой: и Администрация Президента РФ, и Правительство РФ, и Федеральное Собрание РФ, и Министерство обороны РФ с Генеральным штабом МО РФ, общественные движения, партии, организации, но, тем не менее, проблемы организации обороны страны по-прежнему остаются острыми Соловьев В. Реформа все еще не раскрутилась //НЕЮ, 1999, №28; Силовые ведомства не уверены в рациональности военных реформ //НВО, 1999, №43..

По нашей оценке, проведение военной реформы обязательное и необходимое условие успешного реформирования страны с целью перевода ее на демократический путь развития. Только сильная армия способна создать внешние и внутренние условия для успешного продвижения экономических реформ, стабилизации политической и социальной ситуации в стране. И только военная реформа способна создать такую армию.

Нынешнее состояние Вооруженных Сил по всем параметрам, характеризующих их как военный институт государства, является критическим. Они находятся у той черты, за которой полный развал, прекращение существования как организованной, управляемой боеспособной структуры. Неудовлетворительное финансирование обусловливает быстрое моральное и физическое старение вооружения и боевой техники, свертывание боевой подготовки, резкое снижение боеготовности. Одним из наиболее характерных показателей кризисных процессов в области военного строительства и обороны является военный бюджет страны. Реальное положение дел показывает сравнительный анализ изменения военных расходов России (СССР) и США за последние 10 лет.

Приведенные данные наглядно свидетельствуют о принципиальных различиях двух государств, постоянно соперничающих друг с другом в использовании такого важного инструмента обеспечения обороны, как военные ассигнования.

Таблица 1

Военные расходы России (СССР) и США за последние 10 лет (млрд, долл.) См.: Михайлов Н. Настало время учредить коллективную ответственность за стратеги ческую безопасность //НВО, 2000, № 4 (177).