Конституционно-правовой аспект деятельности парламента в странах западной Европы и США

Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей, является органом народного представительства. Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и в то же время -- интересы штатов, объединенных в федеративное государство. Как организация, так и деятельность этого органа выражают идеи народовластия и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы, исполнение и применение которых обязательно на всей территории США. В Конгрессе представлены две ведущие политические партии, одна из которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его администрации, осуществляя критику внутренней и внешней политики. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнительной властью, т. е. отправлять администрацию в отставку, давать ей обязательные указания и т. д., но он все же оказывает заметное влияние на практическую деятельность администрации. Конгресс оказывает сдерживающее воздействие на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие законодательной власти с исполнительной и судебной обеспечивает единство государственной власти.

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и международных проблем.

Конгресс строится на двухпалатной основе (бикамерализм). Такая структура типична для демократических парламентов, нуждающихся в создании гарантий от возможных ошибок в законодательном процессе; каждая палата как бы сдерживает «горячность» другой и способна ее поправить.

Палаты американского Конгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разному представляет население страны (Палата представителей -- пропорционально численности населения штатов, а Сенат -- на основе равенства представительства штатов). Сенат, выражая федеративный характер государства, одновременно придает системе федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов -- 6 лет, в то время как Президента США -- 4 года, а Палаты представителей -- 2 года. По стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчеркивается более высокими требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

Конституция не ограничивает права сенаторов и членов Палаты представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по нескольку десятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов был установлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд США посчитал, что без конституционной поправки вводить такое ограничение нельзя.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по 2 сенатора. В него, кроме того, входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателем Сената. Все сенаторы избираются сроком на 6 лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через каждые 2 года обновляется только одна треть.

Такой порядок избрания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости. Принято считать сенаторов своеобразными послами своих штатов, хотя никакой ответственности перед органами власти штатов они не несут.

Сенатором может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее 9 лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.

В случае, если Вице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избирается временный председатель (pro tempore). В партийном отношении это всегда представитель партии большинства, в то время как конституционный председатель Сената -- Вице-президент США может представлять партию меньшинства. Председательствуя в Сенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной и исполнительной властей. Он ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосует только в тех случаях, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избирается населением штатов в составе 435 человек сроком на 2 года (кроме того, от Пуэрто-Рико избирается резидент, который участвует в дискуссиях, но не имеет права голоса). Закон запрещает увеличивать число мест в Палате, несмотря на рост численности населения; в связи с этим каждые 10 лет в соответствии с данными переписи населения производится перераспределение мест между штатами с тем, чтобы обеспечить пропорциональность представительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательных округов в соответствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее 7 лет, достигший 25-летнего возраста и проживающий в том штате, от которого он баллотируется (как правило, он должен проживать и в соответствующем избирательном округе).

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый самой Палатой (фактически ее партийным большинством). Это третье лицо в государстве (после Президента и Вице-президента). Он наделен широкими полномочиями (ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и пр.).

Конституция закрепила строго определенный объем полномочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгресса была расширена путем толкования за счет так называемых «подразумеваемых полномочий».

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследовало цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур штатов. Но и здесь полномочия Конгресса фактически оказались шире задуманных.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палатами и заключается в принятии законов и резолюций по установленным Конституцией предметам ведения. Специальной компетенцией обладает каждая палата в отдельности.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следующим основным вопросам Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. - М: БЕК, 2003. с. - 93..

Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирование банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом. Финансовые билли вносятся только Палатой представителей, но Сенат имеет право вносить в них любые поправки и дополнения, что практически уравнивает обе палаты.

Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляются на основе конституционной нормы о «регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами». Конгрессом издаются законы по широкому кругу вопросов хозяйственной деятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудовых отношений и др.

Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключительное право объявлять войну (заключение мира относится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и содержания армии и флота, издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др.

Практически законами и резолюциями охвачена вся сфера военной и внешнеполитической деятельности США, их участия в деятельности международных организаций, что нередко порождает вмешательство США во внутренние дела других государств.

1. Внутренняя жизнь. Конгрессом учреждаются федеральные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регулируется деятельность почты, оказывается содействие развитию науки и др. Эта сфера регулирования практически также намного шире ее конституционных пределов.

2. Импичмент. Так называется процедура отрешения от должности федеральных должностных лиц исполнительной и судебной власти (Президента, судей и др.) за совершение государственной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномочие Конгресса распадается на специальные полномочия обеих палат. Так, право выдвигать обвинение против того или иного лица принадлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение -- Сенату. При этом если подсудимым является Президент США, то председательствует Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей сенаторов. Импичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.

Со времени принятия Конституции к суду импичмента были привлечены 13 должностных лиц, в том числе один Президент, но осуждены только 4 федеральных судьи.

3. Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков. Тогда согласно XII поправке к Конституции право избрать Президента предоставляется Палате представителей, а Вице-президента -- Сенату. Но такие случаи на практике пока не встречались.

К числу вопросов, по которым Конгресс не может издавать законы, относится установление обратной силы того или иного закона, взимание пошлин на предметы, вывозимые из какого-либо штата, присвоение дворянских титулов и пр.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших должностных лиц судебной и исполнительной власти (судей Верховного суда США, министров, послов и др. -- всего примерно 300 должностей). И хотя Сенат редко отказывает Президенту, но все же с помощью таких утверждений он влияет на кадровую политику. Во-вторых, Сенат обладает правом большинством в 2/3 голосов одобрять международные договоры для их последующей ратификации Президентом. В процессе этой деятельности Сенатом нередко вносились поправки в договоры.

К специальному полномочию Палаты представителей относится исключительное право вносить в Конгресс финансовые билли, т. е. те законопроекты, которые связаны с выделением на какие-то цели государственных ассигнований.

Внутренняя организация палат строится на основе отдельных законов, а также регламентов, которые палаты принимают каждая для себя. Кроме того, регламенты в определенной степени позволяют направлять деятельность палат. В них устанавливается процедура ежедневных заседаний, т. е. последовательность рассмотрения вопросов, порядок составления ежедневных планов работы («календарей»), предусматривается введение специальной (упрощенной и ускоренной) процедуры принятия отдельных законов («привилегированных биллей»), порядок проведения дебатов в палатах, прекращение заседаний, организация деятельности комитетов, способы проведения голосования и пр. Регламенты допускают пересмотр палатами своих решений в определенной процедуре.

Основными нормативными актами, издаваемыми Конгрессом, являются законы и совместные резолюции. Эти акты входят в силу после принятия их двумя палатами и подписания Президентом. Законы подразделяются на публичные и частные; первые, наиболее значительные, устанавливают общие правила, вторые -- регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или корпораций. Совместные резолюции обычно решают относительно второстепенные вопросы: продлевают срок действия законов, исправляют ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на незначительные нужды и др. Но они могут приниматься (и притом без санкции Президента) и по более важным вопросам -- например, оформлять при одобрении 2/3 голосов в обеих палатах принятие проекта поправки к Конституции, которая практически сразу же направляется для ратификации штатам.

Не нуждаются в подписи Президента совпадающие и простые резолюции; эти акты обычно выражают позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам внутренней и внешней политики, по вопросам, касающимся деятельности палат и др. Выраженное в такой форме мнение Конгресса или одной палаты не носит обязательного характера, а иногда и прямо рассчитано на регулирование только в ну трипа латных вопросов (например, при создании расследовательских комитетов) Конституция США: история и современность - М., Проспект, 2006. с. - 158..

Прохождение законопроекта в каждой палате начинается с его внесения. Правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через «своих» депутатов, его законопроекты называют «инициативными биллями», и они пользуются правом приоритетного рассмотрения). В среднем в год в Конгресс вносится 10--15 тыс. биллей и резолюций, а принимается 500--1000. Основная масса публичных законопроектов практически инициируется исполнительной властью. Многие билли вносятся в палаты с подачи лоббирующих организаций.

Рассмотрение законопроектов в каждой палате распадается на следующие стадии.

Первое чтение заключается в формальном внесении законопроекта в палату. При этом он регистрируется руководителем аппарата -- секретарем Сената или клерком Палаты представителей, после чего Спикером передается в соответствующий комитет.

В комитете билль подвергается детальному обсуждению с вызовом необходимых экспертов, в него вносятся поправки. По результатам обсуждения составляется доклад с рекомендациями палате.

Второе чтение начинается с заслушивания палатой доклада, с которым выступает председатель комитета. На этой стадии происходит обсуждение билля и поправок, предложенных комитетом и депутатами, решается вопрос о принятии или отклонении поправок и о дальнейшем рассмотрении билля. Если удается достичь «единодушного согласия», то обсуждение может быть очень кратким.

Третье чтение состоит в оглашении окончательно подготовленного текста билля, после чего он ставится на голосование. Существует несколько способов голосования.

После одобрения билля палатой он передается в другую палату, где проходит те же стадии. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет, который вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если любая палата не соглашается с проектом, он отклоняется. Билль, одобренный двумя палатами, направляется на подпись Президенту.

Президент вправе подписать законопроект, и тогда он становится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Конгресс (применить вето).

Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Если же Президент, получив законопроект, в течение установленного срока (10 дней) не подписывает его, то проект также автоматически становится законом.

В стенах Конгресса действует несколько тысяч отдельных лиц, а также большое число частных организаций, профессионально оказывающих влияние на депутатов с целью принятия определенных законов. Считается, что такая деятельность не является нарушением независимости Конгресса, а приближает его к практическим потребностям заинтересованных лиц. В то же время известно, что лоббисты осуществляют не просто разъяснительную работу, но нередко и откровенный подкуп депутатов. Специальный закон требует регистрации всех лоббистов и их организаций, а также предоставления полных отчетов об их финансовых операциях. Тем не менее периодически возникают скандальные разоблачения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ