Надзорные функции прокуратуры

5) участвует в производстве дознания и предварительного следствия, а в необходимых случаях лично выполняет отдельные следственные действия или производит расследование в полном объеме по любому делу;

6) санкционирует производство обыска, наложения ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от должности и другие действия следователя и органа дознания в случаях, предусмотренных законом;

7) осуществляет надзор за законностью производства оперативно-розыскных мероприятий;

8) продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения в случаях и в порядке, предусмотренных законом;

9) возвращает уголовные дела органам дознания и предварительного следствия со своими указаниями о производстве дополнительного или повторного расследования;

10) изымает в целях наиболее полного и объективного расследования от органа дознания и передает следователю любое уголовное дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому;

11) отстраняет лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела;

12) возбуждает уголовные дела или отказывает в их возбуждении; прекращает либо приостанавливает производство по уголовным делам; дает согласие на прекращение уголовного дела следователем или органом дознания в тех случаях, когда это предусмотрено законом; утверждает или санкционирует протокол при досудебной подготовке материалов и утверждает обвинительное заключение; направляет в суд уголовные дела или материалы по протокольной форме судопроизводства.

Правовыми актами прокурорского надзора в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования являются:

постановление,

письменное требование,

письменное указание,

санкция (отказ в даче санкции),

письменное согласие на проведение конкретных действий или принятие решений (отказ в этом),

представление.

Все эти акты прокурорского реагирования различаются по форме и содержанию.

Постановления принимаются в стадии возбуждения уголовного дела, в стадии предварительного расследования и нередко после того, как уголовное дело прекращено. В стадии возбуждения уголовного дела основными актами прокурорского надзора являются: постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела; постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела. Указания на эти акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона органами дознания и предварительного следствия (следователями) в начальной стадии уголовного процесса содержатся в статье 116 УПК. В соответствии с нормами этой статьи прокурор в случае необоснованности отказа в возбуждении уголовного дела отменяет своим постановлением постановление органа дознания или следователя и возбуждает уголовное дело. Постановление прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела выносится при условии, что по нему не произведено ни одного следственного действия. При наличии такого постановления прокурора уголовное дело считается не имевшим места и исключается из регистрации, утрачивая свой номер.

В стадии предварительного расследования постановления прокурора могут отменять любые незаконные постановления следователей, лиц, производящих дознание, начальников органов дознания о привлечении в качестве обвиняемого, о применении, изменении меры пресечения, приостановлении и прекращении уголовного дела и др.

Письменные указания содержат предписания, что необходимо сделать по делу (провести те или иные следственные или розыскные действия, проверить конкретную версию, предъявить обвинение, переквалифицировать действия, инкриминируемые обвиняемому, и т.д.).

Письменные требования содержат наименование документов, материалов уголовного дела, которые запрашивает прокурор для изучения.

Представление прокурора выносится им по конкретным случаям нарушения закона следователем (лицом, производящим дознание) или по результатам специальной проверки материалов, по которым было необоснованно отказано в возбуждении уголовного дела, за определенный период времени; обнаружения многочисленных случаев укрытия от учета заявлений (сообщений) о преступлениях, необоснованно прекращенных или приостановленных дел. В представлениях не только предлагаются меры по устранению выявленных нарушений закона, но и может одновременно ставиться вопрос о привлечении виновных должностных лиц к ответственности. О принятых мерах прокурор предлагает уведомить его в установленный законом срок.

Своеобразными актами прокурорского надзора на стадии предварительного расследования является дача санкции (на арест, отстранение от должности и др.) или отказ в санкционировании. Дача и отказ в даче санкции осуществляются соответствующей резолюцией прокурора. Приказ Генерального прокурора РФ № 31 от 18 июня 1997 г. предписывает прокурорам мотивировать отказ в даче санкции на постановлении следователя или в отдельном документе, поскольку это решение может быть проверено вышестоящим прокурором.

Согласие прокурора (на прекращение уголовного дела по нереабилитирующим основаниям, на продление срока дознания или предварительного следствия и т.д.) также дается в виде резолюции на постановлении органа расследования. Отказ в даче согласия должен быть мотивирован и изложен в письменном виде.

Утверждение прокурором обвинительного заключения является особым актом надзора и облекается в форму резолюции.

4. НАДЗОР ЗА МЕСТАМИ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ

Сущность данного направления прокурорского надзора состоит в слежении за законностью деятельности администраций пенитенциарных и других учреждений и органов, связанной с исполнением наказаний или назначенных судом мер принудительного характера, а также администраций мест содержания задержанных и заключенных под стражу по исполнению соответствующих решений органов уголовного судопроизводства.

Основой организации данного направления прокурорского надзора являются Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» № 168-ФЗ от 17 ноября 1995 г., Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ, приказы и указания Генерального прокурора РФ.

Предметом надзора согласно статьи 32 Закона «О прокуратуре РФ» являются:

1) законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

2) соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

3) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Прокуроры, прежде всего, должны проверять законность пребывания граждан в местах содержания под стражей и других учреждениях, в которых они находятся вопреки их воле, в принудительном порядке. К таким поднадзорным прокурорам органам и учреждениям, осуществляющим указанные функции, относятся:

1) исправительные учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ (исправительные и воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения, исправительные центры и арестные дома);

2) уголовно-исполнительные инспекции органов внутренних дел;

3) дисциплинарные воинские части и гауптвахты воинских гарнизонов.

Законность нахождения лиц в учреждениях и органах предполагает также, что сроки задержания, действия меры пресечения -- заключения под стражу, наказания в виде лишения, ограничения свободы, ареста -- не истекли. Истечение срока, установленного законом или приговором суда, означает, что содержание лица в учреждении или органе, является противоправным. Наряду с законностью водворения и содержания лиц в учреждениях и органах надзор охватывает и законность освобождения из них.

Значение прокурорского надзора за исполнением законов администрациями вышеназванных органов и учреждений определяется, прежде всего, тем, что в них находятся граждане, изолированные от общества, чья личная неприкосновенность и другие права подвергнуты определенным ограничениям. Возможности этих граждан в отстаивании своих прав и законных интересов намного меньше по сравнению с возможностями находящихся на свободе. А возможности нарушений прав этих граждан со стороны администрации органов и учреждений, напротив, намного больше, чем лиц, находящихся на свободе.

Сложность задач, которые необходимо решать при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, обусловила наделение прокуроров обширными полномочиями, носящими властно-распорядительный характер. Их перечень содержится в статье 33 Закона о прокуратуре РФ. Одни из этих полномочий позволяют прокурорам выявлять нарушения законов, их причины. К таким полномочиям относятся:

посещать в любое время органы и учреждения, указанные в статье 32 настоящего Федерального закона;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены, либо подвергнуты мерам, принудительного характера, с оперативными материалами;

требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в статье 32 настоящего Федерального закона, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;

отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель имеет право и обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

К полномочиям прокурора по устранению выявленных нарушений законов и предупреждению возможности их совершения в дальнейшей деятельности администрации поднадзорных органов и учреждений относятся следующие:

требование от администрации создания условий, обеспечивающих соблюдение прав задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

внесение протестов и представлений;

отмена дисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных; немедленное освобождение их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;

возбуждение уголовного дела или производства об административном правонарушении.

В целях выявления фактов необоснованных арестов и осуждения граждан, нарушений порядка, условий и установленных законом сроков из содержания под стражей Генеральный прокурор РФ приказом № 67 от 15 декабря 1994 г. обязал прокуроров всех уровней обеспечить не реже одного раза в месяц проверки следственных изоляторов и принимать безотлагательные меры к восстановлению нарушенных прав граждан, немедленному освобождению незаконно содержащихся под стражей и наказанию лиц, виновных в нарушении закона.

Прокурорами по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях являются руководители соответствующих прокуратур, в юрисдикцию которых входит осуществление надзора за исполнением законов администрациями исправительных и воспитательных колоний, тюрем, лечебных исправительных учреждений.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации имеются отделы либо группы прокуроров, возглавляемые старшими помощниками прокуроров республик, краев, областей, по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний. Основными их функциями являются осуществление надзора за исполнением законов в деятельности органов управления уголовно-исполнительной системой на уровне субъектов Федерации, администраций следственных изоляторов и контроль за работой прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.

Следует сказать, что, несмотря на включение в содержание рассматриваемого направления прокурорской деятельности надзора за законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных и соблюдение прав и обязанностей задержанных, в организационном отношении этот вид надзора по-прежнему (во всяком случае, на уровне нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ) отнесен к надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

Проверка исполнения законов - одно из основных средств прокурорского надзора, применяемых в целях выявления правонарушений в местах содержания под стражей. Она включает посещение прокурором жилых и коммунальных объектов названных мест, ознакомление с документами, на основании которых лица подвергнуты задержанию и заключению под стражу, проверку соблюдения режима, порядка и условий их содержания, законности приказов, распоряжений и постановлений администрации, прием и проверку жалоб и заявлений. Знакомясь с документами, на основании которых лица содержатся под стражей, прокурор выясняет, в точном ли соответствии с законом они составлены, оформлены ли надлежащим образом, не истекли ли сроки содержания лиц под стражей. При этом прокурор не ограничивается лишь установлением наличия судебного решения или постановления о заключении под стражу того или иного лица; в его обязанность входит также проверить, насколько законно и обоснованно само лишение свободы. Прокурор определяет:

имелись ли основания для привлечения данного лица к уголовной ответственности;

была ли необходимость в избрании именно этой, а не другой меры пресечения (статьи 89, 91, 96 УПК).

Особое внимание обращается на законность ареста и целесообразность дальнейшего содержания под стражей несовершеннолетних, престарелых, женщин, имеющих беременность или малолетних детей, а также лиц, привлеченных к уголовной ответственности за менее тяжкие и средней тяжести преступления.

При обнаружении фактов, дающих основание сомневаться в обоснованности избрания меры пресечения в виде ареста, прокурор сообщает об этом соответствующему прокурору на предмет отмены или изменения данной меры.

Однако своей властью прокурор, осуществляющий надзор за местами содержания подозреваемых и обвиняемых, вправе и обязан немедленно освободить лицо из-под стражи в том случае, когда факт нарушения законности не вызывает сомнений. Руководствуясь статьей 11 УПК, такое решение прокурор принимает в отношении любого лица, если установлено, что оно содержится под стражей в отсутствие предусмотренных законом процессуальных документов, каковыми являются судебное решение, постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором, или постановление прокурора, либо содержится под стражей свыше срока, предусмотренного законом.

Генеральный прокурор РФ потребовал от подчиненных прокуроров при проверках состояния законности в исправительных и воспитательных колониях особое внимание обращать на факты унижения человеческого достоинства, жестокого обращения по отношению к осужденным со стороны работников этих учреждений, необоснованного водворения в штрафные изоляторы, обеспечения гуманных условий содержания, соответствующих минимальным стандартным правилам обращения с заключенными.

В приказе Генерального прокурора РФ № 8 от 26 февраля 1997 г. «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах» отмечены наиболее существенные нарушения закона, допускаемые работниками исправительных учреждений, на выявление и устранение которых должны быть направлены первоочередные усилия прокуроров при осуществлении ими надзора. Однако круг вопросов, служащих предметом проверок, значительно шире. Проверки могут быть плановыми, носящими комплексный характер, при которых охватываются все стороны деятельности исправительного учреждения по исполнению наказания в виде лишения свободы, и целевыми, т.е. включающими только отдельные вопросы.

Соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых в местах лишения свободы является главным предметом прокурорской проверки. Правовое положение указанных лиц с процессуальной точки зрения определено уголовным судопроизводством. Вместе с тем оно определяется и общим правовым статусом их как граждан, права которых в части личной неприкосновенности гарантированы Конституцией. Исходя из этого, содержание и правовая регламентация режима в местах содержания под стражей имеют свои особенности по сравнению с режимом, установленным в исправительных учреждениях, что обусловлено существенными различиями в правовом положении категорий лиц, содержащихся под стражей. В отношении лиц, заключенных под стражу в порядке меры пресечения, режим предусматривает такую изоляцию и вытекающие из нее ограничения, которые необходимы в интересах расследования преступления и судебного рассмотрения дела. Поэтому прокурор, осуществляющий надзор, проверяет, как соблюдаются права подозреваемых и обвиняемых, детально регламентированные в Федеральном законе «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Предоставление администрацией каких-либо льгот и поощрений, как и любое ужесточение порядка и условий содержания, не предусмотренных Законом, должно рассматриваться как серьезное нарушение законности, требующее реагирования прокурора вплоть до привлечения виновных к уголовной ответственности.

В процессе обхода жилых и коммунально-бытовых помещений прокурор опрашивает лиц о причинах, по которым они подвергнуты задержанию или аресту, и о возможном наличии у них жалоб и заявлений. Опрос позволяет выявить нарушения законности. Он проводится прокурором как в присутствии представителей администрации учреждения, так и без них. В необходимых случаях прокурор может предложить опрашиваемым написать заявление или объяснение.

Осуществляя надзор, прокурор:

проверяет исполнение законов сотрудниками, а также должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;

требует для проверки соответствия закону приказы, распоряжения, инструкции и иные акты, информацию о принимаемых мерах по обеспечению законности;

проверяет законность применения администрацией мер дисциплинарного воздействия за нарушения установленного порядка содержания;

истребует от должностных лиц и граждан устные и письменные объяснения по поводу нарушения закона.

Прокурор, установив нарушение закона, принимает исчерпывающие меры к его устранению, используя в указанных целях:

постановления и предложения (требования) прокурора относительно соблюдения законов по результатам проверок;

протесты на противоречащие закону приказы, распоряжения, инструкции и иные акты администрации учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;

представления об устранении нарушений закона и причин, им способствующих, в орган или должностному лицу, полномочному устранить нарушения закона.

Постановление применяется при освобождении лиц, незаконно содержащихся под стражей, необоснованно водворенных в одиночную камеру или карцер. В зависимости от характера правонарушения прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении против виновных должностных лиц уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Право формулировать требования относительно задержанных и заключенных под стражу позволяет прокурору реагировать на нарушения законности немедленно по их выявлении и, что не менее важно, оперативно их устранять. Требования могут излагаться устно или письменно, причем устно, как правило, в тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть устранены непосредственно в ходе проверки. Когда устранение нарушений требует проведения определенных мероприятий, прокурор формулирует свои предложения в письменном виде. Сроки исполнения своих требований о соблюдении порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор определяет в зависимости от конкретных обстоятельств.

В протесте прокурора могут содержаться требования об отмене акта либо приведении его в соответствии с законом, о восстановлении нарушенных прав. До рассмотрения протеста администрация места лишения свободы обязана приостанавливать действие опротестованного акта. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление - письменный акт прокурора, адресуемый в орган или должностному лицу, полномочному устранить нарушения закона. Оно, как правило, основывается на обобщенных данных о состоянии законности и направлено не только на устранение выявленных конкретных нарушений, но и на предупреждение их в будущем. По представлению прокурора не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменном виде.

В целях предотвращения или пресечения общественно-опасных действий со стороны лиц, лишенных свободы, к ним могут быть применены физическая сила, специальные средства, газовое и огнестрельное оружие. О каждом случае применения оружия администрация следственного изолятора обязана уведомить прокурора немедленно. Она же сообщает прокурору о всех фактах, когда в результате применения физической силы, специальных средств или оружия были причинены ранения либо наступила смерть содержащихся в изоляторах и иных лиц. Законность и обоснованность применения оружия проверяется прокурором при ознакомлении с материалами и заключениями служебных расследований либо устанавливается в ходе расследования уголовного дела, возбужденного по факту применения оружия.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания лишенных свободы стражу лиц подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Законодатель наделяет прокуроров особыми властно-распорядительными полномочиями: их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.

Прокурор, получивший жалобу или заявление о нарушении закона, обязан рассмотреть их в установленный законом срок и о принятом решении сообщить заявителю. Прокурор рассматривает жалобы и заявления, поступившие к нему через администрацию, на личном приеме, а также при опросе лиц, содержащихся в местах лишения свободы. При желании лицо может изложить прокурору жалобу в отсутствие представителя администрации места лишения свободы.

Учитывая, что лишенные свободы лица находятся в условиях строгой изоляции, поступающие от них жалобы и заявления о нарушении их прав, унижении человеческого достоинства, фактах произвола подлежат особо тщательной проверке, а наиболее серьезные из них с выездом на место.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, является нарушением законности и влечет за собой установленную законом ответственность. Характер ответственности (уголовная или дисциплинарная) определяется в каждом конкретном случае с учетом мотивов неисполнения требований прокурора, причин и последствий, наступивших в результате такого неисполнения. При отсутствии в действиях (бездействии) должностного лица признаков преступления прокурор может возбудить против него дисциплинарное производство.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция РФ. М., 1993.

2. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г.

3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» № 168-ФЗ от 17 ноября 1995 г. (с изменениями от 10 февраля , 19 ноября 1999 г., 2 января 2000 г.).

4. Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» № 103-ФЗ от 15 июля 1995 г.

5. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» № 144-ФЗ от 12 августа 1995 г. (с изменениями от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г.).

6. Приказ Генерального прокурора РФ «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» №7 от 11 марта 1992 г.

7. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» № 20 от 28 мая 1992 г.

8. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» № 30 от 22 мая 1996 г.

9. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности в РФ» № 48 от 9 августа 1996 г.

10. Приказ Генерального прокурора РФ «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах» № 8 от 26 февраля 1997 г.

11. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» № 31 от 18 июня 1997 г.

12. Указания Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы» № 43/7 от 29 августа 1995 г.

13. Указания Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах Президента Российской Федерации» № 6/7 от 2 февраля 1996 г.

14. Указания Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о своевременной выплате заработной платы и соблюдением платежной дисциплины» № 14/7 от 28 февраля 1996 г.

15. Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 2001.

16. Кехлеров С. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов. // Законность.1993. №7. С.2-8.

17. Кулик А. Надзор за законностью исполнения уголовных наказаний. // Законность. 1997. №12. С.2-9.

18. Макаров Н. Правозащитная роль прокуратуры. // Законность. 1997. №9. С.7-9.

19. Прокурорский надзор в Российской Федерации : Учебник. / Под ред. А.А. Чувилева. М., 2000.

20. Становление правового государства и функции прокуратуры («круглый стол») // Государство и право . 1994. №5.

21. Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан. // Законность . 1997. №8. С.8-10.

22. Чурилов А., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств РФ. // Законность. 2000.