Конституционное право Российской Федерации

Избирательные комиссии обладают полномочиями по организации избирательного процесса (обеспечивают необходимую документацию, регистрируют кандидатов, контролируют соблюдение требований законодательства при проведении избирательной кампании, организуют помещения для голосования и т.д.), а вышестоящие избирательные комиссии - также полномочиями по методическому руководству и контролю за нижестоящими.

В настоящее время закон предусматривает ответственность состава избирательных комиссий в форме его расформирования.

Избирательные территории - округа и участки

Теории избирательного права известны многомандатные и одномандатные избирательные округа. Основанием такой классификации является количество распределяемых в округе мест в представительном органе (избираемых от округа депутатов). Федеральное законодательство в настоящее время предусматривает, помимо указанных (количество распределяемых мест в многомандатном округе ограничено рамочным законом), также единый избирательный округ - всю территорию, от которой избирается представительный орган.

Избирательные округа формируются с требованием соблюдения примерного равенства - на основе единой нормы представительства (среднее количество избирателей в округе, определяемое путем деления общего количества избирателей на количество округов) с допустимым отклонением не более установленного законом предела [статья 18, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Избирательные округа должны также представлять собой единую территорию и определяться с учетом административно-территориального устройства. Известен специальный способ манипулирования результатами выборов с помощью нарезки избирательных округов (все территории, где доминирует партия, против которой направлено манипулирование, объединяются в один округ. Партия побеждает в этом округе с подавляющим перевесом и незначительно уступает соперникам в других округах). Для предотвращения такого манипулирования схема округов утверждается специальным законом [Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 146-ФЗ].

Столь жестких требований, как к округам, не предъявляется к участкам - территориям для организации голосования. Устанавливается лишь максимальная численность населения избирательного участка с той целью, чтобы он мог выполнять свою функцию - обеспечивать голосование для избирателей этой территории (в том числе и с точки зрения приближенности помещения голосования к жилым домам).

Избирательные системы: понятие, виды, структура

В теории конституционного права обычно выделяются следующие виды избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная, а также смешанная, основанная на сочетании принципов первых двух разновидностей. Вопрос о конституционности различных видов избирательных систем и их отдельных элементов неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ [Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 N 26-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 N 7-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 20.11.1995 N 77-О].

В правовом регулировании избирательных систем следует выделять такие элементы, как (1) характер избирательных округов (количество распределяемых мест в округе, в том числе многомандатном), (2) условия выдвижения кандидатов (партийное или индивидуальное), (3) структура избирательного бюллетеня (форма документа и те отметки, которые может сделать в нем избиратель), (4) условия допуска к распределению мандатов (заградительный пункт), (5) избирательная формула (методика, состоящая из математических операций, которые необходимо произвести для распределения мандатов по итогам голосования), (6) повторное голосование и (7) порядок замещения вакантных мест. Анализируя перечисленные нормы в законе, определяющем порядок выборов определенного органа, легко установить, какая избирательная система используется.

Финансовое и информационное обеспечение выборов

Финансовое обеспечение выборов складывается из двух составляющих: финансирование подготовки и проведения выборов и финансирование избирательных кампаний кандидатов [глава VIII, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Финансирование подготовки и проведения выборов осуществляется за счет средств бюджета того же уровня, что и избираемый орган. Расходование этих средств осуществляют избирательные комиссии. В случае необеспечения необходимого финансирования закон предусматривает возможность получения избирательной комиссией кредита, который приобретает статус государственного обязательства.

Для обеспечения прозрачности и возможности общественного контроля финансирование избирательных кампаний кандидатов осуществляется с помощью специально создаваемых ими в обязательном порядке избирательных фондов. Фонды формируются за счет средств кандидата и добровольных пожертвований (закон ограничивает категории лиц, которые праве вносить такие пожертвования), расходуются исключительно на проведение избирательной кампании. Все денежные средства или помощь, поддающаяся материальной оценке, должны направляться на проведение избирательной кампании только после учета их в качестве средств фонда.

Информационное обеспечение выборов складывается из двух составляющих - информирования избирателей (предоставление достоверных и объективных сведений на условиях равенства кандидатов), информационного обеспечения избирательного процесса с помощью ГАС Выборы [Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ] и предвыборной агитации [глава VII, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Информирование избирателей осуществляется свободно всеми гражданами, юридическими лицами и государственными органами.

Предвыборная агитация может формально осуществляться всеми гражданами (за исключением перечисленных в законе), однако формы этой агитации сильно ограничены - по сути дела, это могут быть только устные беседы. Остальные формы доступны только кандидатам, поскольку использование любых материальных средств в избирательной кампании допускается только через их избирательные фонды [Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П].

Закон регламентирует отдельные формы предвыборной агитации, допуская свободное использование любых других. (1) Агитация осуществляется через средства массовой информации, в том числе в установленном законом количестве эфирного времени и печатных площадей и на равных условиях для всех кандидатов за счет средств бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. В случае не получения установленного законом количества голосов кандидат обязан компенсировать бюджету соответствующую часть расходов. (2) При регулировании агитации, осуществляемой путем выпуска специальных печатных аудиовизуальных и иных материалов закон устанавливает необходимость указывать информацию о том, когда и кто их изготовил и кто финансировал. (3) Наконец, при проведении собраний, митингов и иных массовых мероприятий, а также встреч с избирателями законодательно обеспечивается предоставление помещений, находящихся в государственной собственности.

Запрещается злоупотребление свободой агитации в форме злоупотребления свободой СМИ, подкупа избирателей, в том числе и путем осуществления благотворительной деятельности кандидатами в период избирательной кампании [статья 56, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ].

Избирательный процесс

В избирательном процессе можно выделить следующие стадии: назначение выборов, создание необходимой инфраструктуры, кампании кандидатов (выдвижение, регистрация кандидатов, предвыборная агитация), голосование и подведение итогов (подсчет голосов, определение итогов голосования и результатов выборов). Временные рамки избирательного процесса определяются законом и уточняются специальным решением избирательной комиссии, проводящей выборы - календарным планом.

Правовым механизмом, обеспечивающим своевременное начало избирательного процесса, является назначение выборов уполномоченным органом. Формально оно выражается в определении даты голосования, а с точки зрения правовой природы это правоприменительный акт, который влечет возникновение избирательных правоотношений. Одновременно его юридическая конструкция обеспечивает необходимую для защиты избирательных прав определенность в намерении государственных органов проводить выборы в конкретный день [статья 10, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ].

Под созданием инфраструктуры следует понимать определение территорий (избирательных участков), формирование органов, обеспечивающих подготовку - назначение избирательных комиссий, создаваемых ad hoc, и обеспечение начала ими свой деятельности. К обеспечительным мерам можно отнести также и составление списков избирателей (по правовому значению это установление круга лиц, обладающих активным избирательным правом).

Кампанию кандидатов следует отличать от избирательной кампании. Под кампанией кандидата понимается выдвижение кандидатов, представляющее собой намерение выставить кандидатуру [глава V, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. В настоящее время возможны такие способы выдвижения, как самовыдвижение и выдвижение избирательными объединениями и блоками (до недавнего времени была возможность выдвижения непосредственно избирателями). От выдвижения отличается регистрация - приобретение статуса кандидата в результате выдвижения (для кандидатов от политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, этого достаточно), а также выполнения необходимых требований - либо сбора необходимого количества подписей избирателей, либо внесение избирательного залога. Регистрации в качестве кандидата невозможна в случае неизбираемости (в отличие от несовместимости, которая в случае невыполнения необходимых действий влечет аннулирование результатов выборов) [глава V, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Регистрация в качестве кандидата влечет приобретение специального статуса, с которым связаны как права (например, право назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса), так и ограничения (например, обязанность для государственных служащих быть освобожденными от исполнения служебных обязанностей) [глава VI, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Кампания кандидата включает в себя также ведение предвыборной агитации, которая может начинаться с момента выдвижения кандидата (за исключением агитации в СМИ).

Правовое регулирование голосования включает установление всей процедуры, включая правила предварительного голосования, организации голосования в отведенном для этого помещении и вне его в день выборов, форму бюллетеня и открепительного удостоверения [глава IX, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ].

Следует различать (1) установление итогов голосования - фиксацию количества поданных бюллетеней и их содержания - и (2) установление результатов выборов - принятия решения окружными избирательными комиссиями и избирательной комиссией, организующей выборы, о юридических последствиях проведенного голосования (признание выборов действительными, состоявшимися и распределение мест между кандидатами, либо назначение повторных выборов) [глава IX, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ].

Особенности выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления

Особенности правового регулирования состоят в нормативной основе их проведения, субъекте их назначения, системы организующих выборы избирательных комиссий, особенностей финансового обеспечения кампании кандидатов и всех элементов избирательной системы.

Выборы Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проводятся на основе специальных федеральных законов [Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ], [Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ], а выборы органов государственной власти субъектов и выборы органов местного самоуправления - на основе законов субъектов РФ.

На выборах Президента РФ используется мажоритарная система в два тура: абсолютного большинства в первом и относительного большинства во втором (с вытекающими отсюда единым одномандатным округом, системой избирательных комиссий во главе с ЦИК и отсутствием окружных комиссий и т.д.) [Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ]. Половина состава депутатов Государственной Думы (225) избираются в одномандатных округах с использованием мажоритарной системы относительного большинства, а половина (225) - по единому избирательному округу по    пропорциальной избирательной системе  закрытых списков с 7%-м заградительным барьером [Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ].

Как уже отмечалось выше федеральное законодательство требует избрания не менее половины состава законодательного органа власти субъекта РФ по пропорциальной избирательной системе.

Обжалование нарушений избирательного законодательства и ответственность за его нарушение

Обжалование действий и решений, нарушающих избирательное законодательство, осуществляется в суд или, если речь идет о действиях и решениях избирательной комиссии - в вышестоящую избирательную комиссию. Правила защиты избирательных прав в суде регламентированы, помимо избирательного законодательства [глава X, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ], Гражданским процессуальным кодексом [глава 26, ГПК РФ].

Избирательным законодательством предусматривается ряд мер административного пресечения (например, аннулирование вышестоящей избирательной комиссией решения о регистрации кандидата), специальных мер ответственности , которые обычно относят к конституционно-правовой ответственности по избирательному законодательству (отмена регистрации кандидата), а также правообеспечительных мер (признание выборов недействительными). В избирательном законодательстве регламентированы также порядок и условия применения указанных мер [глава X, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ].

Кроме того, возможна административная ответственность в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях [глава 5, КоАП РФ] и законом о СМИ [статья 16_1, Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации"], а также уголовная ответственность [ст. 141-142_2, УК РФ]. Судебной практике известны также случаи привлечения к гражданско-правовой ответственности за причинившую вред деятельность в рамках избирательной кампании.

Понятие и виды референдумов

Референдум представляет собой способ принятия какого-то важного решения или закона. Процедура его проведения строится на тех же принципах, что и проведение выборов (всеобщее, равное и прямое право на участие в референдуме и т.д.).

В теории выделяют виды референдумов в зависимости от (1) необходимости его проведения в соответствии с законом (обязательный и факультативный); (2) правовых последствий принятия решения (императивный и консультативный, который действующим законодательством не предусматривается); (3) характера принимаемого решения (р. по принятию политического решения, законодательный, в том числе конституционный, и плебисцит); (4) от уровня проведения (федеральный р., р. субъекта и местный р.).

Правовое регулирование референдума осуществляется рамочным избирательным законом [Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ], а также законами, регулирующими отдельно каждый вид референдума в зависимости от уровня его проведения, причем на федеральном уровне действует Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ". Новейшей политической истории России известно проведение всероссийских референдумов 17 марта 1991 года и 25 апреля 1993 года.

Вопросы референдума

Законодательством устанавливаются ограничения содержания вопросов, выносимых на референдум. Эти ограничения связаны с тем, что референдум выражает волю населения государственно-территориального или муниципального образования, а потому (а) не должен противопоставляться другой форме выражения мнения населения - выборам органов государственной власти и органов местного самоуправления [Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П], (б) не может выходить за пределы предметов ведения самого государственно-территориального или муниципального образования [Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 N 17-П], (в) не может создавать препятствий для принятия срочных мер по защите, а также не может ограничивать права человека и гражданина, которые имеют приоритет перед решениями государственной власти, даже реализуемой народом непосредственно и (г) не может предоставлять приоритет личным интересам голосующих в ущерб интересам общества в целом

Кроме того, вопросы референдума должны быть сформулированы так, чтобы по ответу можно было однозначно определить волю голосовавших [Постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.1993 N 8-П].

Порядок инициирования, назначения и проведения кампании референдума. Определение итогов референдума

Существуют обстоятельства, которые делают невозможным обеспечение свободного выражения воли народа и наличие которых делает проведение референдуме невозможным [Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П].

Запрещается инициирование пересмотра решения референдума путем инициативы нового референдума по тому же вопросу в течение 1 года.

Инициативу проведения референдума Российской Федерации действующая Конституция РФ и законодательство предоставляют не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, и Конституционному Собранию (в порядке пересмотра Конституции РФ).

Процедура проведения референдума состоит из стадий выражения инициативы (создание инициативной группы, её регистрация, сбор подписей, проверка соответствия формулировок вопроса Конституции и законодательству), назначения референдума, кампании референдума, голосования, подсчета голосов и определения результатов [Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ"].

Для принятия решения на референдуме за определенный вариант из числа предложенных должны проголосовать более половины участвующих в голосовании при условии участия не менее 1/2 граждан, имеющих право на участие в референдуме.

Тема 8. Институт главы государства в Российской Федерации

§1. Институт главы государства в Российской Федерации

Понятие и виды глав государств

В системе государственных органов необходимо выделение такого органа, на которое возлагается высшее представительство всего государства, как внутри страны, так и за рубежом. Эта функция возлагается на главу государства вместе с рядом представительских полномочий, полномочиями по обеспечению единства и целостности государства, и иногда - полномочиями по координации деятельности других органов власти.

Указанные функции и полномочия возлагаются чаще всего на единоличные органы. В зависимости от формы правления это может быть монарх или президент, а также глава правительства, совмещающий функции главы государства с функциями председателя высшего органа исполнительной власти. Мировой практике известны также коллективные главы государств - руководящие структуры полновластных представительных органов в социалистических государствах, совет глав государственно-территориальных образований, входящих в состав сложного государства, или даже правительство, выполняющее такие функции. В случае единоличного органа его функции выполняет единственное должностное лицо, что позволяет говорить о совпадении содержания этих понятий.

Правовое положение перечисленных органов может быть различным. В зависимости от формы правления глава государства может совмещать эту деятельность с руководством исполнительной властью, входить в состав законодательного органа или выделяться в системе государственных органов.

История президентуры в России

Российская империя по форме правления являлась абсолютной (а с 1906 г. - ограниченной) монархией. Император, как указывалось выше, обладал полномочиями в области как законодательной, так и исполнительной власти.

В РСФСР, как и в СССР, формально место главы государства занимал коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета, хотя советское государство все равно ассоциировалось с единоличным руководителем.

В начале 1990 года в СССР был введена должность Президента СССР, а 14 марта 1990 года Верховным Советом избран первый и последний Президент СССР, осуществлявший свои полномочия до 25 декабря 1991 года.

В апреле 1991 года в РСФСР был проведен референдум по введению должности Президента РСФСР, 24 мая 1991 года - в соответствии с итогами референдума внесены изменения в Конституцию РСФСР. В конституции появилась статья 13¹, которая предусматривала должность Президента - высшего должностного лица и главы исполнительной власти.

Избрание первого Президента России состоялось 12 июня 1991 года. В соответствии с действовавшим на тот момент законодательством, срок полномочий президента составлял 5 лет и президент избирался вместе с вице-президентом. В переходных положениях действующей Конституции РФ решался вопрос об исчислении срока полномочий пребывавшего в должности Президента после её вступления в силу.

Место Президента в системе федеральных органов власти. Функции Президента РФ

Положение Президента РФ в системе органов власти остается одной из наиболее сложных проблем современного отечественного государствоведения. Существующие подходы можно сгруппировать в позиции о том, что (1) Президент является главой исполнительной власти, несмотря на формальное описание его статуса в Конституции (положение Президента оценивается при этом как необоснованное доминирование исполнительной власти над законодательной и судебной в рамках принципа разделения властей), (2) Президент осуществляет власть особого рода - президентскую власть, которая главным образом нацелена на обеспечение согласованного функционирования других органов и обеспечения единства государственного аппарата. И первая, и вторая точка зрения не отражают все аспекты правового положения Президента РФ по действующей Конституции.

Президент РФ обладает рядом функций, которые не присущи никакой из трех ветвей власти в отдельности (функция гаранта Конституции РФ, обеспечение согласованного функционирования всех ветвей власти, представление государства внутри страны и за рубежом). На Президента возложены также функции, объединяющие полномочия в области осуществления различных ветвей власти и принадлежащие только Президенту (принятие мер по охране суверенитета, защите независимости и целостности государства, определение основных направлений внешней и внутренней политики государства). Для выполнения указанных функций Президент обладает рядом полномочий в области осуществления законодательной, исполнительной и судебной власти.

Полномочия Президента в области законодательной, исполнительной и судебной власти

В области законодательной власти компетенция Президента состоит из полномочий, реализуемых во взаимодействии с федеральным парламентом (созывает внеочередные заседания парламента, в установленных случаях осуществляет роспуск, обладает правом законодательной инициативы, промульгирует законы, обладая правом вето - см. [Окуньков Л.А. Вето президента] [Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П]), и, кроме того, как гарант Конституции Президент издает указы, обладающие силой закона [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П] и назначает референдум.

В области судебной власти Президент обладает главным образом кадровыми полномочиями по участию в назначении судей высших судов Советом Федерации и по назначению судей других судов.

Наиболее обширен перечень полномочий Президента в области исполнительной власти. Во-первых, они лежат в области руководства органами исполнительной власти, в том числе определение их системы и структуры, непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти ("силовых" и некоторых других - например Управлением делами Президента на правах федерального агентства) - см. [Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ], [Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 года], [Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 года], [Указ Президента РФ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" 20 мая 2004], [Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П]. Во-вторых, как гарант Конституции Президент имеет право отмены и приостановления некоторых актов органов исполнительной власти, права по обеспечению законности в деятельности органов власти субъектов РФ (в случаях федерального вмешательства - см [Главу V, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ]), полномочия по введению чрезвычайного положения [Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ]. В-третьих, как верховный главнокомандующий президент утверждает военную доктрину [Указ Президента РФ от 21.04.2000 N 706], назначает командование вооруженными силами и вводит военное положение [Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ]. Наконец, в-четвертых, Президент РФ выполняя функцию представления российского государства в целом обладает полномочиями в области внешней политики, в том числе в дипломатической сфере, в области гражданства, государственных наград и помилования.

Условия и порядок избрания Президента РФ

В дополнение к уже указанному выше порядку избрания Президента РФ следует добавить, что Конституция устанавливает особенности приобретения пассивного избирательного права на выборах права и устанавливает срок, на который избирается Президент РФ, - 4 года.

Личный статус Президента

Полномочия Президента РФ возникают с момента инаугурации - принесения им присяги [Распоряжение Президента РФ от 10.07.1996 N 359-рп "О торжественной церемонии вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации"], а прекращение полномочий возможно в обычном порядке (в момента вступления в должность вновь избранного Президента) и досрочно - в случае абдикации, неспособности по состоянию здоровья исполнять свои полномочия [Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 N 12-П], [Постановление Конституционного Суда РФ от 06.07.1999 N 10-П] и в случае  импичмента (отрешения от должности), порядок реализации которого установлен в Конституции РФ [ст. 93].

Конституцией предусмотрена возможность временного осуществления полномочий Президента Председателем Правительства РФ [Постановление Конституционного Суда РФ от 06.07.1999 N 10-П].

Президент со дня официального объявления о его избрании обеспечивается государственная охрана и неприкосновенность (т.е. невозможность привлечения к публично-правовой ответственности) в течение срока полномочий [Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ]. В течение срока полномочий Президенту обеспечивается денежное вознаграждение [Указ Президента РФ от 09.04.1997 N 309], а также другие социальные гарантии.Ряд гарантий сохраняется за Президентом и после прекращения исполнения им своих полномочий [Федеральный закон от 12.02.2001 N 12-ФЗ].

Символами Президентской власти являются знак Президента [Указ Президента РФ от 27.07.1999 N 906] штандарт Президента [Указ Президента РФ от 15.02.1994 N 319].

Акты Президента РФ

Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения [Окуньков Л.А. Правовые акты президента: их статус, направленность, содержание]. В форме распоряжений издаются акты по оперативным и организационным вопросам, связанным главным образом с деятельностью непосредственно подчиненных Президенту органов. Иные решения оформляются указами президента - актами подзаконного, в большинстве нормативного характера.

Указы Президента, в отличие от нормативных актов, издаваемых органами исполнительной власти, принимаются не только во исполнение Конституции и законов, т.е. по вопросам, специально предоставленным законодателем для регулирования на подзаконном уровне. Вне зависимости от воли законодателя указы могут регулировать общественные отношения практически во всех сферах, что и позволяет говорить об "указах, имеющих силу закона". Разумеется, в случае противоречия Указа Президента и закона будет действовать закон, но до принятия федерального закона Президент вправе урегулировать соответствующие вопросы в своем указе [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П].

Президент несет самостоятельно ответственность за принятые им акты в условиях отсутствия в российской практике института контрасигнатуры.

Указ Президента может быть предметом обжалования как акт органа, нарушающий требования закона, а также как акт законодательного уровня (в условиях отсутствия законодательного регулирования) в Конституционном Суде РФ.

Акты Президента РФ подлежат обязательному опубликованию в порядке, предусмотренном Указом Президента [Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763].

Органы, обеспечивающие деятельность главы государства в РФ

Деятельность Президента обеспечивается Администрацией Президента [Указ Президента РФ от 02.10.1996 N 1412], которая включает полномочных представителей Президента (за ними признается, например, право обращения в Конституционный Суд РФ [Определение Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 N 65-О], в том числе и в федеральных округах [Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849]. Самостоятельных властных полномочий этот орган не имеет; обеспечивая реализацию Президентом своих полномочий, Администрация Президента осуществляет сбор необходимой информации, подготовку решений и другие подобные виды деятельности, а также контроль за исполнением решений Президента. Выполняя поручения Президента, Администрация Президента организует его взаимодействие с другими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

При Президенте существует ряд совещательных органов - Совет обороны [Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1102], комиссии по гражданству, по правам человека, по помилованию, Совет Безопасности [Федеральный закон от 05.03.1992 N 2446-1], Государственный Совет [Указ Президента РФ от 01.09.2000 N 1602], которые также обеспечивают принятие Президентом решений в рамках его полномочий.

Тема 9. Законодательная власть в Российской Федерации

§1. Природа и функции законодательной власти

Понятие, функции и место законодательных органов власти в системе разделения властей

Идея существования парламента (законодательного и представительного органа) связана с концепцией политического представительства и принципом разделения властей.

В современной зарубежной науке существует теория политического представительства - первая составляющая правовой природы законодательного органа власти. Как и представительство в частном праве, политическое представительство является юридическим механизмом, обеспечивающим реализацию принадлежащих лицу прав не им лично, а специально указанным им другим лицом. Однако политическое представительство от частноправового отличает ряд особенностей: обязательность назначения представителя (обязательность проведения выборов), представление коллективного субъекта, от лица которого назначение представителя может осуществляться далеко не всеми, установление полномочий и содержания деятельности поверенного законом, а самое главное - реализация полномочий доверителя по осуществлению власти, в том числе и в отношении его самого. В результате доверитель оказывается связанным решением своего поверенного, им же на это уполномоченным.

Вторая составляющая, идея разделения властей, с которой неразрывно связано существование законодательной ветви власти, возникла как представление о необходимости разделения между различными органами функций по установлению общеобязательных правил поведения (законодательная власть), по осуществлению государственной политики (исполнительная власть) и по разрешению споров (судебная власть). Исторически первой обособилась судебная власть. Её обособление потребовало создания и законодательных институтов, т.к. для разрешения споров было необходимо издание правил поведения институционально независимыми органами. В противном случае исключалось бы существование споров с властью, поскольку власть сама устанавливала "правила игры" с гражданином и могла произвольно их менять. Вместе законодательная и судебная власти образовали противовес власти исполнительной. Таким образом, одна из задач законодательной власти изначально состояла в издании актов, ограничивающих полномочия органов исполнительной власти.

Власть монарха, олицетворявшего исполнительную ветвь, в первую очередь была ограничена правами сословий, поэтому функции законодательного органа (в условиях сложившегося разделения функций еще до появления доктрины разделения властей) были возложены на орган сословного представительства. В российской истории такими органами были Земские соборы, созывавшиеся с 1584 года по 1684 год. Органу сословного представительства во Франции мы обязаны появлением термина "парламент" (от фр. parle - говорить, поскольку условием принятия коллегиального решения всегда было его обсуждение).

Позднее в обоснование разграничения функций, помимо принципа разделения властей, была положена идея народного суверенитета, и возникло понятие народного представительства. Само это понятие использовалось только в монархиях - как институт, от имени народа ограничивающий монаршую власть. В частности, теория народного представительства разрабатывалась в русском государственном праве и стала основой формирования российского органа народного представительства - Государственной Думы, существовавшей 1906-1917 годах. После свержения монархии указание на "народность" мало-помалу сошло на нет, поскольку другого носителя власти уже не обнаруживалось. Таким образом сохранилась характеристика законодательного органа только как представительного. В отличие от иных органов, избираемых непосредственно населением, парламент отражает различные политические настроения в обществе, политическую структуру общества, представляя её на государственном уровне при принятии решений.

Оригинальная теория представительных органов была создана в советской государственно-правовой доктрине. Органы, выражавшие народную волю, - советы - считались полновластными органами, а деятельность органов государственного управления и суда были призваны воплощать в жизнь и контролировать исполнение решений советов.

До настоящего времени в мировой практике сохраняются различные подходы к деятельности законодательной власти. Согласно концепции верховенства парламента (отличительной черты государственного права Великобритании) законодательный орган может принять решение практически по любому вопросу. Его полномочия во внутригосударственном праве не подлежат никакому ограничению. Деятельность парламента в этих условиях не связана только функцией по принятию закона, но и расширяется за счет участия в определении государственной политики. Исполнительная власть при этом вправе осуществлять только те полномочия, которые ей определены в законе. В числе таких полномочий могут передаваться в том числе и права на издание в установленной области нормативных актов (делегированное законодательство).

Французский подход к правам парламента напротив состоит в установлении перечня вопросов, которые могут им рассматриваться и по которым могут приниматься законы. Фактически государственная политика остается вне пределов полномочий законодательного органа и его деятельность сводится к утверждению законов.

В российском государствоведении не признается верховенства парламента, но его функции не сводят к законодательной, а включают в их число также учредительную, контрольную, бюджетную, представительскую (например, объявление амнистии или участие в международных отношениях).

Порядок формирования законодательных органов власти

Представительный характер законодательных органов власти связан и с порядком его формирования - его состав избирается непосредственно населением. Это, правда, может применяться не ко всему законодательному органу. Общепризнанные принципы и нормы международного права [см. п.7, Международный договор от 29.06.1990] отмечают данную особенность - лишь одна из палат должна избираться, а другая может, например, назначаться из представителей государственно-территориальных образований в составе государства (представительство субъектов в верхней палате федерального парламента).

При выборах парламента или отдельной его палаты населением используются избирательные системы, о которых шла речь выше.

Структура законодательного органа: политическая и организационная

Как уже упоминалось, законодательный орган может состоять из двух палат. Исторически бикамерализм был обусловлен стремлением создать механизм контроля за решениями органа народного представительства. Контроль был необходим для ограничения возможности принятия поспешных, чересчур радикальных или популистских решений, а также тех, исполнение которых было бы затруднительно. Такой контроль осуществлялся как исполнительной властью (путем промульгации закона), так и созданием специальной структуры в самом парламенте - верхней палаты. Эта палата, в отличие от избиравшейся населением нижней палаты, назначалась монархом или формировалась по сословному принципу. Постепенно такой порядок назначения верхних палат утратил свою актуальность, но это не означало ликвидацию самой верхней палаты. В условиях федеративных государств они стали представлять уже интересы субъектов федерации в противовес мнению населения в целом. Характер менее политизированной, более консервативной части парламента верхняя палата сохранила, так как её назначение обеспечивало меньшее влияние на состав депутатского корпуса политических партий и, соответственно, переменчивых политических симпатий граждан, а также политической партийной конъюнктуры.

Данные обстоятельства отражаются и в распределении полномочий между Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ: Совет Федерации, помимо регулирования федеративных отношений, принимает такие кадровые и иные решения, которые требуют взвешенности и беспристрастности, а не должны становиться предметом политического торга (назначение судей высших судов и генерального прокурора, утверждение Указа Президента о введении военного или чрезвычайного положения и т.д.). Государственной Думе предоставляется право участвовать в принятии решений, с помощью которых палата может влиять на осуществление государственной политики (дача согласие на назначение Председателя Правительства РФ, назначение Председателя Центрального банка РФ и т.д.).

Вопросы внутренней организации каждой палаты, как и порядок её деятельности, определяется в регламенте  палаты [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД], [Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ].

Политическая структура образуется в составе нижней палаты и включает депутатские объединения - партийные (фракции) и непартийные (группы).

Помимо политической, в каждой палате образуется организационная структура: председатель палаты (часто именуемый спикером), организующий ведение заседаний, подготовительную работу аппарата, а также решающий иные хозяйственные и кадровые вопросы, совет палаты (координирующий деятельность всех других внутренних органов и структур), комитеты и комиссии (в нижней палате обычно формируются пропорционально партийному составу). Роль последних в законодательном процессе чрезвычайно велика.

Комитеты представляют собой рабочие органы, подготавливающие вопросы в определенной области для рассмотрения их палатой. Специализация комитетов позволяет им рассматривать вопросы, требующие наличия знаний в соответствующей области. Рекомендация со стороны профильного комитета практически предопределяет решение всей палаты, так как большинство депутатов полагается на мнение специалистов. И только вопросы, имеющие принципиальный характер, становятся предметом широкого обсуждения.

В отличие от комитетов, комиссии, как правило, действуют на непостоянной основе и создаются палатой для подготовки рассмотрения определенного конкретного вопроса. Однако существуют и постоянные комиссии, создание которых необходимо для организации работы палаты (например, мандатная комиссия).

Организация работы парламента

Работа палаты проводится в форме пленарного заседания (заседания всей палаты, на которых обсуждаются проекты решений, заслушиваются выступления Президента, должностных лиц органов исполнительной власти и т.д.), заседаний комитетов и комиссий, а также парламентских слушаний.

Работа осуществляется в период чрезвычайных и очередных сессий - весенней и осенней, в перерывах между которыми наступают парламентские каникулы.

Для работы любого коллегиального органа определяется кворум, отсутствие которого влечет неправомочность принятия решений [Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П].

Порядок работы определяется повесткой дня - последовательностью рассмотрения вопросов, выносимых на обсуждение. Повестка дня обычно определяется или председателем, или координирующим структурным подразделением (советом палаты). Структура повестки дня пленарного заседания обычно состоит из нескольких частей, каждую из которых образуют в порядке очередности вопросы, находящиеся на определенном этапе процедуры рассмотрения (I, II и III чтение, внеочередное и повторное рассмотрение законопроектов, вопросы - назначения должностных лиц, запросы и т.п.)

Понятие и виды актов, принимаемых законодательным органом

Особенности правовой природы закона. Основным актом, принимаемым законодательным органом, является закон. Закон не является выражением воли одного законодательного органа, так как для его вступления в силу необходимо пройти промульгацию. Однако парламент определяет содержание закона, которое уже не может быть изменено без его согласия. В России этими полномочиями обладает Государственная Дума, одобрение которой считается принятием законопроекта и превращением его в закон, который, однако, еще должен быть одобрен верхней палатой и подписан Президентом. Природа закона как особого вида нормативного акта является предметом изучения теории права, однако его взаимосвязь с деятельностью парламента позволяет относить общие вопросы сущности этого акта к предмету изучения конституционно-правовой науки.

Среди аспектов, определяющих характер и особенности закона, можно выделить два - требование о том, чтобы закон объективно отвечал регулируемым общественным отношениям и устанавливал наиболее оптимальные правила, а также требование о необходимости соблюдения политического компромисса при его принятии. Первый аспект отражает сущность закона как источника правовых норм, второй обусловлен существующим механизмом издания закона.

Закон как выражение права не издается законодательным органом в качестве его волевого властного решения, а является результатом анализа сложившихся общественных отношений, санкционирование государством наиболее справедливых и социально полезных моделей поведения. С этой точки зрения закон должен отвечать требованиям высокой юридической техники - для обеспечения беспробельности устанавливать абстрактные, а не казуистичные нормы, органично вписываться в систему иных правовых актов.

Если анализировать второй аспект, то можно придти к выводу, который плохо согласуется с первой составляющей природы закона. Порядок издания закона позволяет говорить о нем, как о решении, отражающем соотношение политических сил в обществе. Голосование в парламенте как процедура утверждения закона позволяет рассматривать его в качестве политического решения, форму реализации государственной власти. На такое голосование оказывают влияние заинтересованные лица с помощью лоббирования. Закон должен регулировать только самые основные общественные отношения, не вдаваясь в детальное регулирование, поскольку политическое значение имеют лишь принципиальные вопросы, а не механизм исполнения принятых решений.

Акты палат парламента. Помимо законов, парламентом издаются акты палат, которые оформляют волеизъявление этой палаты и служат формой реализации её полномочий. Постановлениями палаты оформляется в том числе и утверждение в каждом чтении проекта закона. Такие постановления следует отличать от постановлений, принимаемых, например, по вопросам организации работы палаты - утверждающих Регламент палаты. Первые являются по природе правоприменительными актами [Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.1995], а вторые содержат нормативные предписания, хотя и ограниченного круга действия.

Законодательный процесс

Законодательный процесс осуществляется в порядке, установленном в соответствии с конституционными положениями регламентами палат парламента [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД], [Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ]. Законодательный процесс можно разделить на следующие стадии: законодательную инициативу, рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в нижней палате (Государственной Думе), одобрение закона верхней палатой (Советом Федерации), промульгация главой государства (Президентом) [Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.1999 N 12-П], опубликование  и вступление в силу [Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура].

На стадии законодательной инициативы в нижнюю палату вносится проект закона - его текст и сопроводительные документы, в том числе заключение Правительства, если реализация проекта потребует расходов из бюджета. Субъекты права законодательной инициативы (лица, правомочные вносить законопроекты, которые подлежат обязательному рассмотрению) определены в Конституции [ст. 104].

Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в нижней палате состоит в определении его содержания и окончательного утверждения текста. Прохождение проекта через нижнюю палату состоит из трех чтений (за редким исключением, предусмотренным, например, для государственного бюджета, принимаемого в 4-х чтениях). Первое чтение состоит в утверждении концепции проекта (принятие за основу), во втором чтении обсуждаются внесенные субъектами права законодательной инициативы поправки к тексту проекта, в третьем чтении могут быть рассмотрены поправки, направленные на устранение внутренних противоречий, возникших после второго чтения, а также возможные последствия в виде аброгации, и законопроект принимается в окончательной редакции (принятие в целом) [Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П].

Ряд законов подлежит обязательному рассмотрению в верхней палате, остальные могут быть рассмотрены в 14-дневный срок [Крестьянинов Е.В. Процессуальные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению], [Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 N 1-П]. Затем закон направляется Президенту для промульгации.

В случае неодобрения закона верхней палатой или Президентом (применение права вето), возможно повторное принятие квалифицированным большинством голосов (в случае применения вето Президента - в обеих палатах), что означает обязательность подписания и опубликования.

Затем закон подлежит обязательному опубликованию, которое является условием его вступления в силу [Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ].

Взаимодействие парламента с президентом и правительством. Счетная палата РФ

Система разделения властей предполагает взаимодействие всех трех ветвей власти друг с другом. Кроме того, органы всех трех ветвей вступают в конституционно-правовые отношения с главой государства. Разделение властей требует установления правовых форм контроля ("сдержек и противовесов") других ветвей.

Взаимодействие законодательной с судебной властью ограничивается участием верхней палаты в формировании состава высших судов. С некоторой долей условности можно относить сюда и законодательное регулирование судоустройства, издание процессуальных и материальных правовых норм, регулирующих деятельность судов.

В отношении правительства организован контроль, позволяющий нижней палате участвовать в назначении председателя правительства, получать информацию о деятельности исполнительной власти и проверять соблюдение издаваемых законодательных норм.

Формами получения информации являются депутатский и парламентский запрос (интерпелляция), а также возможность вызвать на заседание палаты парламента председателя или членов правительства и задать им необходимые вопросы. Порядок реализации этих форм контроля регламентирован Законом о статусе депутата [Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ] и Регламентами палат [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД], [Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ].