Административно-правовой статус гражданина как субъекта административного права

*при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства получить у органа миграционной службы направление на проживание в центре временного размещения либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

*на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. Его не вправе без его согласия переселить в другой населенный пункт. Лицо может быть лишено статуса вынужденного переселенца, если оно умышленно сообщило ложные сведения, послужившие основанием для получения такого статуса, а также если оно осуждено за преступление.

В 1996 г. был принят Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Он установил этим лицам новые гарантии в области образования, медицинского обслуживания, прав на труд, имущество, жилое помещение и др. В частности, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, получившие основное общее или среднее (полное) общее образование, зачисляются на курсы по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования без взимания с них платы за обучение. Они вправе получать бесплатно второе начальное профессиональное образование. Если они обучаются во всех типах государственных или муниципальных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, то зачисляются на полное государственное обеспечение до окончания ими данного образовательного учреждения.

Обучающиеся, воспитанники всех типов образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при выпуске из этих образовательных учреждений обеспечиваются сезонной одеждой и обувью, а также единовременным денежным пособием в сумме не менее двух минимальных размеров оплаты труда.

С 1 января 1998 г. обучающимся из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, помимо полного государственного обеспечения выплачивается стипендия, размер которой увеличивается не менее чем на пятьдесят процентов по сравнению с размером стипендии, установленной для обучающихся в данном образовательном учреждении, а также выплачивается 100% заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики. Им до окончания обучения выплачивается ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии.

Очевидно, что невозможно рассмотреть хотя бы кратко все варианты административной опеки. Для лучшего понимания системы соответствующих действий, прав и обязанностей сторон следует разобрать типовую схему осуществления административной опеки.

Первая стадия - легализация, признание гражданина лицом, нуждающимся в государственной помощи.

Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о признании его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем. Если гражданин имеет документы, подтверждающие его право на государственную помощь, он обязан приложить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о признании вынужденным переселенцем (безработным, беженцем и т. д.), которое является юридическим основанием для оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом.

Уже на этой стадии жертвам экстремальных ситуаций (беженцам, вынужденным переселенцам, жертвам стихийных бедствий) начинают оказывать первичную помощь.

Вторая стадия -- реализация программ социальной помощи -- безусловно, центральная в этой деятельности, здесь субъектам оказываются все виды помощи, предоставляются все льготы, предусмотренные правовыми нормами.

Третья, заключительная стадия -- прекращение административной опеки. Прежде всего это связано со сроком, на который был признан статус лица. Существуют такие варианты. Во-первых, опека назначается на всю оставшуюся жизнь, бессрочно. Во-вторых, опека производится в течение определенного срока или до достижения установленного возраста. В-третьих, опека производится до наступления определенных юридических фактов (устройства на работу, переезда, улучшения здоровья и т. д.). Возможен и четвертый, смешанный вариант: статус опекаемого устанавливается на определенный срок, но он может прекратиться досрочно. В ряде случаев статус может быть прекращен полностью либо помощь может быть уменьшена в связи с нарушением опекаемым своих обязанностей, совершением преступления.

Так, в ст. 9 Закона о беженцах установлено:

Лицо лишается федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом статуса беженца, если оно:

1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;

2) сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустило иное нарушение положений настоящего Федерального закона.

Представляется, что формулировка основания для лишения статуса: "допустило иное нарушение положений настоящего закона" является чрезмерно широкой и недостаточно определенной для применения столь строгой меры административного воздействия.

3 Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Российское законодательство о гражданстве предусматривает: гражданство Российской Федерации, двойное гражданство, почетное гражданство, гражданство республик СНГ (кроме России), иностранных граждан и лиц без гражданства.

Правовое положение лиц с двойным гражданством, почетным гражданством и граждан СНГ законодательством Российской Федерации в настоящее время не урегулировано. Правовой, в том числе и административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определен Конституцией, действующим на территории России законодательством о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства и другими нормативными актами. Так, в ст. 62 Конституции сказано, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Объем административной правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства несколько уже, нежели объем правосубъектности граждан России. Иностранные граждане могут проживать в Российской Федерации при наличии на то разрешения компетентных органов. Они не могут занимать выборные должности в аппарате исполнительной власти, а также не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с российским законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству России.

См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации в Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 9. Ст. 325.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут передвигаться по территории России и избирать место жительства в Россия в соответствии с порядком, установленным законодательством. Они обязаны соблюдать правила пребывания иностранных граждан в России и правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации. Ограничения в передвижении и выборе места жительства допускаются , когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности. Так, существуют местности, закрытые для посещения иностранными гражданами, и въезжать на территорию таких местностей можно только по разрешению органов внутренних дел. Иностранные граждане, проезжающие через территорию России транзитом, следуют с соблюдением правил транзитного проезда в пограничный пункт выезда из России по установленному маршруту и могут останавливаться на территории при наличии разрешения, выданного компетентными органами.

На иностранных граждан не распространяется российское законодательство о воинской обязанности и военной службе.

На иностранных граждан возлагаются специфические обязанности. Они могут постоянно проживать в России, если имеют на то разрешение и вид на жительство, выданные уполномоченными органами исполнительной власти. Иностранные граждане, находящиеся в России на ином законном основании, считаются временно пребывающими в России. Они обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы и выехать из Российской Федерации по истечении определенного им срока пребывания.

За нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в России, т.е. проживание без документов на право жительства в Российской Федерации или проживание по недействительным документам, несоблюдение гражданами установленного порядка регистрации либо передвижения и выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также за несоблюдение правил транзитного проезда через территорию России к ним могут быть применены в качестве меры административного взыскания предупреждение или штраф. Иностранному гражданину, нарушившему законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, может быть сокращен определенный ему срок пребывания. Иностранный гражданин может быть выдворен из пределов России, если:

-- его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;

-- это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан России и других лиц;

-- он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан в России, таможенное, валютное или иное российское законодательство.

Особое правовое положение у глав и сотрудников дипломатических и консульских представительств, а также у других лиц, которые являются официальными представителями иностранных государств. Эти иностранные граждане в соответствии с законодательством России и международными договорами России с соответствующим иностранным государством пользуются привилегиями и обладают дипломатическим иммунитетом, в силу чего они не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации.

4 Особенности административно-правового статуса лиц, совершивших преступления и административные проступки

Действующим административным законодательством установлены различные ограничения для лиц, совершивших преступления. Они непосредственно не связаны с уголовным наказанием. Часть из них распространяется на лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, часть -- на лиц, отбывающих наказания, часть -- на лиц, имевших судимость.

Так, гражданин, который имел или имеет судимость, не может быть принят на службу в органы внутренних дел, в таможенные органы, а в связи с осуждением за преступление он подлежит увольнению со службы. Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находится на этой службе, если оно имеет или имело судимость. Не подлежат призыву и не могут добровольно поступить на военную службу граждане, привлекаемые к уголовной ответственности или имеющие судимость за совершение преступления.

Говоря об ограничениях в выборе вида деятельности, нужно также отметить, что лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью не могут быть выданы тем, кто имеет судимость за совершение умышленного преступления.

За лицами, совершившими тяжкие преступления, может быть установлен административный надзор органов милиции, что уже само по себе означает установление специального административно-правового статуса поднадзорного. Статьей 50 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" предусмотрено, что после освобождения из мест отбывания лишения свободы лиц, совершивших тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, по решению суда за ходом их социальной реабилитации может быть установлено наблюдение. Такое наблюдение предусматривает "запрет посещения определенных мест, ограничение пребывания вне дома после определенного времени суток или ограничение выезда в другие местности без разрешения органа внутренних дел". В ст. 10 этого Закона сказано: "При выдаче юридическому лицу лицензии на вид деятельности, связанный с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учитывается заключение органов внутренних дел об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к наркотическим средствам и психотропным веществам, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое либо особо тяжкое преступление либо за преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ..."

На основании ст. 59 иностранным гражданам и лицам без гражданства, совершившим преступления, связанные с оборотом наркотиков, может быть не разрешен въезд в Россию. Они могут быть также выдворены за пределы России.

Граждане, осужденные по решению суда к исправительным работам, не могут быть признаны безработными. Учредителем средства массовой информации не может выступать гражданин, отбывающий наказание в местах лишения свободы.

Право гражданина России на выезд за границу может быть временно ограничено, если он:

*задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого -- до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

*осужден за преступление -- до отбытия наказания или освобождения от него.

Ряд установленных федеральным законодательством ограничений касается как лиц, совершивших преступления, так и лиц, совершивших административные проступки. Например, лицензия на приобретение оружия гражданам России не выдается, если они имеют судимость за совершение умышленного преступления, отбывают наказание за совершенное преступление, а также -- совершившим в течение года повторно административное правонарушение, посягающее на общественный порядок или установленный порядок управления.

Статьей 161 ТК РФ установлено, что квалификационный аттестат специалиста по таможенному оформлению может быть отозван, если специалист "признан виновным в подделке документов, совершении хищения, во взяточничестве, а также в случае неоднократного совершения правонарушений, предусмотренных настоящим Кодексом".

Обязательной государственной дактилоскопической регистрации подлежат:

*граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, подозреваемые в совершении преступления, обвиняемые в совершении преступления либо осужденные за совершение преступления, подвергнутые административному аресту, совершившие административное правонарушение, если установить их личность иным способом невозможно;

*иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие выдворению (депортации) за пределы территории России. Приведенный перечень ограничений, отражающих специфику

*административно-правового статуса лиц, совершивших преступления, не является исчерпывающим. К сожалению, по этому вопросу нет единого правового акта, нет и научных работ, систематизирующих, анализирующих совокупность таких норм, их достаточность, обоснованность.

Специфика названных и ряда других административно-правовых ограничений статусов правонарушителей состоит в том, что они не являются наказаниями (взысканиями), а связаны с ними, обеспечивают и дополняют карательное воздействие иными неблагоприятными последствиями совершения правонарушения. Но главное их назначение -- не усиление кары, а предупреждение рецидива, новых преступлений, а значит, и обеспечение безопасности окружающих.

Следует отметить, что в прошлом в СССР в отношении осужденных, особенно за так называемые "контрреволюционные преступления", было установлено множество ограничений, которые не всегда были оправданы (например, запрещение проживания в крупных городах после отбывания наказания). Некоторые из таких старых норм продолжали действовать в России и в 90-х гг.

Конституционный суд в июне 1995 г. признал не соответствующими Конституции положения ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР о том, что жилое помещение сохраняется за гражданином, осужденным к лишению свободы на срок свыше шести месяцев, ссылке и высылке -- до приведения приговора в исполнение. По мнению Суда, такое положение "фактически вводящее не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади приводит к дискриминации- в жилищных правах отдельных категорий граждан по признаку наличия у них судимости. Вследствие этого на практике одинокие граждане, осужденные к лишению свободы, автоматически лишаются жилищными органами жилых помещений, нанимателями которых они являлись".

В октябре того же, 1995 года, Конституционный суд снова выступил в роли защитника прав лиц, привлеченных к уголовной ответственности. В его постановлении сказано: "Статья 124 Закона РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" предусматривает приостановление выплаты назначенной пенсии за время лишения пенсионера свободы по приговору суда. Толкование данной нормы и практика ее применения свидетельствуют, что фактически речь идет о прекращении как начисления, так и выплаты пенсии, которую пенсионер получал до осуждения. Подобное приостановление выплаты пенсии по своей сути и правовым последствиям равнозначно лишению права на пенсию на определенный период в связи с лишением пенсионера свободы по приговору суда и нахождением его в исправительно-трудовом учреждении...

Труд и его оценка обществом предопределяют различия в условиях и нормах пенсионного обеспечения. Это находит свое отражение и в делении пенсий на два вида: трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет) и социальные пенсии, назначаемые престарелым и нетрудоспособным гражданам при отсутствии у них права на трудовую пенсию с целью предоставить им минимальный источник средств к существованию...

Трудовые пенсии назначаются в связи с трудовой или иной деятельностью, которую законодатель признает общественно полезной...

Лишение пенсионера в период нахождения его в местах лишения свободы трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является ограничением конституционного права на социальное обеспечение. Такое ограничение согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации может быть установлено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Этим требованиям положение статьи 124 Закона РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР", ограничивающее выплату трудовой пенсии, не соответствует"[8].

Совершение лицом административного проступка также вносит изменения в его общий статус. К нарушителю могут быть применены установленные законами меры процессуального принуждения (задержание, личный досмотр, изъятие имущества и документов и др.), к нему могут быть применены административные взыскания, лишающие его временно определенных прав, а виновный обязан претерпевать осуществляемое законно принудительное воздействие. У гражданина, привлеченного к административной ответственности, возникает на срок не менее года состояние наказанности. А это может повлечь иные неблагоприятные последствия:

*признание второго нарушения повторным, а значит, влекущим более суровое взыскание;

*лишение права получить лицензию на приобретение газового оружия;

*задержку присвоения очередного звания;

*отзыв лицензии. Например, лицензия на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика отзывается в случае неоднократного совершения таможенных правонарушений.

Охотничье огнестрельное оружие с нарезным стволом имеют право приобретать граждане РФ, которым предоставлено право на охоту, если они занимаются охотой на профессиональной основе либо имеют в собственности охотничье гладкоствольное оружие не менее пяти лет. Такое право им предоставляется, если они не нарушали правил охоты, производства, торговли, продажи, хранения, транспортировки, применения оружия.

Необходимо отметить, что у гражданина, привлекаемого к административной ответственности, возникают процессуальные права: заявлять ходатайства, давать объяснения, пользоваться услугами адвоката, получать копии протокола, постановления о привлечении к ответственности, обжаловать незаконные действия.

5. Решение ситуации

24 мая 2004 года в 11 часов 40 минут гражданин А.Ф.Шайдаев 1982 г.р. в подъезде дома 450 по ул. Ленина г. Ставрополя беспричинно стал приставать к гражданину Мальцеву В.И. 1972 г.р. хватать его за рукав пиджака, мешать ему выйти из подъезда. На замечания гражданина Мальцева не реагировал и стал в адрес выражаться нецензурной бранью. На данный шум из квартиры номер 1 вышел Тюрин Е.Н. 1950 г.р. на его требования прекратить хулиганские действия гражданин Шайдаев не реагировал. Тюрин вернулся к себе в квартиру и вызвал наряд милиции. По указанию дежурного Промышленного РОВД г. Ставрополя выехал наряд милиции во главе с прапорщиком П.В.Ильиным По прибытию на данный адрес гражданин Шайдаев продолжал выражаться нецензурными словами. Нарядом милиции он был задержан и доставлен в дежурную часть Промышленного РОВД. Дежурным КАЗ Промышленного РОВД лейтенантом В.А.Басовым был составлен протокол об административном задержании Шайдаева Акима Фазидиновича 1982 г.р. проживающего по адресу ул. Ленина 450 кв.1 в связи с совершением правонарушения предусмотренного ст. 20.1 КоАП РФ для пресечения административного правонарушения (мотивы административного задержания предусмотрены ст. 27.3 КоАП РФ). Задержанный был одет по сезону. При наружном осмотре задержанного внешних телесных повреждений не обнаружено. Задержанному А.Ф.Шайдаеву разъяснены права и обязанности, предусмотренные ст.27.5 п. 3 КоАП РФ. О своем месте нахождения уведомить не просил. Перед помещением в комнату для задержанных в административном порядке (КАЗ), в присутствии понятых Стаценко В.В. Бруснева 12/3 - 41 и Кириченко Л.А. Л.Толстого 45 - 17 в соответствии со ст.27.7 КоАП РФ произведен личный досмотр вещей находящихся у задержанного А.Ф.Шайдаева в результате которого вещи, деньги, ценности не обнаружены.

По данному делу были опрошены:

Потерпевший В.И.Мальцев, который в своих показаниях пояснил, что выходя из своего подъезда он был задержан А.Ф.Шайдаевым , который не давал ему покинуть подъезд, держа его за рукав пиджака. На просьбы прекратить и замечания Шайдаев не реагировал и начал выражаться в сторону В.И.Мальцева. нецензурной бранью. Затем на данный шум вышел гражданин Тюрин и попросил прекратить выражаться в подъезде нецензурными словами. На что Шайдаев опять не реагировал. Тогда Тюрин вернулся к себе в квартиру и через несколько минут подъехал наряд милиции.

Свидетель Е.Н.Тюрин в своих показаниях пояснил, сто находясь в своей квартире он услышал громкую нецензурную брать, доносящуюся с лестничной клетки. Услышав шум он вышел из квартиры и увидел что Шайдыев выражается нецензурной бранью в сторону гражданина Мальцева В.И. и на просьбы прекратить хулиганские действия не реагирует. Тогда он вернулся в квартиру и вызвал наряд милиции.

На основании собранного материала УУМ Промышленного РОВД лейтенантом милиции И.А.Литвиновым был составлен протокол об административном правонарушении. В котором были указаны сведения о правонарушителе (гражданство РФ, национальность Лезгин, образование среднее, холост, временная прописка), свидетели и потерпевшие. С гр. В.И.Мальцева была взята расписка о том, что он обязуется явиться 25.05 .04 в 10:00 по адресу Шаумяна 18Б по делу А.Ф.Шайдаева В мировой суд. При составлении протокола потерпевшему были разъяснены и поняты права, предусмотренные статьями 24.2 25.1 КоАП РФ и ст. 51 Конституции РФ. От услуг защитника отказался, русским языком владеет, в услугах переводчика не нуждается. Протокол был составлен о том, что 24.05.2004 в 11:40 гр. А.Ф.Шайдаев в подъезде дома 450 по ул.Ленина, выражал явное неуважение в обществу и потерпевшему гр. Мальцеву В.И., выражался грубой нецензурной бранью, на замечания граждан не реагировал, чем нарушал общественный порядок и спокойствие граждан, что предусматривает административную ответственность ст. 20.1 КоАП РФ. Гр. А.Ф.Шайдаев от каких-либо объяснений и подписи отказался. Ранее административным взысканиям не подвергался. Был судим по ст. 161 УК РФ. Протокол был составлен в соответствии с требованиями ст. 28.2 КоАП. РФ.

Начальник Промышленного РОВД полковник милиции Я.С.Кончевский подписал определение о передаче дела об административном правонарушении по подведомственности в мировой суд рассмотрев материалы об административном правонарушении от 24.05.04 в отношении гражданина Шайдаева Акима Фазидиновича уроженца республики Дагестан проживающего по адресу Ленина 450, установил 24.05.04. по ул. Ленина 450 гр. А.Ф.Шайдаев допустил нарушение общественного порядка, сопровождающегося нецензурной бранью в общественном месте, т.е совершил правонарушение предусмотренном ст.20.1 КоАП РФ. Свою вину не осознал, ранее судим - обстоятельства отягощающие административное наказание ст. 4.3 КоАП РФ, должны быть переданы судье; Определил : Руководствуясь ст. 23.1 ч.2 29.9 ч.2 п.1 КоАП РФ передать дело об административном правонарушении, в отношении гр-на А.Ф.Шайдаева для рассмотрения в мировой суд.

Судья рассмотрев дело гражданина А.Ф.Шайдаева подвергнул его административному аресту в срок 10 суток.

Вывод

Последнее десятилетие характеризуется большим числом принятых законов. На уровне Федерации их принято свыше 1400; в субъектах Федерации эта цифра приближается к 20 тыс. Очень важно оценить, как чувствует себя гражданин в этом правовом поле, выигрывает ли он от такого массива законодательных регуляторов, служит ли большое число законов показателем силы государства или, наоборот, в этом проявляется слабость власти. Ведь положительный эффект любого закона находится в прямой зависимости от того, как он сориентирован на гражданина, на защиту его прав. Именно с эти позиций следует остановиться на оценке некоторых концептуальных положений нового КоАП РФ.

Вероятно, все помнят, как противники принятия Кодекса с помощью средств массовой информации пытались представить его как нечто сугубо репрессивное, направленное на защиту чиновничества, ущемляющее права человека. Сейчас хор таких голосов поутих, хотя довольно резкие высказывания в адрес КоАП РФ до сих пор продолжаются. И удивительно, что преуспевают в этом не только представители других отраслей права, но и сами коллеги по цеху административистов. Бесспорно, нельзя призывать к тому, чтобы безоговорочно принять все без исключения позиции Кодекса. Объективности ради нужно признать, что не все получилось так, как хотелось бы. Но проводя последовательную работу по усовершенствованию Кодекса, необходимо активнее пропагандировать его значение как важнейшего правового документа, направленного на укрепление законности в сфере применения мер принуждения, на защиту в равной степени безопасности личности, общества и государства, на обеспечение приоритета прав и свобод гражданина. И КоАП РФ есть что предъявить в этом отношении, ибо в нем:

1) усилена роль закона в регулировании отношений, связанных с привлечением виновных лиц к административной ответственности;

2) разграничены предметы ведения Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях;

3) расширена компетенция судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях;

4) существенно усилены процессуальные гарантии сторон, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях.

Остановимся подробнее на некоторых из перечисленных положений.

Для укрепления административно-правового статуса гражданина важное значение имеет идея Кодекса о том, что единственным источником законодательства об административной ответственности (по аналогии с уголовным законодательством) является закон (ст. 1.1). Этим исключается возможность установления административной ответственности указами Президента Российской Федерации, президентов республик, актами государственных органов исполнительной власти -- Правительства РФ, правительств республик и других субъектов Федерации, руководителей местных администраций. Повышение уровня правового регулирования безусловно должно способствовать усилению гарантий прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. В ходе реализации статьи 1.1 КоАП РФ была проведена большая работа (особенно в регионах) по отмене многочисленных нормативных правовых актов органов исполнительной власти, предусматривавших административную ответственность за нарушение тех или иных прав.

Следующая позиция, которая также имеет прямое отношение к статусу гражданина, состоит в том, что теперь федеральные составы административных правонарушений будут сосредоточены только в КоАП РФ. Такое решение имеет принципиальное значение как для обеспечения верховенства Кодекса над другими специальными законодательными актами в части административной ответственности, так и для обеспечения реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. Это решение создает единый механизм реализации административной ответственности, пресекает возможность растаскивания Кодекса по многочисленным отраслевым законам. Действовавшая ранее практика свидетельствовала о том, что при включении норм об административной ответственности в специальные акты часто не решался весь комплекс вопросов, которые обычно возникают в связи с введением конкретных составов административных правонарушений (например, не определялось, какие органы должны были рассматривать дела о правонарушениях, кто был полномочен составлять протокол об административном правонарушении, т.е. возбуждать само дело). Такие пробелы затрудняли применение установленных норм, а нередко даже провоцировали их нарушение.

По сравнению с КоАП РСФСР новый Кодекс существенно расширил перечень составов административных правонарушений. Если в Особенной части прежнего КоАП содержался 291 состав административных правонарушений, то теперь таких составов 415. В их числе включены: 1) многие нормы КоАП РСФСР, сохранившие свою актуальность; 2) нормы принятых в последнее время федеральных законов; 3) новые составы, введения которых потребовали рыночная экономика и изменившиеся социально-экономические реалии России Само по себе увеличение числа составов бесспорно не должно означать преувеличения роли запретов. Необходимо формировать в общественном мнении понимание того, что одними запретами и суровыми наказаниями всех стоящих проблем не решить. Истоки многих нарушений лежат в сфере экономики. И попытка искоренить их толь ко путем усиления ответственности, без проведения необходимых экономических преобразований к успеху не приведет. Усиление наказаний в ряде случаев лишь снижает "порог чувствительности" исполнителя, что на практике может обернуться девальвацией самой ответственности, формализмом и бездеятельностью.

Следует обратить внимание на изменение юридико-технических приемов формулирования в КоАП РФ самих составов административных правонарушений. Характерные для действовавшего ранее законодательства об административной ответственности бланкетные нормы, нормы сугубо отсылочного характера, постепенно начали уступать место нормам, непосредственно в тексте которых достаточно полно определяются диспозиции административно наказуемых деяний, а также сами субъекты административной ответственности. Это вопрос концептуальный, поскольку хорошо известно, что излишне обобщенные формулировки и неопределенность субъектного состава не только затрудняют правоприменительную деятельность многочисленных органов административной юрисдикции, но и могут привести к необоснованному расширению сферы административного принуждения и ущемлению прав граждан.

В КоАП РФ много внимания уделено административным наказаниям, применяемым за совершенное административное правонарушение: дается определение каждого вида административного наказания, очерчивается их минимальный и максимальный размер, устанавливаются органы, полномочные их применять. И это логично, ибо государству далеко небезразлично, к какой мере ответственности привлекается гражданин.

Согласно КоАП РФ, наиболее распространенным видом административного наказания является административный штраф. При определении его размеров избран принцип "разумной достаточности" и соответствия самого размера штрафа правовой природе деликтов именно как административных правонарушений. Для граждан предельный размер административного штрафа установлен в 25 МРОТ.

По-новому решена в КоАП РФ проблема зачисления взысканных административных штрафов. До недавнего времени этот вопрос Решался в законодательстве по-разному: по одним законам эти суммы должны были зачисляться в федеральный бюджет; по другим часть сумм перечислялась на лицевые счета тех органов, которые правомочны были рассматривать дела определенной категории; по третьим ответ вообще отсутствовал, что означало возможность дискретных полномочий самих органов, взыскивающих штрафы

Казалось бы, вопрос о том, куда должны поступать суммы административных штрафов, не имеет прямого отношения к гражданина. На самом деле это не так. Возможность перечисления штрафных сумм (или их части) на счета органов, которые рассматривают дело, создает угрозу "штрафомании", может привести к лоббированию установления штрафов в максимально высоких размерах и в итоге не к усилению борьбы с нарушениями, а к погоне ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств ддя пополнения своих доходов. Чтобы этого не произошло, в КоАП РФ закреплено правило, согласно которому суммы административных штрафов идут в доход государства и зачисляются в бюджет в полном объеме.

Кодекс, по существу, отказался от повторности как квалифицирующего признака административного правонарушения (вслед за отказом от административной преюдиции в уголовном праве). Такое решение было неоднозначно принято в юридической литературе, некоторые авторы считают его преждевременным. Действительно, теория "опасного состояния" все-таки должна как-то учитываться. Совершение правонарушения два и более раз свидетельствует об устойчивом характере антиобщественных взглядов и привычек нарушителя, что в свою очередь говорит о более высокой степени его социальной опасности.

Укреплению гарантий прав граждан при привлечении к административной ответственности содействует проведенное в КоАП РФ расширение подведомственности судов в части рассмотрения дел об административных правонарушениях. КоАП РФ отнес к компетенции судов рассмотрение 132 составов административных правонарушений (в КоАП РСФСР таких составов было 72). По своему содержанию эти составы представляют собой дела трех категорий:

1) дела, связанные с нарушением некоторых политических и социально-экономических прав граждан (дела, возникающие при нарушениях избирательного законодательства, законодательства о референдуме, забастовках, охране труда);

2) дела об административных правонарушениях, граничащих по степени своей социальной опасности с преступлениями;

3) дела о правонарушениях, за совершение которых предусмотрена возможность применения административного ареста, конфискации или возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права дисквалификации. Решение о применении конфискации и возмездного изъятия исключительно судьей принято в соответствии с положением Конституции РФ о том, что "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда" (ч. 3 ст. 35). Реализация такой серьезной своим юридическим последствиям меры, как лишение специального права (в некоторых случаях это, по существу, лишение профессии), также должна быть обеспечена максимумом гарантий, которые большей степени может дать суд.

Деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях впервые в федеральном законодательстве (см. Федеральный закон "О мировых судьях") названа правосудием. Поэтому такую деятельность (наряду с рассмотрением судом административных споров) можно считать одним из видов административного судопроизводства, названного в Конституции Российской Федерации (ст. 118) самостоятельной формой осуществления судебной власти.

Существенно расширены полномочия судей при решении вопроса о возмещении ущерба в случае его причинения административным правонарушением. Раньше судьи могли одновременно с наложением административного взыскания решить вопрос о возмещении ущерба, если сумма его была незначительной. Теперь же ограничений в суммах нет. Нужно только, чтобы не было спора о возмещении ущерба. Если спор возникает, то решение о возмещении ущерба принимается судом в порядке гражданского, а не административного судопроизводства. Органы административной юрисдикции вообще не наделены правом решения вопроса о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением.

КоАП РФ закрепил не только предметную компетенцию суда по рассмотрению им по первой инстанции весьма обширной категории дел об административных правонарушениях, но и порядок разрешения этих дел, а также процедуру разбирательства судом жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные другими уполномоченными на то органами. Как отмечалось в литературе, идет процессуализация судебного порядка применения мер административного принуждения.

Процессуальные нормы выделены в Кодексе в самостоятельный Раздел, который значительно расширен (по сравнению с КоАП РСФСР) и нормы которого прописаны более детально, что само по себе уже служит гарантией прав граждан при привлечении их к ответственности. Особое внимание уделено усилению гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, с тем чтобы были обеспечены такие основополагающие принципы, как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения законность и справедливость принимаемых решений. В этих целях детально определено правовое положение участников процесса В частности, лицо, в отношении которого ведется административное производство, вправе заявлять ходатайства и отводы, иметь защитника, обжаловать принимаемые решения.

Адвокат, защитник допускаются теперь к участию в деле не с момента его рассмотрения, как это было раньше, а уже с момента административного задержания, если оно было, или с момента составления протокола об административном правонарушении.

Впервые определен перечень должностных лиц, полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях. Статья 28.3 КоАП РФ содержит 81 позицию, в каждой из которых перечисляется, должностные лица каких органов и по каким видам правонарушений могут составлять протоколы. Таких норм в старом Кодексе не было, что не обеспечивало необходимых гарантий при применении принудительных мер.

В КоАП РФ появилась статья (24.7) об издержках производства по делу об административном правонарушении. Она устанавливает, из чего состоят эти издержки, как они определяются и документируются, за счет каких средств погашаются.

Относительно рассмотрения дела закреплено правило о том, что дело рассматривается в присутствии не только лица, привлекаемого к ответственности (ч. 2 ст. 25.1), но и потерпевшего (ч. 3 ст. 25.2). В их отсутствие дело может быть разрешено, если имеются данные о надлежащем их извещении о месте и времени рассмотрения и если от них не поступало ходатайств об отложении рассмотрения либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

По общему правилу дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту их совершения, что обеспечивает наиболее оперативное вынесение решения по делу. Но из этого правила есть изъятия. Так, дела об административных правонарушениях несовершеннолетних рассматриваются по месту их жительства, что дает возможность исследовать условия жизни подростка, его поведение в семье и школе. Некоторые нарушения правил дорожного движения рассматриваются по месту учета транспортного средства.

Кроме того, в КоАП РФ закреплено право лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, заявить ходатайство о рассмотрении дела по месту жительства. Такое ходатайство подлежит обязательному рассмотрению, и если оно будет удовлетворено, то автоматически прерывается срок давности привлечения к административной ответственности. Приостановление срока начинается с момента удовлетворения ходатайства и продолжается до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство (ч. 5 ст. 4.5).

Впервые в Кодексе закреплена возможность проведения административного расследования по наиболее сложным делам, требующим проведения экспертизы и других процессуальных действий, связанных со значительными затратами времени (ст. 28.7).

По всем делам об административных правонарушениях обеспечена судебная защита прав и законных интересов граждан. Раньше решение, вынесенное судьей, считалось окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежало. Теперь же решение, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд. Весь институт пересмотра постановлений, вынесенных по результатам рассмотрения дела, существенно усовершенствован (ст. 30.1-- 30.11).

В заключение следует отметить, что новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях органично вписывается в общий массив законодательства, усиливающего гарантии прав и свобод человека.

Литература

1. Конституция РФ

2. КоАП РФ от 30.12.2001

3. Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2002.

4. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. -- М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-- ИНФРА М), 2002. -- 728 с.

5. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. M.: МЮИ МВД России. Изд-во "Щит-М", 1999. -- 280 с.

6. Общая теория прав человека. М. 1996.

7. Алексеев С.С. Мое право - частное. РГ. 1994.

8. Володин Л.Д. Юридический статус личности В России. М. 1997.

9. Бунеева Ю.А. Теоретические проблемы административной правосубъектности гражданина. Н.Новгород 2000.

10. Малеин Н.С. Человек-личность-субъект права. М.1979.

11. Закон РФ "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г.

12. Закон РФ "О гражданстве" от 28 ноября 1991г.

13. Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в РФ от 26 февраля 1997 г.

14. Положение "О комиссии по правам человека при Президенте РФ" от 18 октября 1996 г.

15. В Конвенции о правах ребенка, принятой в 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН, ст. 7 гласит: "Ребенок регистрируется сразу же после рождения, с момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства".

16. Алексеев С, С. Общая теория права. Т. 2. М, 1982. С. 129.

17. Алехин А. П. и др. Административное право. М., 1997. С. 90

18. Ведель Ж. Административное право Франции М., 1973 г С. 395. Параграф, из которого взята эта цитата, называется "Административная опека".

19. Бахрах Д. Н. Система субъектов советского административного права // СГП. 1986. № 2. С. 41--48

20. Новоселов В. И. Проблемы правового статуса граждан в законодательстве субъектов Российской Федерации // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конф. / Под ред. В. И. Новоселова. Саратов, 1998

21. Никифоров М. В. Граждане как субъекты административного права: канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.

22. Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции". См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, № 51. Ст. 4970.

23. СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3609.

24. СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. М' 26. Ст. 3175.

25. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. > 51. Ст. 6287.

26. СЗ РФ. I998. № 22. Ст. 2331; 2000. № 1 (Часть II). Ст. 12.

27. Ведомости РФ. 1993. М> 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.

28. СЗ РФ. 1999. № 13 Ст. 1489.

29. СЗ РФ. 1999. № 13 Ст. 1489. ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503; ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964.

30. ВВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.

31. Всеобщая декларация прав человека //Российская газета. 05.04.1995; 10.12.1998.

32. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека // СЗ РФ. 1999. №13. Ст.1489.

33. Закон РФ от 25.06. 1993 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" //ВВС. 1993. № 32. Ст.1227.

34. Указ Президента РФ от 13.03.1997 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ на территории РФ" //Российская газета. 18.03.1997.

35. Колосова Н.М. Конституционное право граждан на судебную защиту их прав и свобод в СНГ// Государство и право. 1996. №12.

36. Закон РФ от 28.11.1991 "О гражданстве Российской Федерации" //ВВС. 1992. № 6. Ст.243; 1993. № 29. Ст.1112; СЗ РФ. 1995. № 7. Ст.496.