Производство

Разрешение спора о праве

Процесс

Основная часть процедуры выполнения субъектами права своих прав и обязанностей относится к материальным правоотношениям, в том числе и применение административных взысканий в рамках производства по административным делам. Меры ответственности, предусмотренные нормами материального права, реализованы, могут быть только в рамках материально-правовых, а не процессуальных отношений.

Одним из признаков процессуальных отношений, их непременной сущностью и содержанием является охранительный характер этих отношений. Охранительное правоотношение в предложенной нами конструкции юридического процесса используется в качестве основания отграничения процессуальной процедуры от иных видов юридической процедуры - материальной и правотворческой. Данная аргументация автора не может быть принята. Де-ло в том, что деятельность регулярной, активной администрации почти всегда связана с правоохранением, но ее действия в основном носят чисто материальный характер простой реализации материально-правовой нормы, например об охране общественного порядка. Истина же выясненная в процессуальной деятельности уполномоченных органов, является лишь основанием для возникновения следующих за ней материальных правоотношений по ее реализации, при которых охрана права может состояться, а может и не состояться. В процессуальных отношениях не охраняют права, а выясняют юридическую истину, обоснованность притязания на право.

Трудность выделения административного процесса в самостоятельный вид процесса заключается и в том, что, гражданские процессуальные нормы сплошь и рядом включаются в законодательные акты многих отраслей материального права (гражданского, семейного, трудового, административного и т.д.). Поэтому при выработке понятия административного процесса обсудим вопросы публичного характера этого вида процесса, наличия спора для признания процесса административным, наличия трех сторон в административно-процессуальных отношениях, особенностей процедуры и особенностей принципов административного процесса.

Публичный характер административного процесса заключается не только в сущности процессуальных отраслей права вообще, относящихся к публичному праву, но и в публичном характере самого материального административного правоотношения, спор о котором разрешается в порядке административного процесса Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991 г. с. 40..

Основа выделения административного процесса в самостоятельный вид правоприменительной деятельности заключается в особом составе тяжущихся сторон и разрешающего спор государственного органа: одной из спорящих сторон является должностное лицо или государственный ор-ган, обладающие государственно-властными полномочиями.

Латиноамериканские ученые среди отраслей публичного права выделяют четыре процессуальные отрасли: уголовное процессуальное, гражданское процессуальное, трудовое процессуальное и административное процессуальное право. И в некоторых африканских странах (как и в Латинской Америке), очевидно под влиянием французской системы права, дисциплинарная ответственность не выделяется в область, отличную процессуальном смысле от административной процедуры. Разграничение административного процесса с дисциплинарным проводят некоторые индийские ученые, однако в настоящее время оно утрачивает смысл в условиях создания в Индии административных судов, распространяющих свою юрисдикцию и на дисциплинарные вопросы государственной службы. В буржуазных странах континентальной системы права и в ряде развивающихся стран дисциплинарные дела рассматриваются в судах административной юстиции, так что процесс, применяемый в этом случае, является обычным административным процессом в административном суде. На Кубе действует единый Закон о гражданском, административном и трудовом процессе.

Таким образом, первый признак административного процесса, отличающий его от иных видов процесса, - публичный характер правоотношений, вызывающих спор.

Спор как характерный признак процессуальных отношений является вторым необходимым признаком, позволяющим выделить административный процесс из материальных правоотношений. Если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются.

Бесспорная реализация материальных административно-правовых норм не требует наличия административного процесса.

Спор может быть выражен вовне иском, жалобой или в иной предусмотренной законом форме, влекущей правовые последствия. Так, при взыскании контролером штрафа с безбилетного пассажира конфликт может иметь место, но административным спором его назвать нельзя. Спором является не любое недовольство одной из сторон административного правоотношения действиями другой, а официальное предъявление административного иска в государственный орган или должностному лицу, правомочным такой спор разрешить.

Трехсторонний характер правоотношений является третьим необходимым признаком административного процесса, хотя с помощью одного этого признака и нельзя отличить административный процесс от иных отраслей процессуального права.

Процессуальными действия администрации становятся немедленно, если сторон в правоотношении три: гражданин, должностное лицо, действия которого обжалуются, и лицо, уполномоченное решить вопрос по форме или по существу. Тогда здесь мы имеем такие элементы административного процесса, как административный иск (подача жалобы), судья (должностное лицо, уполномоченное разрешать данный круг вопросов на постоянной или временной основе), вторую сторону процесса - властного субъекта обычного материального административного правоотношения, в данном случае занимающего место ответчика по делу, предмет иска - обжалуемые властные действия ответчика, истца, ущемленного в правах. Критерий наличия трех сторон в правоотношениях становится, очевидно, необходимым для отличия процессуальных отношений от материально-правовых. Кроме того, это наиболее простой и надежный критерий для различения материальных и процессуальных правоотношений.

Правоотношение, где сторонами являются два субъекта, -- это типичное материально-правовое отношение. И наоборот, типично процессуаль-ным является правоотношение, которое возникает по инициативе одного из трех участников административного процесса. Специфика - в том, что один из государственных органов или должностное лицо участвуют в процессе в качестве ответчика, а другой государственный орган выступает в качестве субъекта, уполномоченного государством на разрешение дела, т.е. в роли судьи. Объединять их в одном лице - значит противоречить разумному смыслу, а в ряде стран (англосаксонской системы права) - и принципам естественного правосудия Шерстюк В.М. О месте исполнительного производства в системе права Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 11. «Право», 1995 г. № 1. с. 12..

Процедура исполнения государственным органом и гражданами своих прав и обязанностей в области административно-правовых отношений потому уже не может быть отнесена к процессуальным нормам, что в их реализации участвуют в основном два субъекта, и ни один из них не имеет функции контроля за законностью действий обоих сторон правоотношения. В административный процесс включаются процедура функционирования органа, рассматривающего спор двух сторон административного правоотношения, а также совокупность прав и обязанностей сторон, связанная с их положением перед административным судьей при подготовке дела, разрешении спора и, может быть, при исполнении решения административного суда. Таким образом, самым характерным признаком процессуальных правоотношений является наличие трех сторон в деле.

Способов организации решения спора, вытекающего из административного правоотноше-ния, защиты прав гражданина, или, шире, способов проверки законности действий сторон административно-правового отношения, может быть названо много: административный, судебный, административная юстиция, омбудсмен, посредничество, инквизиция, колдовство, общественная защита, международный суд. Три формы организации процессу-альных методов разрешения административных споров наиболее распространены: в порядке подчиненности, в общеправовом суде, в административном трибунале.

Применение единого административно-процессуального кодекса, регламентирующего порядок разрешения споров с администрацией в любом из указанных проявлений административного процесса, позволяет унифицировать процедуру разрешения административных споров, применять единые требования к участникам правоотношений, укрепляет равенство граждан и режим законности путем единообразной практики правоприменения. Необходимо иметь в виду дискуссию в науке о возможности включения в единый административный процесс процедуры разбирательства административного спора при различных способах организации юстиции, судоустройства. При наличии судов административной юстиции процесс в них является бесспорно административным.

Ни место, ни процедура рассмотрения спора, вытекающего из административных отношений (например, в арбитражном суде), не влияет в окончательном виде на сущность, смысл процессуальных отношений. Конкретный факт принятия того или иного способа организации разрешения административных споров лишь отражает достигнутый уровень юридической техники оформления публичных потребностей; правовое регулирование может быть распыленным по отраслям права (административный процесс, уголовный, земельный и т.д.), или сконцентрированным в систематизированном виде (в Административном процессуальном кодексе РФ), или разбросанным по разнообразным государственным органам (тысяча судов административной юстиции в Великобритании), или сосредоточенным в системе территориальных административных судов (как во Франции), копирующих систему судов общего права. При этом возникает большая или меньшая степень удобства в пользовании правосудием. Это вопрос факта и достигнутого уровня правовой культуры. Однако не всякое фактическое положение может говорить о его разумности.

Особенности собственно административного процесса являются четвертым признаком его самостоятельности. Это -- возможность и устного, и письменного ведения дела, разрешение дела в отсутствие истца и ответчика, отсутствие многих жестких правил гражданского и уголовного процессов, т.е. упрощенная процедура, часто иная оплата процесса, иные принципы процесса.

Критерием административного процесса, отличающим его от иных видов процесса и проце-дур, является то, что он действует в сфере властных правоотношений, т.е. тогда, когда одной из ищущих толкования права в свою пользу сторон является орган государственного управления или должностное лицо. В этом смысле административный процесс шире всех видов процесса, включает в себя и уголовный - как спор, характерный для властных правоотношений, но совершенно не может охватить, или сам поглощаться к гражданским процессом, где обе стороны спора не обладают властными полномочиями.

Из публичного характера административно-процессуальных отношений следуют такие особенности, которые выделяют административный процесс из других видов процесса. Следовало бы ожидать, что подобные публично-правовые споры будут разрешаться гораздо четче и по более сложной процедуре, чем частноправовые споры в гражданском процессе. Однако история развития административного процесса говорит об обратном. Большинство ученых отмечали, что административный процесс выделился именно из-за упрощенной процедуры рассмотрения дел, чем это обычно бывает в гражданских судах.

Одной из особенностей административного процесса, отличающей его от процесса гражданского, является возложение бремени доказывания на властную сторону административно-правового спора. Индивидуальный субъект, привлекаемый к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Представляется, что обязанность именно властной стороны административно-правового конфликта доказывать противоправность деяния нарушителя заключается уже в сущности публичной власти, когда гражданин - наиболее характерный нарушитель административных предписаний чаще всего несравненно ниже по степени осведомленности и подготовленности, чем наделенное государственно-властными полномочиями должностное лицо. Предлагается ввести понятие презумпции виновности администрации, если ее действия приводят к жалобам граждан. Такой ситуацией в настоящее время является, например, невыплата заработной платы трудящимся со стороны администрации, в том числе и государственных органов. Отдельные юристы говорят в этом случае, что есть еще и судебный спо-соб защиты интересов граждан от неправомерных действий администрации. Однако в сущности нельзя утяжелять жалобами деятельность государственных органов из-за некачественного выполнения своих обязанностей некоторыми из их должностных лиц. В государственно-организованном обществе администрация по своей сути не должна порождать споры о законности ее действий. По своему характеру она выражает интересы общества, и споры граждан с ней отражают неадекватность ее функционирования. При определенном количестве таких споров, тем более их массовости, следствием должна стать замена конкретных должностных лиц в государственном аппарате.

ГЛАВА 4. ИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЙ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу,

Обращение постановления к исполнению -- функция судьи, органа, должностного лица, вынесших постановление. Исполнение постановления -- функция уполномоченных на то органов, должностных лиц в порядке, установленном КоАП.

Для обращения постановления к исполнению установлен срок -- трое суток со дня его вступления в законную силу. При принесении протеста на вступившие в законную силу постановления его исполнение приостанавливается до рассмотрения протеста.

К компетенции судьи, органа (должностного лица), вынесших постановление, при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления об административном аресте, лишении специального права или административного штрафа (кроме случаев взыскания штрафа на месте) невозможно в установленные сроки, введена отсрочка исполнения на срок до одного месяца. С учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата штрафа может быть рассрочена на период до трех месяцев.

Давность исполнения постановлений определяется следующим образом: постановление не подлежит исполнению, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня вступления его в законную силу.

Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае его опротестования до рассмотрения протеста. Принесение протеста на постановление об административном аресте не приостанавливает исполнение этого постановления Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996г.с. 222..

Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае издания акта амнистии, отмены или признания утратившим силу закона, устанавливающего административную ответственность, смерти лица, подвергнутого взысканию, истечения сроков давности исполнения, отмены постановления.

Установлен определенный порядок исполнения постановлений о наложении различных видов административных взысканий. Так, постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения приводится в исполнение вынесшим его органом (должностным лицом) путем объявления постановления после окончания рассмотрения дела.

Постановление о наложении административного штрафа на физическое лицо исполняется следующим образом. Штраф должен быть уплачен не позднее 30 дней со дня вступления постановления в законную силу путем внесения или перечисления в банк или иное уполномоченное кредитное учреждение. Возможно и принудительное исполнение: постановление о наложении штрафа направляется администрации предприятия, учреждения, организации, где работает или получает вознаграждение, пенсию или стипендию оштрафованный для удержания суммы штрафа из заработной платы или иных видов дохода. Все это должно произойти в срок, не превышающий шести месяцев. Взыскание суммы штрафа с неработающего осуществляется судебным приставом путем обращения взыскания на имущество.

При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего штраф взыскивается с его родителей или с лиц, их замещающих.

В отношении юридического лица принудительное взыскание осуществляется банком или иным кредитным учреждением по постановлению о наложении штрафа путем взыскания из денежных средств или доходов юридического лица. Отсутствие денежных средств влечет за собой взыскание суммы штрафа судебным приставом с имущества юридического лица.

Если административный штраф взимается на месте соверше-ния физическим лицом административного правонарушения, ему выдается постановление-квитанция.

Постановление о возмездном изъятии предмета или конфискации исполняется судебным приставом, а в отношении оружия -- органами внутренних дел.

Постановление о лишении специальных прав исполняется уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел, контрольно-надзорных органов путем изъятия, например, водительского удостоверения или охотничьего билета.

Постановление об административном аресте исполняется органами внутренних дел.

Постановление об административном выдворении исполняется органами Федеральной пограничной службы России и органами внутренних дел. Происходит передача иностранного гражданина представителю власти иностранного государства либо контролируемый самостоятельный выезд выдворяемого из Российской Федерации.

Исполнение постановления о дисквалификации производится путем, прекращения договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом.

Окончание производства по исполнению постановлений о назначении административных наказаний оформляется отметкой должностного лица, производившего исполнение, на постановлении, возвращаемом судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Административный процесс - это процедура трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений (т.е. административных и дисциплинарных споров), в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса).

В области права понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует. При отсутствии спора государственный орган действует в рамках не юридического процесса, а материально-правовой процедуры его функционирования.

Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр. При такой трактовке понятия административного процесса его наличие необходимо во всех перечисленных вы-ше способах обеспечения законности в области государственного управления, т.е. и в административном органе, и в суде общей юрисдикции, и в суде административной юстиции. Лучшим приемом организации правосудия по административным делам является наличие специализированных органов рассмотрения административных споров, не находящихся в административной зависимости, подчиненности в отношении стороны, властные проявления которой обжалуются.

Самостоятельность административного процесса обусловливается как минимум двумя причинами:

а) спецификой разбираемой материи: споры из отношений власти и подчинения по своему существу чужды гражданскому разбирательству с его принципами устности, равенства сторон, состязательности, материального интереса (точка зрения о необходимости освобождения Гражданско-процессуального кодекса РСФСР от административно-процессуальных норм уже высказывалась);

б) особенностями самого процесса, заключающимся, по мнению многих его исследователей, в упрощенной процедуре. По нашему же мнению, процедура не может быть упрощенной, но должна быть адекватной для вынесения соответствующего правовой истине решения, обеспечивать убеждение граждан в правильности применения к ним правил, установленных государством: особенности административного процесса заключаются в обязанности властной стороны процесса доказать соответствие закону своих действий при издании административного акта управления.

Содержанием административного процесса яв-ляются спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями (запросы, экспертизы и т.д.). Характер содержания административного процесса, его сущностный смысл требуют признания обращения к уполномоченному государством на разрешение административного спора органу административным иском.

Административно-процессуальный кодекс РФ по аналогии с иными кодексами мо-жет состоять из Общей и Особенной частей. В Общей части излагаются понятия, принципы, структура органов разрешения административных споров и другие вопросы, обычно включаемые в Общую часть кодекса. Особенная часть должна включать особенности рассмотрения административных споров в зависимости от сферы их применения: по жалобам граждан, дисциплинарные, налоговые, земельные, строительные, медицинские и др.

Стадия исполнения судебного и квазисудебного решения напрямую не относится к процессуальным отношениям и из предмета Административно-процессуального кодекса должна быть изъята. Она может оставаться в нем лишь в силу удобства или в соответствии с уровнем достигнутого понимания вопроса. Правовое регламентирование исполнительного производства давно является самостоятельной сферой и законодательства, и деятельности активной администрации.

Стадии дознания и предварительного следствия в Уголовно-процессуальном кодексе, на наш взгляд, не являются специфически процессуальными: в этих отношениях нет признака рассмотренных выше процессуальных отношений, т.е. трех сторон, и эта деятельность могла бы быть перенесена в материальный Административный кодекс РФ, в котором должны располагаться особенности правового регулирования материальной процедуры деятельности государственных органов, реализующих свою компетенцию.

В Административно-процессуальном кодексе РФ должны сохраняться только нормы разрешения спора по стадиям административного судопроизводства, отражающие трехсторонний ха-рактер правоотношений властного характера. В качестве разделов Кодекса можно выделить обжалование в порядке подчиненности дисциплинарного характера, по подчиненности государственных органов, по жалобам граждан на действия администрации, предварительный контроль администрации, и располагаться они должны в порядке специфики разрешения споров, вытекаю-щих из деятельности административных, финансовых и иных органов и должностных лиц. Особенности процедуры разрешения финансовых, земельных, таможенных, налоговых, следственных, дисциплинарных и других споров по подчиненности следовало бы выделить в общем Административно-процессуальном кодексе в отдельные главы Особенной части в качестве частных процедур в рамках общих предъявляемых к ним требований.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

2. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (с изменениями и дополнениями по состоянию на 20.12.2001г.). М.: 2001.

Специальная литература:

3. Административное право. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. - М.: Юристъ, 1999.

4. Административное право: Учебник. Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002 г.

5. Алексеев С. С. Общая теория права. - М.: 1986.

6. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. - М.: 1996.

7. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Правоведение, 1997 г.

8. Бахрах Д. Н. Производство по делам об административно-правовых нарушениях. - М.: 1989.

9. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996г.

10. Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. Учебное пособие./Отв.ред. Н.А. Куфакова. М., 1987 г.

11. Демин А.А. Теория административного процесса: соотношение материального и процессуального права // Государство и право, 1999 № 3.

12. Дмитриев Ю. А. Общая теория права. - М.: 1996.

13. Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. Л., 1962 г. № 2.

14. Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991 г.

15. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. - М.: 1964.

16. Сорокин В. Д. Советское административно-процессуальное право. - Л.: 1976.

17. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998 г.

18. Теория юридического процесса. / Под ред. В. Горшнева. - М.:1990.

19. Чечот Д.М. Административная юстиция. Государство и право, 1997 г. № 5.

20. Шерстюк В.М. О месте исполнительного производства в системе права Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 11. «Право», 1995 г. № 1.