Поняття "управління" як базове в іншомовній підготовці публічних службовців

Тетяна Романенко

Невід'ємним атрибутом освіченості сучасного висококваліфікованого управлінця є володіння на достатньо високому рівні однією або кількома іноземними мовами. При оголошеному євроінтеграцій- ному курсі система державної служби України часто складається з чиновників, які не оперують інструментами інтеграції до європейської спільноти - іноземними мовами. Тому в новому Законі України «Про державну службу», «Стратегії реформування державного управління в Україні» (розпорядження Кабміну від 24 червня 2016 р. № 474-р) всі чиновники найвищої категорії «А» мають вільно вести переговори і міжнародну комунікацію іноземною мовою. Кабмін постановою від 22.07.2016 № 448 визначив «Типові вимоги до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А». Так, держслужбовець вищого корпусу державної влади повинен: вільно володіти державною мовою, а з 01.05.2018 - іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи. Окрім того, Постановою № 448 визначено спеціальні вимоги до: знання законодавства; наявності лідерських навичок; вміння приймати ефективні рішення; управління змінами; управління організацією та персоналом; особистісних компетенцій; управління публічними фінансами; роботи з інформацією; комунікації та взаємодії [10]. Ці завдання потребують комплексного аналізу розвитку змісту іншомовної освіти публічних службовців з урахуванням сучасних інтеграційних та глобалізаційних процесів.

Актуальність такого дослідження зумовлена наявністю низки викликів, зокрема: стандартизованими підходами до змісту іншомовної освіти в країнах Європейського Союзу та вітчизняними особливостями; існуванням специфічної управлінської лексики, що відображає реалії світової та європейської практики та недостатнім рівнем її тлумачення в системі підготовки з публічного управління в Україні. У цьому контексті для публічних службовців важливо мати чітке уявлення про базові поняття в державному управлінні, їх трактування як в українських, так і в зарубіжних літературних джерелах.

Мета статті - розкрити суть та проаналізувати концептуальні підхо- Мета ди до поняття «управління» в системі іншомовної підготовки публічних службовців.

Проблеми і питання понятійно-категоріального апарату досліджувались у працях таких науковців, як І. Козюра, М. Куйбіда, О. Кілієвич, А. Кузнєцов, О. Парфенюк, І. Плотницька, В. Тертичка, В. Романов, В. Трощинський та ін. Поняття «управління» в сфері державного управління досліджувалось багатьма науковцями, як зарубіжними, так і вітчизняними, серед них Лютер Гулик, Уолтер Кікерт, Луіс Дж. Котзе, Тіло Мараун, В. Б. Авер'янов, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, О. Ю. Волкович, А. О. Дєгтяр, В. Б. Дзюндзюк, Т О. Ко- ломоєць, Б. П. Курашвілі, Ю. О. Куц, Н. П. Матюхін, В. М. Мартиненко, В. Ф. Опришко, Ю. О. Оболенський, Г П. Ситник та ін.

За період розвитку України як незалежної країни теорія державного управління накопичила певний набір понять і термінів, які використовуються широким колом фахівців і громадян. Терміни «публічне управління (врядування)», «публічне адміністрування», «публічна адміністрація» з'явились в управлінській науці порівняно нещодавно. Незважаючи на активне дослідження цих категорій, вони, на думку багатьох науковців, не мають певного однозначного трактування. Ці терміни широко вживаються, хоча, за словами вчених, мало хто може достовірно сказати і обґрунтувати різницю між публічним та державним управлінням, публічним і державним адмініструванням, управлінням та адмініструванням, публічною та державною адміністрацією. Упровадження нових понять у науку відображає реалії сьогодення. З розвитком державності та ускладненням правової системи все більш виявляється тенденція посилення ролі публічних засад у суспільному житті. У багатьох країнах спостерігається загальна закономірність визнання загальнонаціональної значущості публічної сфери та ролі держави в суспільному прогресі. У центрі уваги постає людина як громадянин розвинутої демократичної держави.

Багато термінів запозичуються із зарубіжних, в основному європейських країн, тому що модель сучасної європейської держави була створена на базі публічного адміністрування, яке спирається на засади громадянського суспільства, демократичні цінності й основи правової держави [8]. І саме тому в практиці зарубіжної науки публічного адміністрування є досвід, який можна використовувати під час реформування системи державного управління нашої держави. Певна частина понять упроваджуються в результаті механічного перенесення в теорію державного управління зарубіжної термінології («калькування»), що невдовзі може стати суттєвою перешкодою на шляху адекватного відображення реалій у вітчизняній політико-адміністративній сфері [7]. Тому існує необхідність уважно розглянути ці поняття стосовно їх трактування, вживання у літературі державного управління, перекладу з іноземних літературних джерел. Саме в такому аспекті розглядається поняття « управління» у цій статті.

Академічний тлумачний словник української мови (1970-1980) надає таке визначення поняття управління: 1. Дія за значенням «управляти»; 2. Адміністративна установа або відділ якоїсь установи, організації, що відає певною галуззю господарської, наукової, військової і т. ін. діяльності. Працівники такої установи або відділу. 3. Те саме, що керування [3].

В енциклопедичному словнику з державного управління надається така дефініція: «управління - функція організованих систем (біологічних, соціальних, технічних), яка забезпечує реалізацію мети і підтримку режиму діяльності, сталість і розвиток певних структурних елементів. Соціальне управління є властивістю будь-якого суспільства, що пов'язана з його системною природою, розподілом праці, необхідністю спілкування у процесі роботи і життя, обміном результатами матеріальної і духовної діяльності» [5].

Слід зазначити, що частіше за все «управління» перекладається на англійську мову як «management», «governance». Словник Мюллера дає такий переклад слова «governance»: управління, влада, керівництво. Слово management тут перекладається як 1) управління; завідування; 2) вміння володіти (інструментом); вміння справлятися (з роботою); 3) (the management) правління; дирекція, адміністрація; 4) хитрість, виверт; 5) обережне, дбайливе, чуйне ставлення (до людей) [4].

Британський тлумачний словник Уебстера в перекладі з англійської дає таку дефініцію слова governance: походження середньо англійське від дав- ньофранцузького gouvernance від середньовічної латинської gubernantia від дієприкметника теперішнього часу класичної латинської gubernare: див. govern; дія, спосіб, функція або право управління. Електронний словник Your Dictionary дає таке тлумачення: рішення та дії людей, які керують школою, нацією, містом чи бізнесом. Словник The American Heritage Dictionary of English Language тлумачить слово таким чином: дія, спосіб або право управління [15].

Крім того, термін «governance» у сучасній літературі з державного управління перекладають як «вря- дування». Слово «врядування» чи «урядування» є типовим українським словом, яке з давніх-давен асоціювалося з прозорим процесом прийняття рішень при залученні всіх членів громади (віче, сходини села тощо). Це слово для багатьох українців означало демократичність, можливість урахування голосу кожного, позначало давні традиції місцевого самоврядування в Україні. Однак, оскільки абсолютного відповідника в російській мові цьому слову немає, то за радянських часів у Словнику української мови воно зазначалось як застаріле і рекомендувалося застосовувати синонім - управляти [6]. В Академічному тлумачному словнику української мови слова «врядування» взагалі нема, присутнє тільки слово «урядування»: 1. Дія за значенням урядувати (1. Правити, керувати. 2.Викону- вати службові обов'язки. 3. Розпоряджатися); 2. Орган правління [3].

Ось декілька трактувань терміну governance в державному управлінні в зарубіжних джерелах: 1. Здійснення політичних, економічних та адміністративних повноважень в управлінні справами країни на всіх рівнях. Врядування є нейтральною концепцією, маючи на увазі складні механізми, процеси, відносини та інститути, через які громадяни та групи формулюють свої інтереси, здійснюють свої права і зобов'язання та опосередковують їхні відмінності (Термінологічна база даних UNTERM); 2. Традиції та установи, за допомогою яких влада в країні здійснюється заради загального блага. Це включає: (i) процес, за яким вибираються ті, хто при владі, їх контроль та заміну, (ii) спроможність уряду ефективно управляти ресурсами та реалізація здорової політики, і (ііі) повага громадян до державних інститутів, що регулюють економічні та соціальні взаємодії між ними (Світовий банк); 3. Просто кажучи, «управління/врядування» означає: процес прийняття рішень та процес, за яким рішення виконуються чи не виконуються. Оскільки управління є процесом прийняття рішень та процес втілення рішень, аналіз управління полягає у залученні формальних та неформальних суб'єктів прийняття рішень та здійснення прийнятих рішень, а також формальних та неформальних рішень структури, які були встановлені для прийняття та виконання рішення (Азіатська та Тихоокеанська економічна та соціальна комісія, відділення боротьби з бідністю та розвитку); 4. Управління - це процес, за допомогою якого державні установи ведуть державні справи, керують державними ресурсами та гарантують реалізацію прав людини. Добре управління здійснює це таким чином, що практично не містить зловживання та корупції, і з належним врахуванням верховенства права. Справжнім тестом «гарного» управління є ступінь забезпечення ним гарантій прав людини: цивільних, культурних, економічних,по- літичних та соціальних прав (Права людини у розвитку, офіс Верховного комісара ООН з прав людини) [11].

Поняття «управління/управляти» та «керівництво/ керувати» в широкому значенні можна вважати синонімами. Однак якщо розглядати «керівництво» у вужчому значенні, а саме «як спрямовування ходу, руху, роботи, як спрямовування процесу, вплив на розвиток, стан чогось, як спрямовування діяльності кого-, чого-небудь, надання вказівок та розпоряджень», то процес керування діяльністю є складовою процесу управління, завданням якого є надання чомусь завершеного вигляду, забезпечення ефективного функціонування організації як цілісної системи. Тобто з філологічної точки зору поняття «врядування» є синонімом поняттю «управління», але якщо говорити про переклад англійського слова «governance», то спеціалісти Інституту української мови все-таки рекомендують послуговуватися терміном «врядування», оскільки «управління», як вже згадувалось, часто вживається для перекладу слова «management» (напр. управління персоналом (personal management, human resources management), бізнес-управління (business management) тощо). Такий самий переклад використовують перекладачі, що працюють над виданнями з теорії та практики державного управління.

У теорії політичної науки поняття «управління» означає процес реалізації влади в суспільстві, спосіб її здійснення заради задоволення потреб та вимог громадян. Система державного управління включає в себе виконання різноманітних функцій: планування, стимулювання, контроль, тоді як керівництво здійснюється вже безпосередньо в певних сферах та галузях [6]. поняття управлінський лексика врядування

Парадигма «врядування/управління» була представлена та підтримувалась Організацією Об'єднаних Націй (ООН), Світовим банком, Азіатським банком розвитку (АБР) та іншими міжнародними установами. Слово «врядування» раптом стало останнім часом якоюсь мантрою, повторюваною донорами, реформаторами та експертами.

«Управління/врядування» передбачає більший обсяг і має більш широке значення. Незважаючи на те, що термін «врядування» використовується для позначення в основному «урядування», коли правильно використовується, «врядування/управління» дійсно виходить за межі урядування. Воно передбачає інсти- туціоналізацію системи, за допомогою якої громадяни, установи, організації та групи в суспільстві формулюють свої інтереси, здійснюють свої права та реалізують свої відмінності в досягненні колективного блага.

«Врядування» як політичне поняття використовується і трактується науковцями в галузях політичної науки та державного управління з початку 60-х рр. ХХ ст. Саме в цих академічних колах вперше постали фундаментальні питання щодо легітимності та ефективності політичної системи: Чи ефективно вирішують проблеми сучасні політичні системи? Наскільки демократичними є чинні процедури прийняття рішень? Наскільки демократичними і представницькими вони мають бути? У науковій літературі часто застосовується нормативний підхід для оцінки спроможності різних рівнів управління - місцевого, регіонального, національного, наднаціонального - до ефективного і демократичного врядування.

Термін «врядування» є дуже багатогранним. Він активно вживається в сучасних суспільних науках, особливо в економіці та політичній науці. Цей термін виник у результаті пошуку економічною наукою (корпоративне управління) та політичною наукою (державне управління) всеосяжного поняття, здатного вмістити у свій обсяг різноманітні значення, що не входили до традиційного поняття «уряд». Стосовно здійснення повноважень у цілому, термін «врядування» і в корпоративному, і в державно-управлінському контекстах охоплює діяльність виконавчих, представницьких (національних парламентів) та судових органів. Отже, врядування - це правила, процеси та норми поведінки, що впливають на спосіб здійснення владних повноважень інститутами ЄС, особливо стосовно забезпечення їх відкритості, участі громадськості, підзвітності, ефективності та узгодженості. Поняття «врядування», на відміну від поняття «керівництво», складається з трьох елементів: 1) відповідальність за стан справ у країні несе не тільки влада. Врядування є компромісом, що базується на впливі політичного, економічного і соціального факторів, оскільки пропонує нові форми

Актуальні проблеми державного управління регуляторних дій; 2) різні гравці вимагають залучення до процесу прийняття рішень і здатні пропонувати нові підходи до розв'язання суспільних проблем. Врядування робить наголос на делегуванні відповідальності, що відбувається між державою, громадянським суспільством і ринком; 3) жоден із зацікавлених гравців не має знань та засобів, достатніх для самостійного розв'язання проблем, що виникають. Постає необхідність у багатоступінчастих процесах взаємодії і переговорів між різними гравцями.