Нагляд та контроль за виконанням рішень Європейського Суду з прав людини в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нагляд та контроль за виконанням рішень Європейського Суду з прав людини в Україні

Мінченко Д.А., кандидат юридичних наук, магістр Лондонського університету Queen Mary, доцент кафедри цивільного права Національного університету "Одеська юридична академія"

Мінченко Д.А. НАГЛЯД ТА КОНТРОЛЬ ЗА ВИКОНАННЯМ РІШЕНЬ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СУДУ З ПРАВ ЛЮДИНИ В УКРАЇНІ

Дана наукова стаття присвячена визначенню видів нагляду та контролю за виконанням рішень Європейського суду з прав людини в Україні.

Розглянуто позиції науковців щодо розмежування змісту категорій "нагляд" та "контроль". Наголошується на тому, що нагляд здійснюють суб'єкти, які мають значно менші можливості безпосереднього впливу на поведінку піднаглядних суб'єктів, ніж контролюючі суб'єкти - на поведінку підконтрольних. У випадку здійснення контролю контролюючий суб'єкт може надавати керівні вказівки, зупиняти та навіть скасовувати рішення підконтрольного суб'єкта у випадку виявлення порушень у його діяльності, тоді як суб'єкт, який здійснює нагляд, може лише рекомендувати усунути виявлені порушення, запропонувавши певні шляхи виправлення ситуації, однак безпосередньо не втручається у діяльність піднаглядного суб'єкта.

Стверджується, що нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини в Україні здійснюється на міжнародному та внутрішньодержавному рівні. На міжнародному рівні, тобто на рівні Ради Європи, нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини здійснює Комітет Міністрів Ради Європи. На внутрішньодержавному рівні - Міністерство юстиції України в особі Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини.

Зроблено висновок, що контроль за виконанням рішень Європейського суду з прав людини в Україні здійснюється виключно на внутрішньодержавному рівні та стосується примусового виконання таких рішень. Він може бути адміністративним та судовим. Адміністративний контроль за примусовим виконанням рішень ЄСПЛ здійснюється двома шляхами: 1) органами Міністерства юстиції України шляхом проведення комплексних, цільових та контрольних перевірок органів державної виконавчої служби; 2) вищестоящим органом (посадовою особою) в системі органів державної виконавчої служби шляхом розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця. Судовий контроль за виконанням рішень ЄСПЛ полягає у розгляді судами адміністративної юрисдикції адміністративних позовів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби, здійснених в процесі примусового виконання рішень ЄСПЛ. нагляд контроль поведінка

Ключові слова: міжнародне приватне право, міжнародне правосуддя, Європейський суд з прав людини, Комітет Міністрів Ради Європи, Міністерство юстиції України, виконавче провадження.

Minchenko D.A. SUPERVISION AND CONTROL OF IMPLEMENTATION OF JUDGMENTS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS IN UKRAINE

This article is devoted to the definition of the types of supervision and control over the execution of judgments of the European Court of Human Rights in Ukraine.

The author examines the positions of scholars on the distinction between the content of the categories "supervision" and "control". The author emphasises that supervision is exercised by entities which have much less ability to directly influence the behaviour of the supervised entities than controlling entities have to influence the behaviour of the controlled entities. In the case of control, the controlling entity may provide guidance, suspend and even cancel the decisions of the controlled entity in case of violations in its activities, while the supervising entity may only recommend eliminating the identified violations by suggesting certain ways to remedy the situation, but does not directly interfere with the activities of the supervised entity.

It is argued that supervision over the execution of judgments of the European Court of Human Rights in Ukraine is carried out at the international and domestic levels. At the international level, i.e. at the level of the Council of Europe, the Committee of Ministers of the Council of Europe supervises the execution of judgments of the European Court of Human Rights. At the domestic level, it is the Ministry of Justice of Ukraine represented by the Commissioner for the European Court of Human Rights.

It is concluded that control over the execution of judgments of the European Court of Human Rights in Ukraine is carried out exclusively at the domestic level and concerns the enforcement of such judgments. It may be administrative and judicial. Administrative control over the enforcement of ECHR judgements is exercised in two ways: 1) by the Ministry of Justice of Ukraine through comprehensive, targeted and controlling inspections of the state enforcement service bodies; 2) by a higher body (official) in the system of state enforcement service bodies through consideration of complaints against decisions, actions or inaction of the state enforcement officer. Judicial control over the enforcement of ECHR judgments involves consideration by administrative courts of administrative claims to appeal against decisions, actions or omissions of the state enforcement service bodies taken in the course of enforcement of ECHR judgments.

Key words: international private law, international justice, European Court of Human Rights, Committee of Ministers of the Council of Europe, Ministry of Justice of Ukraine, enforcement proceedings.

Вступ

Однією з необхідних умов ефективного та своєчасного виконання рішень Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) є належне функціонування органів, які здійснюють нагляд та контроль за таким виконанням. Важливо, щоб заходи нагляду та контролю утворювали цілісну систему, яка чинила б позитивний вплив на всі аспекти виконання рішень ЄСПЛ, а також на всі види заходів (як індивідуальні, так і загальні), які мають бути вжиті в процесі виконання рішень ЄСПЛ.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Ціла низка питань, пов'язаних з виконанням рішень Європейського суду з прав людини, розглядалась у працях таких науковців як Н.Є. Блажівська, В.А. Ведькал, О.К. Вишняков, О.Ю. Гарасимів, Т.А. Грабович, Л.Л. Грицаєнко, М.О. Дармін, В.А. Завгородній, М.М. Камишан- ський, Н.В. Косяк, О.О. Кочура, Л.М. Москвич, Л.А. Олійник, В.П. Паліюк, Б.П. Ратушна, Н.І. Севостьянова, К.В. Смирнова, С.Я. Фурса та ін. Однак проблематика здійснення нагляду та контролю за реалізацією рішень Європейського суду з прав людини в Україні залишилася поза увагою вітчизняних вчених, що актуалізує дане дослідження.

Метою статті є визначення видів нагляду та контролю за виконанням рішень Європейського суду з прав людини в Україні.

Виклад основного матеріалу. В юридичній літературі, переважно у працях з адміністративного права, значна увага приділяється проблемі розмежування змісту категорій "нагляд" і "контроль" [1, с. 16-19; 2, с. 173-177; 3, с. 93-96; 4, с. 201-207]. Вчені наголошують на схожості цих понять та спрямованості обох цих видів людської діяльності на досягнення спільного результату - виявлення, запобігання, припинення порушень у певній сфері людської діяльності та усунення негативних наслідків таких порушень.

Однак в рамках здійснення нагляду та контролю вказані результати досягаються різними засобами, залежно від того, який ступінь впливу на об'єкти контролю та нагляду мають відповідні суб'єкти.

Як правило, нагляд здійснюють суб'єкти, які мають значно менші можливості безпосереднього впливу на поведінку піднаглядних суб'єктів, ніж контролюючі суб'єкти - на поведінку підконтрольних. У випадку здійснення контролю контролюючий суб'єкт може надавати керівні вказівки, зупиняти та навіть скасовувати рішення підконтрольного суб'єкта у випадку виявлення порушень у його діяльності, тоді як суб'єкт, який здійснює нагляд, може лише рекомендувати усунути виявлені порушення, запропонувавши певні шляхи виправлення ситуації, однак безпосередньо не втручається у діяльність піднаглядного суб'єкта.

Виходячи з вищезазначеного, нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини в Україні може здійснюватися як на міжнародному, так і на внутрішньодержавному рівні, тоді як контроль - лише на внутрішньодержавному, оскільки України ще не інтегрована у міждержавні утворення настільки, щоб їх органи могли контролювати діяльність державних органів України в процесі виконання рішень ЄСПЛ. І хоча фактично рекомендації різних європейських інституцій інколи носять доволі жорсткий характер, вони формально залишаються рекомендаціями.

На міжнародному рівні, а точніше - на рівні органів Ради Європи, нагляд за виконанням рішень ЄСПЛ здійснює Комітет Міністрів Ради Європи. Відповідно до ч. 2 ст. 46 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) "остаточне рішення Суду передається Комітету Міністрів, який здійснює нагляд за його виконанням" [5].

Нагляд Комітету міністрів за виконанням рішень та умов дружнього врегулювання відбуваються на спеціальних правозахисних засіданнях, порядок денний яких є відкритим. Якщо головування Комітету міністрів обіймає представник Високої Договірної Сторони, яка є стороною у справі, що розглядається, цей представник відмовляється від головування під час будь-якого обговорення цієї справи (правило 2 Правил Комітету міністрів щодо нагляду за виконанням судових рішень та умов дружнього врегулювання [6]). Під час таких засідань Комітет Міністрів ретельно розглядає стан виконання державами-членами рішень ЄСПЛ, що були ухвалені у справах проти них на підставі наданих ними звітів та визначає, чи можуть вжиті заходи індивідуального та загального характеру вважатися достатніми для того, щоб констатувати повне виконання відповідних рішень ЄСПЛ.

Комітет міністрів надає пріоритет нагляду за виконанням рішень, у яких Суд визначив, що він вважає системною проблемою відповідно до Резолюції Res (2004) 3 Комітету міністрів щодо рішень, які розкривають системну проблему, що лежить в основі порушення. Однак такий пріоритет не повинен шкодити пріоритету, який надається іншим важливим справам, зокрема у випадках, коли встановлене порушення спричинило тяжкі наслідки для потерпілої сторони (правило 4 Правил Комітету міністрів щодо нагляду за виконанням судових рішень та умов дружнього врегулювання [6]).

Як відзначає Донна Гом'єн, "нагляд, передовсім, полягає в забезпеченні виплати урядом будь-якої сатисфакції, яка призначається Судом. У виняткових випадках, коли проста грошова виплата не може адекватно виправити становище, в якому опинився заявник, контроль включає також інші заходи, які має вжити уряд, такі як помилування, перегляд справи, зняття кримінального обвинувачення, надання права постійно проживати на території держави і т. ін. Якщо уряд не вживає адекватних заходів, заявник може звернутися зі скаргою до Комітету міністрів. Комітет також наглядає за тими заходами, яких вживає держава-відповідач з метою запобігти виникненню нових порушень у майбутньому (головним чином це відбувається через зміну законодавства, судової практики, нормативних документів органів виконавчої влади або практики, але інколи йдеться і про практичні заходи, такі, як встановлення обладнання у в'язниці, навчання поліцейських або призначення суддів). Заявник або інші заінтересовані сторони можуть надсилати свої коментарі щодо адекватності запропонованих заходів до Комітету. Якщо Комітет ухвалює рішення про те, що адекватне здійснення заходів було ефективним, він приймає публічну резолюцію, в якій затверджується завершення його нагляду за виконанням рішення. Резолюція також містить інформацію про різні заходи, яких ужила дер- жава-відповідач для того, щоб виконати свої зобов'язання за Конвенцією" [7, с. 165].

За приписами ст. 46 Конвенції "якщо Комітет Міністрів вважає, що нагляд за виконанням остаточного рішення ускладнений проблемою тлумачення рішення, він може звернутися до Суду за вирішенням питання тлумачення. Рішення про передачу питання на розгляд Суду ухвалюється більшістю у дві третини голосів представників, які мають право засідати в Комітеті.

Якщо Комітет міністрів вважає, що Висока Договірна Сторона відмовляється виконувати остаточне рішення у справі, в якій вона є стороною, він може, після формального повідомлення цій Стороні та шляхом ухвалення рішення більшістю у дві третини голосів представників, які мають право засідати в Комітеті, звернутися до Суду з питанням про додержання цією Стороною свого зобов'язання згідно з пунктом 1.

Якщо Суд встановлює порушення пункту 1, він передає справу Комітету міністрів з метою визначення заходів, яких необхідно вжити. Якщо Суд не встановлює порушення пункту 1, він передає справу Комітету Міністрів, який закриває розгляд справи" [5].

У зв'язку з вищезазначеним, можна погодитись із висновком О.О. Кочури, що саме ЄСПЛ належать повноваження остаточно встановлювати факт виконання/невиконання його рішень [8, с. 121].

Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини відповідно до вимог п. п. 5 п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 р. № 784 "Про заходи щодо реалізації Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" інформує Комітет міністрів Ради Європи в установленому порядку про стан виконання Україною рішень Суду у справах, в яких Україна є стороною [9]. Комітет міністрів Ради Європи публікує щорічні звіти про свою діяльність відповідно до п. 2-5 статті 46 і п. 4 статті 39 Конвенції. Вказані звіти також передаються до ЄСПЛ, Генеральному секретарю Парламентської асамблеї та Комісару Ради Європи з прав людини.

Внутрішньодержавний нагляд за виконанням рішень ЄСПЛ здійснює Міністерство юстиції України в особі Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини. Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" "контроль за виконанням додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у Рішенні, що здійснюються під наглядом Комітету міністрів Ради Європи, покладається на Орган представництва" [10], тобто на Міністерство юстиції України в особі Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини. Незважаючи на те, що в тексті вищенаведеної норми закону використано термін "контроль", повноваження, які здійснює орган представництва для забезпечення такого "контролю", більш властиві саме для нагляду. Адже відповідно до ч. 3 ст. 11 вищезазначеного Закону "орган представництва в рамках здійснення передбаченого частиною другою цієї статті контролю має право отримувати від органів, які є відповідальними за виконання додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у Рішенні, інформацію про хід і наслідки виконання таких заходів, а також вносити Прем'єр-міністрові України подання щодо забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру" [10]. Тобто повноваженнями здійснювати безпосередній вплив на діяльність органів, які є відповідальними за виконання додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у Рішенні, що є властивим для класичного розуміння контролю, орган представництва не наділений.

Власне, контроль як такий здійснюється за примусовим виконанням рішень ЄСПЛ, тобто їх виконання в частині виплати відшкодування та виконання остаточного рішення національного суду. І такий контроль може бути адміністративним та судовим.

Адміністративний контроль за здійсненням примусового виконання рішень ЄСПЛ здійснює Міністерство юстиції України як орган, який відповідно до приписів п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 р. № 784 "Про заходи щодо реалізації Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" є відповідальним за забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини, координації виконання його рішень, а також інформування Комітету міністрів Ради Європи про хід виконання рішень Європейського суду з прав людини [9], адже державна виконавча служба, а саме - відділ примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, що проводить виконавчі дії щодо стягнення відшкодування, знаходиться у прямому підпорядкуванні Міністерству юстиції України.

Згідно ст. 12 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" [11] Міністерство юстиції України має усі можливості та повноваження здійснювати контроль за її діяльністю, зокрема, шляхом проведення комплексних, цільових та контрольних перевірок, які проводяться згідно вимог Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 22 жовтня 2018 року № 3284/5 [12].

Також адміністративний контроль за примусовим виконанням рішень ЄСПЛ здійснюється в межах самої системи органів примусового виконання рішень. Так, положення ч. 3 ст. 74 Закону України "Про виконавче провадження" передбачають право стягувача та інших учасників виконавчого провадження (крім боржника) оскаржити рішення, дії або бездіяльність державного виконавця до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець. Рішення, дії та бездіяльність начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, можуть бути оскаржені до керівника органу державної виконавчої служби вищого рівня [13].

Судовий контроль за виконанням рішень ЄСПЛ полягає у розгляді судами адміністративної юрисдикції скарг на рішення, дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби, здійснених в процесі примусового виконання рішень ЄСПЛ. При цьому, суд контролює як повноту, так і своєчасність виконання рішення та перевіряє виконання державою обов'язку щодо виплати пені, передбаченої законом у разі несвоєчасного виконання рішення ЄСПЛ.

Так, наприклад, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в одній зі своїх постанов зазначив, що "з метою вчинення дій спрямованих на завершення процедури виконання рішення, а саме прийняття постанови про закінчення виконавчого провадження спочатку необхідним є перевірка фактичного виконання Рішення у повному обсязі, зокрема і виконання його в частині вжиття заходів індивідуального характеру" [14].

На цій підставі Верховний Суд констатував, що "суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що старший державний виконавець відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України передчасно виніс постанову про закінчення виконавчого провадження, оскільки залишився не проведений розрахунок і виплата пені позивачу, у зв'язку з несвоєчасною сплатою державою-відповідачем належної йому суми сатисфакції, тому оскаржувана постанова державного виконавця є протиправною" [14].

Водночас, не можна цілковито погодитись з іншим висновком Верховного Суду, що міститься у даній постанові. Так, Верховний Суд, між іншим, вказав, що "виконання Рішення лише в частині виплати особі відшкодування без вжиття додаткових заходів індивідуального характеру та заходів загального характеру не є належним виконанням Рішення та не може бути підставою зокрема для закриття виконавчого провадження по виконавчому листу виданому на підставі такого Рішення" [14]. Однак вжиття заходів загального характеру, як правило, не знаходиться у компетенції органів державної виконавчої служби. Відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" "заходами загального характеру є заходи, спрямовані на усунення зазначеної в Рішенні системної проблеми та її першопричини, зокрема: а) внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування;

б) внесення змін до адміністративної практики;

в) забезпечення юридичної експертизи законопроектів; г) забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики Суду прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, працівників імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов'язана із правозастосуванням, а також з триманням людей в умовах позбавлення свободи; д) інші заходи, які визначаються - за умови нагляду з боку Комітету міністрів Ради Європи - державою-відповідачем відповідно до Рішення з метою забезпечення усунення недоліків системного характеру, припинення спричинених цими недоліками порушень Конвенції та забезпечення максимального відшкодування наслідків цих порушень" [10]. Відповідно, пов'язувати момент повного проведення примусового виконання рішення ЄСПЛ не лише зі здійсненням заходів індивідуального характеру, а й з реалізацію заходів загального характеру не вбачається правомірним.

Внутрішньодержавні заходи контролю або нагляду за реалізацією заходів загального характеру, передбачених рішеннями ЄСПЛ, не належать до компетенції ні судових органів, ні Міністерства юстиції України. Останнє в особі Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини може лише координувати дії різних державних органів у процесі поступового впровадження відповідних заходів загального характеру, а також інформує Комітет Міністрів Ради Європи про хід їх виконання.

Висновки

Нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини в Україні здійснюється на міжнародному та внутрішньодержавному рівні.

На міжнародному рівні (точніше - на рівні Ради Європи) нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини здійснює Комітет міністрів Ради Європи. На внутрішньодержавному рівні - Міністерство юстиції України в особі Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини.

Контроль за виконанням рішень Європейського суду з прав людини в Україні здійснюється виключно на внутрішньодержавному рівні та стосується примусового виконання таких рішень. Він може бути адміністративним та судовим. Адміністративний контроль за примусовим виконанням рішень ЄСПЛ здійснюється двома шляхами: 1) органами Міністерства юстиції України шляхом проведення комплексних, цільових та контрольних перевірок органів державної виконавчої служби; 2) вищестоящим органом (посадовою особою) в системі органів державної виконавчої служби шляхом розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця. Судовий контроль за виконанням рішень ЄСПЛ полягає у розгляді судами адміністративної юрисдикції адміністративних позовів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби, здійснених в процесі примусового виконання рішень ЄСПЛ.

Список використаної літератури

1. Денисова А.В. Про співвідношення контролю та нагляду в чинному законодавстві: проблемні питання визначення. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія ПРАВО. 2016. Вип. 41. Том 2. С. 16-19.

2. Сорока Л.В. Державний нагляд і контроль як основа адміністративно-правового забезпечення та реалізації державних гарантій. Вчені записки ТНУ імені В.І. Вернадського. Серія: юридичні науки. 2020. Том 31 (70). № 4. С. 173-177.

3. Вітвіцький С.С. Співвідношення термінів "контроль" та "нагляд": проблеми теорії, аналіз законодавства. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер. Юриспруденція. 2014. № 12 Том 1. С. 93-96.

4. Гаращук В.М. Доктрина контролю та нагляду в управлінні // Правова доктрина - основа формування правової системи держави: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф., присвяч. 20-річчю НАПрН України та обговоренню п'ятитом. моногр. "Правова доктрина України", Харків, 20-21 листоп. 2013 р. / Нац. акад. прав. наук України. Харків, 2013. С. 201-207.

5. Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/995_004#Text.

6. Rules of the Committee of Ministers for the supervision of the execution of judgments and of the terms of friendly settlements. URL: https://rm.coe.int/16806eebf0.

7. Гом'єн Д. Короткий путівник Європейською конвенцією з прав людини / Пер. З англ. Т Іваненко та О. Павличенка. Львів: Кальварія, 2002. 180 с.

8. Кочура О.О. Окремі аспекти виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія ПРАВО. 2015. Вип. 32. Том 1. С. 116-121.

9. Про заходи щодо реалізації Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини": постанова Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 р. № 784. Офіційний вісник України. 2006. № 22. Ст. 1655.

10. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України від 23.02.2006 № 3477-IV. Відомості Верховної Ради України. 2006. № 30. Ст. 260.

11. Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів: Закон України від 02.06.2016 № 1403-VIII. Відомості Верховної Ради. 2016. № 29. Ст. 535.

12. Про затвердження Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців: Наказ Міністерства юстиції України від 22 жовтня 2018 року № 3284/5. Офіційний вісник України. 2018. № 83. Ст. 2753.

13. Про виконавче провадження: Закон України від 02.06.2016 № 1404-VIII. Відомості Верховної Ради. 2016. № 30. Ст. 542.

14. Постанова Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 23 березня 2020 року у справі № 802/438/17-а. URL: https://reyestr.court.gov.ua/ Review/88386481.

Размещено на Allbest.ru