Європейська інтеграція крізь призму неоінституціональної критики міждержавного підходу

Размещено на http://allbest.ru

Навчально-науковий інститут публічного управління

та державної служби

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Європейська інтеграція крізь призму неоінституціональної критики міждержавного підходу

Демченко Людмила Дмитрівна доктор філософії

у галузі публічного управління,

доцент кафедри євроінтеграційної політики

м. Київ

Анотація

У статті представлені результати комплексного дослідження неоінституціонального розуміння європейської інтеграції, яке вибудовується на критиці міждержавного підходу.

Неоінституціоналізм робить предметом власного дослідження публічну інституцію та ізолює її з метою кращого зрозуміння процесів прийняття рішень у громаді.

Завдяки оновленому розумінню концепту «інституція» учені-неоінституціоналісти визначили вихідну точку, яка спрямована на взаємозв'язок між публічною діяльністю ЄС та контурами європейської політичної системи.

Завдяки такому неоінституціоналістському шляху вони змогли подолати аналіз європейської інтеграції як простої «конструкції» урядів держав-членів. Незважаючи на глибокі знання історії європейських інституцій, учені-неоінституціоналісти рідко ставлять під сумнів соціологічне та антропологічне значення свого основного інструменту: інституції. З цієї причини питання легітимності європейських інституцій, хоч і критичне, розглядається рідко.

Дана наукова розвідка доводить, що новий інституціоналізм знайшов своє широке застосування в наукових студіях галузі публічного управління та адміністрування, дозволивши подолати недоліки попереднього наукового підходу (міждержавності).

По-перше, він виводить публічну проблему на європейський рівень.

По-друге, обґрунтовує право співтовариства на нагляд за європейською політикою.

І по-третє, актуалізує важливість інститутів громади.

Утім, новий інституціоналізм також не є уінверсальним та досконалим. Переоцінювання ролі правил спільноти, недостатній аналіз порядку змін, спричинених державною політикою одні з ключових проблем неоінституціоналізму як наукового підходу. Запропонований у статті аналіз підтверджує, що фундаментальний виклик для сучасної науки полягає в поєднанні підходів публічної політики та політичної соціології (міждисциплінарний підхід), а європейську інтеграцію варто досліджувати в світлі фундаментальних теоретичних суперечок.

Ключові слова: неоінституціоналізм, міждержавність, громада, публічне рішення, інститут, європейська інтеграція.

Abstract

European integration through the prism of the neoinstitutional critique of the intergovernmental approach

Demchenko Liudmyla Dmytrivna Doctor of Philosophy in Public Administration, Associate Professor of the Department of European Integration Policy, Educational and Scientific Institute of Public Administration and Civil Service of Taras Shevchenko Kyiv National University, Kyiv

The article presents the results of a comprehensive study of the neoinstitutional understanding of European integration, which is based on a critique of the intergovernmental approach. Neo-institutionalism makes a public institution the subject of its own research and isolates it in order to better understand decisionmaking processes in the community.

Thanks to the renewed understanding of the concept of "institution", neo-institutionalist scholars have identified a starting point that is aimed at the relationship between the EU's public activities and the contours of the European political system. Thanks to this neo-institutionalist path, they were able to overcome the analysis of European integration as a simple "construction" of member state governments.

Despite their deep knowledge of the history of European institutions, neo-institutionalist scholars rarely question the sociological and anthropological significance of their main tool: institutions. For this reason, the question of the legitimacy of European institutions, although critical, is rarely considered. This scientific research proves that the new institutionalism has found its wide application in scientific studies of the field of public management and administration, allowing to overcome the shortcomings of the previous scientific approach (intergovernmentalism). First, it brings a public problem to the European level. Secondly, it justifies the community's right to supervise European policy. And thirdly, it actualizes the importance of community institutions. However, the new institutionalism is also not universal and perfect.

Overestimation of the role of community rules, insufficient analysis of the order of changes caused by state policy are some of the key problems of neo-institutionalism as a scientific approach. The analysis proposed in the article confirms that the fundamental challenge for modern science is the combination of approaches of public policy and political sociology (an interdisciplinary approach), and European integration should be studied in the light of fundamental theoretical disputes.

Keywords: neo-institutionalism, intergovemmentalism, community, public decision, institution, European integration.

Вступ

Постановка проблеми. Неоінституціоналізм загальний підхід до суспільних наук, який з'явився у 1980-х роках, поступово став потужною дослідницькою перспективою [1]. В основі цієї дослідницької позиції лежить ідея, що «організація політичного життя є важливою», а «бюрократичні органи, законодавчі комітети та суди є аренами для протистояння соціальних сил, але вони також є сукупністю стандартних процедур і структур, які визначають і захищають цінності, норми, інтереси, ідентичності та переконання» [1, с. 17]. Розглянуте таким чином поняття інституції, в кінцевому підсумку, включає серію дослідницьких питань, які були проаналізовані у формі емпіричних досліджень у диференційований спосіб. З огляду на це, ми, насамперед, зацікавлені в тому, щоб дослідити як фахівці з європейської інтеграції використовували неоінституціоналістські підходи, щоб побудувати свій об'єкт і проблематизувати свої дослідження. Вихід за межі міждержавного підходу одне з ключових досягнень неоінституціоналізму.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. В. Андрусів, А. Колодій, Д. Марч, Й. Олсен, Г. Петерс, А. Романюк далеко неповний перелік українських та зарубіжних дослідників, які вивчали новий інституціоналізм в контексті євроінтеграційних процесів. Однак, у роботах цих та багатьох інших науковців європейська інтеграція крізь призму неоінституціональної критики міждержавного підходу представлена недостатньо.

Метою статті постає комплексне дослідження неоінституційних засад європейської інтеграції на основі критичної ревізії міждержавного підходу.

Виклад основного матеріалу

У галузі досліджень європейської інтеграції до неоінституціоналістів можна віднести таких дослідників, як П. Пірсон, В. Сандгольц, М. Поллак, С. Балмер тощо. Висвітлюючи інформацію про залучені установи, яка раніше була в тіні, цей підхід пропонує три ключові теоретичні внески. Нижче пропонуємо розгляд кожного з них.

Публічна проблема стала «європейською». Однією з провідних рис автора-міждержавника є спосіб, у який він підходить до процесу визначення порядку денного в європейському масштабі. «Простий» варіант цього підходу передбачає, що європейський порядок денний виникає безпосередньо з рішень, прийнятих Радою Міністрів. Відповідно до такого аналізу, Європа «побудована» через баланс сил між урядами Франції, Німеччини тощо [2]. Більш розвинений варіант цього підходу, «ліберальний міжурядовий режим», постулює, що вибір національних урядів встановлюється перед засіданнями Ради на основі балансу сил у кожній політичній системі [3]. Якщо цей підхід до інтеграції спільноти, безсумнівно, дозволив пролити світло на дії урядів кожної країни-члена, її аналітичні недоліки сьогодні добре відомі [4]. Неоінституціоналістські аналітики мали суттєву заслугу в тому, що прямо продемонстрували ці вади.

Відповідно до нового інституціоналізму, вивчення процесів інституціоналізації передбачає цілеспрямовані дослідження:

- прогресуючої появи кооперації та соціальних конфліктів, які створюють переваги на користь транснаціонального регулювання суспільних проблем;

- важливості права спільноти та створення формальних інституцій як процесів, які ускладнюють будь-яку повторну націоналізацію проблеми;

- ролі, яку відіграють інституції спільноти, зокрема Комісія та Європейський суд, як вектори винаходу та консолідації європейських арен прийняття рішень.

Цей підхід підкреслює, що інституціоналізація «європейської проблеми» відбувається протягом тривалого періоду часу та залучає цілий ряд акторів, які мало розглядаються міждержавним аналізом. Наприклад, у роботі, яка тривала кілька років і була присвячена виникненню соціальної політики громади та її кодифікації в праві громади, П. Пірсон розробив підхід до «історичного інституціоналізму», показавши, що явище «передачі» (переливу) лежить в основі подій в цій сфері [5]. На відміну від авторів-неофункціоналістів, механізм передачі пояснюється не простими економічними тенденціями, а подвійним процесом. З одного боку, П. Пірсон підкреслює, що економічні «інтереси» не існують самі по собі, їх мають представляти актори з політичними ресурсами. З іншого боку, як це сформулював вищевказаний дослідник, механізм передбачає процеси трансформації правил гри та обмежень, які формують поведінку акторів, створюючи те, що Д. Норт називає «залежністю від шляху». Ця подвійна теза розроблена П. Пірсоном, щоб порівняти прогресивну, але тривалу появу європейського регулювання «безпеки» на роботі зі швидким, але крихким винаходом соціального протоколу, угоди, доданої до Маастрихтського договору [5].

Загалом, підхід П. Пірсона до європейської інтеграції є інституційним, оскільки він наголошує на тому, як виникають і закріплюються правила спільноти. З цієї точки зору, цей автор особливо підкреслює роль, яку відіграють недержавні актори, такі як групи інтересів, у процесах переговорів та формування своїх «преференцій». Таким чином, дослідник уникає пасток міжурядового механізму та еволюційного підходу до європейської інтеграції.

Вплив права співтовариства на нагляд за європейською політикою. Зосереджуючись на «важливих рішеннях» Європейської Ради та Ради Міністрів, міждержавний підхід також має тенденцію ігнорувати вплив стандартів спільноти на конкретне визначення публічних дій у кожній із держав-членів. З цього приводу неоінституціоналістський підхід не лише пропонує цікаву інформацію щодо процесів адаптації та навчання, але й розкриває конкретну природу міжінституційних відносин у європейському масштабі.

Дослідження С. Булмера, присвячене розвитку доктрини Співтовариства щодо злиття, пропонує глибинний аналіз цього аспекту [6]. Починаючи з Європейського співтовариства по вугіллю та сталі, заснованого в 1951 році після Паризької угоди, і продовжуючи свій аналіз до Маастрихтської угоди, учений показує як загальні правила, прийняті главами урядів, формують «інституційну спроможність» учасників системи публічних дій, сформованої навколо регулювання злиття.

Менше зосереджений на генезисі політики громади, ніж робота П. Пірсона, цей аспект неоінституціоналістського аналізу націлений на право спільноти більше як на активну основу для навичок кожного досліджуваного інституційного актора. Проте, всупереч формалізму «старого» інституціоналізму, такі дослідники, як С. Булмер, підкреслюють, що це право набуває наслідків не лише як обмеження чи санкції, але й тому, що воно розмежовує «належну» поведінку акторів у певній сфері публічного втручання [7]. неоінституціоналізм управління інтеграція транснаціональний

Важливість інститутів громади. Відповідно до міждержавного підходу, влада національних урядів і Ради міністрів породжує дві слабкості в інших інституціях громади.

Дослідження П. Пірсона, до якого ми вже апелювали вище, ілюструє такий підхід Європейської Комісії. Воно показує, що остання має активи, зокрема як «керівник процесів» прийняття рішень і, зокрема, щодо питання про те, коли потенційно суперечливе законодавство має бути запропоновано Раді [8]. Що стосується Європейського суду, A. Стоун Світ і Дж. Капорасо пояснили, як судова практика цього органу часто породжує самопідтримувану динаміку. Це призводить, з одного боку, до прогресивного поглиблення європейської інтеграції в певному секторі, а з іншого боку, створює ефект «зараження» на інші сфери державного втручання [9]. Точніше кажучи, ці автори уважно вивчали «конституціоналізацію» Суду з 1960-х років через об'єднання його рішень і прикладів, таких як телекомунікації. Такий підхід дозволив А. Стоуну Світу та Дж. Капорасо визначити «причинно-наслідковий зв'язок» між уподобаннями економічних і політичних суб'єктів (фірм, об'єднань роботодавців, міністерств тощо) та формою дерегуляції, що полягає у зменшенні перешкод для торгівлі (витрати на операції) в межах тепер уже «європейської» економіки.

Загалом, якщо перефразувати В. Сандгольца, ці три внески неоінституціоналізму, застосовані до європейської інтеграції, показують, що «членство має значення»: європейські інституції -- це набагато більше, ніж стіл переговорів; актори не можуть просто піти від компромісів спільноти, які їм не подобаються [5]. Інтеграція спільноти створює інституційні обмеження, які змушують учасників змінювати свою поведінку та уподобання.

Якщо неоінституціоналізм, безумовно, зробив можливим пожвавлення теоретичних дебатів щодо європейської інтеграції, факт залишається фактом, що він також містить певні недоліки.

Перша емпірична проблема неоінституціоналістського підходу полягає в тому, що він може призвести до надмірного оцінювання ролі, яку відіграють правила спільноти, мінімізуючи ступінь їхньої пластичності, що, тим не менш, є вражаючою, навіть характерною особливістю їх дії. Зобов'язання проводити консультації із соціальними партнерами, закріплене в регламентах європейських структурних фондів і в багатьох інших політиках Співтовариства, є тут яскравим прикладом. З огляду на те, що європейське законодавство не визначає ані соціального партнера, ані змісту дієслова «консультуватися», не дивно, що впровадження правил консультацій призвело, з одного боку, до політико-публічної практики між дуже відмінними державами-членами, а з іншого боку, до того, що агенти Комісії виявляються в основному безсилими об'єднати учасників, яких вони вважають більш надійними. Коротше кажучи, неоінституціоналістський аналіз впливу стандартів спільноти залишається неповним без урахування відносної здатності Комісії накладати санкції на суб'єктів, які тлумачать правила в односторонньому порядку [10]. Цей перший ризик переоцінки доповнюється іншим ризиком ступеня змін, спричинених державною політикою Співтовариства. Звичайно, міжінституційні відносини еволюціонували, але порядок змін залишається питанням, який має бути вивченим більш глибинно.

Ця критика посилюється іншою більш теоретичною, що стосується когнітивного виміру неоінституціоналістського підходу. Авторів цієї школи цікавить роль ідей у конструюванні суспільних проблем і стратегій, які реалізуються на рівні громади.

Однак, найчастіше до цієї ролі підходять під кутом «уподобань» досліджуваних акторів. Ці вподобання вивчаються за допомогою інтерв'ю та документального аналізу, щоб простежити їх еволюцію та, таким чином, їхній внесок у «європейську» позицію по відношенню до суспільної проблеми. На методологічному рівні цей підхід породжує дві проблеми. Перша полягає в тому, що він недостатньо деконструює виявлені переваги і, отже, занадто часто аналізує їх за номінальною вартістю з точки зору відносин влади і, імпліцитно, раціонального вибору. Цей редукціоністський підхід до ідей змушує авторів ігнорувати попереднє питання про сприйняття проблем (декодування) і важливість цих актів інтерпретації для побудови стратегій дій (перекодування). По суті, цей підхід нехтує тим фактом, що певні ідеї також є інституціями в тій мірі, в якій вони виокремлюють мислимі та немислимі публічні дії значно вище за рівнем переговорів. Таким чином, неоінституціоналістські підходи не аналізують соціологічні умови інституційної конструкції преференцій.

Іншими словами, недостатньо відзначати «інтерес» акторів, ніби вони були механічними. Інтерес радше визначається відповідно до обмежень і мотивацій, які стосуються як соціалізації акторів, так і їхньої «раціональності» в конкретний момент.

Цей останній пункт набуває повної важливості, коли ми спостерігаємо, що асоціологічне прочитання переваг веде до теоретичної орієнтації, яка повністю затемнює глибину відносин між політикою та суспільством. Однак, саме врахування цього звіту (і того, як Європейський Союз бере участь у його дестабілізації) дозволяє зрозуміти складну легітимізацію інтеграції спільноти. Насправді, як це не парадоксально, неоінституціональний підхід вивчає інституції, по суті, шляхом їх ізоляції з єдиною метою краще зрозуміти процеси прийняття рішень у громаді. Конфігурація відносин між інституціями, виявлена в таких дослідженнях, і особливо проблеми, які вони створюють для соціальної легітимності Європейського Союзу, рідко розглядаються. Дійсно, як пише Дж. Чекел, неоінституціоналістський аналіз зупиняється на тому ж питанні, що й їхні міждержавні опоненти: «які інституції мають значення?» [11]. Не звертаючи уваги на глибину громадських інституцій, неоінституціоналістський аналіз залишає в тіні подвійне питання легітимності та домінування, таким чином прирікаючи себе на суто академічне моделювання інтеграції.

Висновки

Проведене дослідження доводить, що новий інституціоналізм знайшов своє широке застосування в наукових студіях галузі публічного управління та адміністрування, дозволивши подолати недоліки попереднього наукового підходу міждержавності. Утім, він також не є уінверсальним та досконалим. Запропонований у статті аналіз підтверджує, що фундаментальний виклик для сучасної науки полягає в поєднанні підходів публічної політики та політичної соціології, а європейську інтеграцію варто досліджувати в світлі фундаментальних теоретичних суперечок.

Література

1. March J., Olsen J. Rediscovering Institutions: the organisational basis of politics. New York, The Free Press. 1989.

2. Hoffman S. L'avenir de l'Europe Unie. Esprit, decembre. 1993.

3. Moravcsik A. Negotiating the Single European Act. The new European Community, decision making and international change. Boulder, Westview. 1991.

4. Webb C. Theoretical perspectives and problems. Policy-making in the European Community. London, J. Wiley. 1983.

5. Pierson P. The path to European integration. A historicial institutionalist analysis. Comparative political studies, 1996. Vol. 29 (2).

6. Bulmer S. Institutions and policy change in the European Communities : the case of merger control. Public Administration, 1994. Vol. 72.

7. March J., Ulsen J. Democratie Governance, Macmillan, 1995.

8. Pollack M. The new institutionalism and EC Governance: the promise and limits of institutional analysis. Governance, 1996. Vol. 9 (4).

9. Stone Sweet A., Caporaso J. La cour de justice et l'integration europeenne. Revue franqaise de science politique, 1998. Vol. 48 (2).

10. Smith A. La Commission europeenne et les fonds structurels: vers un nouveau modele d'action ? Revue franqaise de science politique, 1996. Vol. 46 (3).

11. Checkel J. Social construction, institutional analysis and the study of European integration. Communication au congres de l'ECPR, Warwick, mars 1998.

References

1. March, J., Olsen, J. (1989). Rediscovering Institutions: the organisational basis of politics. New York, The Free Press.

2. Hoffman, S. (1993). L'avenir de l'Europe Unie. Esprit, decembre.

3. Moravcsik, A. (1991). Negotiating the Single European Act. The new European Community, decision making and international change. Boulder, Westview.

4. Webb, C. (1983). Theoretical perspectives and problems. Policy-making in the European Community. London, J. Wiley.

5. Pierson, P. (1996). The path to European integration. A historicial institutionalist analysis. Comparative political studies, Vol. 29 (2).

6. Bulmer, S. (1994). Institutions and policy change in the European Communities : the case of merger control. Public Administration, Vol. 72.

7. March, J., Ulsen, J. (1995). Democratie Governance, Macmillan.

8. Pollack, M. (1995). The new institutionalism and EC Governance: the promise and limits of institutional analysis. Governance, Vol. 9 (4).

9. Stone Sweet, A., Caporaso, J. (1998). La cour de justice et l'integration europeenne. Revue franqaise de science politique, Vol. 48 (2).

10. Smith, A. (1996). La Commission europeenne et les fonds structurels: vers un nouveau modele d'action? Revue franqaise de science politique, Vol. 46 (3).

11. Checkel, J. (1998). Social construction, institutional analysis and the study of European integration. Communication au congres de l'ECPR, Warwick, mars.

Размещено на Allbest.ru