Еволюція міжнародних правових стандартів у контексті глобалізаційного впливу на формування територіальних громад

Determining the globalist potential of the territorial community (TC), it should be understood that it is based on the knowledge, skills and abilities of its members, as well as local self-government bodies (representative and executive), including all other bodies and actors of local self-government, protection of existential guidelines for the existence, functioning and development of TC in the context of global influences and changes. This takes into account its own individual, as well as group and collective cooperation opportunities both at the level of its own state and abroad, in order to protect its local living space, historical and geographical identity, guidelines for individual and collective mentality, relevant sustainable forms of social life and social practices based on relevant moral and ethical values of TC.

The purpose of the article is to summarize and study the evolution of international standards in the context of globalization impact on the formation of territorial communities.

The scientific novelty is to identify trends in the field of international legal standards (ILS) of the TC in the context of globalization in the areas of: human rights, local government; formation and implementation of methodological and technological guidelines of global constitutionalism. This will help intensify the processes of formation and strengthening of the globalist potential of TC.

Conclusions: Some international standards continue to be only declarative for the society of Ukraine due to the fact that:

a) first, the international treaties in which they are contained have not yet been signed by our state;

b) secondly, the signing of some of the international treaties containing international standards is almost impossible today, given that borrowing them from national legislation will lead to violations of the balance of legislative imperatives and coordinates that have developed in national constitutional law;

c) thirdly, a major problem is the implementation of the ILS, which is already signed by Ukraine and borrowed from its system of national legislation, but can not be implemented, given their internal conflict with the provisions of the current Constitution of Ukraine;

d) fourth, the ambivalent attitude of the political elite of the state to the institution of local government remains the same big problem, which, in contrast to its constitutional legalization and the corresponding positive legitimacy in society, remains ambiguous and uncertain.

Key words: local self-government, globalization, international legal standards, mechanisms of public administration.

Постановка проблеми. Одним із найбільш яскравих та цікавих проявів правової глобалізації - новітньої та сучасної форми загальної глобалізації - виступає феноменологія міжнародних правових стандартів (далі - МПС). Це новий феномен міжнародного договірного права (причому як "м'якого" - soft law, так і класичного), що є суттєвим підтвердженням: по-перше, єдиних тенденцій у розвитку, вдосконаленні, трансформації правових систем держав-членів міжнародного співтовариства; по-друге, їх конвергенції; по-третє, їх технологічно-логістичної уніфікації та стандартизації, що призводить до виникнення спільного, а згодом і єдиного, оптимального, універсально-глобального правового простору відносно найважливіших питань міжнародного міждержавного співробітництва. До кола таких питань, насамперед, відноситься співробітництво держав у сфері прав і свобод людини.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Доктринальні дослідження в рамках проблематики МПС стосуються таких її аспектів: міжнародних стандартів прав людини (О.В. Зайчук, Н. І. Карпачова, Н.М. Оніщен- ко, М.П. Орзіх, П.М. Рабінович, О.М. Руднєва, Р.А. Мюллерсон, П. Сігарт, В.Я. Тацій та ін.), міжнародних стандартів у сфері формування та діяльності органів державної влади (О.М. Овчаренко, О.А. Онищенко, Н.С. Пузир- на, В. І. Саранюк та ін.), міжнародних стандартів місцевого самоврядування (М.О. Баймуратов, І. В. Балабанова, О.В. Батанов, В.С. Журавський, О.Л. Копиленко, О.О. Кравець, І. М. Мищак та ін.), міжнародних виборчих стандартів (Ю.Б. Ключковський, Ю.С. Шемшученко, Н.Г. Шукліна, Л.П. Юзьков, А. І. Ющик та ін.) тощо.

Метою статті є узагальнення та дослідження еволюції міжнародних стандартів у контексті глобалізаційного впливу на формування територіальних громад.

Виклад основного матеріалу. Нормативними засадами глобального конституціоналізму, що сприймається всіма державами міжнародної співдружності держав, виступають настанови Статуту ООН 1945 року, Статуту Міжнародного суду ООН 1945 року, відповідні положення Загальної декларації прав людини 1948 року, резолюцій Генеральної Асамблеї ООН, що закріплюють загальні міжнародно-правові обов'язки держав щодо визнання, реалізації, охорони, захисту, гарантування прав і свобод людини на рівні конкретної держави через їх закріплення в національному конституційному законодавстві.

Враховуючи історичну ретроспективу, більшість дослідників вважають першим міжнародним стандартом МСВ ст. 21 Загальної декларації прав людини ООН 1948року, в якій закріплюється право кожної людини брати участь у керуванні державою безпосередньо і за допомогою обраних вільно представників (у контексті інтерпретації рівнів публічної влади). Із цим твердженням не можна не погодитись.

У 1969 році ГА ООН схвалила Декларацію суспільного прогресу та розвитку [1], де наголошувалося на необхідності втілювати в державах-членах ООН закони, які гарантують ефективність участі елементів суспільства у здійсненні національних програм і планів соціально-економічного розвитку. Згодом Міжнародна спілка місцевих влад на своєму Міжнародному конгресі в м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія) 23-26 вересня 1985 року схвалила Всесвітню Декларацію місцевого самоврядування [2]. Цей акт проголошується для всіх націй єдиним стандартом, до якого варто прагнути для досягнення ефективного демократичного процесу, поліпшуючи добробут населення держави.

Потрібно зазначити, що на європейському континенті МПС МСВ були фактично започатковані у 1949 році, коли була створена Рада Європи (далі - РЄ). Ця міжнародна міжурядова регіональна організація, членами якої є 47 держав, тоді затвердила свій Статут [3], що закріпив обов'язок кожної держави-члена РЄ в обов'язковому порядку визнавати принципи верховенства права і здійснення прав і свобод людини. Цей обов'язок торкається і всіх осіб, що перебувають під її юрисдикцією. Крім того, у статуті всіляко підтримується ідея постійної ефективної співпраці у досягненні цієї мети Ради Європи.

Цей міжнародний акт фактично є міжнародно-правовим підґрунтям для виникнення стандартів МСВ, з урахуванням домінування принципів верховенства права та фіксації виникнення єдиного правового простору в рамках відповідної сфери міжнародного співробітництва держав.

Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (англ. European Outline Convention on Transfrontier Cooperation between Territorial Communities or Authorities) була підписана в Мадриді (Іспанія) 1980року [4]. У ній, виходячи з назви, закріплювалися не лише основоположні принципи прикордонного співробітництва територій суміжних держав на підставі історичних, економічних та культурологічних стосунків між ними, але й визначались основні напрями співробітництва між ними, враховуючи й сталі форми життєдіяльності людини в межах ТГ та набуті нею габітуси (сукупності соціальних практик).

Отже, ця Конвенція стала першим міжнародним профільним документом макрорегіонального характеру, в якому містилися міжнародні стандарти у цій сфері. Міжнародне співробітництво місцевої влади мало вихід на вирішення важливих питань локального розвитку та співпраці територій держав-підписантів та ТГ, які функціонували в них.

У 1969році Рада Європи, засновуючись на Статуті та на доробку Постійної Конференції місцевих влад в Європі (одного з основоположних органів РЄ), почала створювати перший узагальнюючий міжнародний акт щодо місцевого самоврядування - Європейську хартію місцевого самоврядування (англ. European Charter of Local Self-Government) [5]. Цей процес тривав 17 років. Отже, РЄ була, по суті, єдиною міжнародною організацією, яка, спираючись на свої статутні настанови, змогла безпосередньо займатися цим питанням.

У 1985 році Хартія була схвалена 23 державами та відкрита до підписання державами-членами РЄ з 15жовтня 1985року. Чинності Хартія набула з 1 вересня 1988 року. Враховуючи її особливе значення, сьогодні вчені визначають її як традиційний стандарт місцевої демократії для держав-членів Ради Європи. Ба більше, сьогодні Хартія місцевого самоврядування є еталоном у вирішенні подібних питань для всіх держав-членів Європейського Союзу, бо вони одночасно є державами-членами РЄ. Цей документ - один із суттєвих результатів інтеграційних процесів, які відбувались у Західній Європі, бо містить не тільки загальні принципи становлення та розвитку системи МСВ у демократичній державі, серед яких принципи організаційної, нормативної, компетенційної, фінансової самостійності органів МСВ, а й фактично засади формування, існування і функціонування ТГ, серед яких презумпція верховенства рішення ТГ та забезпечення її реальної ресурсної спроможності. Останні базуються на наведених принципах самостійності МСВ (організаційної, нормативної, компетенційної, фінансової) у вирішенні питань місцевого значення. На сучасному етапі демократичного реформування Хартія не тільки співвідносить, але й створює, формує, регулює європейський правовий простір всієї муніципальної діяльності, в основі якої лежить функціонування ТГ. Крім того, це найбільш сучасна концепція місцевого самоврядування, що заснована на пріоритетному існуванні в його межах територіальної людської спільноти [22].

Однак Європейська хартія місцевого самоврядування хоча й найяскравіший, але не поодинокий приклад діяльності держав-членів РЄ в розробці європейських стандартів МСВ, якими регулюються різні аспекти існування і функціонування ТГ. Свій внесок у цей процес внесли й інші міжнародні міжурядові організації. Отже, сьогодні функціонують:

- Європейська хартія урбанізму, робота над якою розпочалась у 1980 році, а завершилася у 1993 році. Розроблена і прийнята вона була Постійною конференцією місцевих і регіональних влад РЄ, та торкається найважливіших питань існування самих великих ТГ - громад міст та міських агломерацій у контексті їх сталого розвитку і довгострокового планування. Була оновлена в 2008року під назвою Європейська Хартія міст II (Маніфест нової урбаністики) [6];

- Європейська Декларація міських прав, прийнята на пленарній сесії Постійної конференції місцевих і регіональних влад РЄ (1992) [7]. Стосується прав ТГ та обраних ними органів місцевого самоврядування щодо формування і організації відповідного простору життєдіяльності в межах міст;

- Європейська хартія регіонального/ просторового планування (англ. European Regional Spatial Planning Charter) також відома як "Торремолінська хартія" (англ. Torremolinos Charter) (1983) [8], що була прийнята на Європейській конференції міністрів держав-членів Ради Європи, відповідальних за регіональне планування. Стосується питань планування розвитку територій, на яких існують та функціонують відповідні ТГ;

- Конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні (англ. Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level) (1992) [9], яка була прийнята державами-членами Ради Європи, однак все ще не набрала для них чинності. Присвячена фактично питанням формування і реалізації правосуб'єктності, в тому числі і політичної, фізичних осіб, що не мають правовий стан громадянства патримоніальної держави, в різних сферах життєдіяльності на рівні ТГ;

- Європейська хартія про участь молоді в муніципальному та регіональному житті (1994), прийнята з ініціативи Конгресу місцевих і регіональних влад РЄ, в який трансформувалась відповідна Конференція. Сьогодні діє Переглянута Європейська хартія про участь молоді в місцевому та регіональному житті (англ. Revised European Charter on the Participation of Young People inn Local and Regional Life) від 21травня 2003року [10]. Вона присвячена актуальним питанням функціонування в межах ТГ молоді як майбутнього людської популяції;

- Декларація принципів місцевого самоврядування у державах-членах СНД (1994) [11];

- Стамбульська декларація з питань населених пунктів (1996) [12];

- Європейська хартія регіонального самоврядування, що розроблена і прийнята у рамках РЄ (1999) [13];

- Європейська конвенція про ландшафти, розроблена Конгресом місцевих і регіональних влад Європи, прийнята РЄ 20 жовтня 2000 року [14].

Наведені вище міжнародно-правові акти також торкаються різних важливих аспектів організації життєдіяльності ТГ (організаційних, просторових, колективного значення) як базової територіальної людської спільноти, в межах якої людина здійснює свій життєвий цикл.

Треба наголосити на тому, що системний аналіз наведених міжнародних документів дав змогу погодитись із доктринальною позицією вітчизняного дослідника Батанова О.В., який:

- по-перше, пов'язує з фактом регламентації міжнародного співробітництва ОМСВ як сам факт формування таких МПС, так і факт їх особливостей як міжнародних договірних актів;

- по-друге, автор, визначаючи правову природу МПС, стверджує, що вони виникають на основі формулювання спільно вироблених державами принципових підходів з тієї самої проблематики, як міжнародно-легальні принципи становлення, функціонування та розвитку інституту МСВ у конкретних державах;

- по-третє, зазначається, що такий стан справ має важливе значення у внутрішньодержавному та в міжнародному аспектах, бо така діяльність держав у профільній сфері характеризується глобалізацією і одночасною актуалізацією предметів правового регулювання [15].

Застосування відповідних доктринальних підходів до розуміння ролі і значення ТГ у житті конкретної людини, локального суспільства, держави та міжнародного співтовариства підкреслює наявність та посилення тенденцій формування глобалістського потенціалу первинно-інституційної територіальної людської спільноти.

Вважаємо доцільним відзначити, що в рамках діяльності РЄ також було прийнято низку міжнародних документів "м'якого права", які стосуються окремих аспектів здійснення демократії на рівні МСВ. У їх реалізації беруть безпосередню участь жителі-члени ТГ, що входять до складу електорального корпусу. До таких актів можна віднести чотири Кодекси, ухвалені в різні роки, що містять найбільш ефективні практики в окремо взятих сферах демократії на рівні МСВ:

1) Кодекс належної практики у виборчих справах, ухвалений Венеційською Комісією 18-19 жовтня 2002року (англ. Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report) [16];

2) Кодекс належної практики щодо референдумів (англ. Code of Good Practice on Referendums) [17], ухвалений Радою з демократичних виборів 16 грудня 2006 року та Венеційською Комісією 16-17 березня 2007 року;

3) Кодекс належної практики щодо політичних партій (англ. Code of Good Practice in the field of Political Parties) [18], ухвалений Венеційською Комісією 12-13 грудня 2008 року;

4) Кодекс кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень (англ. Code of Good Practice for Civil Participation in the DecisionMaking Process) [19], ухвалений Конференцією міжнародних неурядових організацій РЄ на засіданні 1 жовтня 2009 року.

Системний аналіз наведених документів дає змогу стверджувати, що, по-перше, вони суттєво впливають на формування політичної правосуб'єктності громадян-членів ТГ в частині її розширення та вдосконалення; по-друге, вони сприяють формуванню політичної і одночасно громадянської правосуб'єктності інших членів ТГ - фізичних осіб, що володіють іншим правовим станом (за умови підписання Україною Конвенції про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні 1992 року); по-третє, вони в перспективі можуть бути перетворені в МПС за умови включення їх норм повністю або частково в міжнародні регіональні угоди зі спеціальних питань; по-четверте, враховуючи наявність великої кількості МПС, що торкаються найважливіших аспектів формування та діяльності органів публічної влади, включаючи й органи місцевого самоврядування, а також широкого кола міжнародно-правових зобов'язань держав-підписантів відповідних міжнародно-правових актів договірного характеру, наведені документи сприятимуть активізації процесів посилення глобалістського потенціалу ТГ. Крім того, активізуються процеси участі громадян у місцевому управлінні [20] та контроль громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування [21].

Висновки

Резюмуючи, можна зазначити, що яскравим свідченням становлення глобалістського потенціалу ТГ виступають відповідні проблеми, з якими стикаються держави під час виконання міжнародних договірних норм, що виступають МПС МСВ. Прикладом може слугувати Україна: враховуючи те, що наша держава є активним учасником загальносвітових інтеграційних процесів, вона включила у конституційно-правове регулювання національної сфери МСВ значну кількість МПС про МСВ, що містяться в міжнародних договорах, підписаних нею, використовуючи механізм національної імплементації норм міжнародного права до чинного національного конституційного законодавства.

Але потрібно констатувати й те, що деякі міжнародні стандарти продовжують бути лише декларативними для суспільства України завдяки тому, що:

- по-перше, міжнародні договори, в яких вони містяться, ще не підписано нашою державою;

- по-друге, підписання деяких з міжнародних договорів, що містять міжнародні стандарти, сьогодні практично неможливо, оскільки запозичення їх національним законодавством призведе до порушень балансу законодавчих імперативів і координат, що склалися в національному конституційному праві;

- по-третє, проблему становлять питання забезпечення реалізації МПС у сфері МСВ, що вже підписані Україною і запозичені її системою національного законодавства, але не можуть бути реалізованими, враховуючи їх внутрішню суперечливість із положеннями чинної Конституції України;

- по-четверте, проблемою залишається амбівалентне відношення політичної еліти держави до інституту МСВ, яке, поряд із його конституційною легалізацією та відповідною позитивною легітимацією в суспільстві, залишається неоднозначним і невизначеним.

Список використаних джерел