Російсько-українська війна як фактор трансформації зовнішньої та безпекової політики Федеральної Республіки Німеччини

Размещено на http://www.allbest.ru/

Російсько-українська війна як фактор трансформації зовнішньої та безпекової політики ФРН

Олена Подворна

Анотація

У статті проаналізовані ключові принципи та настанови, на яких базована зовнішня та безпекова політика Федеральної Республіки Німеччини, а також важливі практичні рішення в сфері європейської та міжнародної політики. Особлива увага приділена періоду правління канцлера Г. Шрьодера, перед яким повстало завдання пошуку нової ролі ФРН на європейській та міжнародній арені, що мала врахувати фактор об'єднання держави та очікування щодо неї її ключових міжнародних партнерів. Додатковим чинником стали ускладненні безпекові виклики, які призвели до трансформації безпекової політики Берліна. Ретельно проаналізовані роль та значення Ostpolitik у німецькій зовнішній політиці, як за канцлерства Г. Шрьодера, так й А. Меркель. Вказана роль Ostpolitik у вирішенні російсько-українського конфлікту у період 2014-2022 років. Показаний процес трансформації мислення політичних німецьких еліт щодо України, Росії та процесу забезпечення безпеки після 24 лютого 2022 року. Проаналізована нормативно-правова база ФРН у сфері надання військової допомоги та експорту озброєнь.

Ключові слова: Федеративна Республіка Німеччина, зовнішня політика, безпекова політика, Ostpolitik, російсько-українська війна, експорт озброєнь.

Abstract

The Russia-икгаіпе War as a Factor of Germany Foreign and Security Policies' Transformation

Federal Republic of Germany plays one of the major roles in the European and international arena in the post-bipolar period of international relations. After the reunification, Berlin managed to avoid the revival of traditional approaches in foreign and security policy. In the new spirit that was introduced in the international arena, Germany found itse lf as a “tender giant” willing to cooperate with its neighbors. Germany's foreign and security policy is based on key principles and approaches of the international liberal order. However, the international reality in post-bipolar period became more complicated forcing Berlin to update its understanding of theoretical principles so they to meet challenges in the constantly changing security environment. German political establishment was escaping the task as long as it could, until February 24, 2022. At this moment, it appeared that German's Russian policy, namely Ostpolitik, doesn't work anymore, simultaneously generating serious security risks Germany's security policy is unable to meet. Ostpolitik, being presented by W. Brandt in bipolar times, has remained intact in Germany's foreign policy after its reunification and dissolution of the USSR. Even more, it was fully concentrated on Russia. As a result, Ukraine was viewed by German politicians through Russian lens, which resulted in quite soft approach towards Russian actions in 2014. Turning to be a hostage of Russian energy blackmail, Berlin realized that Moscow's behavior threatens its n a- tional security, and strongly contradicts the principles of its foreign and security policy. In its turn, the ongoing war in Ukraine and security developments it generates forced Berlin to become more proactive in military sphere. Chancellor O. Scholz has initiated tectonical changes in security policy, which resulted in arms supplies to Ukraine. In parallel, Berlin has initiated thorough revision of Ostpolitik, bringing it into line with its foreign and security principles. Currently Germany's foreign and security policy undergo severe revision. And even if the process seems too partial and slow, one can state that we are witnessing the emergence of a new powerful player in the future European and international security system, which final framework is to be clarified after the end of the war.

Keywords: Federal Republic of Germany, foreign policy, security policy, Ostpolitik, Russia- Ukraine war, arms export.

Постановка наукової проблеми та її значення

Сучасна зовнішня та безпекова політика ФРН формуються після завершення Другої світової війни та розподілу Німеччини. У їх основу були покладені принципи визнання провини за заподіяні злочини, проведення миролюбної політики та надання пріоритету дипломатії у вирішенні суперечливих питань на міжнародній арені як через двосторонні, так й багатосторонні інструменти. Суттєвий виклик основам зовнішньої та безпекової політики ФРН становило падіння Берлінської стіни та об'єднання Німеччини. Проте побоюванням західних союзників щодо відродження геополітичних німецьких амбіцій не судилося справдитися, а Берліну вдалося віднайти свою нову роль на європейському континенті як локомотиву європейської інтеграції. Але світ безупинно ставав складнішим. Бути лише провідною економікою Європейського Союзу та членом Північноатлантичного Альянсу стало замало. Масштаб викликів вимагав від Берліну взяти на себе більш суттєву роль у міжнародних справах. Повномасштабна війна у Європі, що стала реальністю 24 лютого 2022 року не залишила ФРН більше можливостей для маневрування. Але для Берліну ситуація виявилась дуже складною, оскільки війна вдарила по ключових положеннях його зовнішньої та безпеко- вої політики. Перед Берліном повстав виклик їхнього переосмислення та нового наповнення. Одночасно ФРН опинилась під шквалом критики з боку різних держав, який можна умовно поділити на дві групи. Представники однієї (як в Україні, так й в інших країнах світу) говорили про те, що Берлін поводить себе занадто стримано, не виявляючи бажання взяти на себе лідерство у знятті напруження між Україною та Росією напередодні війни, а з початком війни - у наданні відповідної допомоги Києву. Натомість представники іншої групи пояснювали поведінку ФРН занадто тісними зв'язками з Російською Федерацією, звинувачуючи Берлін у безпосередній, або опосередкованій допомозі Москві. В той час як світ прагнув, аби Берлін взяв на себе роль великої держави, німецькі політичні еліти явно демонстрували нерозуміння таких очікувань світової спільноти щодо них. Додатково, під тиском як союзників, так й України щодо надання допомоги останній нової гостроти набуло питання «що значить бути великою державою у 21 столітті?» Питання, відповідь на яке Берлін уникав десятиліттями. Чи потрібно бути лідером, якщо так, то яким, як сформувати релевантну безпековим викликам відповідь, але при цьому уникнути відродження застарілих внутрішніх травм та не піти шляхом здійснення класичної політики великих держав?

Радикального перегляду почали вимагати відносини із Україною, які протягом тридцяти останніх років не були ані простими, ані динамічними. Обидві сторони не використали їхній потенціал, а порядок денний двосторонніх відносин був здомінований постійними проблемами, а не реалізацією спільних проєктів. Після 2014 року головне питання двосторонніх відносин стосувалось вирішення російсько-українського конфлікту. Роль російського чиннику в українсько-німецьких відносинах посилилась, перетворюючи їх фактично на трикутник, голос України у якому було часом важко почути. Російсько-українська повномасштабна війна 2022 року продемонструвала Берліну помилковість його попередньої політики на східному напрямі, та, фактично, відкрила очі на Україну, тим самим запускаючи процес ґрунтовного перегляду зовнішньої та безпекової політики Федеративної Республіки Німеччини. Натомість у Києві підступний напад Росії та повільність європейських держав у наданні допомоги призвела до гострої реакції щодо Берліну, одночасно виводячи в публічну площину застарілі образи, претензії разом з настійливим проханнями військової допомоги для відсічі російської агресії. Як наслідок, двосторонні відносини зазнали суттєвого ускладнення. З'ясування відносин поміж Києвом та Берліном протягом перших тижнів та місяців війни часто йшло на підвищених тонах, інколи на межі дипломатичного та політичного фолу. Фактично за півроку війни Україна та ФРН відкрили наново для себе один одного, що дало змогу розпочати процес якісного наповнення двосторонніх відносин. Разом з тим, глибинні трансформаційні процеси, які охопили політичну еліту Німеччини, впливають не лише на її зовнішню та безпекову політику, а й на політику ЄС та НАТО, та, безумовно, призведуть до трансформації європейської та світової системи безпеки, остаточний кшталт яких буде зрозумілий лише по завершенню війни.

Аналіз останніх досліджень

З огляду на поставлену мету дослідження основою її є наукові праці західних дослідників та практиків у сфері зовнішньої та безпекової політики ФРН (Tuomas Forsberg, Tobias Bunde, Marco Siddi, Hans Kundnani, Regina Karp and Gyula Speck), а також офіційні документи федеральних установ ФРН (Федерального уряду, Федерального міністерства економіки та захисту клімату, Федерального міністерства економіки та енергетики, Федерального міністерства оборони, Федерального міністерства юстиції, а також Федерального відомства з питань економіки та експортного контролю) та заяви офіційних представників Федеративної Республіки Німеччини.

Метою дослідження є аналіз впливу зміни безпекового середовища на європейському континенті внаслідок широкомасштабної війни поміж Росією та Україною на трансформацію мислення німецької політичної еліти щодо безпекової та зовнішньої політики ФРН та засобів їх реалізації. Завданнями наукової статті є аналіз ролі Ostpolitik у розробці та імплементації зовнішньої політики ФРН та її вплив на розробку та втілення безпекової політики ФРН; визначе н- ня взаємозв'язку між ключовими зовнішньополітичними настановами та підходами до забезпечення національної, європейської та міжнародної безпеки; визначення впливу підходів до зовнішньої та безпекової політики ФРН на її роль на європейській та міжнародній арені, оскільки це питання було максимально актуалізовано внаслідок початку повномасштабної війни між Росією та Україною у 2022 році.

Виклад основного матеріалу

Зовнішня політика Німеччини, після об'єднання, була сформована на базі власного історичного досвіду, національних інтересів та візій. Проте характерною рисою підходів різних політичних партій ФРН щодо розвитку міжнародних відносин у постбіполярний період став консенсус щодо розбудови багатосторонніх міжнародних інституцій та сприяння багатосторонньому співробітництву в різних сферах на базі дотримання міжнародного права в рамках концепції ліберального міжнародного порядку. Німеччина виявилась так званим «ніжним гігантом» Karp, R. (2005), “The New German foreign policy consensus”, The Washington Quarterly, Vol. 29, No. 1, p. 63., потужна держава в серці Європи, яка розуміє необхідність співпраці з іншими на принципах рівності та взаємоповаги. А зовнішня політика ФРН активно використовує дипломатичні засоби для вирішення конфліктів, надає перевагу переговорам та превентивній дипломатії. Натомість питання участі у вирішенні військовим шляхом завжди викликає серйозні дебати в суспільстві, а законодавчою підставою для такого рішення повинен бути мандат РБ ООН. Такому підходу сприяв той факт, що військова складова безпеки ФРН була покладена на Сполучені Штати Америки під час біполярного протистояння. Після завершення «холодної війни» ситуація збереглась, хоча формально безпеку забезпечував Північноатлантичний Альянс. Консенсус щодо цього питання був порушений під час президентства Д. Трампа та його відомого вислову про те, що НАТО застаріло.

Разом з тим, практика здійснення зовнішньої та безпекової політики Німеччини виявилась дещо складнішою за теоретичні розмірковування й призвела до різних наукових інтерпретацій дій німецьких урядів. Серед іншого цікавим видається підхід Ганса Кунднані, який стверджував, що ФРН прагне стати потужною державою в геоекономічному значенні, а не військовому, аргументуючи це ґрунтовною зміною розуміння сутності явища «безпека» у сучасному світі Kundnani, H. (2011), “Germany as Geo-Economic Power”, The Washington Quarterly, Vol. 34, No. 3, pp. 31-.

Важливим для розуміння трансформації мислення політичних еліт щодо нової ролі Німеччини на міжнародній арені є досвід розробки та прийняття зовнішньополітичних рішень саме за канцлерства Г. Шрьодера. Нетипові зовнішньополітичні та безпекові виклики вимагали від Берліну вироблення нових підходів до розуміння та забезпечення безпеки. Канцлеру Шрьодеру потрібно було налагоджувати відносини з Вашингтоном як ключовим союзником у новій пост- біполярній реальності, при цьому даючи об'єднаній країні нову національну ідею та візію майбутнього. Повстав зовнішньополітичний виклик у вигляді розпаду СРСР та появи нових незалежних держав. А також безпекова ситуація в Європі знаходилась під загрозою розповсюдження нестабільності через конфлікти на Балканах після розпаду СФРЮ. Зовнішня політика Берліна почала набувати риси масштабності, а згодом й глобальності відповідно до нового розуміння себе як держави, так й процесів на європейській та міжнародній арені, що вимагали залученості ФРН. Рішення, які приймались у цей період, до сих пір оцінюються різними науковцями протилежно. Проте беззаперечним є той факт, що рішення, які стосувались розробки російського напряму зовнішньої політики ФРН, так й безпекової/оборонної політики держави заклали міни уповільненої дії, що стали особливо помітними під час російсько-української війни 2022 року. Мова йде про посилену імплементацію, а не переосмислення Ostpolitik, яка присутня у німецькій зовнішній політиці ще з часів канцлерства В. Брандта; а також про спробу переосмислення безпекової політики, у напрямі, який би сприяв зменшенню конфліктогенного потенціалу в світі, з правом Берліну самостійно визначати ступінь та обсяг залученості німецьких військових у багатонаціональних операціях з вирішення військових конфліктів у різних куточках світу.

Формально Берлін усвідомлював, що геополітична ситуація на сході після розпаду СРСР змінилась, але, по суті, в основу ставлення щодо регіону поклав Ostpolitik, центром якої стала Росія. Ставлення до України в тому числі формувалося через російську призму. Міцні підвалини російсько-німецьких відносин були закладені за канцлерства Г. Шрьодера, їхньою основою стали економічні та енергетичні інтереси. У ФРН існувало переконання, що завдяки таким інструментам зовнішньополітичні взаємодії відбудеться демократична трансформація Росії, на кшталт європейської інтеграції. Демократичної трансформації не відбулось, більше того, з'явились загрози для європейської безпеки, які генерувала Москва. Але помітним це стало вже за канцлерства А. Меркель, яка активно критикувала російську політику попередника під час передвиборчої кампанії. Проте вже на посаді канцлера вона фактично продовжила попередню політику щодо Росії, наголошуючи на важливості співробітництва та партнерства (у дусі класичних принципів зовнішньої політики ФРН). Згодом Берлін намагатиметься стати провідником російських інтересів на рівні ЄС. Так, під час головування ФРН у Раді ЄС у першій половині 2007 року, тодішній міністр закордонних справ Ф.-В. Штанмайер почав просувати ідею «нової європейської східної політики», за якою Москва мала стати «необхідним партнером стратегічного значення» в контексті розбудови європейської безпеки та досягнення енергетичної безпеки ЄС Siddi, M. (2020), “A Contested Hegemon? Germany's Leadership in EU Relations with Russia”, German Politics, Vol. 29, No. 1, p. 8.. Серед іншого, запущене у 2010 році «Партнерство для модернізації» ЄС -Росія, було розроблене на базі подібного російсько-німецького партнерства від 2008 року Siddi, M. (2018), “Germany: The Leader of the EU's Russia Policy”, In: Siddi, M. (Ed.) EU Member States and Russia. National and European Debates in An Evolving International Environment, Finnish Institute of International Affairs, p. 23.. Більше того, Німеччина стала сприйматися як адвокат російських інтересів у Європі Forsberg, T. (2016), “From Ostpolitik to `frostpolitik'? Merkel, Putin and German foreign policy towards Russia”, International Affairs, Vol. 92, No. 1, p. 22.. Потрібно відмітити, що всі ключові політичні партії, що так чи інакше перебували при владі від 2005 року, виступали за взаємодію та співробітництво з Росією (Соціал-демократична партія, Християнсько-демократичний союз, Християнсько-соціальний союз та Вільна демократична партія). Особливо проросійською позицією вирізнялись Ліві та Альтернатива для Німеччини. Піком двостороннього російсько-німецького партнерства стала побудова газопроводів «Північний потік» та «Північний потік-2», які фактично поставили Берлін у пряму залежність від Москви та суттєво зміцнили позиції останньої в Європі. Німеччина продовжувала наполягати на тому, що ці проє- кти мають виключно економічний характер навіть попри постійну критику східноєвропейських та балтійських членів ЄС, а також США. Натомість безпекові виклики та загрози, згенеровані або спровоковані Росією, Берлін старанно оминав, дозволяючи відігравати «першу скрипку» в реагуванні на них своїм союзникам по НАТО або ЄС, та багатостороннім організаціям. Тому цілком зрозуміло, що після початку широкомасштабної війни саме на адресу Берл іну лунають звинувачення як від України, так й інших країн, у надмірному просуванні та захисті російських інтересів в Європі та на міжнародній арені, що посилило хибні переконання Москви у її особливих правах та можливостях.

Парадоксом зовнішньої політики Німеччини за канцлера Г. Шрьодера стало поєднання розбудови інститутів ліберального міжнародного порядку з традиційним розумінням Ostpolitik, що, серед іншого, передбачало активне використання такого зовнішньополітичного інструменту як двосторонні «особливі відносини» із Росією, яка була дуже далека від підтримки ідей міжнародного ліберального порядку.

Суттєві зміни розпочалися й у безпековій політиці ФРН. Як вказує Р. Карп, викликом для Берліну у 1990-х роках стало гармонізування невійськової ідентичності Німеччини та безпеко- вих викликів 21 століття, які мають переважно невійськовий характер Karp, R. (2005), “The New German..., pp. 64-65.. Потреба у інших, ніж військова, відповідях на будь-яку з цих загроз добре резонувала із принципами, що лежать в основі німецького управління, а саме: мирне вирішення конфліктів, запобігання цивільним кризам, багатосторонність та верховенство права. Проте міжнародна реальність згенерувала й виклики військового характеру. Фактично рішення у безпековій площині, які приймав Берлін на початку 90-х років, можна охарактеризувати як балансування між внутрішніми настановами і принципами та очікуваннями союзників, в першу чергу - США. безпековий політика канцлер

Спираючись на змінене розуміння сутності поняття «безпека» та ідентифікації загроз, що, серед іншого, було відображене у Стратегічній концепції НАТО від 1991 року, Берлін уникав проактивної позиції у вирішенні військових конфліктів. Перевага надавалась використанню економічних інструментів. Однак кривавий розпад СФРЮ та серія військових конфліктів на півдні Європи поставили європейські держави перед такою сукупністю викликів, які фактично змусили Берлін зайняти більш активну позицію. Міжнародна реальність не давала можливості для теоретичних дискусій, вимагаючи рішучих кроків, аби не дати зруйнувати безпекове середовище Європи. Фактично між реакцією Берліну на події на Балканах на початку 90-х років та на російсько-українську війну можна знайти багато паралелей.

Аби брати участь у миротворчих операціях в регіоні, Конституційний Суд ФРН надав додаткове роз'яснення щодо імплементації статті 87а, яка забороняла німецьким військам діяти поза межами території власної держави. У 1994 році було прийнято рішення, за яким така участь допускалась, у разі наявності дозволу РБ ООН та спеціального дозволу Бундестагу. Відповідно, німецькі солдати були відряджені до Боснії та Герцеговини. Піком оновленої безпекової політики Німеччини вже за уряду Г. Шрьодера стало рішення про відправлення чотирьох німецьких бомбардувальників «Торнадо» для виконання завдань над територією СРЮ у 1999 році. Це вважається першою великою бойовою місією в історії ФРН. Рішення супроводжувалося гострими дебатами всередині німецького суспільства та викликало особливе здивування через те, що Соціал-демократична партія (представником якої є Г. Шрьодер) стоїть на потужних пацифі- стичних традиціях. Згодом німецькі військові у складі багатонаціональних миротворчих сил НАТО були відправлені до Косово та до Колишньої Югославської Республіки Македонія. Після подій 11-го вересня 2001 року, Німеччина проголосила безмежну солідарність та безумовну підтримку США, надсилаючи війська до двох операцій, «Нескорена свобода» та ISAF. Ці рішення супроводжувались гострими внутрішньонімецькими дискусіями та прагненням суспільства призупинити ці дії, особливо зі зростанням кількості жертв, у тому числі серед місцевого цивільного населення в Афганістані. Берлін також брав активну участь у операціях з підтримання миру та у пост-конфліктному будівництві на Балканах та в Афганістані. Вважається, що саме Г. Шрьодер подолав табу щодо військового втручання, яке існувало від 1945 року, разом з тим зберігши політичний акцент на цивільній владі “Merkel's foreign policy” (2005), Strategic Comments (December), Vol. 11, No. 10, p. 1-2, p. 1.. Проте міцна співпраця Берліна та Вашингтону зазнала випробування у 2003 році, коли США шукали політичної підтримки планованої військової операції проти Іраку. Герхард Шрьодер, посилаючись на моральні міркування, зайняв протилежну американцям позицію та доєднався до Парижу та Москви у протидії спробі військового усунення режиму С. Хусейна. Кейс щодо вирішення проблеми Іраку - один із найбільш суперечливих у зовнішній та безпековій політиці Німеччини, та викликає різні оцінки. Беззаперечним є факт, що це була перша публічна відмова Берліну на пропозицію Вашингтону. Більше того, така заява суттєво опонувала заявленим Берліном новим принципам її зовнішньої політики, а саме: просуванню ідей багатосторонності. У підсумку рішення Берліна продемонструвало, що Німеччина шукає свій шлях на міжнародній арені, а її зовнішня та безпекова політика знаходяться в стані розробки, що може включати різні варіанти розуміння та захисту національних інтересів. Берлін також не зміг поєднати своє бачення відносин із США та своє розуміння сутності та діяльності багатосторонніх інституцій. На прикладі цього кейсу можна побачити, що ФРН переконана, що подолавши біполярний спадок пацифізму та надавши дозвіл на участь німецьких військових у місіях закордоном, німецькі політики вважають, що заслужили право визначати обставини за яких можливе застосування сили, а, можливе воно лише тоді, коли інші інструменти не працюють Karp, R. (2005), “The New German..., p. 72.. Повторення цього підходу Берліну станеться у 2014 році та на початку війни у 2022 році. Відкритим залишається питання як впроваджувати у практиці каральні заходи щодо тих акторів міжнародних відносин, що порушують міжнародне право, але при цьому володіють ядерною зброєю та погрожують нею міжнародній спільноті.

Зовнішня та безпекова політика за часів шістнадцятирічного правління А. Меркель зазнали трансформацій, проте не таких ґрунтовних як за канцлера Г. Шрьодера. На загал Берлін залишався прихильником посилення міжнародного права та міжнародних інституцій. Політику Меркель вирізняла обережність, продуманість, та стриманість, які часто закордоном сприймаються як нерішучість та поступливість більш впливовим та рішучим акторам на міжнародній арені. Друге десятиліття 21 століття яскраво продемонструвало бажання Берліна доволі обережно підходити до участі у вирішенні конфліктів іншими шляхами, окрім дипломатичних. Як хрестоматійний можна навести приклад 2011 року, коли Берлін утримався від голосування по резолюції Ради Безпеки ООН щодо військової інтервенції у Лівії Libya resolution: UN security council air strikes vote - as it happened, [online], The Guardian, Accessed 14 September 2022. Available from: https://www.theguardian.com/world/2011/mar/17/libya-united-nations-air- strikes-live.. Така політика Берліна розсварила його з західними партнерами, проте не вперше, і дала підстави стверджувати, що у Німеччині посилюється небажання використовувати військову силу як зовнішньополітичний інструмент, навіть у багатосторонньому форматі, та бажання завадити гуманітарній катастрофі Kundnani, H. (2011), “Germany., p. 31.. Зміни у безпековій політиці ФРН відмічаються лише після самітів НАТО в Уельсі у 2014 році та у Варшаві - у 2016 році. У рамках НАТО, Берлін погодився надіслати своїх військослужбов- ців до балтійських країн на ротаційній основі після саміту Альянсу у 2016 році. Проте ці рішення можна охарактеризувати як ситуаційні та часткові, вони точно не були адекватні зростаючій російській загрозі. Окрім того, Берлін, за правління А. Меркель, особливо під час третього її уряду, розпочав політику Speck, G. (2019), “The changing German foreign policy - Germany's arms exports policy between 2013 and 2017”, In: Security and Sovereignty in the 21st century. Conference proceedings, Institute for Cultural Relations Policy, p. 51. суттєвого скорочення видатків на оборону та фізичних обсягів своїх озброєнь, у тому числі їхнього експорту, що призвело до послаблення безпеки самої ФРН, проте масштаб наслідків цього рішення стане зрозумілим лише у 2022 році.

Ключові питання зовнішньої та безпекової політики ФРН набули нового значення внаслідок анексії Росією Криму у 2014 році та ініціювання військових дій на сході України. Частина політичного істеблішменту усвідомила той факт, що німецька політика щодо Росії є ситуативною та не здійснюється у відповідності до ключових принципів зовнішньої політики. Багато внутрішньополітичних рішень Москви напряму заперечували права людини та верховенство права, відданість яким декларує Берлін. Але відповідної реакції з німецького боку не було. Проте військові дії проти України у 2014 році ігнорувати було неможливо і Берлін шукав такий спосіб відреагувати, аби він поєднав принципи зовнішньої політики та традиційну Ostpolitik. Але навіть тоді, дії Росії викликали різні реакції німецьких політиків. Якщо А. Меркель звинуватила Росію у «порушенні фундаментальних принципів міжнародного права» та просуванні «односторонніх геополітичних інтересів» у сусідніх країнах The Federal Government (2014, March 13) Policy statement by Federal Chancellor Angela Merkel on the situation in Ukraine. Available from: https://www.bundesregierung.de/breg-en/chancellor/policy-statement-by- federal-chancellor-angela-merkel-on-the-situation-in-ukraine-443796 [Accessed 14 September 2022]., то міністр закордонних справ Ф.-В. Штанмайер спочатку виступав проти санкцій щодо Росії та не хотів виключати її з G-8, згодом він змінить свою позицію, одночасно засуджуючи дії Росії та намагаючись знайти шляхи примирення з нею та повернути їй попередній статус у відносинах з Європою Forsberg, T. (2016), “From Ostpolitik..., p. 31..

Разом з тим, враховуючи солідний капітал двосторонніх політичних та економічних відносин, Німеччина була змушена зайняти проактивну позицію в діалозі поміж Росією та західною спільнотою. Можна припускати, що Берлін мав надію щодо того, що Москву вдасться переконати, аби вона припинила агресію щодо України. Політична ситуація була абсолютно винятко- вою для повоєнного світу, а готових та перевірених практикою моделей поведінки міжнародної спільноти не існувало. Фактично А. Меркель була змушена взяти на себе лідерство в реагуванні на безпекову ситуацію, враховуючи дистанціювання від конфлікту США. Вона стала тим політиком, який зміг як розмовляти з В. Путіним, так й формувати консолідовану політику ЄС щодо Росії. Незважаючи на кричуще порушення міжнародного права та базових принципів Статуту ООН, як й німецької зовнішньої політики, Берлін заявив про неможливість військового вирішення української кризи. Згодом А. Меркель розпочала гібридну політику щодо Росії, поєднуючи засудження Москви через порушення міжнародного права та впровадження санкцій (хоча насправді доволі обмежених) з заявами про необхідність залучення Росії до побудови безпе- кового середовища та спільного економічного простору у Європі Siddi, M. (2018), “Germany: The Leader..., p. 31.. А пізніше, попри впроваджений санкційний режим та пониження рівня відносин з Росією, Німеччина фактично виводить з-під удару санкцій так званий енергетичний трек, та розпочинає побудову «Північного потоку-2», пояснюючи це національними інтересами. Тут також потрібно врахувати, що енергетична співпраця є частиною традиційної німецької Ostpolitik. Проте, з бігом часом енергетичне співробітництво стало набагато комплекснішим, увібравши в себе багато ризиків, ніж це мало місце у момент започаткування такого підходу. У підсумку, у 2022 році це призвело до того, що російський уряд розпочав політику енергетичного тиску та шантажу європейських країн. Окрім того, велика кількість проблем, з якими стикнувся Європейський Союз після 2014 року, пожвавила дискусії щодо пом'якшення політики стосовно Росії, такі ж ідеї лунатимуть і в самій Німеччині, фактично підважуючи базові принципи її зовнішньої пол ітики. Прикметно, що одним з адвокатів більш гнучкої політики щодо Москви стане колишній канцлер Г. Шрьодер. Саме ж німецьке суспільство поставиться прихильно до санкцій проти Росії, але заперечуватиме проти того, аби Україні була надана військова допомога, а сама ФРН стала би стороною конфлікту Там само, p. 29.. Ставлення німецького суспільства щодо надання військової зброї Києву змінилось на протилежне лише після початку широкомасштабної агресії Росії проти України в лютому 2022 року. Велику роль у трансформації німецьких підходів щодо російсько-української війни відіграли США на чолі з Дж. Байденом, на відміну від часів Б. Обами.

Політика, яку проводив Берлін щодо Москви у період 2014 -2022 років, поєднувала санкції (доволі вибіркові та обмежені) та заклики до діалогу (часто створюючи враження, що сам факт розмов був важливіший за зміст) у поєднані зі співпрацею в енергетичній сфері, яка формально здійснювалась приватними компаніями (зокрема, побудова «Північного потоку -2»). Головними досягненнями своєї зовнішньої політики Берлін вважав дипломатичні зусилля щодо вирішення конфлікту поміж Україною та Росією, зокрема Мінські домовленості, а також уникнення широкомасштабної ескалації The Federal Government (2016, July 13) White Paper on German Security Policy and the Future of the

Bundeswehr. Berlin: Federal ministry of Defence. . У політичному істеблішменті Німеччини тривалий час домінувало переконання, що система безпеки Європи неможлива без участі Росії, при цьому офіційно було визнано, що Росія є безпековим викликом The Federal Government (2016, July 13) White Paper..., p. 32.. Політика замирювання Москви та небажання змінювати мислення щодо неї стали одними з причин широкомасштабної війни 2022 року.

Російсько-українська війна 2022 року поставила німецький політичний істеблішмент перед викликом переоцінки наявних зовнішньополітичних візій та підходів Німеччини як щодо Росії, так й забезпечення континентальної безпеки Bunde, T. (2022), “Lessons (to be) learned? Germany's Zeitenwende and European security after the Russian invasion of Ukraine”, Contemporary Security Policy, Vol. 43, No. 3, p. 516.. У своїй промові перед Бундестагом, канцлер О. Шольц зазначив, що президент Путін, здійснивши напад на Україну, створив нову реальність, і це вимагає однозначної відповіді The Federal Government (2022, February 27) Policy Statement by Olaf Scholz, Chancellor of the Federal Republic of Germany and Member of the German Bundestag. Available from: https://www.bundesregierung.de/ breg-en/news/policystatement-by-olaf-scholz-chancellor-of-the-federal-republic-of-germany-andmember-of-the- german-bundestag-27-february-2022-in-berlin-2008378 [Accessed 14 September 2022].. Окрім політичних заяв, уряд ФРН вирішив призупинити процес сертифікації «Північного потоку-2», підтримав ідею від'єднати деякі російські банки від системи SWIFT, та заговорив про поставки озброєнь Україні (мова йшла про заснування спеціального фонду для Бундесверу у розмірі 100 мільярдів євро для посилення військової спроможності Німеччини). Такі рішення продемонстрували відвернення від традиційної Ostpolitik. На додаток, було вирішено збільшити витрати бюджету на оборону до необхідних 2% ВВП в рамках членства у НАТО. Всередині самої Німеччини такі заяви О. Шольца були охарактеризовані як «революція у зовнішній політиці», оскільки вони фактично перекреслили тривалі традиції Bunde, T. (2022), “Lessons..., p. 519..

Війна також унаочнила Берліну його політичну та енергетичну залежність від Росії, а також великий обсяг проблем у військовій сфері, зокрема неспроможність надати Києву той обсяг озброєнь, який він просить, через їх відсутність. Натомість передача наявних обсягів унеможливила би виконання Німеччиною функцій, покладених на неї як на члена НАТО. І це при тому, що ФРН має одну з найбільших та найсучасніших світових військових індустрій. У результаті Німеччина стикається з двома проблемами одночасно: усвідомленням провалу своєї обо- ронної'/безпекової політики та політики щодо Росії, а, з другого боку, отримує звинувачення у недостатній підтримці України як від неї самої, так й від своїх партнерів по ЄС та НАТО. Берліну довелося фактично на ходу вносити корективи до своєї безпекової політики, яка не змогла правильно визначити ієрархію загроз. І, оскільки Росія стала однією з ключових загроз європейській та міжнародній безпеці, то Німеччина змушена була трансформувати й свою політику щодо Москви, що, поза сумнівом, перекреслило всі попередні напрацювання і призвело до розбрату серед політичного істеблішменту ФРН, а пізніше - й покаяння, як у випадку партії Ліві. У своїй промові у травні 2022 року міністр закордонних справ А. Бербок заявила, що «у найближчому майбутньому відносини із Росією Путіна можуть бути лише про безпеку від Росії, а не про безпеку із Росією» Там само, p. 524.. Додатковим фактором є поведінка Росії, яка демонструє рішуче небажання дотримуватися норм міжнародного права, тим самим переконуючи німецький політичний істеблішмент у необхідності збільшувати підтримку Україні, оскільки Москва ставить під загрозу всі ті принципи, на яких функціонує зовнішня політика ФРН. У цьому ко н- тексті абсолютно безпрецедентною стала згода Берліну на надання Україні статусу кандидата на членство у Європейському Союзі, оскільки традиційно Німеччина намагались гальмувати це питання, серед іншого не бажаючи ускладнення відносин з Росією, згідно положень Ostpolitik. Так, у своєму виступі на Генеральній Асамблеї ООН у вересні 2022 року канцлер О. Шольц звинуватив В. Путіна та Росію у «відкритому імперіалізмі», заявивши про подальшу підтримку України The Federal Government (2022, September 21) “Our world has clear rules”.. Одночасно він підкреслив важливість ООН як базової інституції існуючого міжнародного порядку та багатополярного світу, проте закликав адаптувати організацію таким чином, аби вона відповідала реаліям 21 століття, серед іншого через надання Берліну місця постійного члена Ради Безпеки ООН, оскільки Німеччина прагне взяти на себе більше відповідальності. Також у Німеччині сформувався консенсус щодо необхідності посилити енергетичну незалежність країни, яка була фактично відсутня внаслідок надзвичайно міцних відносин із Російською Федерацією.

Стосовно військового виміру допомоги Києву позиція Берліну виявилася набагато складнішою, проте пов'язана вона із принципом миролюбності німецької зовнішньої політики. У ФРН відбувається фактично карколомна зміна в мисленні щодо майбутньої ролі Берліну в забезпеченні європейської безпеки. Новий підхід повинен врахувати як історичний досвід Німеччини, так й наявну ситуацію у сфері безпеки та існуючі виклики. Як би це банально не лунало, але Берлін керується, насамперед, власними національними інтересами, а не інтересами Києва. І ідентичного розуміння безпекової ситуації не буде. Для Берліну війна в Україні це фактор трансформації розуміння безпеки в сучасному світі та її безпекової та зовнішньої політики, у результаті чого ФРН може стати однією з найпотужніших військових держав світу. Підтвердженням таких намірів можна вважати промову канцлера О. Шольца у вересні 2022 року перед Бундесвером, у якій він заявив, що «Німеччина готова стати лідером європейської безпеки та повинна мати найкраще оснащені збройні сили у Європі» Germany must become 'the best equipped armed force in Europe', Scholz says (2022), [online], Euronews (September 16), Accessed 16 September 2022..

Ключовим непорозумінням між Києвом та Берліном у перші тижні війни стало бажання України отримати якомога більше та якомога швидше озброєнь від своїх партнерів по НАТО. Німеччина виявилася одним з найскладніших переговірників для Києва у цьому питанні. Політичний тиск Києва, який здійснювався безпосередньо (відомий кейс посла України в Німеччині А. Мельника) та через західних партнерів, особливого успіху не приніс. Розглядаючи запит на військову допомогу Україні, діючий уряд дуже поступово та обережно приймає рішення, намагаючись уникнути звинувачень від своїх опонентів всередині країни у бажанні мілітаризувати Німеччину. Шукаючи нової основи для своєї безпекової політики, Берлін намагається розділити відповідальність за подібні рішення із союзниками, що знову ж таки відповідає принципу багатосторонності, покладеному в основу німецької зовнішньої політики. До того ж, німецька влада посилається на своє законодавство, що є доволі суворим у питанні надання озброєнь, будучи таким чином одним з запобіжників для відродження мілітаристських настроїв самої Німеччини, а з другого боку - проявом демократичної системи з цивільним контролем над військовою сферою. Зрозуміло, що з української точки зору, воєнні умови є приводом для прискорення або навіть зміни процедури. Проте розуміння у Києва, що Берлін не знаходиться у стані війни та не зобов'язаний змінювати своє законодавство заради прохань української влади, не було. Специфіка прийняття рішень, розробка відповідних документів та тривалі узгоджувальні процедури перед запуском виробництва додаткових партій озброєнь вимагають часу. Навіть ухвалення рішення про надання озброєнь України та спрощення процедури ліцензування не веде автоматично до постачання озброєнь на наступний день.

Німецьке законодавство суворо регулює експорт будь-яких видів озброєнь. Вимоги до експорту останніх та обмеження прописані на декількох рівнях (Конституція, федеральні закони, документи ЄС, міжнародні документи) та передбачають велику кількість процедур узгодження. Таким чином, держава запобігає використанню озброєнь у незрозумілих цілях та уникає впливу військового лобі на прийняття як внутрішньополітичних, так й зовнішньополітичних рішень. Такий підхід має величезну підтримку німецького суспільства, велика частина якого сповідує політику пацифізму.

Згідно з Конституцією ФРН, весь федеральний уряд несе відповідальність за експорт озброєнь, мова йде про так звану політичну згоду на цей акт Federal Ministry of Justice (n/a) Basic Law for the Federal Republic of Germany. Враховуючи, що уряди у ФРН є доволі часто коаліційними, зрозуміло, що принципової згоди можна не досягти ніколи, або лише у результаті тривалих перемовин. На практиці втіленням такого політичного рішення займається Федеральне міністерство економіки та захисту клімату (раніше - Федеральне міністерство економіки та енергетики) Speck, G. (2019), “The changing German..., p. 43.. У складі цього міністерства є Федеральне відомство з питань економіки та експортного контролю Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action (n/a) Tasks and Structure of the Federal Ministry

for Economic Affairs and Climate Action. . Всі озброєння, які будуть експортовані, повинні пройти ліцензування. Такі вимоги прописані у Законі про зовнішню торгівлю та платежі Federal Ministry of Justice (n/a) Foreign Trade and Payments Act. та в Указі про зовнішню торгівлю та платежі Federal Ministry of Justice (n/a) Foreign Trade and Payments Ordinance. . Останні зміни до Закону про зовнішню торгівлю та платежі були внесені у травні 2022 року Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action (2022, May 2) New rules on fines for violations of

EU sanctions come into force today. . Натомість Указ про зовнішню торгівлю та платежі оновили у 2021 році, аби він відповідав новому Регламенту ЄС про товари подвійного використання Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action (2021, August 25) Federal Cabinet adopts amended Foreign Trade and Payments Ordinance bringing its trade and payments legislation in line with the EU's new Dual-Use Regulation..

Німецьке національне законодавство знаходиться у повній відповідності до загального військового переліку Європейського Союзу31 Council of the European Union (2022, February 22) Common Military List of the European Union adopted by the Council on 21 February 2022 (equipment covered by Council Common Position 2008/944/CFSP defining common rules governing the control of exports of military technology and equipment) (updating and replacing the Common Military List of the European Union adopted by the Council on 17 February 2020). Brussels: General Secretariat of the Council. , який періодично оновлюється. Окрім того, воно базується на Вассенаарських угодах The Wassenaar Arrangement. On Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies. та Міжнародному договорі про торгівлю озброєннями The United Nations (n/a). The Arms Trade Treaty.. Ці документи визначають правила контролю над експортом військових технологій та озброєнь. Тобто йдеться про розбудову військової складової безпекової політики в повній відповідності з нормами міжнародного права та режиму нерозповсюдження зброї масового знищення.

Німецьке законодавство також розрізняє так звані наступальні озброєння та ті, які використовуються для оборони. Експорт перших є більш складним та вимагає надання ліцензії, згідно вимог Закону про контроль над військовою зброєю Federal Office for Economic Affairs and Export Control (n/a) Act Implementing Article 26 (2) of the Basic Law (War Weapons Control Act). , та додаткового дозволу, згідно Закону про зовнішню торгівлю та платежі Federal Ministry of Justice (n/a) Foreign Trade and Payments Act... та Указу про зовнішню торгівлю та платежі Federal Ministry of Justice (n/a) Foreign Trade and Payments Ordinance.... На початку війни важкі перемовини Києва та Берліну велись за згоду останнього на передачу України хоча б так званих оборонних озброєнь. Згодом ставлення Берліну змінилось й мова зайшла про поставки важких, або наступальних озброєнь. На вересень 2022 року найскладнішим є питання згоди Берліну на постачання танків Leopard та Marder Kuleba Disappointed with Berlin's Position on Tanks: "Not a Single Rational Argument" (2022), [online], European pravda (September 13), Accessed 14 September 2022.. З другого боку, враховуючи, що Берлін прийшов шлях від постачання шоломів до бронеавтомобілів Dingo Fiorenza, N. (2022), Ukraine conflict: Germany supplies Dingo armoured vehicles and two more MRLs to Kyiv, [online], Janes (September 19), Accessed 19 September 2022. , можна припустити, що рішення стосовно надання важкої зброї буде ухвалено. Проте виробництво, постачання, доставка або навіть трансфер військових озброєнь, окрім вищезазначених дозволів, потребує ще попередньої згоди федерального уряду, який під керівництвом О. Шольца, постійно її затримував, що викликало чималі ускладнення у двосторонніх відносинах Києва та Берліну, і часто ставало відомим завдяки мас-медіа. У ситуаціях постачання озброєнь, що мають особливе політичне значення, до процесу залучається Федеральна рада безпеки, яку очолює канцлер.

Наприкінці березня 2022 року Федеральне міністерство економіки та захисту клімату розпочало роботу над документом, який забезпечить контроль за експортом військової техніки Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action (2022, March 31) Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action begins work on a military equipment export control act. . Передбачається, що це дозволить вперше в історії Німеччини прописати контроль федерального уряду за експортом військового обладнання у законі. Під час другого громадського обговорення майбутнього закону державний секретар Федерального міністерства економіки та захисту клімату С. Гігольд заявив, що «... війна в Україні показала необхідність мати чіткі та юридично обов'язкові правила для експорту військового обладнання. Прозорий законодавчий процес відкриває шлях для широкої дискусії, базованої на демократичних принципах, щодо того який експорт військового обладнання є законним з поважних причин, а який - ні. Крім того, є багато можливостей для зменшення зайвої тяганини щодо процедури погодження такого екс- порту» Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action (2022, April 6) Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action to continue consultations on military equipment export control act..

Окрім нормативно-правової бази, на яку посилається Берлін, федеральний уряд, при прийнятті рішень керується також політичними принципами стосовно експорту наступальних Federal Ministry for Economic Affairs and Energy (2018) Report by the Government of the Federal Republic

of Germany on Its Policy on Exports of Conventional Military Equipment in 2017. 2017 Military Equipment Export Report. та оборонних Federal Ministry for Economic Affairs and Energy (n/a) Principles of the German Federal Government

governing the export of small arms and light weapons, corresponding ammunition and production equipment to third countries (“Small Arms Principles”). озброєнь, які були прийняті, відповідно, у 2000 та 2015 роках. Ці принципи лежать в основі аналізі запиту іншої країни на постачання озброєнь. І у цьому процесі велику роль відіграє інтерпретація записаних принципів представниками правлячої коаліції. Аналізуючи принципи щодо надання важких озброєнь, варто підкреслити, що велике значення надається питанню прав людини у країні, яка надсилає запит на озброєння, аби вони не були використані проти власного населення у внутрішньополітичній боротьбі. Дозвіл на видачу таких озброєнь третій країні (це якраз випадок України, оскільки вона не член ані ЄС, ані НАТО, і не країна- еквівалент НАТО) може бути наданий лише у виключній ситуації, коли надання ліцензії відповідає специфічним інтересам зовнішньої та безпекової політики Німеччини. Фактично, одним з головних завдань української дипломатії в перші місяці війни було переконання пол ітичних еліт ФРН у тому, що військова допомога Україні відповідає зовнішньополітичним та безпеко- вим інтересам Берліну.

Висновки

Комплексний аналіз процесу трансформації зовнішньої та безпекової політики ФРН після початку повномасштабної російсько-української війни у 2022 році є необхідним для формування нової прагматичної партнерської та конструктивної основи відносин України та Німеччини як у ході війни, так й після неї на двосторонньому рівні, так й в рамках інших фо р- матів співробітництва, у тому числі в Європейському Союзі. Одна з ключових причин складних перемовин між Києвом та Берліном на початку війни лежить у площині недостатньої поінформованості німецької сторони про Україну. Фактично українсько -німецькі відносини від 1991 року були доволі формальними, особливо у порівнянні до німецько -російських. Реакцією на цей факт з боку української сторони (як на офіційному, так й громадському рівні) стали звинувачення Берліну у частковій або тотальній підтримці Росії, або навіть у підпорядкуванні німецьких зовнішньополітичних та безпекових інтересів Москві. Такі звинувачення не сприяють розвитку українсько-німецьких відносин і не ведуть до забезпечення зовнішньополітичних та безпекових інтересів самої України. Виведення на якісний рівень двосторонніх відносин будь- яких держав, потребує часу та постійної і змістовної роботи дипломатичних установ сторін. В умовах війни Київ опинився у цейтноті та перед завданням радикальної зміни ставлення Берліну до себе.

Але й сама Німеччина постала перед викликом переосмислення основ своєї зовнішньої та безпекової політики. Зміни, які відбуваються у сучасному зовнішньополітичному німецькому дискурсі, є настільки тектонічними, що не всі політики готові до їхнього прийняття і намагаються зберегти попередній підхід щодо Росії. Проте ці зміни невідворотні, їхнім результатом стане як перегляд підходу щодо Росії, так й України. Але головне - це зміни безпекової політики, яка передбачає посилення військової складової у забезпеченні національної безпеки та збільшення безпосередньої військової участі Берліну у світових справах. Міжнародна спільнота отримає новий світовий порядок по завершенню російсько -української війни, і роль Берліну у ньому буде однією з ключових. Завданням зовнішньої політики України є розбудова таких відносин із ФРН, аби вони максимально сприяли реалізації безпекових інтересів нашої держави.

References

1. Bunde, T. (2022), “Lessons (to be) learned? Germany's Zeitenwende and European security after the Russian invasion of Ukraine”, Contemporary Security Policy, Vol. 43, No. 3, pp. 516-530.

2. Council of the European Union (2022, February 22) Common Military List of the European Union adopted by the Council on 21 February 2022 (equipment covered by Council Common Position 2008/944/CFSP defining common rules governing the control of exports of military technology and equipment) (updating and replacing the Common Military List of the European Union adopted by the Council on 17 February 2020). Brussels: General Secretariat of the Council.

3. Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action (2021, August 25) Federal Cabinet adopts amended Foreign Trade and Payments Ordinance bringing its trade and payments legislation in line with the EU's new Dual-Use Regulation.

4. Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action (2022, March 31 ) Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action begins work on a military equipment export control act.

5. Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action (2022, April 6) Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action to continue consultations on military equipment export control act.