Ґенезис та концептуальні основи політики територіальної згуртованості регіонів в Україні (проблеми визначення поняття та суті)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ґенезис та концептуальні основи політики територіальної згуртованості регіонів в Україні (проблеми визначення поняття та суті)

Анотація

політика згуртованість європейський комісія

В ході аналізу встановлено, що незважаючи на значне розповсюдження поняття територіальної згуртованості впродовж останніх двадцяти років в численних документах Європейської Комісії, що стосуються політики згуртованості, аспект формування єдиного загальноприйнятного визначення такого поняття залишається недостатньо розкритим. На основі аналізу основних концептуальних засад та практичних аспектів реалізації політики згуртованості в країнах ЄС, які здебільшого розкриті в документах Європейської Комісії, встановлено, що поняття територіальної згуртованості набуває різних змістів, еволюціонуючи у відповідь на виклики, що виникають у ході виникнення кризових явищ, з якими стикаються країни-члени ЄС, зокрема: глобальної фінансової та економічної кризи, міграційної кризи (спричиненої воєнною агресією Російської Федерації у Сирії), а також кризи, спричиненої пандемією COVID-19. У ході аналізу концептуальних основ політики територіальної згуртованості було з'ясовано, що результати наукових досліджень європейських вчених підтверджують складність формування єдиного загальноприйнятного визначення територіальної згуртованості. У ході досліджень обґрунтована необхідність формування чіткого поняття територіальної згуртованості для цілей подальшого дослідження концептуальних, теоретичних та практичних аспектів формування політики територіальної згуртованості, відтак, в рамках реалізації даної цілі наведене авторське трактування поняття територіальної згуртованості.

Ключові слова: територіальна згуртованість, регіональна політика, згуртованість, регіональний розвиток

Genesis and conceptual foundations of the territorial cohesion policy of regions in ukraine (problems of definition of the concept and essence)

Oleksandr I. Laiko, DEcon, Professor

SO "Institute of Market and Economic-Ecological Research of the National Academy of Sciences of Ukraine", Odesa, Ukraine

Iryna A. Tsynalievska, PhD in Economics SO "Institute of Market and Economic-Ecological Research of the National Academy of Sciences of Ukraine", Odesa, Ukraine

Abstract

The review established that, despite a significant spread of the concept of territorial cohesion over the past twenty years in numerous documents of the European Commission relating to cohesion policy, the aspect of forming a single generally acceptable definition of the concept remains insufficiently disclosed. Based on the analysis of main conceptual foundations and practical aspects of the cohesion policy implementation in the EU countries, which are mostly disclosed in the documents of the European Commission, it has been established that the concept of territorial cohesion acquires different contents, evolving in response to challenges that arise during the emergence of crisis phenomena, that the EU member states are facing, as follows: the global financial and economic crisis, a migration crisis caused by the military aggression of the Russian Federation in Syria, as well as a crisis caused by the COVID-19 pandemic. In the course of the analysis of the conceptual foundations of the territorial cohesion policy, it was revealed that results of scientific research made by European scientists confirm difficulties of forming a single generally acceptable definition for “territorial cohesion”. In the course of the research, the need to form a clear concept of territorial cohesion for the purposes of further research of the conceptual, theoretical and practical aspects of the formation of a policy of territorial cohesion is rationalized, therefore, within the framework of this goal, the author's interpretation of the concept of territorial cohesion is given.

Keywords: territorial cohesion, regional policy, cohesion, regional development

Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах визначено першочерговою стратегічною ціллю Державної стратегії регіонального розвитку на період 2021-2027 років (далі Стратегія), ухваленої в 2020р. Кабінетом міністрів України. В рамках даної стратегічної цілі зазначено 6 оперативних цілей, зокрема: стимулювання центів економічного розвитку (агломерації, міста); збереження навколишнього природнього середовища та стале використання природніх ресурсів, посилення можливостей розвитку територій, які потребують державної підтримки (макро- та мікрорівень); створення умов для інтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях в український простір; розвиток інфраструктури та цифрова трансформація регіонів; формування єдиного освітнього, інформаційного, культурного простору в межах всієї території України; та ефективне використання економічного потенціалу культурної спадщини для сталого розвитку громад [45]. Для України - розуміння сутності та підходів до забезпечення згуртованості є питанням відкритим та актуальним. Незважаючи на це, реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на засадах децентралізації, що тривала починаючи з 2015 року, формально вважається закінченою, проте нові можливості для розвитку територіальних громад та регіонів в реальному житті принципово не позначилися на якості життя людини незалежно від місця її проживання. Крім того, у вищезгаданій Стратегії зазначається, що «немає відчутних змін у зміцненні партнерських відносин між регіонами, зменшенні міжрегіональної та внутрішньорегіональної диспропорції за показниками економічного розвитку та якості життя людей».

Таким чином, в контексті реформи децентралізації, В Україні на порядок денний вийшли питання пов'язані зі згуртованістю громад, що останнім часом стало особливим предметом дискусій в наукових та професійних колах. Обговоренню питання соціальної згуртованості також присвячені заходи Національної платформи «Діалог про мир та безпечну реінтеграцію» [43].

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Формуванню концепції поняття територіальної згуртованості присвячені роботи низки зарубіжних вчених, зокрема: Р. Камані (Camagni, 2008) [4], А. Фалуді (Faludi, 2004, 2013) [19-20], Е. Медеіроса, (Medeiros 2016,2016) [25-26], Дж. Шоута та А. Джордана (Schout & Jordan, 2007) [31], Г. Мархіз (Marchis, 2014) [23], Дж. Мартініко (Martinico, 2007) [24], М. Жоуен (Jouen, 2009) [21], К. Бьоме та Е. Гльоерсена (Bohme & Gl0ersen, 2011) [3], Д. Раутгута та А. Гумера (Rauhut & Humer,2020) [29] та ін. Окремі спроби, спрямовані на вивчення соціальних аспектів згуртованості, як категорії державного управління, були зроблені такими вітчизняними вченими. як: Гриненко А., Кирилюк В. [38], Дейнеко О. [40], Оржель О. [44]. Питанням висвітлення згуртованості, як аспекту нової регіональної політики присвячені роботи Захарченка В. [42], Давимуки С., Куйбіди В., Федулової Л. [39] та інших вітчизняних вчених. Суттєвий крок вбік вивчення проблеми реалізації політики формування згуртованої держави в рамках стратегій регіонального розвитку із наданням практичних рекомендацій щодо імплементації пріоритету згуртованості на національному та регіональному рівнях, було зроблено в доповіді Я. Жаліли в рамках вже згаданої Національної платформи «Діалог про мир та безпечну реінтеграцію» [41]. Окрім того, концептуальні засади та практичні аспекти реалізації політика згуртованості ЄС частково розкриті в численних документах Європейської Комісії [5-9], складаючи для науковців України основу досліджень в цьому питанні.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми

Як концептуальний, так і теоретичний базис політики територіальної згуртованості у вітчизняному науковому просторі ще потребує формування та узагальнення, а емпіричних даних, що дозволили б обґрунтувати питання щодо вибору інструментарію політики та оцінити ефективність його застосування, за умов відсутності практики застосування політики даної Україні, немає. Відтак, наукові пошуки в даному питанні здебільшого зосереджені на аналізі європейського досвіду в цілому та практичних результатів політики територіальної згуртованості в окремих країнах зокрема. Тим не менш, дослідження як концептуальних, так і теоретичних основ застосування політики територіальної згуртованості в ЄС, залишає відкритим питання формування доказового теоретичного підґрунтя для вибору ефективного інструментарію політики територіальної згуртованості саме для України.

Метою статті є дослідження сутності та поняття «територіальна згуртованість», концептуальних основ її розробки та практики її впровадження і застосування на теренах України. Ставиться за мету провести аналіз наукових підходів до розуміння поняття «територіальна згуртованість», сформулювати її визначення, виокремити та проаналізувати чинники, які впливають на формування цієї категорії регіональної політики.

Виклад основного матеріалу дослідження

Політика згуртованості виходить на порядок денний в Європі в 1986 через необхідність зменшення регіональних диспропорцій країн-членів Європейської Економічної Спільносте (яка в 1993 шляхом розширення трансформувалася в ЄС) в рамках міжнародної угоди - Єдиного Європейського Акту (Single European Act) [32]. Разом із тим, в контексті вищезгаданого документу країни-члени Європейської Спільноти скоріше виказали більше різності в політичних інтересах, ніж тенденції до більш ефективної концентрації фондів регіональної політики, відтак, розподіл коштів носив скоріш політичний характер, ніж економічний (Neal, 2008) [22].

Нового поштовху політика згуртованості набуває починаючи з 1988 р. внаслідок реформи Структурних Фондів, що проводилася Комітетом з вивчення економічного і валютного союзу під керівництвом Жака Делореса, відбулися зміни вектору регіональної політики ЄС у напрямку парадигми нового регіоналізму, що в практичній площині виражалося наступним чином:

впровадження довгострокових фінансових планів. Завдяки заміні річних бюджетів наднаціональних фондів на 7-річні, забезпечувалась збереження фінансування довгострокових проектів, нівелюючи загрозу виникнення дефіциту коштів чи зміни політичних векторів, що сприяє покращенню інвестиційного клімату [37 с.226];

перенесення курсу політики згуртованості з національного на регіональний рівень. Відтак причини економічного відставання країни почали розглядатися с позиції географічного положення та (або) структури господарського комплексу окремого регіону, а не визначатися особливостями господарського комплексу держави у цілому чи слабкістю державних інститутів. Крім того, використання адресного підходу в розподілі коштів Структурних фондів ЕС надало можливість більш ефективного їх розподілу, коли кошти призначалися, не країнам вцілому, а окремим регіонам;

надання права вибору на рівні урядів країн-членів ЄС тих регіональних проєктів та програм, які потребують фінансування, а також скасування квот на обсяги допомоги країнам-членам ЄС. На рівні урядів країн-реципієнтів фінансової допомоги покладається контроль за використанням коштів шляхом забезпечення відповідності та взаємної узгодженості секторальних політик та програм, розповсюдження інновацій по всій території ЄС, а також забезпечення ефективність адресного підходу до проектів на конкретних територіях [37, с. 227-229].

Європейська політика згуртованості побудована таким чином, що регіони виступають найважливішими гравцями в економічній динаміці Союзу, а економічна та соціальна однорідність є головною метою. Отже, «регіональна згуртованість та європейська інтеграція - це дві сторони однієї медалі» (Martinico, 2007) [24]. Горизонтальний вимір економічної та соціальної згуртованості можна досліджувати з подвійної точки зору, як з точки зору надання можливостей для реальної та номінальної конвергенції з європейською моделлю, так і з точки зору розбіжності в результаті регіонального економічного зростання на певних етапах. (Marchis, 2014) [23].

В сучасному розумінні політика згуртованості, як напрямок регіональної політики має три основні компоненти: соціальну, економічну та територіальну (просторову). Разом із тим, якщо вимір економічного та соціального компонентів згуртованості був і є загальнодоступним за наявності простих кількісних індикаторів (показники ВВП, рівень зайнятості/безробіття, рівень продуктивності виробництва - для економічної згуртованості; індикатори рівня освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення - для соціальної згуртованості), то для оцінки територіальної згуртованості методичний та методологічний інструментарій було розроблено впродовж останнього десятиліття, починаючи з 2013 року, в рамках відповідної спеціальної програми з розробки індексів та індикаторів територіальної згуртованості - INTERCO, що реалізується Європейською групою з територіального співробітництва (European Grouping on Territorial Cooperation - ESPON).

Перша згадка щодо територіальної компоненти згуртованості датується 2001 роком, коли у Другому Звіті Європейської Комісії щодо Економічної та Соціальної Згуртованості [5] питанню «територіальної компоненти згуртованості» надається окремий розділ (хоч попередньо поняття вже згадувалося в Амстердамській Угоді в 1997 р без конкретних уточнень його змісту). В 2002 році, спеціально для вивчення проблем територіальної згуртованості була створена Європейська група з територіального співробітництва (European Grouping on Territorial Cooperation - ESPON) [15-18], що й по сьогоднішній час продовжує роботу над вивченням причин появи диспропорцій в економічному та соціальному розвитку специфічних регіонів (через аналіз динаміки показників навколишнього середовища, розмірів островів, відстані до найближчого берега). Накопичений аналітичний базис ESPON з виявлення причин та наслідків диспропорцій на специфічних територіях і до теперішнього часу слугує основою формування концептуальних основ забезпечення територіальної згуртованості, особливо це стосується тих регіонів, які мають одразу кілька «слабких місць» одночасно (природа островів, гірський характер місцевості, низька густота заселення, віддаленість тощо). З моменту публікування Другого Звіту щодо Економічної та Соціальної Згуртованості та створення ESPON фактично відбувається формування концептуального підґрунтя територіальної згуртованості в ЄС, яке в подальшому зазнає коректив як під впливом фактичних результатів на певних етапах реалізації регіональних програм, так і академічних напрацювань в цій сфері. В рамках вищезгаданого Другого Звіту щодо Економічної та Соціальної Згуртованості було викладено три основі концептуальні ідеї політики згуртованості: 1) розрив між ядром і периферією не можна зменшити за допомогою лише диференціації виробничих витрат; 2) політика, спрямована на зміцнення зв'язків між центральними та периферійними територіями, є кращою, ніж політика позитивної дискримінації (надання переваги в фінансуванні програми для малорозвинених та депресивних регіонів); 3) програми повинні бути розроблені для розвитку мережі та обміну досвідом з регіонами, що стикаються з подібними проблемами [5]. Попередньо наведені висновки формуються в умовах аналізу наслідків запровадження Єдиного ринку та результатів використання програми Структурних фондів (Jouen ,2008) [21].

Третій [6] та Четвертий [7] Звіти з Економічної та Соціальної Згуртованості присвячуються питанням визначення вартості регіональних диспропорцій для ЕС, через уточнення та оновлення даних щодо країн- нових членів ЄС Центральної та Східної Європи та появу нових периферичних центрів зросту (Гельсінкі, Дублін). Крім того, Третій Звіт (2004р.) вказує на збіг географічних недоліків території із сукупним характером економічних, технологічних і соціальних (а також культурних) прогалин. В свою чергу, Четвертий Звіт (2007р.) не висвітлює територіальний вимір згуртованості в окремому розділі, проте визначає негативні зовнішні ефекти що, від агломерації або розростання міст, що відбуваються через занедбання європейського територіального розвитку (що, в свою чергу, проявляється через такі негативні явища, як: деградація навколишнього середовища через руйнування природних територій або забруднення повітря транспортом; втрата часу в заторах; шкода для здоров'я населення; зростання вартості землі тощо). Саме Четвертий Звіт підкреслює важливість підтримки поліцентричного розвитку, надання ключових послуг навколишнім сільським територіям, більш продуктивного і ефективного державного управління та охорони навколишнього середовища. Цей Звіт також піднімає питання різних масштабів згуртованості, які можна розглядати від невеликого міського поселення до території ЄС в цілому.

П'ятий Звіт з Економічної, Соціальної та Територіальної Згуртованості (2010) [9], є першим документом, що розширюючи ємність поняття «згуртованість» у своїй назві, визнає значимість територіального виміру для забезпечення згуртованості. В цьому документі подолання територіальних диспропорцій пов'язується із необхідністю надання більшої уваги екологічному виміру сталого розвитку, доступу до послуг, територіальному аналізу (оцінці територіального впливу), а також територіальному співробітництву (виділення функціональних регіонів). П'ятий Звіт, що слід розглядати в контексті подолання наслідків фінансової та економічної кризи 2008 р., містить висновки про те, що в деяких випадках географічні чи демографічні особливості регіону можуть посилити проблеми його розвитку (зокрема це стосується найвіддаленіших регіонів; найпівнічніших регіонів з дуже низькою щільністю населення; та острівних, транскордонних і гірських регіонів, що зазначено в Лісабонській Угоді) [13].). Аналітичні матеріали П'ятого звіту містять висновки про те, що хоча в середньому рівень регіональних диспропорцій знизився, але в цей період часу (в порівнянні показника ВВП на душу населення 1996р. та 2007р.) в кількох окремих країнах-членах ЄС є тенденція до їх збільшення, що відображає інтенсивну концентрацію зростання в мегаполісах.

Шостий Звіт з Економічної, Соціальної та Територіальної Згуртованості (2014) [10], що було присвячено сприянню розвитку та належному врядуванню в регіонах та містах ЄС. Основна увага в Звіті прикута до проблем забезпечення розумного, інклюзивного та стійкого зростання, тим самим наголошуючи зв'язок між Політикою згуртованості та стратегією Європа 2020. Окремий розділ звіту присвячено питанню еволюції напрямків політики згуртованості, через ретроспективний аналіз розподілу коштів Структурних фондів ЄС у відповідності до цілей забезпечення зниження диспропорцій регіонального розвитку. Аналіз змін напрямків політики вказує на те, як політика згуртованості розвивалася у бік посилення свого впливу на цілі ЄС в контексті забезпечення зростання та збільшення кількості робочих місць, а також встановлює наскільки належна якість управління є важливим чинником для забезпечення її ефективності. Звіт також підкреслює незмінність основної мети політики згуртованості - зменшення економічних диспропорцій через фінансування менш розвинених регіонів, до яких застосовуються менш жорсткі вимоги щодо цільового призначення фінансування, в порівнянні до більш розвинутих регіонів.

В Сьомому Звіті з Економічної, Соціальної та Територіальної Згуртованості (2017) [11] узагальнено факти того, як згуртованість розвивалася в регіонах ЄС протягом нещодавнього минулого, і оцінюється вплив на це національної політики, політики згуртованості та інших політик ЄС. У Звіті також наводяться показники, що свідчать про результативність заходів політики згуртованості з економічної, соціальної та територіальної точки зору з метою надання їй якісної та об'єктивної оцінки для подальшого її корегування у фінансовому періоді після 2020 року. Серед висновків Звіту, наголошується на необхідності передбачення змін на ринку праці, забезпечення інвестицій як у фізичний, так і в людський капітал для підтримки довгострокового зростання й подальшого забезпечення конкурентоспроможності. У Звіт було включено особливий розділ про територіальну згуртованість, у якому Європейська комісія розробила новий екологічний вимір для територіального розвитку. У Звіті йдеться про те, що гнучкі функціональні регіони, макрорегіони, мегаполіси чи транскордонні райони повинні вирішувати проблеми всього ЄС, (таких як: перехід до низьковуглецевої економіки та зменшення негативного впливу зміни клімату). У звіті також підкреслюється, що покращення державного управління може посилити конкурентоспроможність, сприяти економічному зростанню та підвищити ефективність інвестицій, у тому числі тих, які спільно фінансуються за рахунок політики згуртованості. В Звіті наголошується на необхідності забезпечення довгострокових стабільних і передбачуваних інвестицій, що в умовах подолання наслідків глобальної фінансової кризи, як на рівні країн-членів ЄС, так і на рівні регіональних та місцевих органів влади, сприяє забезпеченню регіонального розвитку.

Восьмий Звіт з Економічної, Соціальної та Територіальної Згуртованості (2022) [12], що готувався в умовах боротьби з наслідками кризи, спричиненої пандемією COVID-19, представляє розширений аналіз різноманітних тенденції в політиці територіальної згуртованості країн ЄС впродовж останнього десятиліття, причому, як позитивних, так і негативних, а також наведено аналіз фактів того, як саме політика згуртованості вплинула на ці відмінності. Звіт виокремлює «зелений» та «цифровий» переходи, як нові рушії зростання ЄС, і наголошує на необхідності обов'язкового вживання відповідних політичних заходів через ризики виникнення нових економічних, соціальних та територіальних відмінностей. Криза, спричиненою пандемією COVID-19, що виникла під кінець програмного періоду 2014-2020 рр., обумовила необхідність внесення країнами-членами ЄС змін до нормативно-правової бази політики згуртованості, з метою перерозподілу коштів для Інвестиційної ініціативи у відповідь на потреби, що виникли у найбільш вразливих секторах господарства, зокрема: охорони здоров'я, МСП та ринку праці.

Один з основних висновків, представлених у Звіті, пов'язаний із подальшими напрямками змін політики згуртованості у відповідності до викликів, що виникають, зокрема з тим, як забезпечити подальше покращення згуртованості шляхом інтегрування підходів до політики згуртованості (зокрема: place-based підхід, що орієнтований на місце; багаторівневий підхід; та орієнтований на партнерство partnership led підхід) та цілей згуртованості в інші політики та інструменти. Відповідно до контексту необхідності подолання наслідків пандемії, у Звіті встановлюється короткострокові негативні ефекти від кризи, спричиненої захворюванням COVID-19, яка мала асиметричний вплив на регіони ЄС через різні регіональні можливості системи охорони здоров'я, обмеження та економічні структури. У Звіті також висвітлено негативні наслідки пандемії для низки тих секторів, у функціонуванні яких критично важливою є особиста взаємодія, таких як туризм, а також наголошується на тому як обмеження у подорожах неспівмірно впливають на прикордонні регіони.

Серед головних концептуальних висновків, у Восьмому Звіті також встановлюється, наступне:

конвергенція була зумовлена високим темпом зростання в менш розвинених регіонах, але їх переваги від низької вартості ресурсів та віддача від інвестицій в інфраструктуру можуть зменшуватися з часом;

інновації є ключовим фактором довгострокового регіонального економічного зростання, але регіональний розрив інновацій у Європі зріс, що пов'язано не лише з відсутністю інвестицій у НДДКР, а й із слабкістю регіональних інноваційних екосистем, тим не менш, краще поширення інновацій на національному та регіональному рівнях може допомогти менш розвинутим регіонам і регіонам із перехідною економікою наздогнати відставання;

стратегії розумної спеціалізації, які були запроваджені в політиці згуртованості на 2014-2020 роки, можуть допомогти подолати цей розрив, але потребують більшого зосередження на регіональному потенціалі;

інвестиції в інфраструктуру, навички, інновації та управління продовжували стимулювати конвергенцію в останні роки, тим не менш, розриви залишаються, і багато драйверів зростання залишаються зосередженими в більш розвинених регіонах та міських районах; разом із тим, ефективність цих інвестицій залежить від відповідного регіонального поєднання інвестицій і хорошої інституційної бази а також макроекономічного контексту;

розрив в інноваціях посилюється слабкими інноваціями та обмеженим поширенням людського капіталу від міжнародних торгових зв'язків і ланцюгів вартості, відтак, високі показники прямих іноземних інвестицій (ПІІ) та експорту в регіоні не є запорукою отримання переваг для місцевих фірм та працівників в регіоні, адже погане сприйняття цифрових технологій, управлінських практик та технології індустрії 4.0 у підприємницькому та державному секторі означають, що багато регіонів не готові скористатися новими можливостями, та є вразливими перед потенційними загрозами перенесення місцезнаходження бізнесу у випадку розвитку ланцюгів вартості.

В ході аналізу основних концептуальних засад та практичних аспектів реалізації політики згуртованості ЄС, які здебільшого розкриті в численних документах Європейської Комісії та наукових результатах досліджень європейських вчених, виникає необхідність формування чіткого розуміння поняття територіальної згуртованості, адже, як зазначено в Зеленій Книзі з Територіальної Згуртованості, спільне розуміння проблем, що виникають при забезпеченні територіальної згуртованості «...може допомогти покращити управління політикою згуртованості, зробити її більш гнучкою, більш спроможною адаптуватися до найбільш відповідного територіального масштабу, краще реагувати на місцеві переваги та потреби та краще координуватися з іншими політиками на всіх рівнях у відповідності до принципу «субсидіарності». Розуміння ємності поняття та його змісту безумовно сприятиме більш ефективним та обґрунтованим науковим та практичним результатам політики згуртованості. Аналіз підходів до категорії «територіальна згуртованість» наведено в Таблиці.

Зелена Книга з Територіальної Згуртованості (2008) визначає зміст територіальної згуртованості через її напрямки, до яких, в рамках даного документу, віднесли [8]:

покращення використання регіонального потенціалу та територіального капіталу;

подолання чинників відстані у доступі до послуг, які становлять спільний економічний інтерес, а також до енергетичних ресурсів;

підтримки взаємодії міжрегіонального та транскордонного співробітництва;

забезпечення кращої взаємоузгодженості національних та європейських політик, які мають територіальний ефект;

застосування диференційованого підходу до формування політик відносно різних територій.

Таблиця 1. Аналіз підходів до категорії «територіальна згуртованість»

Джерело: складено авторами за матеріалами [2-12;15-18;20-21;25-27;30-31;34;44].

На нашу думку, перелік напрямків територіальної згуртованості, наведений в рамках Зеленої Книги є ґрунтовним, але неповним. Впродовж п'ятнадцяти років (до глобальної фінансової та економічної кризи 2009 р.) накопичені емпіричні та теоретичні дослідження заклали ґрунтований базис для політики територіальної згуртованості ЕС, виділяючи п'ять основних постулатів. (Jouen, 2008) [21] Перший постулат був пов'язаний з необхідністю регулювання та обмеження впливу ринкових сил. Другий постулат визначив обмежений вплив на зменшення територіальних відмінностей існуючих інструментів політики, незалежно від того пов'язані чи не пов'язані вони з політикою економічного та соціального згуртованості. Згідно третього постулату, територіальні диспропорції набувають нових форм; вони виникають в постійно менших масштабах і носять накопичувальний характер. По-четверте, слабкі сторони територіальної згуртованості коштують дуже дорого і в майбутньому стануть ще більшими. Згідно п'ятого постулату, населення залишається прив'язаним до європейської територіальної моделі збалансованого використання простору та широкого розмаїття, незважаючи на розвиток практики, воно все більше усвідомлює цю проблему []. Разом із тим, на нашу думку, наведені вище постулати слід розглядати в контексті того часу, в якому вони були написані, відтак подальший розвиток політики згуртованості був обумовлений тими викликами, з якими стикнулися країни-члени ЄС після глобальної кризи. Відтак позиція формування політики згуртованості в подальшому, після 2008 р., здебільшого була реактивною, формуючись в умовах негативних впливів глобальної фінансової та економічної кризи, міграційної кризи (спричиненою воєнною агресією Російської Федерації у Сирії), а також кризою, спричиненою пандемією COVID-19. Проактивний підхід до забезпечення регіональної згуртованості, на нашу думку, криється в необхідності інтегрування підходів до політики згуртованості (зокрема: place-based підхід, що орієнтований на місце; багаторівневий підхід; та орієнтований на партнерство partnership led підхід) та цілей згуртованості в інші політики та інструменти.

Крім того, навіть в контексті часу опублікування Зеленої Книги в 2009р. Асамблеєю європейських регіонів (AER), найбільшою організацією регіонів в Європі, було подано офіційну відповідь у доповнення до Зеленої Книги, що включала наступне:

територіальна згуртованість має бути всеосяжною концепцією, яка впливає на всі сфери політики, які мають значення для сталого розвитку, зростання та якості життя в європейських регіонах;

незважаючи на те, що територіальні принципи мають бути встановлені на рівні ЄС, принцип субсидіарності передбачає, що вони повинні бути затверджені на якомога нижчому рівні управління;

необхідна міцна координація мети територіальної єдності з іншими рішеннями, прийнятими як на рівні ЄС так і на національному;

європейська комісія повинна відігравати важливу роль у підтримці та заохоченні співробітництва у діяльності, яка має спільний європейський інтерес;

ЄК має покращити існуючі форми співпраці (Європейська група територіального співробітництва - (European Grouping for Territorial Cooperation, INTERREG, INTERACT) і створити нові можливості для співпраці, такі як партнерство у сільській місцевості та співробітництво вздовж зовнішніх кордонів;

з метою моніторингу характеристик та тенденцій територіальної згуртованості, баланс між показниками, що контролюють економічний, соціальний та екологічний розвиток регіонів, є важливим для сталого підходу [1].

Аналіз концептуальних підходів до визначення поняття «територіальна згуртованість» свідчить про те, що вийняті спроби чіткого визначення поняття свідчать про те, що на теперішній момент єдиного загальноприйнятного поняття територіальної згуртованості немає. Термін «територіальна згуртованість» має досить розмите формулювання й будь-які спроби формування єдиного поняття являють собою скоріше спробу досягнення «рухомої мішені», яку важко вразити і важко схопити (Drevet, 2007) [13], (Van Well, 2012) [35]. Оскільки основні зацікавлені сторони підкреслюють різні виміри ідеї територіальної єдності, тому Концепція має бути достатньо плавною, щоб вмістити тимчасові зміни, отже будь-які спроби точно визначити її неминуче призведуть до виключення певних сенсів або аспектів і, таким чином, призведуть до гіршого результату. (Bohme & Gtoersen, 2011) [3]. Програмні документи та рекомендації Європейської Комісії, що присвячені питанням соціальної, економічної та територіальної згуртованості також не дають чіткого розуміння того, що являє собою «згуртована територія», окреслюючи лише шляхи і механізми (чи елементи механізму) досягнення територіальної згуртованості в контексті конкретного часу та умов, що слугують причинами або наслідками існуючих диспропорцій розвитку окремих територій. Що стосується практичних аспектів реалізації політики територіальної згуртованості, то напрацьований досвід окремих регіонів свідчить про те, що застосування єдиних загально визначених підходів до вирішення питання нівелювання регіональних диспропорцій розвитку дає неоднорідні результати в різних регіонах. Крім того, в умовах кризових явищ (зокрема таких як глобальна фінансова та економічна криза; «міграційна» криза, пов'язана з хвилями припливу на терени ЄС мігрантів та біженців із країн з несприятливими умовами для життя та низьким рівнем добробуту; економічний спад спричинений пандемією Covid-19 та ін..), ефективність політики забезпечення регіональної згуртованості в різних регіонах ЄС також не є однорідною. Відтак, регіони, застосовуючи концепцію регіональної згуртованості на рівні всього Європейського Союзу мають інтерпретувати її зміст по-своєму стикаючись із різними емпіричними проблемами, забезпечуючи її реалізацію відповідно до національних та галузевих програм та планів.

Узагальнюючи вищезазначене можна стверджувати, що існують два підходи до розуміння поняття територіальної згуртованості. Згідно першого підходу, диференційним елементом територіальної згуртованості є її сприйняття або як процесу, або навіть як інструменту досягнення цілей, або як «...теоретична структура, до якої ми повинні прагнути» (Markowski 2009) [27]. Згідно другого підходу до розуміння змісту категорії територіальної згуртованості, акцент зміщується на проблему нівелювання соціально-економічних відмінностей регіону, підтримці ендогенних факторів розвитку, виділяючи просторовий аспект певної території як характеристики, що необхідно враховувати для досягнення згуртованості як такої (одночасно в соціальному, економічному та територіальному аспектах).

На наш погляд, в процесі формування концепції поняття «територіальна згуртованість» найбільш широкого наближення до формування дефініції територіальної згуртованості набуває через застосування багатоаспектного інтегрованого підходу, тобто поняття територіальної згуртованості можна розглядати з позиції досягнення кінцевої мети - збалансованого сталого розвитку та розумного інклюзивного зростання для всіх регіонів із наданням можливості доступу населення до інфраструктурних послуг, зменшенням економічних та соціальних диспропорцій, підвищенням конкурентоспроможності території через ефективне використання матеріальних і нематеріальних ендогенних потенціалів територій, забезпеченням інвестицій в людський капітал території; на основі принципів поліцентричності розвитку, кооперації регіонів, координації та взаємоузгодження політик і інструментів (на національному, регіональному та місцевому рівнях) у відповідності до політики згуртованості.

Висновки

Територіальна згуртованість, на відмінну від соціальної та економічної компонентів політики згуртованості, довгий час залишалась предметом дискусії через невизначеність концепції поняття територіальної згуртованості, теоретичної основи, методичних та методологічних інструментаріїв її виміру та механізмів її забезпечення.

Концептуальні підходи до європейської територіальної згуртованості змінювалися в залежності від контексту подій в Європі, зокрема: прийому нових країн-учасниць; впливу фінансових кризових явищ; впливу пандемії COVID-19; висновків, зроблених внаслідок аналізу фактичних результатів політики згуртованості за попередні періоди, які фактично надавали можливість оцінити позитивні та негативні впливи тих чи інших заходів. В різні проміжки часу політики територіальної згуртованості набувала різних форм та навіть змістів. Так, якщо в період кінця ХХ ст.-початку ХХІ ст. політика згуртованості відображала бажання протидіяти панівним тенденція ринкових сил та практиці надання переваги найбільш конкурентоспроможним і населеним регіонів зміщуючи акцент надання фінансової допомоги для менш розвинених регіонів (що фактично означало зворотну дискримінацію).

Відтак, якщо на початкових етапах концептуальні підходи до забезпечення територіальної згуртованості формувалися скоріше «методом проб та помилок», ніж на основі ґрунтовних доказових теоретичних основ, формуючись під впливом ургентних викликів, як реакції на виявлення диспропорцій розвитку окремих регіонів, то із формуванням методичних та методологічних інструментаріїв до оцінки результатів політики згуртованості ЄС в цілому, а також накопиченням емпіричних даних та окремих фактів, що виникли в ході реалізації політики згуртованості у конкретних регіонах ЄС, із плином часу, за останні два десятиліття на основі показників, проаналізованих в ході реалізації політики територіальної згуртованості та накопичення наукових напрацювань, було підтягнуто концептуальне підґрунтя до формування змісту територіального виміру згуртованості.

Аналіз концептуальних підходів до поняття територіальної згуртованості вказує на існування двох підходів до розуміння поняття даної категорії. Згідно першого підходу, диференційним елементом територіальної згуртованості є її сприйняття або як процесу, або навіть як інструменту досягнення цілей, а другий підхід зміщує акцент на проблему нівелювання соціально-економічних відмінностей регіону, на підтримку ендогенних факторів розвитку, виділяючи просторовий аспект певної території як характеристики, що необхідно враховувати для досягнення згуртованості як такої.

Результати дослідження, що наведені у статті, слугуватимуть базою для подальшої розробки концептуальних та теоретичних основ розвитку територіальної згуртованості в Україні, а також розробки практичних рекомендацій щодо впровадження й адаптації інструментарію політики територіальної згуртованості ЄС в умовах України.

Список літератури

1. AER responds to EC's Green Paper on Territorial Cohesion (25 February, 2009). [Електронний ресурс] - Режим доступу: https://aer.eu/aer-responds-to-ecs-green-paper-on-territorial-cohesion/.

2. The Territorial Cohesion Principles: Position Paper to the EU Green Paper on Territorial Cohesion / Akademie fur Raumforschung und Landesplanung (Ed.) // Position Paper from the ARL. - 2008. - No. 78, Verlag der ARL - Akademie fur Raumforschung und Landesplanung, Hannover, [Електронний ресурс] - Режим доступу: https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-00786.

3. https://www.econstor.eu/bitstream/10419/102791/1/pospaper78.pdf.

4. Bohme K. Territorial Cohesion Storylines: Understanding a Policy Concept / K. Bohme, E. Glaersen, // Heisdorf: Spatial Foresight. - 2011.

5. Camagni, R. Regional Competitiveness: towards a concept of territorial capital. / R. Cappello, R. Camagni, B. Chizzolini, U. Fratesi (Eds.) // Modeling Scenarios for the Enlarged Europe, Springer, Berlin.

6. Unity, Solidarity, Diversity for Europe, Its People and Its Territory: Second Report on Economic and Social Cohesion / CEC (Comission of European Communities) // Luxembourg Office for Official Publications of the European Communities. - 2001.

7. Third Report on Economic and Social Cohesion. A New Partnership for Cohesion: Convergence, Competitiveness, Cooperation / CEC // European Commission, Brussels. - 2004.

8. Fourth Report on Economic and Social Cohesion: Growing Regions, Growing Europe / CEC // European Commission, Brussels. - 2007.

9. Green Paper on territorial cohesion--turning territorial diversity into strength. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Commiteee of the Regions and the European Economic and Social Committe. // CEC, Brussels. - 2008.

10. Fifth report on economic, social and territorial cohesion: investing in Europe's future / CEC // Reports from the Commission. EC, Brussels. - 2010.

11. Sixth report on economic, social and territorial cohesion: investment for jobs and growth. Promoting development and good governance in EU regions and cities / CEC // Reports from the Commission. EC, Brussels. - 2014.

12. Seventh report on economic, social and territorial cohesion: My Region, My Europe, Our Future / CEC // Reports from the Commission. EC, Brussels. - 2017.

13. Eighth report on economic, social and territorial cohesion: Cohesion in Europe towards 2050 / CEC // Reports from the Commission. EC, Brussels. - 2022.

14. Drevet J. Chasing a moving target: territorial cohesion policy in a Europe with uncertain borders. Territorial cohesion and the European model of society / J. Drevet: A. Faludi (ed.) // Lincoln Institute of Land Policy. Cambridge, MA. - 2007.

15. Treaty of Lisbon. / EU (European Union) // Amending the treaty on European Union and the treaty establishing the European Community. - Vol. 2007/C 306/01. - 2009.

16. Future orientations for cities / ESPON // Luxembourg: ESPON. - 2010.

17. Second tier cities and territorial development in Europe: Performance, policies and prospects. Final Report / ESPON // Luxembourg: ESPON. - 2012.

18. Growth Poles in South-East Europe. Final Report / ESPON // Luxembourg: ESPON. - 2014.

19. ESPON COMPASS - Comparative analysis of territorial governance and spatial planning systems in Europe. Final Report. / ESPON // Luxembourg: ESPON. - 2018.

20. Faludi A. (2004) Territorial Cohesion: Old (French) Wine in New Bottles? / A. Faludi // Urban Studies.

21. 2004. - 41 (7). - 1349-1363.

22. Faludi A. Territory: An Unknown Quantity in Debates on Territorial Cohesion, / A. Faludi // European Journal of Spatial Development - Article No. 51. - August, 2013. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nordregio.se/Global/EJSD/Refereed articles/refereed51.pdf.

23. Jouen M. Territorial Cohesion: From Theory to Practice. / M. Jouen // Notre Europe Policy Paper 35. - 2008. [Електронний ресурс] - Режим доступу: https://relocal.eu/wp-content/uploads/2017/01/territorialcohesionjouennejune08-1.pdf.

24. Neal L. The Economics of Europe and the European Union / L. Neal // United Kingdom: Cambridge University Press. Cambridge. - 2008.

25. Marchis G. «The EU New Cohesion Policy - A Leading Part in Transforming the European Economy», in Economics. / G. Marchis // Management and Financial Markets. - 2014. - Volume 9(). - pp. 471-479. Addleton Academic Publishers.

26. Martinico G. «The impact of the cohesion policies on the «Form of Union»: for a constitutional language of the «integrative» regionalism» in Regions in Focus? / G. Martinico // Regional studies Association, Lisbon, Portugal. - 2007.

27. Medeiros E. Territorial Cohesion: a conceptual analysis / Medeiros E. - 2018. [Електронний ресурс] - Режим доступу: https://www.regionalstudies.org/wp-content/uploads/2018/07/medeiros.pdf.

28. Medeiros, E. Territorial Cohesion: An EU concept / E. Medeiros // European Journal of Spatial Development. - 60. - 2016. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nordregio.se/Global/EJSD/Refereed articles/refereed60.pdf.