Державне регулювання транскордонного співробітництва на регіональному рівні

Метою статті є виявлення особливостей державного регулювання та шляхи удосконалення державної політики у сфері транскордонного співробітництва.

Метою активізації транскордонної співпраці України з країнами ЄС є визначення напрямків застосування європейського досвіду налагодження транскордонної співпраці між Україною та Республікою Польща в Карпатському регіоні, аналіз загрози для такої співпраці та окреслення шляхів їх мінімізації. транскордонний співробітництво громада державний

Щодо територіального поділу, то в Україні 19 із 27 регіонів держави є прикордонними, їх сукупна площа становить майже 77% усієї території держави. Україна має протяжний державний кордон. Його довжина становить 6992,982 км. За протяжністю державного кордону Україна посідає одне з перших місць у Європі [1]. Україна має безпосередні кордони зі сімома країнами: Республікою Білорусь, Республікою Молдова, Республікою Польща, Румунією, Угорщиною, Словацькою Республікою та Російською Федерацією. Через Чорне море Україна має спільні кордони із Турецькою Республікою, Республікою Болгарія та Грузією. Тому транскордонне співробітництво, тобто співпраця адміністративно-територіальних одиниць по обидва боки кордону, є важливим для налагодження ефективної взаємодії та вирішення спільних завдань розвитку прикордонних територій.

Найбільше це стосується території Карпат, адже українські карпатські регіони не лише характеризуються значним потенціалом історико-культурної та природної спадщини, людського капіталу, але і мають унікальну особливість: межують із 4 країнами-членами Європейського Союзу: Польщею, Словаччиною, Угорщиною і Румунією. Відповідно, ці регіони можуть користуватися фінансовими інструментами Європейського Союзу, спрямованими на підтримку та розвиток транскордонного співробітництва.

На території прикордонних областей (Вінницької, Волинської, Закарпатської, Івано-Франківської, Львівської, Луганської, Одеської, Сумської, Харківської, Чернівецької, Чернігівської, Донецької) організовано роботу дев'яти єврорегіонів Буг, Верхній Прут, Дністер, Дніпро, Карпатський, Нижній Дунай, Слобожанщина, Донбас, Ярославна. У фінансовій перспективі 2014 2020 рр. працює три програми транскордонного співробітництва: «Польща Білорусь Україна», «Угорщина Словаччина Румунія Україна» та «Румунія Україна», а також Дунайська транснаціональна програма.

На жаль, останні виклики для України (збройна агресія Російської Федерації на Сході України та анексія Криму) не дають можливості повною мірю реалізувати програми транскордонного співробітництва.

Дедалі більшої актуальності для України набувають питання активізації формування та реалізації політики підтримки транскордонного співробітництва. Тому потрібно враховувати перспективи та передумови підтримки Європейським Союзом процесів активізації міжрегіонального співробітництва зі східними регіонами України, адже існують суттєві диспропорції соціально-економічного розвитку та низький рівень зайнятості прикордонних регіонів (зокрема у Донецькій та Луганській областях). Україна зазнала значних фінансово-економічних втрат (27% промислового потенціалу Донбасу та 1 трлн 80 млрд грн збитків у Криму). Результати аналізу соціально-економічного розвитку свідчать про великий розрив у рейтинговій оцінці деяких прикордонних регіонів України. У 2018 2019 рр. цей розрив збільшився у 15 разів [2].

В Україні функціонувала Державна програма розвитку транскордонного співробітництва на 2016 2020 роки, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України № 554 від 23.08.2016 р. Доцільно зазначити, що лише на четвертому році реалізації програми після великої кількості звернень народних депутатів, Асоціації «Єврорегіон Карпати Україна» та органів місцевого самоврядування виділено кошти для фінансування програми 10 млн грн (при потребі в 300 млн грн) на співфінансування проєктів міжнародної технічної допомоги. Все ж враховані лише ті, що були прописані у додатку до програми, запропонованої у 2015 2016 рр. обласними державними адміністраціями.

У регіони кошти надійшли наприкінці бюджетного 2019 р., а це ускладнює процес їх використання розпорядниками нижчого рівня. Та, попри усі складнощі, понад 95% від загального обсягу було використано тільки завдяки оперативній реакції та постійній взаємодії між Мінрегіоном, профільними департаментами обласних державних адміністрацій, Асоціацією «Єврорегіон Карпати Україна» та місцевими радами областей, що реалізовують проекти.

Але несвоєчасне фінансування субвенції з боку держави у 2019 р. стало причиною відхилення пропозиції щодо передбачення у Законі України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» бюджетної програми «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів транскордонного співробітництва» для Міністерства розвитку громад та територій України. Таким чином, Державна програма транскордонного співробітництва на 2016 2020 рр. стала неефективною через відсутність дієвого механізму співфінансування проектів транскордонного співробітництва, обмеження сфери дії програми переліком проєктів, що втратив свою актуальність.

Кабінет Міністрів України опублікував проект Постанови «Про затвердження Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2021 2027 роки». «В умовах суспільних викликів та зовнішніх загроз, які постали перед Україною, формування добросусідських відносин та поглиблення транскордонного співробітництва є особливо актуальним. Україна має європейський вектор розвитку. При цьому транскордонне співробітництво є одним з ефективних інструментів поглиблення взаємодії суб'єктів та учасників транскордонного співробітництва, що сприяє спільному вирішенню завдань місцевого та регіонального розвитку, прискоренню процесів поглиблення рівня життя населення прикордонних регіонів до середньоєвропейського рівня та здійсненню євроінтеграційних заходів на регіональному рівні» [3].

Г. Литвин, голова Асоціації «Єврорегіон Карпати Україна», роздумуючи, «Чи є шанс на державну підтримку транскордонної співпраці не лише на папері?», вважає, що: «Уряду варто б залучити до процесу обговорення та погодження Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2021 2027 роки органи місцевого самоврядування карпатських областей та їх асоціації. У Державній програмі розвитку транскордонного співробітництва на 2021 2027 роки необхідно передбачити реалізацію таких завдань:

- забезпечення співфінансування проєктів міжнародної технічної допомоги, реципієнтами яких є організації, які утримуються коштами з державного бюджету при виконанні програм транскордонного співробітництва Європейського Союзу у відповідності до окреслених умов міжнародних договорів України;

- забезпечення на поворотній основі фінансування фінального (балансового) платежу проєктів міжнародної технічної допомоги в рамках виконання програм транскордонного співробітництва Європейського Союзу у відповідності до окреслених умов міжнародних договорів України;

- розвиток прикордонної інфраструктури (будівництво нових пунктів пропуску, розбудова сервісних зон тощо);

- підтримка великих інфраструктурних транскордонних проєктів (по 2 проєкти на кожну прикордонну область, вибрані обласними радами й обласними державними адміністраціями);

- сприяння впровадженню Макрорегіональної стратегії Європейського Союзу для регіону Карпат» [4].

Для реалізації транскордонних проектів необхідно вирішити питання співфінансування проєктів та сплату податку на додану вартість (далі ПДВ).

Це стосується не лише транскордонного співробітництва, але, власне, для прикордонних територій і громад воно стає перепоною на шляху до аплікування та реалізації проектів коштом Європейського Союзу, а тому потребує системних державних підходів до вирішення. Асоціація «Єврорегіон Карпати Україна» неодноразово порушувала це питання.

На нашу думку, транскордонне співробітництво на регіональному рівні доцільно розвивати та вдосконалювати. У контексті реформування державної стратегії регіонального розвитку, на виконання Угоди про Асоціацію між Україною та Європейським Союзом, необхідно, щоб держава усвідомлювала потреби та виклики транскордонного співробітництва та надавала відчутну підтримку процесам співпраці.

З огляду на можливості, що відкрилися зі впровадженням безвізового режиму та зони вільної торгівлі з Європейським Союзом, громади прикордонних регіонів України, що межують із ЄС, продовжують зіштовхуватися з викликами для власного сталого розвитку. Криза СОУГО-19, карантин та закриття кордонів додатково погіршили цю ситуацію. Проте ще до цієї кризи була очевидною недостатня спроможність інфраструктури та системи управління кордонами, а також відомі проблеми з реалізацією проектів транскордонного співробітництва. Усе це призводить до перешкод для контактів, спричиняє черги на кордоні та корупцію, а також не сприяє подоланню стереотипів.

Для подолання цих викликів необхідно зробити кордон більше захищеним і одночасно зручним для подорожуючих, а місцеві громади соціально та економічно розвиненими. У 2019 р. Кабінет Міністрів України схвалив амбітну Національну стратегію інтегрованого управління кордонами до 2025 року. Уже згадуваний проект Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2021 2027 роки повинен допомогти прикордонним громадам отримати додаткові ресурси для свого розвитку. Втім ефективна реалізація цих політичних новацій на практиці значною мірою залежить від громадської активності на місцевому рівні.

У 2020 р. Міжнародний фонд «Відродження» за фінансової підтримки Європейського Союзу розпочав проект «EU4USociety». Загальною метою проекту є посилення залучення, сталості, спроможності, актуальності та впливу українського громадянського суспільства у вирішенні актуальних внутрішніх, регіональних та глобальних викликів.

Для посилення інтеграційних процесів у Європейському Союзі діє Програма транскордонного співробітництва (Cross Border Cooperation Program), метою якої є ефективне управління східними кордонами союзу. У двох частинах програми (програми сусідства та програми розвитку прикордонної інфраструктури) задекларовано сприяння прикордонним регіонам у подоланні перешкоджань розвиткові, прискорення процесу трансформації в країнах-партнерах шляхом їхньої співпраці з прикордонними регіонами Європейського Союзу. Програмами передбачається розвиток та модернізація мереж прикордонної інфраструктури, активізація захисту довкілля та управління природними ресурсами, підтримка приватного сектору та сприяння економічному розвитку прикордонних регіонів.

Європейський Союз у своїй роботі керується Європейською рамковою конвенцією про транскордонне співробітництво між територіальними общинами від 21.05.1980 р. (укладена в Мадриді) [6]. О. Горбач подає цитату документа: «всі держави Ради Європи хочуть досягнути єднання між її членами та розвитку співробітництва між ними і для досягнення цієї мети необхідне співробітництво між прикордонними територіальними общинами в таких галузях, як регіональний, міський та сільський розвиток, охорона довкілля, поліпшення діяльності підприємств громадського користування і комунального обслуговування, а також взаємна допомога у надзвичайних ситуаціях, враховуючи набутий досвід, який свідчить про те, що співробітництво між місцевими та регіональними владами в Європі дозволяє їм ефективно виконувати свої завдання і сприяє, зокрема, благоустрою та розвитку прикордонних регіонів. Згідно з цією конвенцією зазначено, що транскордонне співробітництво як будь-які спільні дії, спрямовані на посилення та поглиблення добросусідських відносин між територіальними общинами або владами, які перебувають під юрисдикцією двох або декількох Договірних Сторін, та на укладання з цією метою будь-яких необхідних угод або досягнення домовленостей Транскордонне співробітництво здійснюється в межах компетенції територіальних общин або влад, визначеної внутрішнім законодавством» [7].

Наразі найпоширенішою та найпростішою формою транскордонної співпраці в Україні є прямі контакти між територіальними громадами містами, селищами, що дає можливість реалізовувати договірні довгострокові відносини між територіальними громадами або органами місцевого самоврядування. При цьому існують дві форми співпраці: укладання транскордонних угод або формування органу транскордонного співробітництва. Відповідно до першої, проводяться періодичні зустрічі сторін, формуються спільні комітети та робочі групи, які координують роботу. Друга форма (застосовується в Європі) працює, завдячуючи організованому спільному органу двох суміжних прикордонних регіонів.

Науковці О. Горбач, З. Зазуляк та Р. Пасічний вважають, що «яскравим прикладом реалізації набутого європейського досвіду щодо налагодження транскордонної співпраці, стало встановлення тридцятикілометрової прикордонної зони між Польщею та Україною. Угода про безвізовий режим між окремими регіонами Польщі та України дозволяє вільне пересування громадян, які проживають у 30-ти кілометровій зоні в обох напрямах кордону. Завдяки цьому, жителі, які живуть у прикордонній зоні України можуть регулярно перетинати кордон без візи для того, щоб відвідувати прикордонну зону Польщі. Метою для відвідування прикордонної зони Польщі можуть бути сімейні, культурні, виправдані економічні причини» [8].

Україна та Польща зосереджують свою увагу на проєктах «Буг» і «Карпати» для торгівлі, захисту довкілля та запобігання природним стихіям, освіти, спорту, культурного обміну та охорони здоров'я, а це сприяє зміцненню іміджу Карпат як привабливого та безпечного регіону.

Українська частина Карпатського єврорегіону (сільські, гірські, периферійні території західних регіонів України), завдячуючи ґрантам від Європейського Союзу, має можливість витрачати кошти на потреби громад та місцевий розвиток.

Метою транскордонного співробітництва є пошук взаємовигідного формату реалізації національних інтересів і стратегічних пріоритетів окреслених партнерів. Як Україна, так і Польща у своїй співпраці повинні охопити найважливіші напрями міжнародного співробітництва для максимального зближення України з Європейським Союзом.

Україна має на державному рівні робити все можливе для підвищення конкурентоспроможності прикордонних регіонів, активізуючи та розвиваючи транскордонне співробітництво, що, своєю чергою, має сприяти встановленню та поглибленню економічних, екологічних, культурних, наукових, соціальних, технологічних та туристичних відносин між суб'єктами таких відносин.

Висновки і перспективи подальших розвідок

Проведене дослідження дає можливість зробити висновок, що потенціал транскордонного співробітництва України та Європейського Союзу використовується не повною мірою.

Враховуючи міжнародне спрямування транскордонного співробітництва, доцільно загальну координацію транскордонного співробітництва та контроль за додержанням законодавства з питань транскордонного співробітництва передати Міністерству закордонних справ України, за участю центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізацію державної регіональної політики.

Доцільно надати українським інституціям можливість створювати спільні юридичні структури з інституціями країн Європейського Союзу, що, своєю чергою, дасть змогу розширити джерела фінансування для українських бенефеціарів, забезпечить можливість доступу до структурних фондів ЄС та підвищить рівень професійної підготовки учасників з українського боку.

Потрібно продовжити адміністративно-територіальну реформу та децентралізацію, що дасть змогу акумулювати частину фінансових ресурсів безпосередньо у місцевих бюджетах та допоможе українським учасникам активніше залучатися до транскордонного співробітництва на регіональному рівні.

Розбудова та функціонування нових інфраструктурних об'єктів сприятиме забезпеченню економічної безпеки України, покращенню якості життя населення регіонів, системи екологічної безпеки, сприятиме єврорегіональній торгівлі, проведенню кон'юнктурних та маркетингових досліджень.

Вибираючи нові орієнтири та шляхи активізації транскордонного співробітництва, необхідно модернізувати та прийняти у новій редакції закони, які б допомагали спростити процес гарантування державою системи фіскального стимулювання, доступної системи управління підприємствами, що могло б стати дієвим механізмом залучення інвестицій у регіони.

Підтримуючи думки українських та зарубіжних експертів, робимо висновок, що доцільно реорганізувати Карпатський єврорегіон, створивши мікрорегіони на зразок окремих локальних транскордонних об ' єднань, які набули поширення у Західній Європі.

Вважаємо перспективним внесення доповнення у державні програми та стратегії економічного розвитку прикордонних регіонів України у формі положення про конвергенцію механізмів конкурентоспроможності у транскордонному співробітництві для запобігання асиметрії розвитку прикордонних регіонів України, у порівнянні зі суміжними територіями країн Європейського Союзу.