Правова регламентація надання допомоги українським біженцям органами державної влади і місцевого самоврядування Республіки Польща

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правова регламентація надання допомоги українським біженцям органами державної влади і місцевого самоврядування Республіки Польща

О.В. Матвійчук, кандидат економічних наук, Рівненський інститут Київського університету права Національної академії наук України; І.М. Риженко, кандидат технічних наук, доцент; ПВНЗ «Міжнародний економіко-гуманітарний університет імені академіка Степана Дем'янчука»

Мета: дослідити особливості правового регулювання надання допомоги українським біженцям органами публічного адміністрування Польщі, що передбачає: 1) визначення нормативно-правових актів, що є основою такої регламентації і 2) специфіку практичного застосування цих актів. Для досягнення вказаної мети аналізуються положення польського законодавства, а також аналітичні й нормативні матеріали, присвячені різним аспектам надання допомоги українським біженцям органами публічного адміністрування Польщі. Методи дослідження: використано загальнотеоретичні й аналітичні методи у поєднанні з комплексним підходом. Результати: на теоретичному рівні дослідження встановлено, що змістовний підхід польської влади до організації допомоги українським біженцям від російської агресії ґрунтується на системі міжнародних і національних нормативно-правових актів у царині гуманітарного права.

Ухвалення польським парламентом спеціального закону «Про допомогу громадянам України у зв'язку із збройним конфліктом на території тієї держави» дозволив впорядкувати правові відносини, що виникали у зв'язку з надзвичайним напливом українських біженців у короткий проміжок часу. Показано, що норми згаданого закону регламентують дії як організаційно-правових інститутів на рівні державної влади, так і місцевого самоврядування. Принциповою передумовою такого стану справ у сфері проблематики біженців є продумане використання польською владою інструментів нормативно - правового конструювання правової основи публічного адміністрування. Обговорення: для України в ситуації відкритої агресії з боку Росії є надзвичайно актуальною проблематика організації й надання соціальної допомоги біженцям - внутрішньо переміщеним особам.

Вивчення й аналіз досвіду польської держави є корисним для вдосконалення взаємодії органів державної влади, місцевого самоврядування і неурядових (волонтерських організацій). Показовим є застосований комплексний підхід польської влади до питань: 1) легального перебування біженців на свої території, 2) надання можливості працевлаштування і здійснення господарської діяльності, 3) забезпечення доступу до різноманітних соціальних благ.

Ключові слова: міжнародне гуманітарне право; біженці; допомога біженцям; публічне адміністрування.

Legal regulations of support of Ukrainian refugees by state authorities and local self-government in the Republic of Poland

Olena Matviichuk, Rivne Institute of Kyiv University of Law of the National Academy of Sciences of Ukraine; Igor Ryzhenko, Academician Stepan Demianchuk International University of Economics and Humanities Academicain

Aim: to study the peculiarities of the legal regulation of support of Ukrainian refugees by polish public administration institutions, which leads to (1) the definition of legislative acts that are the basis of such regulations and (2) the specifics of the practical application of these acts. To achieve this goal, the provisions of Polish national legislation are analysed, as well as analytical and normative materials devoted to various aspects of support of Ukrainian refugees by Polish public administration institutions. Research methods: general, theoretical and analytical methods were used in combination with an comprehensive approach. Results: at theoretical level, the study found that the substantive approach of the Polish government to the organization of support to Ukrainian refugees from Russian aggression is based on a system of international and national legislative acts in the field of humanitarian law.

The adoption by the Polish parliament of a special law «On assistance to the citizens of Ukraine in connection with the armed conflict on the territory of that state» allowed to regulate legal relations arising from the extraordinary influx of Ukrainian refugees in a short period of time. It is shown that the norms of the mentioned law regulate the actions of both organizational and legal institutions at the level of state power and local selfgovernment. A fundamental precondition for this state of affairs in the field of refugee issues is the wellthought-out use by the Polish authorities of the tools of normative-legal construction of the public administration's legal basis. Discussion: for Ukraine, in a situation of russian aggression, the issue of organizing and providing social assistance to refugees - internally displaced individuals, is extremely important.

The analysis of the experience of the Polish state is useful in terms of improvement of interaction between public authorities, local self-governments and non-governmental organisations (volunteer organisations). Polish authorities showed an integrated approach to the issues of (1) legal residence of refugees in Poland, (2) providing opportunities for employment and business growth, (3) access to various social benefits.

Key words: international humanitarian law; refugees; refugee assistance; public administration.

правовий біженець польща допомога

Постановка проблеми та її актуальність

Проблематика організації й надання соціальної допомоги в ситуації відкритої агресії з боку Росії щодо України набула особливого звучання. Рятуючись від варварських обстрілів й перспективи бути винищеними російськими терористичними військами, мільйони українців були змушені шукати прихисток за межами нашої держави, зокрема у сусідній Польщі. За інформаціє польських прикордонників, станом на 4 квітня 2022 року, до Польщі з України через напад російських окупантів виїхало понад 2,48 мільйони українців. На допомогу прийшли держава, пересічні громадяни та низка компаній та установ, у тому числі страхових. Уряд Польщі без вагань оголосив, що надаватиме українським біженцям максимальну підтримку.

Водночас, місцеві органи влади, численні неурядові організації та пересічні поляки почали на своєму місці й мірою своїх можливостей допомагати українцям. У доволі стислі строки Республіка Польща спромоглася організувати ритмічну й системну роботу органів публічної адміністрації щодо надання допомоги українським біженцям. Будучи прикладом дружнього ставлення поляків до українців, означена ситуація становить і певний науковий інтерес з точки зору змісту й особливостей правової регламентації надання допомоги українським біженцям органами державної влади і місцевого самоврядування Республіки Польща.

Метою статті є дослідити особливості правого регулювання надання допомоги українським біженцям органами публічного адміністрування Польщі, що передбачає: 1) визначення нормативно-правових актів, що є основою такої регламентації і 2) специфіку практичного застосування цих актів.

Методологічна основа представленого дослідження визначена його теоретичним характером, що передбачає залучення загально - теоретичних і аналітичних методів у поєднанні з комплексним підходом, адже це має потенціал досягнення заявленої наукової мети.

Аналіз досліджень і публікацій з проблеми

Передусім відзначимо, що тема біженців і правової регламентації надання їм допомоги не є, на жаль, новою у правовій науці. Інститут біженців виник на початку ХХ сторіччя як інститут права притулку для людей, які зазнали переслідувань з боку інститутів влади країн (як правило з політичних причин), громадянами яких вони є. Перші правові акти, присвячені проблематиці біженців, були ухвалені Лігою Націй, утвореною у 1919 році як міжнародна організація з метою розвитку співробітництва, досягнення миру і безпеки між народами. Як вказують дослідники (Буроменський, Стешенко, Куць, 2004 [1]; Гончаренко, 2005 [2]; Мельничук, 2016 [3]), за нетривалий строк зусиллями Ліги Націй для визначення статусу біженця було ухвалено дві угоди (від 12 травня 1926 р. і від 30 червня 1928 р.) та дві конвенції (від 28 жовтня 1933 р. і від 10 лютого 1938 р.).

Історики гуманітарного права (Мосьондз, 2004 [4]; Тиндик, 2007 [5]; Мельничук, 2016 [3]) у частині захисту прав біженців, відзначають, що саме Конвенція про статус біженців 1933 р. увібрала наявні на той час напрацювання з цього питання, а також задекларувала положення про особистий статус біженців, їхню зайнятість і соціальні права. Зрештою згадана Конвенція 1933 року стала прообразом наступних міжнародних актів з питань статусу біженців і передусім фундаментального документу у відповідній царині - Конвенції про статус біженців, ухваленої 28 липня 1951 року Конференцією повноважних представників з питання про статус біженців та апатридів, скликаної відповідно до Резолюції 428 (V) Генеральної Асамблеї ООН (995-277) від 14 грудня 1950 року [6]. Відтоді вказаний документ вважається основним міжнародно-правовим актом, що регулює правовий статус біженців та захищає їхні основні права й свободи. Крім того, у 1950 р. в системі ООН було створено Управління Верховного комісара у справах біженців, головним завданням якого є допомога й захист біженців у світі.

Необхідно наголосити, що правовий зміст Конвенції про статус біженців (1951 р.), практика її реалізації, а також специфіка діяльності Управління Верховного комісара у справах біженців впродовж попередніх семи десятків років були предметом дослідження значного кола українських і зарубіжних дослідників. Утім, ніхто не міг передбачити, що для ХХІ сторіччя тема біженства у центрі Європи набуде такої надзвичайної актуальності, а Польща надасть приклад ефективного адміністрування надання допомоги українським біженцям.

Виклад основного матеріалу. Реагуючи на підступну й аморальну агресію рф щодо України, 12 березня 2022 року Президент Польщі Анджей Дуда підписав ухвалений польським парламентом Закон «Про допомогу громадянам України у зв'язку із збройним конфліктом на території тієї держави» (далі - «Закон») [7]. Ухвалення вказаного документу обґрунтовувалося не лише політичною доцільністю й моральною підтримкою українцям з боку польської держави і її громадян, а також вимогами актів міжнародного гуманітарного права, що у різні часи були ратифіковані польським парламентом. Передусім йдеться про: 1) Конвенцію про статус біженців від 28 липня 1951 року [6], а також 2) Директиву Ради 2001/55/ЄС від 20 липня 2001 року про мінімальні стандарти для надання тимчасового захисту у разі масового напливу переміщених осіб та про заходи, що сприяють збалансованості зусиль між державами-членами щодо прийому таких осіб та відповідальності за наслідки такого прийому [8] і 3) Директиву 2011/95/ЄС Європейського Парламенту та Ради ЄС за стандартами для кваліфікації громадян третіх країн або осіб без громадянства як бенефіціарів міжнародного захисту, за єдиним статусом для біженців або осіб, які мають право на додатковий захист, та за змістом наданого захисту (перероблений), 20 грудня 2011 року [9].

Закон «Про допомогу громадянам України у зв'язку із збройним конфліктом на території тієї держави» передбачає основні засади легалізації перебування громадян України, а також їх чоловіків/дружин, які не мають українського громадянства і прибули до Польщі через воєнні дії на територію Республіки Польща.

При цьому, зважаючи на динамічну ситуацію з українськими біженцями, 26 березня 2022 року положення вказаного Закону були доповнені й уточнені, що знову таки засвідчив своїм підписом глава польської держави. Показово, що хоч зміни до згаданого Закону набули чинності 26 березня, втім вони правомочні заднім числом, тобто від 24 лютого 2022 р.

Варто наголосити, що рішення польської влади стосуються і громадян України, які приїжджають до Польщі, починаючи з 24 лютого 2022 року, і громадян України, які перебували в Польщі легально до спалаху конфлікту та мають намір залишитися і далі.

Вказаний нормативний акт визначив спосіб вирішення цілої низки принципових питань для українців, які через війну опинилися у Польщі, зокрема: 1) деякі права громадян України, перебування яких на території Республіки Польща визнано легальним; 2) правила пролонгації строків легального перебування громадян України та строків дії документів, що дають право на таке перебування; 3) правила залучення до роботи громадян України, які легально перебувають на території Республіки Польща; 4) положення щодо навчання, виховання і догляду за дітьми та учнями, які є громадянами України.

Самі польські урядовці вказують на те, що до найважливіших прав громадян України, які приїжджають до Польщі починаючи з 24.02.2022 року можна віднести: 1) легальне перебування, що виникає з положень Закону, отож немає потреби ані його підтверджувати, ані подавати заяву з метою видачі документа, який би це підтверджував; 2) можливість працевлаштування без дозволу - роботодавець зобов'язаний тільки повідомити про цей факт центр зайнятості; 3) можливість здійснення господарської діяльності на тих самих умовах, що і громадяни Польщі; 4) можливість отримання номеру PESEL (універсальна система реєстру населення); 5) доступ до охорони здоров'я; 6) доступ до соціального забезпечення; 7) доступ до шкіл, дитячих садків, ясел [10].

Щодо прав громадян України, які легально перебувають в Польщі ще до 24.02.2022 р., то передусім варто виділити: 1) можливість працевлаштування без дозволу - роботодавець зобов'язаний тільки повідомити про цей факт центр зайнятості і 2) продовження легальності перебування та терміну дії документів, між іншим дозволів на тимчасове перебування, віз.

Зауважимо, що польська влада одразу вирішила питання строку перебування українських громадян на свої території. Зокрема, Закон «Про допомогу громадянам України у зв'язку із збройним конфліктом на території тієї держави» [7] визначає, що громадяни України, які - внаслідок російської агресії - залишили свою батьківщину, матимуть можливість легального перебування на території Польщі впродовж 18 місяців, починаючи від 24 лютого 2022 р. Це стосується осіб, які прибули до Польщі з України і повідомили про намір залишитися на території польської держави. Водночас, у майбутньому Рада Міністрів встановить, шляхом розпорядження, дату, що становитиме останній день періоду, у який легальний в'їзд громадянина України на територію Польщі - з України - тягне за собою наслідки у вигляді легального перебування на території Польщі.

Також легальним буде перебування дітей, народжених у Польщі українками, які втекли від війни. Наголосимо, польський Сейм не прийняв поправку Сенату, внаслідок чого перебування вважалося законним на невизначений термін. Відповідно до Закону, через 9 місяців біженці, перебування яких визнано законним, можуть подати заяву на отримання дозволу на тимчасове проживання терміном на 3 роки.

Необхідно звернути увагу, що виїзд громадянина України з території Польщі терміном більше ніж на 1 місяць позбавляє його/її права на легальне перебування на території Польщі на підставі вказаного Закону.

Окремо, польський законодавець акцентував увагу на українців, які прибули до Польщі до 24 лютого 2022 року. Насправді, більшість положень закону не поширюються на українців, які до війни легально проживали в Польщі. Проте терміни дії їхніх національних віз і дозволів на тимчасове проживання, термін дії яких закінчився під час війни, будуть продовжені під час війни до кінця року. Також до Закону була внесена поправка Сенату, згідно з якою терміни, що припадають після 24 лютого, серед іншого, термін чинності дозволу на проживання або польських документів, що посвідчують особу громадян України, буде продовжено на 18 місяців.

Протягом 18 місяців також вважатиметься легальним перебуванням громадянина України, якщо під час війни він втратить можливість перебувати в Польщі на підставі, наприклад, шен- генської візи або в рамках безвізового руху. Закон також посилює покарання за злочини, пов'язані з торгівлею людьми та сутенерством, скоєні під час війни в Україні.

Ще одним важливим моментом є те, що польська влада передбачила особливу процедуру отримання персонального номера PESEL. Йдеться про номер у загальній системі електронного обліку населення (Numer identy - fikacyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludnosci), що обговорюється у ст. 15 Закону РП «Про облік населення» [11]. Отримання номера PESEL необхідне для того, щоб користуватися різноманітною державною допомогою та послугами, що надаються у Польщі. Номер PESEL надається після подачі клопотання - у будь-якому виконавчому органі ґміни (йдеться про муніципалітет міста або управління ґміни у тій чи іншій місцевості) на території Республіки Польща. Номер PESEL надаватиметься громадянам України, чиє перебування на території Республіки Польща вважається легальним на підставі Закон «Про допомогу громадянам України у зв'язку із збройним конфліктом на території тієї держави».

Відповідно до Закон «Про допомогу громадянам України у зв'язку із збройним конфліктом на території тієї держави», біженці з України можуть отримати не лише номер PESEL, але й отримати так званий довірений профіль (Profil zaufany - безкоштовний метод підтвердження особи громадянина Польщі в системах електронного адміністрування. У цьому випадку це альтернатива платному кваліфікованому підпису). Біженці можуть подати заяву на отримання номера PESEL і Profil zaufany в будь - якому органі виконавчої влади ґміни.

Принагідно варто відзначити, що польський уряд забезпечує кадрову й технічну підтримку органів місцевого самоврядування. Спостерігається співпраця органів місцевого самоврядування та воєводських установ. Працівники державної адміністрації допомагають під час процесу надавання номера PESEL. Крім того органи місцевого самоврядування отримують від уряду додаткові технічні засоби. Муніципалітети та управління ґмін по всій території Польщі мають отримати спеціальну технічну підтримку (2 тис. нових мобільних наборів, а також 1,5 тис. стаціонарних наборів для реєстрації), що збільшить можливості обслуговування біженців. Громадяни України мають можливість залагодити різні важливі офіційні справи, використовуючи для цього Довірений акаунт / Довірений профіль. Встановивши мобільний додаток Obywatel, вони одержують можливість отримати електронний варіант документа, що засвідчує особу.

Показово, що процедура отримання номеру PESEL активно застосовується українцями. Як повідомив 9 травня 2022 року в ефірі Polskie radio заступник міністра внутрішніх справ та адміністрації Польщі, уповноважений уряду у справах біженців з України Павло Шефернакер, у Польщі у базі даних PESEL (ідентифікаційний номер) зареєстровано 400 000 осіб працездатного віку з України; понад 100 000 з них (тобто кожна четверта людина) вже легально працюють. При цьому уряд Польщі з партнер а- ми працює над системним рішенням, яке дасть змогу біженцям з України адаптуватися та стати самостійними у новій країні. Необхідно відзначити, що уряд Польщі наголошує на необхідності співпраці державних інституцій й місцевого самоврядування, неурядових організацій та людей доброї волі у контексті розв'язання масштабних проблем із біженцями з України.

Аналізуючи підстави правової регламентації надання допомоги українським біженцям органами державної влади і місцевого самоврядування Республіки Польща, окремо необхідно звернути увагу на те, що іноземці, яких не стосується Закон «Про допомогу громадянам України у зв'язку із збройним конфліктом на території тієї держави», і які належать до категорії переселенців, вказаних у рішенні Виконавчої Ради ЄС, що стверджує наявність масового напливу переселенців з України, можуть скористатися тимчасовим захистом відповідно до Закону «Про надання іноземцям захисту на території Республіки Польща» [12]. Вказаний акт передбачає право біженців (визнаних такими, або кандидатів на цей статус) отримувати допомоги з метою підтримки процесу інтеграції з суспільством країни, де особа шукає захист. Дозволимо собі ще раз наголосити, що Закон «Про надання іноземцям захисту на території Республіки Польща» відповідає більшості міжнародних актів у сфері гуманітарного права, а також актам, чинним у Європейському Союзі у царині біженства.

Висновки

У підсумку відзначимо, що за короткий часовий проміжок польська влада змогла зорганізуватися і використовуючи наявний законодавчий ресурс (національний і міжнародно-правовий) у поєднанні з адекватною законотворчою реакцією на поточну ситуацію, а також спромоглася забезпечити ефективну регламентацію надання широкої й різноманітної допомоги українським біженцям органами державної влади і місцевого самоврядування Республіки Польща. Ухвалений спеціальний закон, постає правовою основою діяльності усіх органів публічного адміністрування польської держави і відповідає міжнародним стандартам надання тимчасового захисту біженцям. Юридично вивірена й адміністративно виважена робота польських урядовців усіх рівнів практично дозволила уникнути гуманітарної катастрофи, якою могло обернутися прибуття мільйонів нужденних людей за доволі незначний строк. Означене загалом засвідчує функціонування ефективної системи публічного адміністрування в Польщі.

Література

1. Буроменський М.В., Стешенко В.М., Куць В.Г. Міжнародний і національний захист прав людини та права біженців. Харків, 2004. 198 с.

2. Гончаренко О.А. Статус біженця в міжнародному праві: дис... канд. юрид. наук: 12.00.11. Харків: Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого, 2005. 321 с.

3. Мельничук О.І. Міжнародно-правові аспекти міграційної кризи. Актуальні проблеми правознавства. 2016. Вип. 1. С. 62-67.

4. Мосьондз С. Проблема біженців: історія виникнення, сучасний стан та шляхи розв'язання. Підприємництво, господарство і право. 2004. № 12. С. 135-139.

5. Тиндик Н.П. Біженці: невід'ємний елемент сучасного світового міграційного процесу. Львів: ЛьвДУВС, 2007. 608 с.

6. Конвенція про статус біженців від 28 лип. 1951 р. Законодавство України.

7. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w zwiazku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego panstwa. Dz.U. 2022 poz. 583.

8. Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimUm standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof. An official website of the European Union.

9. Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and for the content of the protection granted (recast), 20 December 2011, OJ L. 337/9-337/26; 20.12.2011, 2011/95/EU. European Union: Council of the European Union

10. Nowelizacja ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w zwiazku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego panstwa. Urzad do Spraw Cudzoziemcow. ).

11. Ustawa z dnia 24 wrzesnia 2010 r. o ewidencji ludnosci 2010 nr 217 poz. 1427).

12. Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o

udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2003 nr 128 poz. 1176).

References

1. Buromenskyi M.V., Steshenko V.M., Kuts V.H. Mizhnarodnyi i natsionalnyi zakhyst prav liudyny ta prava bizhentsiv. Kharkiv, 2004. 198 s.

2. Honcharenko O.A. Status bizhentsia v mizhnarodnomu pravi: dys... kand. yuryd. nauk: 12.00.11. Kharkiv: Nats. yuryd. akad. Ukrainy im. Ya. Mudroho, 2005. 321 s.

3. Melnychuk O.I. Mizhnarodno-pravovi aspek- ty mihratsiinoi kryzy. Aktualni problemy pravoznavstva. 2016. Vyp. 1. S. 62-67.

4. Mosondz S. Problema bizhentsiv: istoriia vynyknennia, suchasnyi stan ta shliakhy rozviazannia. Pidpryiemnytstvo, hospodarstvo i pravo. 2004. № 12. S. 135-139.

5. Tyndyk N.P. Bizhentsi: nevidiemnyi element suchasnoho svitovoho mihratsiinoho protsesu. Lviv: LvDUVS, 2007. 608 s.

6. Konventsiia pro status bizhentsiv vid 28 lyp. 1951 r. Zakonodavstvo Ukrainy.

7. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w zwiazku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego panstwa. Dz.U. 2022 poz. 583.

8. Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof. An official website of the European Union.

9. Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and for the content of the protection granted (recast), 20 December 2011, OJ L. 337/9-337/26; 20.12.2011, 2011/95/EU. European Union: Council of the European Union

10. Nowelizacja ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w zwiazku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego panstwa. Urzad do Spraw Cudzoziemcow.

11. Ustawa z dnia 24 wrzesnia 2010 r. o ewidencji ludnosci (Dz.U. 2010 nr 217 poz. 1427).

12. Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2003 nr 128 poz. 1176).

Размещено на Allbest.ru